RIS306216 Handreiking revolverende fondsen - Rekenkamer Den Haag

Bestuursorgaan en subsidies, verdiepende toelichting Bestuursorgaan Financiële verstrekkingen uit een revolverend fonds zijn subsidies wanneer deze verstrekt worden door een bestuursorgaan. Dit kan een gewoon bestuursorgaan zijn (in dit geval de gemeente) of een b-bestuursorgaan. Dat is een private rechtspersoon, die voor de handelingen die het uitvoert in naam van een bestuursorgaan, zoals de gemeente, juridisch gezien een bestuursorgaan is. Dit kan formeel geregeld worden, dan is sprake van een wettelijk b-bestuursorgaan, of het gevolg zijn van de aard van de door de private rechtspersoon uitgevoerde handelingen, dan is sprake van een buitenwettelijk b-bestuursorgaan. Dit laatste is het geval wanneer de handelingen verstrekkingen betreffen uit een fonds dat voor 2/3 of meer gevoed is door overheden en waarvan het beleid door een overheid is bepaald.63 Wanneer sprake is van een (b-)bestuursorgaan geldt het bestuursrecht voor de handelingen, ook al zijn deze uitgevoerd door een private rechtspersoon.

62

Interview met prof. mr. J.E. van den Brink.

63

Zie voetnoot 61.

29

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

Middelen die worden ingezet voor het beheer van het fonds vallen overigens veelal níet onder subsidierecht, maar onder het aanbestedingsrecht.64 Alleen wanneer er geen sprake is van een bestuursorgaan (gewoon of b, al dan niet wettelijk), is er geen sprake van bestuursrecht en zijn ook de waarborgen voor ontvangers van de verstrekkingen niet aan de orde (zoals de mogelijkheid om via de bestuursrechter bezwaar te maken tegen een besluit over een verstrekking). Criteria subsidie volgens de Awb Een subsidie is volgens artikel 4:21 Algemene wet bestuursrecht: “de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten”. “De aanspraak op financiële middelen” De verstrekking van een lening, garantie of deelneming uit een revolverend fonds door een fondsbeheerder aan aanvragers is een ‘aanspraak op financiële middelen’ en voldoet daarmee aan het eerste definitiecomponent van art. 4.21 van de Awb.65 “…door een bestuursorgaan verstrekt…” Zoals bij de verschillende varianten van beheer hierboven is aangegeven, worden de meeste verstrekkingen gezien als gedaan door een bestuursorgaan. Daarmee wordt dus ook voldaan aan dit criterium.

Hierbij moet worden opgemerkt dat in een aantal beheervarianten de aanmerking van de beheerder als bestuursorgaan, leidt tot ongewenste kwetsbaarheid van de gekozen constructie (zie de toelichting bij varianten 2b. en 2c/eerste optie). “…met het oog op een bepaalde activiteit….” Voor verstrekkingen vanuit revolverende fondsen is er vaak sprake van een verstrekking voor een bepaalde activiteit, het derde element uit de definitie van subsidies in de Awb. Voorbeelden van bepaalde activiteiten zijn: het

64

In deze handleiding wordt alleen ingegaan op de middelen die in het fonds worden gestopt. Het inkopen van het fondsbeheer valt buiten de scope van de handleidinghandleidinghandreiking. 65

Jacobine van den Brink en Willemien den Ouden, ‘De subsidie nieuwe stijl. Publiek geld verplicht?’, Nederlands Juristenblad, 11 november 2016, afl.39.

30

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

plaatsen van zonnepanelen of het installeren van warmtepompen.66 Voor welke activiteiten middelen worden verstrekt, wordt vastgelegd in de investeringsvoorwaarden (zie keuze 6.2). “…anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten”. Wanneer in ruil voor de verstrekking goederen of diensten aan de gemeente worden geleverd, moet de handeling worden gezien als inkoop. In dat geval valt de verstrekking onder het aanbestedingsrecht. Bij een revolverend fonds dat bedoeld is om initiatieven van bewoners of rechtspersonen te stimuleren, zal geen sprake zijn van het leveren van goederen of diensten aan de gemeente. Daarmee is inkoop en aanbestedingsrecht niet aan de orde. Uitzonderingen die toch als subsidie worden gezien Uit jurisprudentie67 blijkt dat financiële verstrekkingen ook onder de subsidietitel kunnen vallen wanneer ze een aantal andere voorwaarden voldoen (anders dan die hierboven staan vermeld). Dit is het geval wanneer: 1) de overheid geen marktprijs betaalt (of wanneer niet duidelijk is wat de vraagprijs is, omdat de overheid de enige afnemer is), 2) wanneer de verstrekking niet de hele kostprijs dekt (net zoals bij een subsidie), 3) wanneer de verstrekking wordt aangevraagd door een particulier en 4) wanneer derden profiteren van de activiteiten van de aanvrager.68

Kernvraagstuk 4: Welke mate van revolverendheid willen we en welk fondsvermogen is nodig? Bij een revolverend fonds vloeit geld terug naar het fonds. Welk deel van de investeringen uiteindelijk moet terugkeren in het fonds, is een keuze. Deze

66

Van belang is dat de gerealiseerde activiteit niet leidt tot eigendom van de gemeente van het gerealiseerde. Het investeren in een eigen warmtenet zou bijvoorbeeld onder inkoop vallen (aanbestedingsrecht). 67

Jurisprudentie: AERvS 12 september 2001, ECLINL :RVS2001 AN6776 (Catalpal, A8 2001/335, m.nt. N. erhe1j, Bb 9 juh 2008, ECL I:NL.CBB:2008.BD8180 (Han ·;eland), AB 2008/340, m nt JR van Angeren; ABRvS 8 apnl 2015, ECLI Nl :RVS 2015 1073 (verplaa tsmg vee·houdenj), AB 2015/309, m n t W den Ouden, en ABRvS 23 maart 2016, ECLI Nl :RVS2016 803 (mgebrwkgev1ngs·overeenkomst sportcompfex), AB201 6/286, m.nt. A Drahmann. 68

Jacobine van den Brink en Willemien den Ouden, ‘De subsidie nieuwe stijl. Publiek geld verplicht?’, Nederlands Juristenblad, 11 november 2016, afl.39.

31

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

keuze in revolverendheid hangt nauw samen met keuzes die in Kernvraagstuk 1, 2, 5 en 6 zijn weergegeven. Zo zijn de beoogde doelstellingen en doelgroep van het fonds van invloed op de mate waarin het fonds kan revolveren en bepaalt de mate van revolverendheid, in samenhang met de benodigde totale investering, het benodigd fondsvermogen. De mate van revolverendheid heeft tenslotte invloed op de looptijd van het fonds (Kernvraagstuk 5) en op het investeringsplan en de investeringscriteria (Kernvraagstuk 6). KEUZE 4.1: WAT IS DE BALANS TUSSEN ECONOMISCH RESULTAAT EN MAATSCHAPPELIJK RENDEMENT ? De raad kan besluiten wat de streefwaarde van revolverendheid van het fonds wordt. Bij een lage streefwaarde wordt ervan uitgegaan dat van de financiële verstrekkingen en winsten uiteindelijk weinig weer terugvloeit naar het fonds. Volledige revolverendheid betekent dat alle ingezette middelen terugvloeien in het fonds. Om te bepalen welke streefwaarde geschikt (en reëel) is, kan worden gekeken naar: • •

de consequenties van hoge en lage streefwaarden; de aard van projecten waarin wordt geïnvesteerd (zie kader bij Keuze 4.2).

Hoge streefwaarde van revolverendheid Bij een hoge streefwaarde van revolverendheid wordt erop gestuurd dat een groot deel van de financiële verstrekkingen en winsten uiteindelijk terugvloeit naar het fonds. Wanneer een hoge revolverendheid wordt nagestreefd, kan dat de fondsbeheerder een prikkel geven om enkel projecten te financieren die minder risicovol zijn, die waarschijnlijk hun lening kunnen terugbetalen of die een hoog financieel rendement opleveren (hierna “kansrijke projecten” genoemd). Innovatieve, maar risicovolle projecten met mogelijk meer maatschappelijk effect zullen om diezelfde reden minder snel worden gefinancierd (hierna: “risicovolle (maatschappelijke) projecten”).69 Er zijn twee aandachtspunten bij het investeren in “kansrijke projecten” door een revolverend fonds. Ten eerste kunnen “kansrijke projecten” zodanig winstgevend zijn dat ze ook door private investeerders (de markt) kunnen worden gefinancierd. Daarmee zou een belangrijk argument kunnen vervallen voor het inzetten van publiek geld voor het beoogde doel, namelijk het stimuleren van ontwikkelingen die niet door de markt wordt opgepakt70 en het

69

J. van den Brink, ‘Realistisch revolveren. Het revolverend fonds met een Europese touch’, 8 juni 2018, p. 5.

70

Interview met Jacobine van den Brink en prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen; Algemene Rekenkamer, ‘Zicht op revolverende fondsen van het Rijk’, 2019, p.15.

32

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

kan leiden tot verstoring van marktverhoudingen en ongeoorloofde staatssteun.71 Er wordt namelijk geïnvesteerd door de overheid terwijl de markt dit mogelijk ook zou kunnen doen. Ten tweede kan, wanneer (alleen maar) wordt geïnvesteerd in “kansrijke projecten met minder maatschappelijk effect” en niet in “risicovolle projecten met meer maatschappelijk effect”, dit ertoe leiden dat de maatschappelijke doelstellingen die worden nagestreefd met het fonds, uiteindelijk niet of in mindere mate worden gehaald. Lage streefwaarde van revolverendheid Zoals eerder al aangegeven is de bedoeling van een revolverend fonds dat er in projecten wordt geïnvesteerd die niet via de markt worden gefinancierd maar wel van maatschappelijk belang zijn. Dat betekent dat voor financiering via een revolverend fonds projecten in aanmerking komen die voor de private markt te risicovol zijn of onvoldoende geld opbrengen (geen verdienmodel), maar wel een maatschappelijk effect beogen.

Dat heeft tot gevolg dat de kans kleiner is dat het fonds (volledig) revolveert, waardoor de omvang in de loop van de tijd afneemt.72 Handvat bij keuze hoge of lage revolverendheid Het revolverend fonds heeft te maken met een zekere tegenstrijdigheid: het is enerzijds de bedoeling dat het revolveert, maar door te investeren in zaken die zonder overheidsgeld niet van de grond zouden komen is de kans op revolveren juist kleiner, terwijl het investeren in projecten die de investering volledig kunnen terugbetalen, wellicht leidt tot verstoring van de markt en mogelijke staatssteun.73 Er is spanning tussen het behalen van enerzijds maatschappelijk ‘rendement’ en anderzijds financieel rendement. De raad zal bij het opzetten van een revolverend fonds moeten zoeken naar een balans tussen beide doelen.74 Hierbij is het – vanuit het oogpunt dat overheden investeren in maatschappelijke doelstellingen – denkbaar dat een relatief laag percentrage van revolverendheid wordt gekozen. Wanneer een keuze is

71

Algemene Rekenkamer, ‘Zicht op revolverende fondsen van het Rijk’, 2019, p.10.

72

Interview met prof. mr. J.E. van den Brink.

73

B. Logger en P. Weijnen, ‘De overheid als durfkapitalist. Onderzoek. Het sprookje van de revolverende fondsen’, 29 maart 2017, in: De Groene Amsterdammer, nr. 13, p. 6; Algemene Rekenkamer, ‘Zicht op revolverende fondsen van het Rijk’, 2019, p.10, 18; Extra opmerking van Rekenkamer Den Haag: Hierdoor is de kans groot dat een revolverend fonds langzaam in omvang afneemt. Tenzij er bij succesvolle projecten ook rendement voor het fonds wordt behaald; J. van den Brink, ‘Realistisch revolveren. Het revolverend fonds met een Europese touch’, 8 juni 2018, p. 5; Ecorys en ERAC, ‘Praktijkervaringen met Revolverende Fondsen (mede op basis van EFRO). Antwoorden op veelgestelde vragen’, 13 november 2013, p. 5. 74

Een mix van projecten bepaalt uiteindelijk het resultaat van een revolverend fonds. Die mix moet uiteindelijk leiden tot de gewenste mate van revolverendheid (en dus niet alle individuele projecten).

33

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

gemaakt, is het belangrijk om – naast de maatschappelijke doelstellingen – een (meetbaar) streefpercentage van revolverendheid te kiezen en deze ook kenbaar te maken in doelstellingen en in het investeringsplan. Theoretisch gezien ligt de mate van revolverendheid tussen de 0% (geen sprake van revolverendheid, dus in feite zijn de verstrekkingen giften) en 100% (verstrekkingen keren volledig terug). Samenhang revolverendheid met andere kernvraagstukken De keuze voor revolverendheid hangt nauw samen met de keuze voor doelstellingen en een doelgroep. Heeft de raad gekozen voor projecten die maatschappelijk relevant zijn maar niet zozeer een verdienmodel hebben of die risicovol zijn, dan is het niet reëel om een hoge revolverendheid na te streven. Kiest de raad voor een hoge revolverendheid, dan heeft dat invloed op welke doelstellingen wel en welke doelstellingen niet kunnen worden behaald. De streefwaarde van revolverendheid heeft op haar beurt weer invloed op hoe het investeringsplan wordt vormgegeven en welke criteria aan projecten worden gesteld. Daarnaast is de looptijd van het fonds van belang. Sommige projecten zullen een langere terugverdientijd hebben. Wanneer het revolverende fonds een korte looptijd kent, zullen er projecten zijn die niet binnen deze tijd bijvoorbeeld leningen kunnen aflossen of dividend uit kunnen keren (bij de aankoop van aandelen vanuit het fonds).

Wanneer het de bedoeling is dat teruggevloeid geld opnieuw wordt geïnvesteerd, is de mate van revolverendheid van het fonds afhankelijk van de looptijd van het fonds en de snelheid waarop geïnvesteerde middelen weer terug vloeien naar het fonds. KEUZE 4.2 WAT IS HET BENODIGD FONDSKAPITAAL ? 75 Het benodigd fondskapitaal is afhankelijk van het totaal te investeren bedrag in de beoogde doelen (zie Kernvraagstuk 1), eventuele cofinanciering van andere overheden of private partijen76 en van de beoogde mate van revolverendheid. Wanneer het fondskapitaal meer dan één keer wordt geïnvesteerd, kan het fondskapitaal lager zijn dan de totaal benodigde investering in de beoogde doelen. Wanneer de terugvloeiende middelen níet

75

In deze handleiding wordt alleen ingegaan op de middelen die in het fonds worden gestopt. Het inkopen van het fondsbeheer valt buiten de scope van de handleiding. 76

Zie ook bij Kernvraagstuk 3. Cofinanciering op fondsniveau is alleen mogelijk bij extern beheer.

34

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

meerdere keren ingezet mogen worden, zal het fondskapitaal gelijk zijn aan de benodigde investering.77 Soorten rendement – verdiepende toelichting De aard van projecten waarin wordt geïnvesteerd heeft invloed op de mogelijkheid tot revolveren van een fonds (financieel rendement) en op hoe maatschappelijk rendement kan worden gemeten. Financieel rendement Het college van Den Haag heeft aangegeven te willen investeren in de energietransitie middels een revolverend fonds. Om de mogelijkheid van revolveren bij dit soort projecten goed te bepalen, moet onder andere worden gekeken naar de energieprijzen. De energieprijzen zijn namelijk van invloed op hoe snel een bepaalde investering zich terugverdient. Wanneer energieprijzen laag zijn, moet er rekening mee worden gehouden dat het lang(er) zal duren voordat een investering zich terugverdient, dan wanneer de prijzen hoog zijn.78 Dit heeft invloed op de mate van revolveren van een fonds en op de looptijd van het fonds. Maatschappelijk rendement De aard van de projecten waarin wordt geïnvesteerd – in dit geval projecten binnen de energietransitie – bepaalt in zekere mate ook de manier waarop maatschappelijk rendement kan worden gemeten. Dit is van belang om het resultaat en effectiviteit van de geïnvesteerde middelen te bepalen.

Zo kan in het geval van energietransitie worden gekeken naar uitgespaarde CO2, wat als een meetbaar maatschappelijk rendement van investeringen kan worden gezien.79

Kernvraagstuk 5: Wat is de looptijd van het fonds? Een revolverend fonds is bedoeld om langjarig te investeren. De raad kan kiezen hoe lang het fonds operationeel moet zijn, zowel in de uitgiftefase als in de maximale looptijd van de beheerfase. Daarnaast is het bij de opzet van een fonds van belang om na te denken over de exit-strategie. Als het fonds in de loop van de tijd in omvang afneemt heeft dit ook effect op de omvang van de

77

‘Zicht op revolverende fondsen van het Rijk’, Algemene Rekenkamer, 2019, p. 30 en 34.

78

Interview met prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen.

79

NB: het gaat hier niet over Carbon Taks. Bron: interview met prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen.

35

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

beheerorganisatie. Er komt dan een moment waarop het niet meer doelmatig is om het fonds in stand te houden. Ook dit is een aspect dat meegenomen moet worden in een exit-strategie. KEUZE 5.1: WAT IS DE LOOPTIJD VAN HET FONDS ? De raad kan een beslissing nemen over de looptijd van een fonds. Er kan daarbij gekozen worden voor een fonds met een einddatum of een fonds zonder einddatum (open einde, met of zonder heroverwegingsmomenten). Vaak wordt bij fondsen met een open einde een heroverwegingsmoment gepland. Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat bij enkele van deze fondsen de heroverweging na 5 jaar plaatsvindt. De AR stelt dat een looptijd van 5 jaar (te) kort is en dat een langere looptijd van 10 tot 15 jaar beter aansluit “bij de eigenschappen van revolverende fondsen” (zie ook figuur 2).80 De looptijd kan worden vastgelegd in het investeringsplan. Er is een aantal factoren relevant bij de keuze van de looptijd van een fonds: 1. 2. 3. 4. 5.

de periode waarin doelstellingen kunnen worden behaald;81 de periode waarin het geld volledig is belegd; de periode van revolveren; het aantal malen dat beoogd wordt het vermogen opnieuw te investeren; het financieren van risicovolle (green field) of bewezen (brown field) projecten.82

Ad 1: Het is belangrijk om te bepalen of de doelstellingen binnen de looptijd van het fonds kunnen worden behaald (zie ook Kernvraagstuk 1). Ad 2: Het is niet realistisch te verwachten dat al het geld in het fonds binnen één jaar na de start al is geïnvesteerd. Er moet rekening mee worden gehouden dat het minimaal 2 tot 3 jaar kan duren totdat het bedrag kan worden belegd, en soms nog langer, afhankelijk van het soort projecten (zie hieronder bij het kader ‘Investeringsfase (bij factor 2 uit de opsomming hierboven) – verdiepende toelichting’ en zie Kernvraagstuk 4).83

80

Algemene Rekenkamer, ‘Zicht op revolverende fondsen van het Rijk’, 2019, p.37.

81

Interview met prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen; Algemene Rekenkamer, ‘Zicht op revolverende fondsen van het Rijk’, 2019, p.43. 82

Interview met dr. J.A.M. de Kruijf.

83

Interview met dr. J.A.M. de Kruijf.

36

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

Ad 3: In de commerciële wereld is 7 tot 8 jaar een reële termijn om uitgeleend geld terug te ontvangen. Voor een fonds dat maatschappelijke doelstellingen heeft en/of tot doel heeft de energietransitie te bevorderen, moet van een langere terugverdientijd worden uitgegaan. Het kan ook zijn dat het geld niet terugvloeit (zie ook Kernvraagstuk 4).84 Ad 4: Omdat een revolverend fonds bedoeld is om met dezelfde middelen meermaals te investeren, is het van belang vast te leggen hoe vaak het totale vermogen opnieuw moet worden geïnvesteerd. Ad 5: Het is van belang om te weten of projecten zogeheten risico-projecten zijn (green field/start-up) of bewezen projecten (brown field). Bij brown field projecten kan beter worden ingeschat wat de terugverdientijd is dan bij green field projecten. Hiermee moet rekening worden gehouden in de looptijd van het fonds.85 Wanneer bij het bepalen van de looptijd van het fonds geen rekening wordt gehouden met de factoren die hierboven zijn genoemd, kan dit gevolgen hebben voor de effectiviteit van het fonds. Wordt het fonds te snel opgeheven, dan is het mogelijk dat nog niet al het geld is geïnvesteerd en/of (eventueel) is gerevolveerd (zie ook hieronder bij investeringsfase). Wanneer er geen looptijd wordt vastgesteld, dan kan tussentijds moeilijker worden gemonitord wat de investeringsomvang is en of de investeringen volgens planning verlopen.

Overigens kan wel de voortgang van de investeringen worden gemonitord aan de hand van het investeringsplan, ook als er geen einddatum is vastgesteld.86 Investeringsfase (bij factor 2 uit de opsomming hierboven) – verdiepende toelichting Het is van belang er rekening mee te houden dat het fonds in het begin nog niet veel zal revolveren en in die periode de beheerkosten op jaarbasis hoger zijn dan de opbrengsten. Het zal tijd vergen voordat aanvragen zijn beoordeeld en voordat uiteindelijk al het geld is geïnvesteerd. Deze periode waarin de uitgaven hoger zijn dan de inkomsten wordt de investeringsfase genoemd. Het is van belang dat de looptijd lang genoeg is om de investeringsfase te

84

Interview met prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen en dr. J.A.M. de Kruijf.

85

Interview met dr. J.A.M. de Kruijf.

86

Algemene Rekenkamer, ‘Zicht op revolverende fondsen van het Rijk’, 2019, p.45.

37

REKENKAMER DEN HAAG

overbruggen, zodat het rendement van de investeringen voor het fonds kan worden benut. Zie ter illustratie de figuur hieronder (j-curve).87

RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

Figuur 4: De investeringsfase bij een revolverend fonds: in deze fase is het rendement van het fonds negatief (gebaseerd op: ‘Revolverende fondsen Overijssel’, Rekenkamer Oost-Nederland, januari 2017). KEUZE 5.2: WAT IS DE EXIT STRATEGIE ? Het is daarnaast van belang dat de raad een exit strategie bepaalt om het fonds af te bouwen/te stoppen (eventueel voor het einde van de looptijd) en de resterende fondsmiddelen vrij te maken. Een aantal overwegingen is daarbij van belang: 1. Wanneer kunnen we uit het fonds stappen? 2. Wat moet er met de resterende fondsmiddelen worden gedaan? Ad 1: Het is verstandig om in de exit strategie vast te leggen wanneer de gemeente uit het fonds kan stappen. Dit kan aan het einde van de looptijd zijn. Er kan echter ook worden afgesproken dat een tussentijdse exit mogelijk is, wanneer de doelstellingen van het fonds zijn behaald. Wanneer hier niets over wordt afgesproken, kan dit bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat het fonds langer loopt dan noodzakelijk (voor het behalen van doelstellingen) en het publieke geld dus niet optimaal wordt ingezet.

87

Rekenkamer Oost-Nederland, ‘Revolverende fondsen Overijssel. Nota van bevindingen’, januari 2017, p. 10.

38

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

Ad 2: Wanneer is besloten op welk moment een exit kan plaatsvinden, kunnen er ook afspraken worden gemaakt over hoe er met de (resterende) omvang van het fonds wordt omgegaan en wat wordt gedaan bij winst of verlies. Het kan zo zijn dat er op dat moment bijvoorbeeld nog leningen uitstaan. Er moet daarom worden bepaald of het restant van eventueel nog uitstaande middelen op het moment van beëindiging van een fonds, teruggaan naar de begroting of dat de investeringsportefeuille bijvoorbeeld aan een private partij wordt verkocht. Er kan ook worden besloten om op enig moment geen nieuwe leningen meer te verstrekken en de fondsmiddelen terug te laten betalen aan de gemeente wanneer leningen door burgers of bedrijven worden afgelost.88 De exit strategie kan worden vastgelegd in het investeringsplan (zie hierna bij keuzevraagstuk 6).

Kernvraagstuk 6: Hoe willen we investeren? Tot slot moet de raad keuzes maken over hoe er geïnvesteerd gaat worden. Zo moet worden bepaald hoe het investeringsplan eruit zal zien, welke investeringscriteria voor aanvragers gelden en hoe groot de omvang van het fonds (de investeringskracht) gedurende de looptijd van het fonds moet zijn. KEUZE 6.1: WAT ZIJN ONZE INVESTERINGSPLANNEN EN – CRITERIA? Met het opstellen van een investeringsplan en investeringscriteria kan de opdrachtgever (de raad of het college) onder andere sturen op het doel en de doelgroep waaraan de beheerder (intern of extern) geld verstrekt.89 Wanneer investeringscriteria niet goed worden vastgelegd (of te ruim zijn), kan dit leiden tot investeringen in (te) veel verschillende projecten of projecten die niet rendabel zijn of zelfs niet voldoen aan de beoogde doelstelling. Hierdoor kunnen de maatschappelijke meerwaarde en het resultaat minder zichtbaar of zelfs afwezig zijn en is controle op en verantwoording over het bestede middelen moeilijk. De volgende zaken dienen onder andere te worden vastgelegd90:

88

Interview met dr. J.A.M. de Kruijf en prof. mr. J.E. van den Brink.

89

Interview met prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen; Rekenkamer Oost-Nederland, ‘Revolverende fondsen Overijssel. Nota van bevindingen’, januari 2017, p. 29. 90

We baseren ons hierbij op de adviezen van de experts die wij hebben geraadpleegd, zie de inleiding van de Handreiking.

39

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

1. waarvoor het fonds dient (het concrete doel) en wat de beoogde resultaten zijn;91 2. welke doelgroep het fonds heeft (wie kan wel/niet aanspraak maken op het fonds?); 3. welke projecten mogen worden gefinancierd (beoordelingscriteria);92 4. welke investeringsvormen mogen worden gebruikt (kapitaalverstrekkingen dan wel leningen); 5. maximale omvang van de financiële verstrekkingen; 6. welke risico’s mogen worden genomen.

Ad 1: Het belang van het vastleggen van doelen is aan de orde gekomen in Kernvraagstuk 1. Ad 2: Het is belangrijk dat wordt nagedacht over welke doelgroep het fonds heeft: de burger en/of een bedrijfsmatige activiteit?93 Wanneer wordt gekozen voor een bedrijfsmatige activiteit kan de raad aangeven of ze wil investeren in risico-projecten (green field/start up) of bewezen projecten (brown field). De rekenkamer raadt aan hiervoor het doelgroepenonderzoek, zoals beschreven bij Kernvraagstuk 2, als basis te gebruiken. Ad 3: Deze vraag kan deels overeenkomen met punt 2. Het is van belang dat concreet wordt vastgelegd welk type projecten worden gefinancierd (ter illustratie: isolatie, zonnepanelen, warmtepompen, etc.). Hier kan ook iets worden gezegd over de geografische spreiding en eventuele omvang van deelfondsen voor bepaalde doelgroepen. Daarbij geldt wel dat gedetailleerde eisen en in omvang kleine deelfondsen invloed hebben op de effectiviteit van het fonds.94 De rekenkamer raadt aan hiervoor het marktonderzoek en het doelgroepenonderzoek, zoals beschreven bij Kernvraagstuk 2, als basis te gebruiken.

91

Interview met prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen en dr. J.A.M. de Kruijf.

92

Interview met prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen.

93

Interview met dr. J.A.M. de Kruijf; Wanneer de gemeente investeert in een bedrijfsmatige activiteit is het een fundamentele vraag of je het uiteindelijke eigendom – bijvoorbeeld van warmtenetten – ook aan de partij geeft aan wie je financiering voor de aanleg hebt verstrekt. Je creëert hiermee dan een monopolie. 94

Interview met dr. J.A.M. de Kruijf.

40

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

Ad 4: Er zijn meerdere financieringsvormen met verschillende kenmerken en risicoprofielen. Dit moet aan bod komen in een investeringsplan en onderdeel zijn van het risicomanagement. Zie ook ad 6. Ad 5: Wanneer het doel is om te investeren in een bedrijfsmatige activiteit, kan de fondsbeheerder in de verleiding komen een groot deel van de middelen in het fonds te investeren in één partij. Er ligt dan een groot risico bij één partij die middelen uit het fonds ontvangt. Diversificatie is daarom van belang. Experts adviseren maximaal 10 tot 15% van het fonds bij één partij te beleggen (inclusief alle partijen die daaronder vallen). Het is daarom van belang dat de maximale omvang van financiële verstrekkingen wordt vastgelegd. Bij burgers is dit minder aan de orde omdat het bij een woning vaak over enkele tienduizenden euro’s gaat. Overigens bestaat ook de kans dat er te veel versnippering is, wanneer in te veel projecten wordt geïnvesteerd. De raad kan hierin een balans zoeken.95 Ad 6: Risico’s zijn bijvoorbeeld dat een ontvanger van een verstrekking de lening niet kan terugbetalen. Mogelijke beheersmaatregelen zijn voorwaarden voor ontvangers om in aanmerking te komen voor verstrekkingen, bijvoorbeeld informatie over solvabiliteit of de betrouwbaarheid van een ontvanger en daarvoor bandbreedtes op te nemen in de investeringsstrategie. KEUZE 6.2.

BLIJFT DE INVESTERINGSKRACHT HETZELFDE GEDURENDE DE LOOPTIJD ? Daarnaast kan de raad een besluit nemen of de investeringskracht van het revolverende fonds gedurende de looptijd hetzelfde moet blijven of mag afnemen. Met investeringskracht wordt hier bedoeld de omvang van het fonds waarmee geïnvesteerd kan worden. Wanneer de omvang van het fonds in de loop van tijd kleiner wordt, neemt de investeringskracht af. De raad kan bepalen of zaken als inflatie, niet-revolverende financiële verstrekkingen en beheerkosten die de omvang van het fonds doen dalen, worden gecompenseerd met extra financiële injecties of niet.96 Als het doel is om de omvang van het fonds (en dus de investeringskracht) gelijk te laten blijven, dan moet het rendement na aftrek van beheerkosten en eventuele verliezen groter dan nul zijn. Lukt dat niet, dan zal er periodiek geld bij moeten. In dat geval

95

Interview met dr. J.A.M. de Kruijf.

96

Wanneer de raad de mogelijkheid heeft om tussendoor wel of niet financiële injecties te doen, maakt dat er sprake is van politieke invloed gedurende de looptijd van het fonds. Wanneer de raad ervoor kiest om het fonds van politieke invloed af te schermen gedurende de looptijd van het fonds – om de doelstelling van het fonds te beschermen – dan kan tussentijdse politieke invloed niet gewenst zijn. Bron: Interview met prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen.

41

REKENKAMER DEN HAAG RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

zullen de totaal – te investeren – middelen vanuit de gemeente hoger zijn dan de middelen die de gemeente bij de start in het fonds steekt. Als ervoor wordt gekozen niet te compenseren, dan zal de omvang van het fonds en daarmee de investeringskracht in de loop van de tijd afnemen.97 Er kan ook worden gekozen om de beheerkosten van het fonds jaarlijks uit de gemeentebegroting te betalen en niet op het fonds te laten drukken. Dit type keuzes kan worden vastgelegd in het investeringsplan van het fonds.

97

Algemene Rekenkamer, ‘Zicht op revolverende fondsen van het Rijk’, 2019, p.33; Staten Zuid-Holland, ‘Handreiking revolverende fondsen provincie Zuid-Holland’, p.14.

42

REKENKAMER DEN HAAG

BIJLAGE: INFOGRAPHIC

RIS306216 HANDREIKING REVOLVERENDE FONDSEN - REKENKAMER DEN HAAG

43