RIS307525 Bijlage

Het hoofd van het STiP-team wees erop dat onder de Wwz veel STiP-deelnemers voor hun derde jaar overgingen naar een andere werkgever, omdat de eerste werkgever geen contract voor onbepaalde tijd wilde aanbieden. Eén geïnterviewde werkgever gaf aan dat hij onder de Wet arbeidsmarkt in balans (Wab) na drie jaar STiP geen regulier vervolgcontract aanbood, omdat hij geen contract voor onbepaalde tijd wilde aanbieden. Mogelijk was deze werkgever wel bereid geweest om de deelnemer regulier in dienst te nemen (dus zonder STiP-subsidie) als dit in een contract voor bepaalde tijd mogelijk was geweest.

24 Voor de start van de interviews heeft de opdrachtgever aangegeven de invloed van corona in beginsel niet te willen onder-

zoeken. 25 UWV (7 mei 2020). Coronacrisis: impact op de werkgelegenheid verschilt per sector. Amsterdam: UWV.

35

Resultaten en toegevoegde waarde

4 Resultaten en toegevoegde waarde

4.1 Uitstroom naar werk De resultaten in dit hoofdstuk hebben uitsluitend betrekking op de subsidieregeling STiP-banen en niet op de aanvullende regeling conciërgetaken, omdat deze laatste regeling een openeinderegeling is. Verder richten we ons uitsluitend op de beëindigde STiP-banen. Zoals eerder toegelicht doorlopen STiPdeelnemers vaak meerdere opeenvolgende STiP-banen. Op 30 juni 2020 was 39 procent van de meest recente STiP-banen nog niet beëindigd. Duur van de STiP-baan De gemiddelde duur van de beëindigde STiP-banen bedraagt 18 maanden. Deze gemiddelde duur varieert, zoals verwacht, met het jaar van instroom aangezien de maximale duur van STiP banen sinds 1 juli 2019 is ingekort van 36 naar 12 maanden. We zien dan ook dat de STiP-banen gestart in 2017 gemiddeld 22 maanden duren, tegenover gemiddeld 9 maanden voor de STiP-banen gestart in 2019 en later. Van degenen die aansluitend op de STiP-baan een reguliere baan vinden, gaat het in bijna 30 procent van de gevallen om een reguliere baan bij de STiP-werkgever.26 Doorstroom naar regulier werk Ruim de helft van de voormalig STiP-deelnemers (55%) heeft een baan gevonden na afloop van de meest recente STiP-baan: 50 procent vindt hun eerste baan binnen drie maanden, twee procent tussen de drie en zes maanden en nog eens drie procent vindt na een half jaar hun eerste baan.

De eerste baan is in negentig procent van de gevallen een flexbaan.27 Het gemiddeld aantal werkuren van de eerste baan bedraagt 111 uur per maand. Voor zover bekend in de polisadministratie vinden de voormalig STiP-deelnemers hun eerste baan het vaakst in de sector gezondheid, geestelijke en maatschappelijke belangen (19%), de overheid (17%) en het aandeel overige sectoren bedraagt 23 procent. Voor de overige deelnemers kon op basis van de CBS-data niet worden vastgesteld in welke sector men werkzaam is.28 In verband met de beschikbare data onderscheiden we vier groepen binnen de beëindigde STiP-banen: 1) STiP-banen minder dan zes maanden geleden beëindigd (N=208); 2) STiP-banen tussen zes en twaalf maanden geleden beëindigd (N=196); 3) STiP-banen tussen twaalf en achttien maanden geleden beëindigd (N=173); 4) STiP-banen meer dan achttien maanden geleden beëindigd (N=106). Voor groep 1 hebben we geen analyse gedaan van de uitstroom naar werk, omdat we slechts een zeer beperkt deel van deze groep voldoende lang kunnen volgen in de polisadministratie van het CBS. In figuur 4.1 is de uitstroom naar werk weergegeven voor groep 2 (de eerste zes maanden na uitstroom uit de STiP-baan), groep 3 (de eerste twaalf maanden na de uitstroom) en groep 4 (de eerste achttien maanden na uitstroom uit de STiP-baan. Twee zaken vallen op in de figuur: 1.

Het percentage dat werk heeft, is redelijk stabiel door de tijd, rond de 35 procent voor groep 4, ruim 50 procent voor groep 3 en bijna 70 procent voor groep 2. Dit laat zien dat degenen die regulier werk vinden, dit in de meeste gevallen direct in de eerste maand na beëindiging van de STiP-baan doen. Daarna zijn de uitval uit regulier werk en de aanvullende instroom in regulier werk ongeveer met elkaar in balans. 2. De baanvindkans voor groep 2 is statistisch significant hoger (p<0,01) dan voor groep 3 en 4 en de baanvindkans voor groep 3 is statistisch significant hoger dan voor groep 4 (p<0,01). In hoeverre vroegtijdige uitval uit de STiP-baan hier een verklaring voor is, komt in paragraaf 4.2 aan de orde.

26 De einddatum van de STiP-baan is bepaald op basis van de einddatum van de gemeente. Indien een persoon bij de werkgever

van de STiP-baan blijft werken dan verandert zijn zogenoemde inkomenstenverhouding niet in de polisadministratie en kan op basis van de polisadministratie niet worden vastgesteld of de STiP-baan is beëindigd. Het genoemde percentage is bepaald door te kijken welk deel twee maanden na afloop van de STiP-baan nog steeds werkzaam is bij de STiP-werkgever. 27 CBS rekent onder een flexbaan: stagiair, uitzendkracht of oproepkracht, WSW of rest met een contract bepaalde tijd. Van WSW zal geen sprake zijn, aangezien de instroom in de WSW per 1 januari 2015 gesloten is. 28 In veel gevallen is de sector waarin men werkt niet bekend in de polisadministratie, of heeft de desbetreffende sector minder dan tien waarnemingen in onze dataset. In het laatste geval staat CBS niet toe dat deze resultaten gepubliceerd worden, om het risico op onthullende gegevens te minimaliseren.

37

Figuur 4.1

Percentage van de STiP-deelnemers dat werk heeft na het beëindigen van de STiP-baan

80% 70% groep 2

60%

groep 3

50%

groep 4

40% 30% 20% 10% 0% 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11 12 13 14 15 16 17 18

Maanden na beëindiging laatste STiP-baan Bron: CBS microdata, bewerkingen Regioplan

Terugstroom naar een uitkering Voor groep 4 kunnen we op basis van de bij het CBS beschikbare WW- en bijstandsbestanden ook in kaart brengen welk deel van de voormalig STiP-werknemers na afloop van de STiP-baan een beroep doet op een uitkering (WW of bijstand).29 Uit figuur 4.2 blijkt dat ongeveer twaalf maanden na de uitstroom uit de STiP-baan het percentage dat werk heeft vrijwel gelijk is aan het percentage met een uitkering, beide rond de veertig procent. Opvallend is dat, afhankelijk van het meetmoment, twintig tot dertig procent van de voormalig STiPdeelnemers niet kon worden teruggevonden in de microdatabestanden van het CBS. Dit betekent dat zij op de betreffende meetmomenten geen baan in loondienst, WW- of bijstandsuitkering hadden. In totaal is 11 procent van deze groep na het beëindigen van de STiP-baan op geen enkel moment terug te vinden in de bestanden van CBS. Hiervoor kon in eerste instantie niet direct een verklaring gevonden worden. In de volgende paragraaf kijken we in hoeverre dit gevallen betreft waarbij deelnemers uitvielen uit de STiP-baan vanwege bijvoorbeeld overlijden, pensionering of verhuizing uit de gemeente Den Haag. Als we kijken naar de eerste twaalf maanden als geheel dan heeft 43 procent op enig moment werk, doet 41 procent op enig moment een beroep op de WW en 45 procent op bijstand.

29 Op sommige meetmomenten hebben minder dan tien personen een WW-uitkering of een bijstandsuitkering. Vanwege deze

lage aantallen is er in de ogen van CBS sprake van een onthullingsrisico, wat betekent dat we deze cijfers niet afzonderlijk mogen publiceren. Dit betekent dat we niet afzonderlijk kunnen rapporteren over het beroep op WW- en bijstandsuitkeringen door de tijd. We kunnen hier wel geaggregeerd over rapporteren, genomen over de hele geobserveerde periode. We presenteren de cijfers over het beroep op WW of bijstand alleen voor groep 4, omdat de microdatabestanden hierover met een grotere vertraging beschikbaar komen (jaarlijks, op het moment van schrijven tot en met 2019) dan de polisadministratie (ieder kwartaal, met een kwartaal vertraging). Dit betekent dat we alleen voor groep 4 kunnen observeren hoe het beroep op een uitkering zich in het eerste jaar na uitstroom uit de STiP baan ontwikkelt.

38

Figuur 4.2

De arbeidsmarktpositie van STiP-deelnemers die achttien maanden of meer geleden zijn uitgestroomd uit de STiP-baan (N=106)

50%

45% 40% 35% 30% 25%

werk

20%

uitkering

15%

onbekend

10% 5% 0% 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Maanden na beëindiging laatste STiP-baan Bron: CBS microdata, bewerkingen Regioplan

Op basis van de bijstandsgegevens van de gemeente Den Haag kunnen we aanvullend vaststellen dat: • 49 procent van groep 4 op enig moment sinds het beëindigen van de meest recente STiP een beroep heeft gedaan op een bijstandsuitkering. Voor groepen 1, 2 en 3 liggen deze percentages op respectievelijk 9, 14 en 33 procent. • 43 procent van groep 4 heeft op 30 juni 2020 een lopende bijstandsuitkering. Voor groepen 1, 2 en 3 liggen deze percentages op respectievelijk 7, 11 en 30 procent. • In totaal heeft 20 procent van de voormalig STiP-deelnemers op 30 juni 2020 een lopende bijstandsuitkering en 22 procent heeft op enig moment na het beëindigen van de STiP-baan opnieuw gebruik gemaakt van een bijstandsuitkering.

4.2 Uitval uit de STiP-baan Niet alle deelnemers maken gebruik van de maximale duur van de STiP-baan. Hiervoor zijn verschillende redenen, zowel positief als negatief. Zo kan bijvoorbeeld de persoon voor het einde van de STiP-baan een reguliere baan vinden (positief), wordt de deelnemer op staande voet ontslagen (negatief) of gaat ziek uit dienst (negatief). Bij de gemeente bestaat het vermoeden dat de resultaten van de STiP-baan in termen van het aantal deelnemers dat na de STiP-baan regulier werk vindt en uitstroomt uit de uitkering wordt beïnvloed door deze uitval uit de STiP-baan. Voor zover de reden van uitstroom uit de STiP-baan bekend is bij de gemeente, hebben we een onderscheid gemaakt tussen: • Vroegtijdige uitval (bestaande uit ontslag in proeftijd, op eigen verzoek en op staande voet en ziek uit dienst): 13 procent van alle beëindigde STiP-banen. Binnen deze categorie is ziek uit dienst veruit de grootste groep. • Overige uitval door overlijden, verhuizing en pensionering: drie procent van het aantal beëindigde STiP-banen. In de voorgaande paragraaf is gesproken over vroegtijdige uitval als mogelijke verklaring voor het relatief lage aantal personen dat een baan heeft gevonden uit groep 4 (meer dan achttien maanden geleden uitgestroomd uit de STiP-baan).

Uit tabel 4.1 blijkt dat het weglaten van de personen uit deze groep die vroegtijdig de STiP-baan heeft beëindigd (8%) nauwelijks effect heeft op het percentage deelnemers dat na afloop van de STiP-baan een reguliere baan heeft gevonden. De uitval door overlijden, verhuizing en pensionering zou mogelijk een verklaring zijn voor het relatief grote aantal personen in deze groep die we niet kunnen terugvinden in de microdatabestanden van het CBS en dus geen baan in loondienst heeft gevonden en ook geen WW- of bijstandsuitkering krijgt. Dit 39

betreft 8 procent van groep 4. Het corrigeren voor deze uitval leidt tot een kleine daling van het aandeel onbekend met vijf procentpunten (zie ook tabel 4.1). Tabel 4.1

Arbeidsmarktpositie groep 4 (achttien maanden of langer geleden de STiP-baan beëindigd) twaalf maanden na uitstroom uit de STiP-baan al dan niet gecorrigeerd voor uitval Arbeidsmarktpositie Groep 4 totaal Gecorrigeerd voor Gecorrigeerd voor Gecorrigeerd voor twaalf maanden na (n=106) vroegtijdige uitval overige uitval vroegtijdige en uitstroom (n=90) (n=98) overige uitval(n=82) Werk 39% 42% 41% 45% Uitkering (WW of 40% 38% 42% 40% bijstand) Onbekend 22% 20% 17% 15%

Bron: CBS microdata, bewerkingen Regioplan

4.3 Vergelijking STiP-deelnemers met vergelijkingsgroep Voor het bepalen van de effecten van een re-integratie-instrument wordt idealiter gebruikgemaakt van een experimenteel onderzoeksdesign met een experiment- en controlegroep. Bijstandsgerechtigden die in aanmerking komen voor een STiP-baan worden bij een dergelijk experiment random toegewezen aan de experimentgroep (worden bemiddeld naar een STiP-baan) en een controlegroep die alleen reguliere dienstverlening krijgt. De gemeente Den Haag heeft niet voor een dergelijke opzet gekozen. Om toch uitspraken te kunnen doen over het effect van de STiP-baan op de arbeidsmarktpositie is binnen het bijstandsbestand van de gemeente Den Haag op zoek gegaan naar een groep die qua afstand op de arbeidsmarkt het meest vergelijkbaar is met de STiP-deelnemers, maar die geen STiP-baan heeft gehad. Het verschil tussen deze zogenoemde vergelijkingsgroep en de STiP-groep geeft een indicatie van de mate waarin STiP heeft geleid tot aanvullende uitstroom naar regulier werk vergeleken met de afwezigheid van STiP. Het bleek in de praktijk lastig om een vergelijkingsgroep te identificeren, omdat er weinig kenmerken in de gemeentelijke registraties uniform zijn vastgelegd op basis waarvan een zogenoemde vergelijkingsgroep kan worden samengesteld.

In overleg met de opdrachtgever is ervoor gekozen om de vergelijkingsgroep samen te stellen uit alle bijstandsgerechtigden: • die vanaf januari 2017 in de route ‘participatie’30 hebben gezeten én • op 1 januari 2017 een bijstandsuitkering hadden én • op 1 januari 2017 geen parttime werk hadden. In totaal bestaat de vergelijkingsgroep uit 14.629 personen. Er is gekozen voor deze groep als vergelijkingsgroep, omdat de deelnemers voor de STiP-banen voornamelijk vanuit de route participatie zijn geworven. We kunnen de vergelijkingsgroep en de groep deelnemers aan de STiP-regeling op twee objectieve criteria vergelijken, te weten leeftijd en bijstandsduur. De gemiddelde leeftijden van de vergelijkingsgroep en de STiP-deelnemers zijn nagenoeg gelijk, respectievelijk 44,1 en 44,0 jaar. De bijstandsgerechtigden uit de vergelijkingsgroep zaten op 1 januari 2017 gemiddeld statistisch significant langer31 in de bijstand (75 maanden) dan de deelnemers aan de STiP-baan, gemeten op het moment dat zij startten met hun eerste STiP-baan (47 maanden). Om dit verschil in uitgangssituatie te ondervangen hebben we naast de vergelijking met de totale groep (vergelijkingsgroep 1) ook een vergelijkingsgroep samengesteld op basis van een-op-een matching (vergelijkingsgroep 2).

Voor iedere deelnemer uit de STiP-groep is een deelne30 Bijstandsgerechtigden worden door de gemeente Den Haag ingedeeld in meerdere ‘routes’, op basis van hun mogelijkheden en

beperkingen. De route ‘participatie’ is bedoeld voor personen met een grote afstand tot arbeidsmarkt (met uitzondering van beschut werk of loonkostensubsidie). Voor deze personen worden geen re-integratievoorzieningen ingezet. Ze worden bijvoorbeeld begeleid naar vrijwilligerswerk, of krijgen een adempauze om orde op zaken te stellen. 31 P<0.01.

40

mer gezocht in de vergelijkingsgroep met dezelfde uitkeringsduur en leeftijd. Hiermee wordt gecorrigeerd voor verschillen in leeftijd en uitkeringsduur. We benadrukken echter dat hiermee niet voor alle relevante kenmerken gecorrigeerd kon worden. Te denken valt aan zaken zoals eerdere werkervaring, opleidingsniveau, motivatie en de gezondheid, die in sterke mate voorspellend zijn voor de kans op werkhervatting. Dit betekent dat de vergelijking tussen de deelnemersgroep en de vergelijkingsgroep louter indicatief is, en niet opgevat dient te worden als een schatting van de netto-effectiviteit van de STiP-regeling. Figuur 4.3 toont per halfjaar welk deel van de twee vergelijkingsgroepen werk heeft gevonden.

Percentatge dat betaald werk heeft gevonden

Figuur 4.3

Percentage dat werk heeft gevonden in vergelijkingsgroep 1 (totaal groep, n=14.629) en vergelijkingsgroep 2 (groep op basis van een-op-een matching, n=1.122)

8%

7%

7% 6%

5%

5%

5%

5%

4%

5%

4%

4%

3%

3% 2%

7%

7%

3% 2%

2%

1%

1% 0% 30-jun-17

31-dec-17

30-jun-18

vergelijkingsgroep 1

31-dec-18

30-jun-19

31-dec-19

30-jun-20

vergelijkingsgroep 2

Bron: CBS microdata, bewerkingen Regioplan

Gelet op het feit dat de gemiddelde STiP-baan achttien maanden duurt, kunnen we het aandeel STiPdeelnemers dat na afloop van de STiP-baan een reguliere baan heeft gevonden het beste vergelijken met de situatie van de vergelijkingsgroep achttien maanden na 1 januari 2017, dus vanaf 30 juni 2018. Op basis van deze vergelijkingsgroepen scoren de voormalig STiP-deelnemers beter. Zo heeft de helft van de STiP-deelnemers na afloop van de STiP-baan een reguliere baan, tegenover maximaal vier procent in de vergelijkingsgroepen in de onderzochte periode. Ook betreft het in de vergelijkingsgroepen relatief vaak kleine banen voor twaalf uur per week of minder via een uitzendbureau. De banen van de STiP-deelnemers die werk hebben gevonden na de STiP-baan zijn vrijwel allemaal voor meer dan twaalf uur per week. Het percentage voor beide vergelijkingsgroepen dat op 30 juni 2020 nog afhankelijk was van een bijstandsuitkering bedraagt respectievelijk 85 en 83 procent. Voor de voormalig STiP-deelnemers ligt dit percentage op 20 procent.

4.4 Bredere baten van de regeling Het deelnemen aan een STiP-baan kan, naast het verhogen van de kansen op uitstroom naar werk, ook andere bredere baten met zich meebrengen. Zo laat een recente studie van het CPB en het SCP zien dat het begeleiden van mensen met een arbeidsbeperking naar werk bijdraagt aan hun geestelijke gezondheid, de kans op crimineel gedrag vermindert en het gebruik van Wmo-ondersteuning vermindert.32 In de interviews met deelnemers en werkgevers is daarom gevraagd welke brede baten deelname aan de STiP-regeling met zich meebrengt voor de deelnemers. 32 Van Eijkel, R., Gerritsen, S., Sadiraj, K., Versantvoort, M. (2020). De brede baten van werk. Den Haag: CPB/SCP.

41

Situatie voor deelname Vóór deelname aan de STiP-baan zaten nagenoeg alle deelnemers in de bijstand. Zij waren vanwege uiteenlopende redenen in de bijstand geraakt, waaronder het verlies van hun baan (vanwege economische omstandigheden), ziekte en een achtergrond als vluchteling. Hun zoektocht naar werk werd voor de meesten bemoeilijkt door meerdere obstakels. Het meest gehoord zijn een slechte eigen gezondheid, de zorg voor kinderen, slechte arbeidsmarktkwalificaties en een hoge leeftijd. Men ervoer deze situatie als zeer vervelend; voor velen was het een schok om voor langere tijd in de bijstand terecht te komen. Men voelde zich buitengesloten en had geen zinvolle dagbesteding, wat negatieve gevolgen had voor het gevoel van eigenwaarde. Soms kon dit zich vertalen naar mentale klachten zoals stress of depressie. “Mijn periode in de bijstand was erg moeilijk. Als je werkloos bent, kun je niet helder nadenken. Je hebt geen dagstructuur, geen reden op te staan. Het gaat niet alleen maar om geld, maar je wordt uit de maatschappij weggegooid omdat je niets waard bent.” - STiP-deelnemer

Toen de deelnemers de kans kregen om in de STiP-baan te participeren, deed dit veel met hen. Deelnemers benoemen dat dit meerdere positieve effecten had op hun leven. We behandelen deze achtereenvolgens. Welzijn en gevoel van eigenwaarde Veel deelnemers geven aan dankzij hun deelname aan een STiP-baan lekkerder in hun vel te zitten. Zij hebben meer dagstructuur, voelen zich nuttig, hebben een actievere levenshouding en hebben het gevoel erbij te horen in de maatschappij. Hierdoor neemt hun zelfvertrouwen toe en zijn ze trots dat ze weer iets kunnen betekenen. De STiP-baan zorgt dus voor zingeving en een toegenomen gevoel van eigenwaarde. “Ik tel weer mee in maatschappij. Het is heel erg fijn om weer een doel in je leven te hebben naast het huishouden en de kinderen. Ik doe weer zinvolle dingen, kan iets voor mensen betekenen!” - Deelnemer

In de ogen van de geïnterviewde werkgevers is de ontwikkeling van het zelfvertrouwen bij hun STiPwerknemers de voornaamste opbrengst van de STiP-baan. Ook zij zien dat de deelnemers weer met een rechte rug gaan lopen, lekkerder in hun vel zitten en uit hun schulp kruipen. Sociaal Verder ervaren de STiP-deelnemers dat hun sociale leven is vooruitgegaan dankzij de STiP-baan. Ze werken samen met collega’s en breiden zo hun sociale kring uit. Ook buiten hun werkomgeving straalt het feit dat ze werk hebben positief op hen af; een deelnemer geeft aan dat haar kinderen trots op haar zijn dat ze werkt, en een andere deelnemer zegt zich niet langer te schamen tegenover vrienden en familie voor het ontvangen van een bijstandsuitkering. “Ik ben weer meer onder de mensen. Als je alleen in de uitkering zit, raak je geïsoleerd want alle anderen gaan werken. Het werk heeft me ook weer sociale contacten gegeven. Je hebt nu mensen om samen naar het park of uit eten te gaan. Vroeger had ik alleen mijn moeder en oma.” - Deelnemer

Enkele deelnemers geven wel aan dat het ‘label’ van een STiP-baan ook stigmatiserend kan werken op de werkvloer. Het is dus van belang om te zorgen voor een gelijkwaardige sfeer. Persoonlijke groei en toekomstperspectief Meerdere deelnemers geven aan dat de STiP-baan hun weer een doel heeft gegeven om zich te gaan ontwikkelen. Zij hebben de kans om een nieuwe start te maken en opnieuw te ervaren hoe het is om deel te nemen aan het arbeidsproces. Hoe is het werk bijvoorbeeld te combineren met de zorg voor de kinderen, en welke kwaliteiten heeft men? Deelnemers durven weer te dromen en zien hun STiP-baan

42

als een springplank naar de arbeidsmarkt: door recente werkervaring op te doen hopen ze aantrekkelijker te worden voor nieuwe werkgevers. Ze solliciteren liever vanuit een baan dan vanuit de uitkeringssituatie, omdat de continue verantwoordingslast in de uitkeringssituatie frustratie bij hen opwekt. Zowel de STiP-werkgevers als de deelnemers herkennen dat laatstgenoemden een groei doormaken en aan hun toekomstperspectief willen werken. Ze zien dat de deelnemers na verloop van tijd meer verantwoordelijkheid willen dragen voor hun taken, en daardoor groeien in hun capaciteiten. Door de STiPbaan krijgen ze tevens energie om hun blik weer naar buiten te richten, of om de Nederlandse taal niet alleen op cursus te oefenen, maar ook de STiP-baan aan te grijpen om hier stappen in te zetten. “Ik voelde me weer nuttig, en mijn kwaliteiten kwamen heel erg omhoog. Ik kon en mocht een stap meer doen bij allebei de STiP-werkgevers als ik dat wilde, daar ben ik ze dankbaar voor. Het was voor mij een goede springplank naar de arbeidsmarkt. Ik heb kunnen ontdekken wat ik wil en wat ik kan; dit is voor mij heel waardevol geweest.” - Deelnemer “Een groepje zat vanwege de gedeelde moedertaal op de werkvloer veel bij elkaar.

Ik vroeg aan hen: zie je naast taallessen nog andere mogelijkheden om Nederlands te oefenen? Waarop een deelnemer na een week enthousiast naar me toe kwam en zei: ‘Ik heb een plan, binnen aan maand ga ik vier nieuwe vrienden maken hier met wie ik Nederlands ga praten. Ik heb er al één gevonden’. We investeren hier ook wel echt in een hele fijne vertrouwde sfeer waarin mensen zichzelf kunnen zijn en dan zie je zulke dingen gebeuren.” - Werkgever

Financieel De deelname aan de STiP-baan betekent voor deelnemers een verbetering in hun financiële situatie. Een alleenstaande die vanuit de uitkering 32 uur per week gaat werken tegen minimumloon gaat er qua inkomen bijvoorbeeld €366 netto per maand op vooruit.33 Het maakt deelnemers allereerst gelukkiger om een inkomen uit werk te verdienen dan om een uitkering te ontvangen. Dit draagt bij aan het eerdergenoemde gevoel van eigenwaarde en zelfstandigheid. Ook geeft het hun meer rust om niet langer onder de bijstandsregels te vallen; ze hoeven niet langer bang te zijn dat ze vergeten om veranderingen in hun situatie door te geven aan de gemeente, met eventuele gevolgen voor hun uitkering. Tot slot zorgt het hogere inkomen uit hun STiP-baan voor minder stress, omdat deelnemers gemakkelijker rond kunnen komen. “De STiP-baan bracht meer rust in mijn leven. Doordat er inkomen binnenkomt en je niet meer de onzekerheid hebt dat je per ongeluk iets vergeet door te geven aan de uitkeringsinstantie, bijvoorbeeld een dag vakantie of iemand die bij me is komen wonen.” - Deelnemer “Ik ben heel blij met de STiP-baan. Voorheen werkte ik in vrijwilligerswerk, nu heb ik eindelijk een echt contract en zit ik niet meer in de uitkering, dat is fijn. Ik wilde niet thuis zitten en geld krijgen van de overheid, ik wilde niet afhankelijk zijn.

Ik verdien nu mijn eigen geld en ben zelfstandig.” - Deelnemer

Resultaat niet vanzelfsprekend Zowel deelnemers als enkele werkgevers plaatsen de kanttekening dat deze brede baten niet ‘als vanzelf’ op de deelnemer af komen, maar dat dit ook een gemotiveerde en open houding van de deelnemer vergt. Als zij interesse tonen en zich inzetten voor hun werk, halen ze meer uit de STiP-baan. Dit geldt vooral voor de mate waarin zij groeien in hun vaardigheden en vanuit STiP een duurzaam toekomstperspectief opbouwen. “Ik kon toevallig blijven op mijn STiP-baan, maar dat is ook hoe je jezelf opstelt denk ik. Als je de kantjes ervan afloopt ben je niet aantrekkelijk voor een werkgever, je moet er wel zelf voor open staan. Ik zette mezelf in, ga bijvoorbeeld niet stipt om 16:30u naar huis maar kijk wat nodig is. Mijn werkgever wilde mij graag houden.” - Deelnemer 33 Deze berekening is gemaakt op basis van de Nibud-rekentool ‘Uitkering naar werk’. Deze houdt naast het inkomen uit werk of

een uitkering ook rekening met veranderingen in de hoogte van toeslagen. De berekening hier gaf een netto-inkomen van €1.443 in de uitkering en €1.810 in werk.

43

“Sommige oudere STiP-deelnemers denken: ik ben door de STiP-baan weer drie jaar verder en als dat op een fijne manier kan, graag. Terwijl jonge STiP-deelnemers die gepassioneerd zijn, die kun je nog wel de goede kant op krijgen.” - Werkgever

Meerdere deelnemers ervoeren een sterk gevoel van teleurstelling toen bleek dat hun STiP-baan geen kansen bood op duurzaam arbeidsperspectief, en ook andere pogingen tot doorbemiddeling op niets uitliepen. Regelmatig hebben zij de hoop dat zij bij de STiP-werkgever in dienst kunnen blijven, hoewel dit niet het uitgangspunt is van de STiP-regeling. Wanneer dit niet mogelijk blijkt, bijvoorbeeld omdat de werkgever hier geen budget voor heeft, gaan de energie, het optimisme en de hoop die ze eerder voelden bij het starten in de STiP-baan verloren. Ook werkgevers constateren dat er teleurstelling is bij wie niet uitstroomt naar regulier werk. “Ik heb eerder al een slechte ervaring gehad met vrijwilligerswerk dat geen vervolg kreeg, daar ben ik onzeker van geworden. Daardoor had ik al moeite om ja te zeggen tegen de STiP-baan. Ik wilde niet teleurgesteld worden en vroeg me af: waar kom ik na de STiP-baan terecht? Ik deed vervolgens moeite om via de STiP-werkgever in dienst te komen, maar ze namen geen betaalde mensen aan. Na drie jaar in de STiP-baan zit ik nu in de WW; ik hoop aan het werk te komen voordat ik doorstroom naar de bijstand.” - Deelnemer “Een STiP-deelnemer ging bij mij ziek uit dienst. Daar heb ik nu privé nog wel eens contact mee. Voor hem was het weinige werk dat hij moest doen al te veel.

Sommige mensen zijn gewoon niet geschikt om te werken en zelfs STiP kan daar niets aan veranderen. “ - Werkgever

4.5 Toetsing van de beleidstheorie In hoofdstuk 2 is de beleidstheorie van de STiP-regeling weergegeven. Dit laat zien langs welke mechanismen de regeling verwacht bij te dragen aan het beoogde doel om mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt te laten participeren. In deze paragraaf reflecteren we op basis van de onderzoeksbevindingen op de beleidstheorie: zien we de mechanismen uit de beleidstheorie in de praktijk terug? Toetsing mechanisme 1 ‘Omvangrijke subsidiëring’ in de praktijk Dit onderdeel van de STiP-regeling is in de praktijk uitgevoerd zoals beoogd. STiP-werkgevers hebben inderdaad de genoemde subsidie ontvangen ter compensatie van begeleidingstijd. Hoewel in principe ook 56-plussers zonder arbeidsbeperking gebruik mogen maken van de STiP-regeling, zijn in de praktijk grotendeels 56-plussers ingestroomd die ook een verminderde loonwaarde hadden. Alle STiP-werkgevers ontvangen dus ook een loonkostensubsidie op basis van de Participatiewet. Ook ontvangen zij het loonkostenvoordeel, dat op arbeidsbeperkten en op ouderen van toepassing is. De vervolgvraag is: was de subsidie voor werkgevers aanleiding om banen te creëren voor de doelgroep? Zoals beschreven in paragraaf 3.2 waren werkgevers gemotiveerd om een kandidaat plaatsen omdat (1) ze iets willen betekenen voor de doelgroep én (2) omdat de subsidies een groot deel van de kosten dekken.

De extra subsidie is dus op zichzelf niet voldoende, maar trekt de werkgevers die intrinsiek gemotiveerd zijn wel over de streep om iemand met een grote afstand tot de arbeidsmarkt te plaatsen. Deze bevinding is in lijn met eerder onderzoek dat erop wijst dat loonkostensubsidies door werkgevers niet gezien worden als bron van motivatie, maar als noodzakelijke randvoorwaarde voor het in dienst nemen van mensen met een arbeidsbeperking.34 Het bovenstaande gaat echter niet voor alle STiP-werkgevers op. Uit het onderzoek komt namelijk naar voren dat sommige werkgevers gebruikmaken van de STiP-regeling, maar zich niet inspannen voor de 34 Gielen, M., Gercama, L., Sax, M., Engelen, M., Aarts, L., De Ruig, L., Bunt, S. (2018). Loonkostensubsidie en loondispensatie - De

werking en effectiviteit van beide instrumenten. Den Haag / Leiden: Ape & De Beleidsonderzoekers.

44

ontwikkeling en het toekomstperspectief van de STiP-deelnemer. Mogelijk heeft hier de forse subsidiering toch bepaalde werkgevers overgehaald die niet intrinsiek gemotiveerd waren om iets te betekenen voor de doelgroep. Een bekend risico bij het subsidiëren van een activiteit is dat activiteiten worden gesubsidieerd die ook zonder de subsidie hadden plaatsgevonden. Dit wordt ook wel een ‘cadeau-effect’ genoemd. Werkgevers is daarom gevraagd of zij zonder de STiP-subsidie ook in staat waren geweest om iemand uit de doelgroep in dienst te nemen. Zij gaven vrijwel unaniem aan dat dit zonder de STiP-regeling niet mogelijk was geweest. Dit komt waarschijnlijk mede doordat het ging om additionele werkzaamheden, waarvoor normaliter geen budget was geweest en dus niemand was aangenomen. Over het geheel genomen vinden we in de onderzoeksresultaten ondersteuning voor het optreden van dit mechanisme. Toetsing mechanisme 2 ‘Deelname uitkeringsgerechtigden op basis van vrijwilligheid’ in de praktijk Het STiP-team bevestigt dat de motivatie van de kandidaat in de selectie zwaarder wordt gewogen dan hun cv. Deze motivatie werd getoetst in een gesprek met de kandidaat. Zoals beschreven in paragraaf 3.2 waren de meeste geïnterviewde deelnemers gemotiveerd om aan de STiP-baan te beginnen.

Zij zagen dit als kans om weer aan het werk te gaan, zo zinvolle dagbesteding te hebben en te werken aan hun toekomstperspectief. Over het algemeen keken zij ernaar uit om te starten in de STiP-baan. Ook bevestigen werkgevers en deelnemers dat motivatie van belang is om alles uit de STiP-baan te halen. Samenvattend zien we dus ondersteuning voor het bovenstaande mechanisme. Wel is het het opmerken waard dat twee deelnemers geen vrije keuze ervoeren in het afwijzen van de STiP-baan uit angst dat dit gevolgen zou hebben voor hun uitkering. Het is niet bekend of de klantmanager hen expliciet verplichtte om deel te nemen aan de STiP-regeling, of dat deelnemers door het bredere bijstandsregime geconditioneerd zijn om suggesties van hun klantmanager niet tegen te willen spreken. Toetsing mechanisme 3 ‘Werving en begeleiding van werkgevers’ in de praktijk De accountmanagers van het STiP-team hebben in de praktijk nadrukkelijk aandacht besteed aan het bemiddelen van de STiP-doelgroep naar werkgevers: dit is hun ‘corebusiness’. Dit is een meerwaarde van de STiP-regeling voor de doelgroep tegenover bemiddeling en matching door een algemeen werkgeversservicepunt.

Daar ligt de nadruk namelijk op het vervullen van bestaande vacatures bij werkgevers, die doorgaans niet geschikt zijn voor arbeidsbeperkten.35 Het is het STiP-team gelukt om het kwantitatieve doel van 1.000 STiP-banen te realiseren. Een kritische kanttekening daarbij is dat volgens het hoofd STiP-team enkele werkgevers zijn geworven die wel de subsidie ontvingen, maar achteraf weinig tot niets bleken te doen voor de ontwikkeling van de kandidaat. Op basis van de interviews met werkgevers is niet te zeggen in hoeverre hun initiële twijfels over het aannemen van een STiP-deelnemer zijn weggenomen door de accountmanager, en welke rol de verkooptraining hierin heeft gespeeld. Wel hebben werkgevers wisselende ervaringen met het matchingsproces. Sommigen voelden zich onder druk gezet om niet-passende kandidaten in dienst te nemen, waar anderen juist een flexibele houding bij de uitvoerder zagen die leidde tot een passende match. Of het wervings- en matchingsproces succesvol is, verschilt dus per uitvoerder en per situatie. Tot slot meldden enkele werkgevers dat zij soms door meerdere medewerkers uit het STiP-team benaderd waren, en dat zij dit niet altijd op het ‘beslisniveau’ insteken.

Samenvattend zien we enige ondersteuning voor de werkzaamheid van dit mechanisme in de praktijk, maar de uitvoering zou verder verbeterd kunnen worden, rekening houdend met bovengenoemde knelpunten die werkgevers noemen.

35 Groenewoud, M., Mallee, L., Witvliet, M., Blommesteijn, M. (2014). Op weg naar een effectieve re-integratie van arbeidsbeperk-

ten. Lessen voor gemeenten. Amsterdam: Regioplan.

45

Toetsing mechanisme 4 ‘Intensieve, integrale en ontwikkelgerichte begeleiding naar regulier werk’ in de praktijk Intensieve ondersteuning werkbegeleider Deelnemers worden periodiek door de werkbegeleider bezocht of gesproken. Zowel de deelnemers als de werkgevers zijn over het algemeen van mening dat de ondersteuning van de werkbegeleider bijdraagt aan het behoud van de STiP-baan. Wel geven zowel deelnemers als werkgevers aan dat de kwaliteit en intensiteit van de begeleiding per werkbegeleider verschilt. Zij zouden liever over de gehele linie zien dat de begeleiding intensief en goed genoeg is om de plaatsingen tot een succes te maken. Deelnemers en werkgevers vinden beiden ook dat er veel sprake is van personele wisselingen in de werkbegeleiding, wat de continuïteit van de begeleiding niet ten goede komt. Inzet flankerende dienstverlening Deelnemers zijn overwegend van mening dat hun werkbegeleider betrokken is en oog heeft voor hun brede welzijn en mogelijke problematiek op andere levensdomeinen. De werkbegeleiders stellen dat dit in het begin van de STiP-baan dermate veel tijd en energie van hen vergt, dat ze minder tijd kunnen besteden aan de begeleiding op de werkvloer. Meerdere deelnemers bevestigen dat de werkbegeleider hen heeft geholpen om persoonlijke problemen op te lossen.

Belangrijk om tot slot te realiseren is dat, ondanks de inzet van flankerende voorzieningen, ook de werkgever vaak tijd en energie kwijt is aan het oplossen van persoonlijke problematiek van de STiP-deelnemer. Bevorderen ontwikkeling door werkbegeleider en werkgever Oorspronkelijk werd van werkgevers verwacht dat zij ook zouden investeren in de scholing van STiPdeelnemers. Zoals beschreven in de intern uitgevoerde tussenevaluatie bleek dit niet voor alle werkgevers haalbaar, en is deze eis later losgelaten en heeft de gemeente deze taak op zich genomen. In de praktijk zien we inderdaad dat sommige werkgevers trainingen of scholing hebben aangeboden aan de STiP-deelnemer, maar dat deze taak primair bij de gemeente belegd is. De STiP-regeling schrijft voor dat alle deelnemers een Persoonlijk Ontwikkelplan hebben, dat specificeert welke ontwikkeldoelen de deelnemer heeft en hoe die worden bereikt. In de praktijk zeggen echter de meeste STiP-deelnemers dat ze geen ontwikkelplan hebben (gehad). Dit geldt met name voor de instroom uit 2017/18 en in mindere mate voor de instroom uit 2019. Ook veel werkgevers zijn niet bekend met een ontwikkelplan. Het scholingsaanbod bestaat uit een standaard ‘menukaart’ van trainingen gericht op werknemersvaardigheden en vakvaardigheden.

In 2017 werd vooral ingezet op vakvaardigheden, maar vanaf 2018 werd er nog vrijwel uitsluitend scholing geboden gericht op werknemersvaardigheden. Dit betrof voornamelijk korte trainingen over Microsoft Office, gedrag op de werkvloer en taalvaardigheden. Hoewel de deelnemers deze trainingen nuttig vinden, is de indruk niet dat ze hiermee voldoende geholpen zijn om de stap naar regulier werk te zetten. STiP-deelnemers met een omvangrijker scholingswens, bijvoorbeeld een reguliere mbo-opleiding, konden vanuit de STiP-regeling vaak niet geholpen worden. Voor échte opleidingen was veelal geen budget beschikbaar. Het scholingsbeleid is daarmee niet in lijn met het uitgangspunt van de methodische kandidaatontwikkeling, dat stelt dat de kandidaat centraal worden gesteld. Bevorderen doorstroom naar regulier werk Meerdere geïnterviewde deelnemers bevestigen dat hun werkbegeleider hen helpt met het zoeken naar ander werk voor na hun STiP-baan, en hen aanmoedigt om zich ook zelf op ander werk te oriënteren en te gaan solliciteren. Wel geven meerdere deelnemers aan dat de aandacht voor doorstroming pas op gang kwam nadat de deelnemer hiervoor gedurende de STiP-baan zelf het initiatief nam. Wanneer dit niet gebeurt, zijn de inspanningen van de werkbegeleider nogal ad hoc en resulteren deze vaak in een tweede (of derde) STiP-baan.

Een deel van de betrokken werkgevers zegt zich actief in te spannen om doorstroom naar regulier werk te bevorderen, binnen de eigen organisatie of elders als er intern geen mogelijkheden zijn. Zo kunnen werkgevers in hun netwerk zoeken naar werkplekken of de STiP-deelnemer motiveren om naar ander werk te zoeken. Andere werkgevers zijn niet bewust bezig met de volgende stap voor de deelnemer, en zijn hier naar eigen zeggen ook niet toe uitgedaagd door de ge-

46

meente. Samenvattend zou de STiP-regeling nadrukkelijkere prikkels kunnen inbouwen om tijdig de focus te leggen op doorstroming naar regulier werk (binnen of buiten de STiP-organisatie), zowel aan de kant van de werkbegeleider en de deelnemer als aan de kant van de werkgever. Al met al kunnen we concluderen dat we in de praktijk terugzien dat de inzet van de werkbegeleider in de praktijk bijdraagt aan het voorkomen van uitval en het ondersteunen in geval van problemen in aanpalende leefdomeinen. Tegelijkertijd is de bijdrage van de STiP-regeling aan scholing en ontwikkeling voor de deelnemers in de praktijk beperkt geweest. Tot slot geldt dat er structureler en tijdiger aandacht nodig is voor de doorstroming naar regulier werk, en dat hier nadrukkelijkere prikkels voor nodig zijn. Toetsing mechanisme 5 ‘Creatie extra banen aan onderkant arbeidsmarkt en versterking dienstverlening van de (semi)collectieve sector’ in de praktijk Zoals genoemd bij mechanisme 1, is werkgevers gevraagd of zij zonder de STiP-subsidie ook in staat waren geweest om iemand uit de doelgroep in dienst te nemen. Zij gaven vrijwel unaniem aan dat dit zonder de STiP-regeling niet mogelijk was geweest. Dit komt grotendeels doordat het ging om additionele werkzaamheden, waarvoor normaliter niemand was aangenomen en waarvoor anders geen budget was geweest.

Op deze additionele banen zijn uitsluitend deelnemers uit de STiP-doelgroep ingezet. Met name de geïnterviewde schoolbesturen lichten toe dat de ondersteunende inzet van de STiP-deelnemers grote meerwaarde had voor hun scholen. Op basis van dit onderzoek kon niet worden vastgesteld of hun inzet bij alle STiP-werkgevers heeft geleid tot een versterking van de dienstverlening.

47

Samenvattende conclusie en adviezen

5 Samenvattende conclusie en adviezen

5.1 Uitvoeringsproces Op basis van interviews met uitvoerders, deelnemers en werkgevers is een goed beeld verkregen van de uitvoering van de STiP-regeling. Is de aanpak uitgevoerd zoals beoogd en welke knelpunten ervaart men hierbij? Dit is in detail beschreven in hoofdstuk 3, en wordt onderstaand kort samengevat aan de hand van de vijf stappen van het uitvoeringsproces. Werving deelnemers en werkgevers Na de start van de STiP-regeling in 2017 was de ambtelijke en politieke wil groot om zo snel mogelijk de 1.000 beschikbare STiP-banen te realiseren. Het werven van de benodigde deelnemers en werkgevers vergde een aanzienlijke inspanning, waaronder veel gesprekken met potentiële STiP-kandidaten. Terugkijkend concluderen de uitvoerders dat de aanwezige tijdsdruk de kwaliteit van de werving in de beginfase geen goed heeft gedaan, omdat men minder kritisch kon zijn. Zo werden er soms kandidaten geselecteerd die eigenlijk een te laag niveau hadden voor de STiP-baan, en zijn er werkgevers geworven die achteraf bezien niet voldeden aan de gestelde eisen (ervaring met het begeleiden van de doelgroep, werkzaamheden die niet geheel additioneel zijn). Dit kan leiden tot minder goede matches wat verderop in het proces voor problemen zorgt, zo geven zowel werkgevers als deelnemers aan.

Toen de STiP-regeling zich in 2019 sterker ging richten op versnelde doorstroming naar regulier werk (trajectduur was verkort naar maximaal 12 maanden), leidde dat tot een kritischere selectie van zowel werkgevers als van STiP-deelnemers. Meerdere werkgevers ervoeren het wervingsproces als enigszins warrig, bijvoorbeeld omdat ze vanuit meerdere kanten benaderd werden of omdat het STiP-team niet het juiste niveau in de organisatie aansprak (waar de beslisbevoegdheid lag). De STiP-deelnemers zijn overwegend neutraal over het wervingsproces. Wel valt op dat enkelen dachten dat zij het aanbod van een STiP-baan niet mochten weigeren, terwijl deelname aan STiP vrijwillig is. Niet bekend is of de klantmanager hen expliciet verplichtte om deel te nemen aan de STiP regeling, of dat deelnemers dit zelf als zodanig hebben opgevat. Matching STiP-baan De geworven STiP-deelnemers en werkgevers zijn door het STiP-team aan elkaar gekoppeld via sollicitatiegesprekken en banenmarkten. Het succes van de matching was wisselend. Sommige werkgevers vonden de voorgedragen kandidaat te zwaar belemmerd, maar voelden druk van het STiP-team om toch met de deelnemer in zee te gaan. Andere werkgevers ervoeren juist een flexibele en luisterende houding bij het STiP-team, en kwamen tot goede matches.

In sommige gevallen werden personen vanuit een vrijwilligersfunctie omgezet naar een STiP-baan bij dezelfde werkgever, waarbij hun takenpakket veranderde en het aantal werkuren werd uitgebreid. Vrijwel alle werkgevers geven aan dat zij zonder de STiP-regeling niet in staat zouden zijn geweest om de deelnemer in dienst te nemen. Na de plaatsing van de STiP-deelnemer houdt de accountmanager contact met de werkgever om praktische zaken te regelen, zoals contractbeheer en de loonwaardemeting. Hierover zijn de werkgevers doorgaans tevreden. Problematischer is de administratieve en financiële afhandeling door de backoffice van de gemeente Den Haag; deze is in de ervaring van werkgevers niet overzichtelijk en regelmatig erg vertraagd. De gemeente Den Haag herkent het probleem en licht toe dat dit breed speelt binnen de gemeente en niet alleen van toepassing is op de STiP-regeling. Ontwikkelplan De STiP-regeling beoogt de ontwikkeling van deelnemers te bevorderen via een Persoonlijk Ontwikkelplan en diverse scholingsmogelijkheden. In de praktijk zijn (met name de vroeg ingestroomde) deelnemers vaak niet bekend met een ontwikkelplan, en hetzelfde geldt voor de werkgevers. Hun ervaring is verder dat het ontwikkelplan ad hoc is en weinig om het lijf heeft. Begeleiding na de plaatsing STiP-deelnemers worden na de plaatsing begeleid door een werkbegeleider van de gemeente.

Deze houdt periodiek contact om te monitoren hoe de plaatsing verloopt en ondersteunt de deelnemer waar

49

nodig (zowel op werkgebied als met privéproblemen). De frequentie van het contact varieert per persoon en neemt na verloop van tijd doorgaans af, van wekelijks tot driemaandelijks. Over het geheel is een meerderheid van de geïnterviewde deelnemers tevreden over de werkbegeleiding: zij beschrijven de werkbegeleider als betrokken en emotioneel steunend. Tegelijkertijd is men kritisch over de vele wisselingen van werkbegeleider die plaatsvinden, een geluid dat we ook vanuit de werkgevers terug horen. Door deze vele wisselingen valt het deelnemers en werkgevers tevens op dat dat er grote kwaliteitsverschillen bestaan tussen werkbegeleiders in onder andere mate van ervaring, bereikbaarheid, daadkracht en communicatieve vaardigheden. Daardoor ontstaat het beeld dat men ‘geluk’ of ‘pech’ kan hebben, afhankelijk van wie men treft. De meeste geïnterviewde STiP-deelnemers zijn positief over de begeleiding door hun STiP-werkgever. Zij waarderen het hebben van een vast aanspreekpunt (directie/leidinggevende/collega) en het frequent (zo veel als nodig) ontvangen van werkinstructies. Ook waarderen zij het wanneer werkgevers investeren in hun vaardigheden, waardoor een STiP-baan een opstap is naar meer.

Helaas heeft een deel van de STiP-deelnemers minder positieve ervaringen met de begeleiding van hun werkgever, vooral wanneer de begeleiding minimaal wordt ingevuld en er weinig in hen wordt geïnvesteerd. Dit lijkt mede een gevolg van de snelle werving van werkgevers en deelnemers in de beginfase, waardoor de match niet altijd passend was. Werkgevers lichten dan ook toe dat de begeleiding intensief is en dat zij gaandeweg hebben moeten leren wat hun STiP-deelnemer nodig heeft. Ook zien zij regelmatig dat deelnemers te maken hebben met privéproblematiek, die zij meenemen naar het werk. Hoewel de werkbegeleiders de deelnemers hierbij waardevolle ondersteuning bieden, gaat hier geregeld ook vanuit de werkgever extra inspanning in zitten. Zij zien immers dagelijks met welke problemen de deelnemers kampen en voelen zich genoodzaakt hierin te ondersteunen. Scholing Op het gebied van scholing biedt de gemeente vooral korte trainingen aan, gericht op werknemersvaardigheden en taal. De deelnemers met een specifieke scholingswens (ongeveer de helft) oordeelden over het algemeen dat STiP hier niet aan tegemoet kwam. Deze deelnemers hadden vaak behoefte aan een reguliere opleiding op mbo- of hbo-niveau om hun arbeidsmarktpositie duurzaam te verbeteren, maar hiervoor bood de STiP-regeling meestal niet de ruimte. Ook werkgevers onderschrijven dit.

Deze bevinding is niet verrassend, aangezien de gemeente voor scholing per deelnemer een (gemiddeld) budget van €1.000 heeft gereserveerd. Hoewel de geboden korte trainingen nuttig zijn, is de ervaring van de deelnemers dat dit onvoldoende is om hen het benodigde ‘duwtje’ te geven richting regulier werk. Sommige STiP-werkgevers bieden de deelnemers de gelegenheid om scholing of training te volgen die gericht is op de vakinhoud, en juist deze trainingen lijken daadwerkelijk bij te dragen aan het versterken van hun arbeidsmarktpositie. Doorstroom naar regulier werk Waar de STiP-regeling zich voor 2019 voornamelijk richtte op activering en ontwikkeling van de doelgroep, is er sinds 2019 een sterkere focus komen te liggen op uitstroom naar regulier werk. De werkbegeleiders helpen de deelnemers op diverse manieren met het zoeken naar ander werk voor na hun STiPbaan. In de beleving van de geïnterviewde STiP-deelnemers komt de aandacht voor doorstroming echter pas laat op gang. Tenzij de deelnemer zelf een actieve houding aanneemt in het doorstromen naar regulier werk, lijkt de werkbegeleider pas vlak voor het einde van het STiP-contract aandacht te besteden aan uitstroommogelijkheden.

Het STiP-team licht toe dat zij vier maanden voor afloop van het arbeidscontract met de werkgever in gesprek gaan over het toekomstperspectief voor de deelnemer, en indien nodig alternatieve mogelijkheden verkennen. In de ervaring van de deelnemers zijn vervolgens de inspanningen van de werkbegeleider ad hoc en vooral gericht op doorstroom naar een volgende STiPbaan in plaats van naar regulier werk. We zien dan ook in de cijfers terug dat deelnemers vaak meerdere STiP-banen na elkaar doorlopen, in plaats van uit te stromen naar regulier werk. Dit is voor de deelnemers teleurstellend, omdat zij er juist veel waarde aan hechten dat de STiP-baan hun daadwerkelijk perspectief biedt om de stap te maken naar regulier werk. De deelnemers die er wel in zijn geslaagd om uit te stromen naar regulier werk, zeggen dat zij zelf het initiatief namen om verder te gaan kijken en vervolgens ondersteund werden door hun werkbegeleider of werkgever.

50

De STiP-werkgever zet zich ook regelmatig in om doorstroming naar een reguliere baan te bevorderen. Naast het verkennen van interne plaatsingsmogelijkheden kunnen zij ook binnen hun netwerk zoeken naar alternatieve kansen op werk. Zij geven aan dat er soms ook bij de deelnemer weerstand of angst kan zijn om de bekende STiP-organisatie te verruilen voor een reguliere werkgever. Een deel van de geinterviewde werkgevers is (nog) niet bewust bezig geweest met de doorstroming van de STiP-deelnemer naar regulier werk, en zegt hier meer in te kunnen betekenen. Het is daarom van belang dat de werkbegeleider hen al vroeg betrekt bij het zoeken naar mogelijkheden voor doorstroom naar regulier werk, binnen of buiten de eigen organisatie.

5.2 Resultaten Kenmerken van de STiP-deelnemers en de STiP-banen Tot 30 juni 2020 zijn in totaal 1.239 personen met een STiP-baan gestart. De instroom van nieuwe deelnemers vond vooral plaats in de jaren 2017 en 2018, in 2019 en 2020 lag de nadruk meer op herplaatsing van bestaande STiP-deelnemers in een nieuwe STiP-baan. Een deel van hen (16%) heeft meerdere STiP-banen gehad. De meeste deelnemers zijn alleenstaand en man, en gemiddeld zaten zij voor STiP vier jaar in de bijstand. STiP-banen zitten het vaakst in de sector zorg en welzijn (46%), gevolgd door dienstverlening (25%) en de gemeente (13%). De beëindigde STiP-banen hebben gemiddeld achttien maanden geduurd. Logischerwijs duren de STiP-banen die voor juli 2019 zijn gestart langer dan de STiPbanen van daarna (toen de maximale duur was ingekort). Resultaten van de STiP-banen Van de deelnemers van wie de STiP-baan is beëindigd, slaagt 55 procent erin om binnen zes maanden na het einde van de STiP-baan een reguliere baan te vinden. Opvallend is dat de uitstroom naar regulier werk hoger is voor recente uitstromers (bijna 70%) dan voor degenen die meer dan anderhalf jaar geleden uitstroomden (rond de 35%). Uitval vormt hier geen verklaring voor. Mogelijk speelt hierbij een rol dat de STiP-regeling sinds 2019 in sterkere mate gericht is op uitstroom naar regulier werk.

In verreweg de meeste gevallen start de vervolgbaan direct na beëindiging van de STiP-baan. Daarna zien we weinig dynamiek meer. Er is dus (1) weinig sprake van uitval van de STiP-deelnemers uit hun vervolgbaan, maar (2) er zijn ook weinig STiP-deelnemers die er enkele maanden na het einde van hun STiP-baan alsnog in slagen om een baan te vinden. We kunnen derhalve concluderen dat STiP vooral in de eerste maanden na beëindiging leidt tot een verhoogde uitstroom naar regulier werk, die duurzaam lijkt te zijn. Er is minder sprake van een hogere baanvindkans op de langere termijn. Van de STiP-deelnemers die een vervolgbaan hebben gevonden, is 30 procent in dienst genomen door hun STiP-werkgever. Dit is opvallend te noemen. Van de STiP-werkgevers werd op voorhand namelijk niet verwacht dat zij de deelnemer perspectief op duurzaam en regulier werk zouden bieden. Bovendien betroffen de STiP-banen in principe uitsluitend additionele werkzaamheden. In sommige gevallen ontstaat er op enig moment een reguliere vacature binnen de organisatie van de STiP-werkgever, waar de STiP-deelnemer voor in aanmerking komt. In deze gevallen bood de STiP-baan de deelnemer de kans om hun vaardigheden voor langere tijd aan de werkgever te laten zien, en zo in beeld te komen als kandidaat voor een reguliere vacature.

Wanneer STiP-deelnemers er niet in slagen om na beëindiging van hun STiP-baan regulier werk te vinden, zien we hen in de meeste gevallen terug in een uitkering. In de eerste maanden gaat het vooral om WW, daarna om bijstand. Opvallend is dat we van een aanzienlijk deel van de STiP-deelnemers (rond de 25%) niet kunnen herleiden wat er na het aflopen van de STiP-baan met hen is gebeurt. Zij participeren niet in betaald werk, maar ontvangen ook geen uitkering. Waardering uitstroomcijfer Bij het interpreteren van het uitstroomcijfer van 55 procent is het van belang om de volgende kanttekeningen in gedachten te houden:

51

1. We kijken hier alleen naar het resultaat van de laatst afgeronde STiP-baan. De gemeente Den Haag heeft deelnemers van wie de STiP-baan afliep regelmatig geplaatst in een volgende STiP-baan. In die gevallen heeft de eerste STiP-baan niet geresulteerd in een plaatsing op regulier werk. Dit telt echter niet mee in de genoemde 55 procent, omdat hier alleen wordt gekeken naar het resultaat van de laatst afgeronde STiP-baan. 2. Het is denkbaar dat, door alleen naar beëindigde STiP-banen te kijken, een selectie-effect optreedt. Hierin zijn immers de deelnemers oververtegenwoordigd die al voor de maximale termijn uitstromen uit hun STiP-baan omdat ze een reguliere baan hebben gevonden. Van andere deelnemers die nog geen perspectief hebben op regulier werk en daarom tot de maximale termijn in de STiP-baan verblijven (of doorgeplaatst zijn naar een volgende STiP-baan), zien we het resultaat pas terug zodra deze periode voorbij is. Er is geen specifieke uitstroomdoelstelling geformuleerd voor de regeling, aan de hand waarvan we het gevonden percentage van 55 procent kunnen waarderen.36 Wel hebben we binnen dit onderzoek een vergelijkingsgroep samengesteld, bestaande uit andere bijstandsontvangers in de gemeente Den Haag.

Zij zijn vergelijkbaar wat betreft leeftijd en uitkeringsduur, en zijn door de gemeente ook ingedeeld in de route ‘participatie’, wat betekent dat zij een grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben. We benadrukken echter dat de twee groepen niet in alle opzichten vergelijkbaar zijn. Zo kon niet gecorrigeerd worden voor verschillen in zaken zoals eerdere werkervaring, opleidingsniveau, motivatie en de gezondheid, die in sterke mate voorspellend zijn voor de kans op werkhervatting. Het is goed denkbaar dat deze verschillen bestaan, aangezien de STiP-deelnemers onder andere geselecteerd zijn op het hebben van motivatie. Dit betekent dat de vergelijking tussen de deelnemersgroep en de vergelijkingsgroep louter indicatief is, en niet opgevat dient te worden als de netto-effectiviteit van de STiP-regeling. Relevant om hierbij te benoemen, is dat deze twee groepen niet volledig vergelijkbaar zijn. Hoewel de STiP-deelnemers zijn geselecteerd uit de route ‘participatie’, is hierbij als ingangseis gehanteerd dat zij gemotiveerd waren om werk te vinden. Ook mocht er geen sprake zijn van te zware problematiek. Dit zijn beiden sterke voorspellers voor de kans op het vinden van werk. Daarom dient het afzetten van de STiP-groep tegen de vergelijkingsgroep als globale indicatie, en niet als maatstaf voor netto-effectiviteit.

Wanneer we de STiP-deelnemers afzetten tegen de vergelijkingsgroep, valt het volgende op: • De uitstroom naar werk is onder de vergelijkingsgroep veel lager dan onder de STiP-deelnemers; na anderhalf jaar slaagde vier procent erin om regulier werk te vinden. Wanneer we een-op-een matching toepassen op basis van leeftijd en uitkeringsduur, daalt dit percentage naar drie procent. Zo bezien is de uitstroom naar regulier werk vanuit STiP met 55 procent aanzienlijk te noemen. • De bijstandsgerechtigden uit de vergelijkingsgroep die werk vinden, hebben relatief vaak kleine banen voor twaalf of minder uur per week. De banen van de STiP-deelnemers die werk hebben gevonden na de STiP-baan zijn vrijwel allemaal voor meer dan twaalf uur per week.

5.3 Toegevoegde waarde De werkzaamheid van de STiP-regeling is gestoeld op een aantal beoogde mechanismen. In dit onderzoek is gekeken in hoeverre deze in de praktijk herkenbaar terug te zien zijn. 1. We zien allereerst dat de keuze om subsidie in te zetten om werkplekken te creëren voor de doelgroep, heeft gewerkt. In korte tijd zijn 1.000 STiP-banen gerealiseerd. De subsidie was voor hen niet de primaire motivatie om een STiP-plaats beschikbaar te stellen, maar was wel een noodzakelijke randvoorwaarde. Vrijwel alle werkgevers geven aan dat zij zonder de STiP-regeling niet in staat zouden zijn geweest om de deelnemer in dienst te nemen. 2. Deelnemers zijn geworven op basis van vrijwilligheid. Dit heeft geresulteerd in een gemotiveerde groep deelnemers die de STiP-baan zag als zinvolle daginvulling en een kans op meer toekomstper36 In brede zin hanteert de gemeente Den Haag een uitstroomnorm van 70 procent voor re-integratietrajecten vanuit de bijstand.

Dit lijkt ons, gezien de kwetsbare doelgroep van de STiP-regeling, een zeer hoge doelstelling.

52

spectief. Motivatie wordt ook gezien als een belangrijke succesfactor om alles uit de STiP-baan te halen. We zien dus ondersteuning voor dit mechanisme. Een aandachtspunt hierbij is wel dat sommige deelnemers niet wisten dat ze het aanbod op een STiP-baan mochten weigeren. 3. Het STiP-team heeft specifieke aandacht besteed aan het bemiddelen van de kwetsbare STiP-doelgroep naar werkgevers. Deze doelgroep was naar verwachting niet via de reguliere bemiddelingskanalen van het werkgeversservicepunt aan het werk gekomen. Wel kan de uitvoering van de bemiddeling door het STiP-team beter gecoördineerd worden, en was de matching (met name in de beginperiode) niet altijd optimaal. 4. De werkbegeleiding wordt positief gewaardeerd en draagt bij aan het behoud van de STiP-baan en het oplossen van problemen in de privésfeer. Tegelijkertijd zijn er veel wisselingen in de begeleiding, en bestaan er aanzienlijke kwaliteitsverschillen tussen uitvoerders. Ook komt de aandacht voor doorbemiddeling naar regulier werk te laat op gang en is deze ad hoc. Tot slot draagt de STiP-regeling minder dan beoogd bij aan scholing en ontwikkeling van de deelnemers. 5. De STiP-regeling draagt bij aan de creatie van additioneel werk voor de doelgroep. In dit onderzoek kon niet worden vastgesteld in hoeverre dit heeft geleid tot een versterking van dienstverlening van de (semi)collectieve sector.

Het deelnemen aan een STiP-baan kan, naast het verhogen van de kansen op uitstroom naar werk, ook andere bredere baten met zich meebrengen. Voorafgaand aan de STiP-baan zaten de deelnemers vrijwel allemaal in de bijstand. Zij zagen weinig toekomstperspectief en voelden zich buitengesloten van de maatschappij. De kans om in een STiP-baan aan de slag te gaan betekende in meerdere opzichten een kantelpunt voor hen. Zij kregen een zinvolle dagbesteding, waardoor hun zelfvertrouwen en gevoel van eigenwaarde groeiden. Hun sociale leven ging erop vooruit en ze hadden meer financiële zekerheid. De STiP-baan gaf hun ook een prikkel om zich te gaan ontwikkelen en te ‘durven dromen’ over hun toekomst. Tegelijkertijd komen deze brede baten niet als vanzelf naar de deelnemer toe; dit vergt een gemotiveerde, assertieve en open houding van hun kant. Ook zien we dat het initiële enthousiasme over STiP soms omslaat naar teleurstelling, wanneer deelnemers zien dat er voor hen geen perspectief is om door te stromen naar regulier werk.

5.4 Adviezen voor verbetering Op basis van de voorgenoemde onderzoeksbevindingen en een adviessessie met managers en beleidsmedewerkers van de gemeente Den Haag, formuleren we een aantal adviezen voor verbetering van de STiP-regeling. Zoals beschreven in paragraaf 2.2 is op 8 juli 2020 reeds de besloten om de STiP-regeling te continueren in de vorm van de nieuwe Subsidieregeling STiP-banen 2020. De lessen uit het voorliggende onderzoek, kunnen worden benut om STiP 2020 verder te verbeteren. Voorkom dat snelheid van werving ten koste gaat van kwaliteit van werving Bij de start van de STiP-regeling heeft de hoge politieke en ambtelijke urgentie ertoe geleid dat STiPdeelnemers en werkgevers onder te hoge druk zijn geworven. Hoewel dit op korte termijn leidt tot veel plaatsingen, leidt het op de langere termijn tot minder succesvolle matches en een lagere waardering van het matchingsproces door de betrokken werkgevers. Bij een volgende opstart of herstart van de STiP-regeling moet niet een snelle, maar een gedegen werving voorop staan. Benadruk in de werving dat deelname aan de STiP-regeling vrijwillig is, en veranker dit in de regeling Niet alle bijstandsgerechtigden begrijpen dat ze het aanbod voor een STiP-regeling mogen weigeren.