RIS304467 Bijlage 1
Tekst van het document
Rapportage Den Haag Meldt
Antidiscriminatiebeleid Gemeente Den Haag
Den Haag, 6 maart 2019
Colofon Auteurs: Demet Akpinar Laurens Buijs Sabine Bernard Projectnummer: 35786 B&A B.V. Bezuidenhoutseweg 161 Postbus 829 2501 CV Den Haag t 070 - 3029500 f 070 - 3029501 e-mail: info@bagroep.nl http: www.bagroep.nl
© Copyright B&A B.V. 2019. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. B&A is gevestigd in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam. 6-3-2019 15:49:00
Inhoudsopgave 1. Inleiding
4
1.1
Aanleiding
4
1.2
Onderzoeksvragen
5
1.3
Leeswijzer
5
2. Bevindingen Den Haag Meldt
6
2.1
6
Cijfers Den Haag Meldt en andere adv’s
2.1.1 Onderzoek naar de werking van de adv’s in de praktijk (Regioplan) 2.1.2 Cijfers van Den Haag Meldt en meldpunten uit andere gemeenten 2.2 Positionering van Den Haag Meldt
6 7 10
2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3
Wettelijk inkadering van positionering en in de praktijk Voordelen van de huidige situatie Belemmeringen van de huidige situatie Werkwijze van Den Haag Meldt
10 11 12 12
2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.6 2.3.7
Wettelijke taken Proces van melden Proces van klachtenbehandeling Deskundigheidsbevordering Publiciteitscampagne Den Haag Meldt Den Haag Meldt volgens gesprekspartners Scenario’s inzet Den Haag Meldt binnen de gemeentelijke discriminatieaanpak
12 12 13 14 14 15 15
3. Conclusies en aanbevelingen
17
3.1
Cijfers Den Haag Meldt en andere adv’s
17
3.2
Positionering van Den Haag Meldt
19
3.3
Werkwijze van Den Haag Meldt
20
Bijlage: verantwoording evaluatie
22
Inleiding 3
1. Inleiding 1.1
Aanleiding
Discriminatie is nog altijd een veelvoorkomend probleem in Nederland. Met name in grootstedelijke omgevingen als Den Haag, waar mensen met verschillende achtergronden en levensstijlen elkaar ontmoeten in alle aspecten van de samenleving, gaat diversiteit gepaard met uitdagingen. Onderzoek laat zien dat discriminatie in dit soort moderne omgevingen in Nederland nog altijd veel voorkomt. Het gaat dan om traditionele vormen van discriminatie, waarbij een dader iemand willens en wetens onheus behandelt, achterstelt of agressief bejegent, puur omdat deze persoon tot een bepaalde groep behoort. Maar steeds vaker is ook sprake van moderne discriminatie, waarbij de uitsluiting meer onbedoeld en subtiel plaatsvindt, bijvoorbeeld op basis van vooroordelen die in bepaalde situaties onbedoeld geactiveerd kunnen worden. Er is bij moderne discriminatie dus sprake van een groter grijs gebied: de oorzaak ligt meer bij normen en gebruiken van een cultuur of instituut, dan bij de bewuste intenties en overtuigingen van een individu. Voor het goed functioneren van een open en democratische stad is het van groot belang dat discriminatie in al zijn verschijningsvormen actief wordt tegengegaan. Een effectieve aanpak van discriminatie leidt ertoe dat alle inwoners zich veilig en gehoord voelen, wat een belangrijk fundament is voor gezonde sociale cohesie en burgerparticipatie.
Wanneer discriminatie niet goed aan het licht wordt gebracht en wordt aangepakt, wordt een voedingsbodem gelegd voor misverstanden, wantrouwen en conflict. De wetten die bescherming bieden tegen discriminatie zijn vastgelegd in diverse nationale verdragen, de Grondwet, het Wetboek van Strafrecht, de Algemene wet gelijke behandeling (AWGB), de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (WGB), de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGBH/CZ) en de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid (WGBL). Discriminatie is daarnaast opgenomen in het Wetboek van Strafrecht. Naast de aanwezigheid van deze weten regelgeving is het voor de bescherming tegen discriminatie van belang dat bewoners onafhankelijke bijstand kunnen krijgen bij de afhandeling van discriminatieklachten. De Wet Gemeentelijke Antidiscriminatievoorziening (WGA) beschrijft sinds 2009 daarom dat het College van Burgemeester en Wethouders van gemeenten verplicht zijn een antidiscriminatievoorziening, hierna adv, in te richten. Een adv heeft twee wettelijke taken, te weten onafhankelijke bijstand verlenen aan personen bij de afhandeling van discriminatieklachten en de registratie van deze klachten.
De onafhankelijke bijstand bestaat uit het bieden van (eerste) ondersteuning bij klachten, het verschaffen van informatie en, waar nodig, het verstrekken van advies over de mogelijk te zetten stappen door de (aan)klager en het hierbij verlenen van bijstand. Daarnaast kan een adv (voor)onderzoek instellen en bemiddelen tussen de (aan)klager en beklaagde. Naast de twee wettelijke taken is de gemeente vrij om aanvullende taken toe te voegen, zoals het tegengaan van discriminatie door preventie, beleidsadvisering of het bestraffen van de vormen van discriminatie zoals opgenomen in de eerder genoemde wetten. In Den Haag was tot eind 2016 Bureau Discriminatiezaken verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wga en de adv in Den Haag. Daarna heeft RADAR tijdelijk de uitvoering op zich genomen en vanaf juli 2017 onder de naam Den Haag Meldt - is deze taak belegd bij de gemeentelijke Ombudsman. Inmiddels vond deze organisatorische verschuiving ruim een jaar geleden plaats, waardoor de gemeente heeft besloten het meldpunt te evalueren om aanbevelingen ter verbetering op te halen. De resultaten en aanbevelingen van de evaluatie zijn te vinden in dit rapport.
Inleiding 4
Parallel aan de evaluatie van Den Haag Meldt heeft een 0-meting plaatsgevonden naar de ervaren discriminatie, gemeten discriminatie en meldingsbereidheid in Den Haag. Hierbij is ook gekeken naar het effecten van de huidige instrumenten en interventies, waaronder de publiciteitscampagne van Den Haag Meldt in 2017. De uitkomsten van deze evaluatie van Den Haag Meldt moeten daarom ook worden bezien in het licht van de herijking van het bredere antidiscriminatiebeleid van de gemeente. Den Haag Meldt is immers één van de, weliswaar verplichte, instrumenten in het gemeentelijk antidiscriminatiebeleid.
1.2
Onderzoeksvragen
Voor dit onderzoek is de volgende centrale onderzoeksvraag gehanteerd: Hoe functioneert Den Haag Meldt in zijn huidige vorm? Deze hoofdvraag is uitgesplitst in drie subvragen: 1. Cijfers Den Haag Meldt en andere adv’s: Wat is het aantal, de aard en behandeling van de ontvangen meldingen en hoe verhoudt dit zich tot andere meldpunten in Nederland? 2. Positionering van Den Haag Meldt: Hoe functioneert Den Haag Meldt binnen de huidige positionering bij de Ombudsman? a. Hoe is de positionering wettelijk ingekaderd en hoe uit dit zich in de praktijk? b. Wat zijn de voordelen van deze positionering? c. Wat zijn de belemmeringen van deze positionering? 3. Werkwijze van Den Haag Meldt: Hoe verloopt de werkwijze van Den Haag Meldt in de praktijk? a. Welke van de wettelijke taken voert Den Haag Meldt uit? b. Hoe verloopt het proces van melden? c. Hoe verloopt het proces van klachtenbehandeling? d. Hoe was de publiciteitscampagne vormgegeven en in hoeverre heeft dat effect gehad op de zichtbaarheid en naamsbekendheid van Den Haag Meldt? e. Is het meldpunt volgens partners voldoende zichtbaar, bereikbaar en laagdrempelig? f. Op welke wijze kan Den Haag Meldt beter of meer ingezet worden binnen de gemeentelijke discriminatieaanpak? g. Op welke manier wordt deskundigheid en expertise ontwikkeld?
1.3
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 bespreken wij de bevindingen van de evaluatie. In hoofdstuk 3 bevinden zich de conclusies en de praktische aanbevelingen. Ten slotte treft u in de bijlage de onderzoeksverantwoording en de literatuurlijst aan.
Inleiding 5
2. Bevindingen Den Haag Meldt 2.1
Cijfers Den Haag Meldt en andere adv’s
Samenvatting cijfers Den Haag Meldt en andere adv’s: Volgens het onderzoek van het Regioplan biedt een zelfstandig en regionaal adv de meest effectieve onafhankelijke ondersteuning. Het aantal meldingen dat bij Den Haag Meldt binnenkomt, is vergelijkbaar met de andere onderzochte adv’s. Een uitgebreider takenpakket van een adv lijkt dus geen invloed te hebben op de meldingsbereidheid van bewoners. Het aantal meldingen blijft ver achter bij de verwachte meldingen volgens de gesprekspartners en de focusgroep. Het merendeel van de discriminatiemeldingen is op grond van ras en vindt voornamelijk op de arbeidsmarkt plaats. Meldingen worden bij Den Haag Meldt en Art. 1 ML voornamelijk via ‘informatie en advies’ en ‘registratie’ afgehandeld. 2.1.1 Onderzoek naar de werking van de adv’s in de praktijk (Regioplan)1 De Wet gemeentelijke antidiscriminatievoorzieningen (Wga) bepaalt sinds 2009 dat het college van Burgemeester en Wethouders van iedere gemeente haar inwoners toegang biedt tot een antidiscriminatievoorziening (adv). De organisatie en inrichting van adv’s is vormvrij, behoudens enkele regels betreffende de inrichting en bijstandverlening in Besluit gemeentelijke anti-discriminatievoorzieningen.
Volgens het onderzoek uitgevoerd door Regioplan kunnen adv’s op drie manieren worden ingericht: Zelfstandig en regionaal opererende adv’s Onzelfstandig en regionaal opererende adv’s Onzelfstandig en lokaal opererende adv’s Zelfstandig opererende adv’s hebben de wettelijke taken ondergebracht bij een zelfstandige organisatie die is opgericht om slachtoffers van discriminatie te ondersteunen. Onzelfstandig opererende adv’s zijn onderdeel van een gemeente of van een bestaande organisatie, zoals een welzijnsorganisatie en zijn de WGA taken vaak belegd bij een beleidsmedewerker. Deze opereert onder verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders, hetgeen binnen de wettelijke kaders van de WGA niet is toegestaan en is daarmee niet onafhankelijk. Uit het onderzoek van Regioplan is gebleken dat de vindbaarheid en bereikbaarheid vooral minder goed is bij de adv’s die onzelfstandig en onderdeel van een gemeente zijn. Ook komen in het onderzoek enkele randvoorwaarden naar voren die van belang zijn voor een effectieve ondersteuning door een adv: “afdoende financiering, gemeentelijke betrokkenheid, onafhankelijke klachtenbehandeling, goed toegeruste klachtbehandelaar die werken volgens de methodiek klachtbehandeling en participatie in netwerken.” Bij zelfstandig georganiseerde adv’s die regionaal opereren zijn al deze randvoorwaarden aanwezig.
Daarnaast kan volgens het onderzoek een dergelijke adv zich beter positioneren in haar werkgebied (haar taken staan niet in schaduw van andere taken), kan zij zich door de efficiëntieslag naast de Wga-taken makkelijker inzetten op preventieve activiteiten en heeft zij meer mankracht beschikbaar, waardoor de kennis en expertise wordt gewaarborgd. Kortom, een zelfstandig en regionaal adv biedt de meest effectieve 1
https://www.regioplan.nl/project/onderzoek-naar-de-gemeentelijke-anti-discriminatievoorzieningen/
Bevindingen Den Haag Meldt 6
onafhankelijke ondersteuning. Dit betekent overigens niet dat andere organisatievormen geen effectieve ondersteuning kunnen bieden, want ook zij kunnen voldoen aan de randvoorwaarden. Echter, dit is bij onzelfstandig georganiseerde adv’s die onderdeel zijn van de gemeente niet het geval, omdat zij al formeel niet kunnen voldoen aan de eisen van onafhankelijke klachtbehandeling conform de Wga. Dit gegeven en de beperkte financiering en minder gespecialiseerde medewerkers in dienst hebben volgens het geraadpleegde onderzoek een negatief effect op een effectieve taakuitvoering. 2.1.2 Cijfers van Den Haag Meldt en meldpunten uit andere gemeenten Naast het onderzoek van Regioplan naar de werking van adv’s in de praktijk zijn in dit onderzoek drie adv’s in Nederland nader bekeken. Deze vergelijking is gebaseerd op gegevens van het onderzoek van Regioplan en de jaarverslagen van de adv’s uit het jaar 2017. De beschrijvende tabel bevindt zich na deze subparagraaf. Het aantal meldingen gaat gepaard met een zekere nuancering: ervaren discriminatie door de betrokkene hoeft niet direct discriminatie op juridische gronden te zijn en discriminatie op juridische gronden hoeft niet direct zo ervaren te worden door de betrokkene. Daarnaast is het aantal meldingen dat binnenkomt maar een topje van de ijsberg: de ervaren discriminatie is procentueel vele malen hoger.
Volgens het rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau naar de ervaren discriminatie, heeft ongeveer een kwart van de Nederlanders zich wel eens gediscrimineerd gevoeld.2 Vooral op grond van leeftijd (10%) en etnische afkomst (8%). Den Haag Meldt In 2017 zijn 162 meldingen binnengekomen, waarvan 63 via “zet een streep door discriminatie”. Dit gaat om meldingen die door bewoners of rechtspersonen uit de gemeente Den Haag zijn gedaan. Het meldpunt wordt niet gefinancierd om onderzoek te doen, maar registreert enkel meldingen die gedaan zijn door inwoners. Een verwachte terugslag vanwege de wisselingen en het positioneren van het meldpunt bij de gemeentelijke Ombudsman is uitgebleven. Uit het jaarverslag komt naar voren dat het aantal meldingen verhoudingsgewijs lichtelijk is toegenomen. Dit wordt door Den Haag Meldt toegeschreven aan de publiciteitscampagne en bespreken wij nader in subparagraaf 2.3.4. Het jaarverslag over het jaar 2018 was tijdens de uitvoering van de evaluatie nog niet volledig afgerond. Het aantal meldingen in 2018 hebben wij wel ontvangen: 200 meldingen, waarvan 109 via “zet een streep door discriminatie”. De gesprekpartners hebben nagenoeg allemaal een veel hoger verwachting van het aantal meldingen. In de focusgroep met de jongeren schatten zij een aantal van 200 meldingen per dag (!). Op de daadwerkelijke aantallen reageren ze volledig verschrikt.
Dit komt overeen met het beeld van de gesprekspartners. Nagenoeg allemaal schatten ze een aantal dat vele malen hoger ligt dan de meldingen. Vergelijking met andere meldpunten in Nederland Het takenpakket en de daarmee gepaarde financiering verschilt per adv. De onderzochte adv’s in dit rapport kregen in 2017 voor een uitgebreider pakket een hogere vergoeding (tussen € 0,583 en € 0,861 per inwoner) dan het meldpunt in Den Haag (circa € 0,35 per inwoner). In de volgende paragrafen gaan wij dieper in op de zelfstandigheid en positionering en (wettelijke) taken van Den Haag Meldt. Bij het meldpunt Art. 1 Midden Nederland3 en bij RADAR4 zijn verhoudingsgewijs evenveel meldingen binnengekomen als bij Den Haag Meldt: 0,03% van het totaal aantal inwoners heeft een melding gedaan. Bij
2 3 4
https://www.scp.nl/Publicaties/Alle_publicaties/Publicaties_2014/Ervaren_discriminatie_in_Nederland Adv van regio Utrecht Adv van regio Rotterdam-Rijnmond, Zuid-Holland-Zuid, Midden- en West-Brabant, Brabant-Noord en Brabant-Zuidoost
Bevindingen Den Haag Meldt 7
het Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam (MDRA)5 zijn in 2017 verhoudingsgewijs meer meldingen binnengekomen; 0,10% van het totaal aantal inwoners heeft namelijk een melding gedaan. Ondanks de aanvullende taken van de andere onderzochte meldpunten worden verhoudingswijs (op meldpunt MDRA na) evenveel meldingen gedaan. Een uitgebreider takenpakket lijkt dus geen invloed te hebben op de meldingsbereidheid van bewoners. Uit de tabel is af te lezen dat bij alle adv’s het merendeel van de discriminatiemeldingen op grond van ras is en voornamelijk op de arbeidsmarkt plaatsvindt. Bij Den Haag Meldt en Art. 1 Midden Nederland worden de meldingen grotendeels via informatie en advies afgehandeld. Dit betreft ook meldingen waarvan de adv’s hebben beoordeeld dat de discriminatieklacht niet opportuun is, bijvoorbeeld omdat de discriminatieklacht niet of nauwelijks op juridische gronden berust. Ook het afhandelen van meldingen met enkel een registratie is in 2017 bij zowel Den Haag Meldt als bij Art. 1 Midden Nederland relatief hoog. Deze meldingen zijn niet verder in behandeling genomen, bijvoorbeeld omdat de beklaagde dit zo wenst.
Inwoners Organisatievorm Taken
Aantal meldingen
Den Haag Meldt (gemeente Den Haag)
Art. 1 Midden Nederland (gemeenten provincie Utrecht)
Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam (gemeenten Amsterdam, Amstelveen, Diemen, Uithoorn, Aalsmeer en Ouder-Amstel)
Radar (RotterdamRijnmond, ZuidHolland-Zuid, Midden- en WestBrabant, BrabantNoord en BrabantZuidoost)
Circa 514.900 (niet volledig) Zelfstandig en lokaal opererend Wettelijke taken
Circa 1.260.000 Zelfstandig en regionaal opererend
Circa 1.022.000 Zelfstandig en regionaal opererend
Wettelijke taken, aanvullende taken (o.a. voorlichting, training, signalering, advisering) en projectsubsidie (van Amersfoort en Utrecht) 338 meldingen / klachten (0,03%)
Wettelijke taken en aanvullende taken o.a. voorlichting (op scholen), training, signalering, advisering).
Circa 2.384.500 Zelfstandig en regionaal opererend Wettelijke taken, aanvullende taken (o.a. voorlichting, training, signalering, advisering) en projectsubsidie
162 meldingen / klachten (0,03%) (waarvan 63 via “zet een streep door discriminatie” (www.discriminatie.nl en 13 via de landelijke app)
5
1.036 meldingen / klachten (0,10%)
715 meldingen / klachten (0,03%)
Registreert ook: Eigen bevindingen wanneer discriminatie in media voorkomt. Landelijke issues. Cijfer van RDO Onterechte weigeringen in
Adv van regio Amsterdam, Amstelveen, Diemen, Uithoorn, Aalsmeer en Ouder-Amstel
Bevindingen Den Haag Meldt 8
Den Haag Meldt (gemeente Den Haag)
Aard van discriminatie (top 5)
1. 2. 3.
4. 5.
Behandeling van meldingen
1. 2. 3. 4. 5. 6.
Meldingen naar maatschappelijk terrein (top 5)
1. 2.
3. 4. 5.
Wijze van meldingen
Ras (67) Geslacht (20) Handicap, chronische ziekte (20) Godsdienst (14) Leeftijd (13)
Art. 1 Midden Nederland (gemeenten provincie Utrecht)
1. 2.
3. 4. 5.
Advies / Informatie (84) Registratie (31) Bemiddeling (15) Bijstaan procedures (6) Beïnvloeding beleid (3) Doorverwijzing (3)
1.
Arbeidsmarkt (46) Commerciële dienstverlening (22) Collectieve voorziening (18) Onderwijs (14) Media / reclame (13)
1.
Niet bekend.
2. 3. 4. 5. 6.
2.
3.
4. 5. 1. 2.
3. 4. 5.
horeca (Panel Deurbeleid Utrecht) Ras (80) Handicap, chronische ziekte (44) Leeftijd (41) Geslacht (40) Niet-wettelijke gronden (33)
Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam (gemeenten Amsterdam, Amstelveen, Diemen, Uithoorn, Aalsmeer en Ouder-Amstel)
Radar (RotterdamRijnmond, ZuidHolland-Zuid, Midden- en WestBrabant, BrabantNoord en BrabantZuidoost)
1. 2. 3.
1. 2.
4. 5.
Ras (392) Geslacht (53) Beperking of chronische ziekte (43) Moslimdiscriminatie (42) Leeftijd (37)
Advies / Informatie (151) Registratie (77) Beïnvloeding beleid (38) Doorverwijzing (32) Bemiddeling (29) Bijstaan procedures (11)
Niet bekend.
Arbeidsmarkt (94) Commerciële dienstverlening (40) Collectieve woonvoorziening (37) Horeca (25) Buurt / wijk (16) Telefonisch (96) Website discriminatie.nl (69) Website adv (68) E-mail (58) Doorverwijzing (30)
1. 2.
Arbeidsmarkt (186) Publieke en politieke opinie (116) 3. Collectieve voorzieningen (80) 4. Commerciële dienstverlening (62) 5. Openbare ruimte (53) “De meeste klachten worden telefonisch en per mail ingediend”
Ras (296) Handicap, chronische ziekte (98) 3. Niet-wettelijke gronden (72) 4. Leeftijd (59) 5. Godsdienst (48) Niet bekend.
1.
Arbeidsmarkt (201) 2. Collectieve voorziening (95) 3. Commerciële dienstverlening (80) 4. Buurt/wijk (68) 5. Horeca (44) Niet bekend.
Bevindingen Den Haag Meldt 9
2.2
Positionering van Den Haag Meldt
Samenvatting positionering van Den Haag Meldt: Volgens de wet is de dienstverlening van Den Haag Meldt - binnen de positionering van Ombudsman onafhankelijk. Volgens het onderzoek van Regioplan is Den Haag Meldt niet volledig zelfstandig doordat de Ombudsman niet expliciet in het leven geroepen is om discriminatie te bestrijden. Op basis van de uitkomsten van het onderzoek van Regioplan zou de effectiviteit van de dienstverlening, de vindbaarheid en de bereikbaarheid van Den Haag Meldt mogelijkerwijs worden vergroot als het volledig zelfstandig opererend wordt. Het is niet zeker of dit de meldingsbereidheid vergroot. Op één gesprekspartner na was niemand op de hoogte van de positionering van Den Haag Meldt bij de Ombudsman. De gesprekpartners geven aan dat het hen niet uitmaakt dat Den Haag Meldt gepositioneerd is bij de Ombudsman. Een voordeel van de huidige situatie is dat klachten over overheid en bejegening door anderen worden samengebracht bij één instituut. Een nadeel van de huidige situatie is dat Den Haag Meldt geen statutaire procesbevoegdheid heeft en dat mogelijke klachten over het Meldpunt bij de Ombudsman terecht komen.
2.2.1 Wettelijk inkadering van positionering en in de praktijk Wettelijke inkadering In de Wga is niet concreet opgenomen hoe gemeenten een adv behoren te organiseren en in te richten, maar zijn wel enkele regels opgenomen waar gemeenten zich aan behoren te houden. De klachtenbehandelaar is geen lid van-, aangesteld door-, of ondergeschikt aan het College van Burgemeester en Wethouders (artikel 2, Besluit). Ook neemt de klachtenbehandelaar geen instructies aan van de gemeente bij klachtenafhandelingen (artikel 2, Besluit). Daarnaast vervult de adv onafhankelijke bijstand, oftewel zonder vooringenomenheid, en waarborgen zij in ieder geval de deskundigheid van de klachtenbehandelaars en de toegankelijkheid van de adv (artikel 2 en 3, Besluit). Zoals eerder beschreven is Den Haag Meldt gepositioneerd bij de gemeentelijke Ombudsman. Om de onafhankelijkheid van de adv in Den Haag te waarborgen is in de verordening inrichting antidiscriminatievoorziening Wet Gemeentelijke Antidiscriminatievoorzieningen opgenomen dat: 1. De ombudsman ten aanzien van de uitoefening van zijn taken als antidiscriminatievoorziening niet ondergeschikt is aan de raad, het college of enig ander gemeentelijk gezag. 2. De beoordeling en begeleiding van de ombudsman geen betrekking hebben op de wijze waarop hij zijn taken als antidiscriminatievoorziening vervult. 3.
Disciplinaire straffen door de ombudsman niet worden opgelegd ten aanzien van de behandeling van klachten op het gebied van de antidiscriminatievoorziening. Onafhankelijkheid Den Haag Meldt in de praktijk De eerder onderzochte adv’s in dit rapport zijn volgens het onderzoek van Regioplan allen zelfstandig en regionaal opererend. Den Haag Meldt positioneert zichzelf ook als een zelfstandig en regionaal opererend adv. Zoals bij de wettelijke inkadering beschreven, gaat de wetgeving uit van een onafhankelijke positie van de Ombudsman. De Ombudsman wordt door de raad benoemd, maar de raad heeft geen zeggenschap over de verdere inrichting en aanpak van de Ombudsman. De Ombudsman rapporteert met een jaarverslag en geeft aanbevelingen aan het college die ze op moeten volgen. Kortom, de Ombudsman is onafhankelijk van het bestuurlijk apparaat, maar moet wel verantwoording afleggen. De klachtbehandelaars bij de Ombudsman
Bevindingen Den Haag Meldt 10
worden aangesteld door het College. Aangezien de klachtbehandelaars voor wat betreft hun functioneren uitsluitend verantwoording schuldig zijn aan de ombudsman én de Ombudsman zich voor zijn functioneren niet hoeft te verantwoorden bij het gemeentebestuur en de gemeenteraad wordt een mogelijke belemmering van onafhankelijkheid hiermee ontkracht. Op basis van het onderzoek van Regioplan kunnen hier echter kanttekeningen bij geplaatst worden. Volgens deze uitkomsten is: 1. De vindbaarheid en bereikbaarheid van Den Haag Meldt is mogelijkerwijs lager in vergelijking met (volledig) zelfstandig en regionaal opererende adv’s. Echter zien wij dit niet terug in het aantal meldingen. Deze zijn vergelijkbaar met de andere onderzochte adv’s. Ook kan het ontbreken van middelen effect hebben op de zichtbaarheid (lagere participatie in netwerken). Toch zien wij ten aanzien van het aantal meldingen geen negatief effect. 2. De effectiviteit van de ondersteuning van Den Haag Meldt is mogelijkerwijs lager in vergelijking met (volledig) zelfstandig en regionaal opererende adv’s. Normaliter komen klachten over een adv terecht bij de Ombudsman. Aangezien Den Haag Meldt is belegd bij de Ombudsman kan dit complexe situaties opleveren en kan dit leiden tot een situatie waarin een klacht over Den Haag Meldt bij dezelfde uitvoeringsorganisatie belandt, namelijk de Ombudsman.
Op dit punt wringt het onderbrengen van Den Haag Meldt bij de Ombudsman met de onafhankelijke klachtbehandeling over Den Haag Meldt door de Ombudsman. Daarmee is niet de onafhankelijkheid van Den Haag Meldt in het geding, maar mogelijk wel de onafhankelijke klachtafhandeling door de Ombudsman. 3. De adv Den Haag Meldt is niet volledig zelfstandig. Volgens het onderzoek wordt onder zelfstandigheid verstaan dat een organisatie in het leven is geroepen om slachtoffers van discriminatie te ondersteunen. Echter, de Ombudsman is een bestaand orgaan en niet expliciet in het leven geroepen om discriminatie te bestrijden. Dit kan zowel gevolgen hebben voor de vindbaarheid en bereikbaarheid van het meldpunt, als voor de effectiviteit van de ondersteuning. Wanneer de positionering onder de aandacht wordt gebracht bij de interviews met de gesprekspartners geeft iedereen (op één partner na) aan dat zij niet op de hoogte waren van de positionering van het meldpunt bij de Ombudsman, maar ook dat het hen niet uit maakt hoe en waar Den Haag Meldt gepositioneerd is. Het bezwaar van de gesprekspartner tegen deze positionering is: “de adv is nu een onderdeel van de gemeente en daarmee is het in mijn ogen niet onafhankelijk.” 2.2.2 Voordelen van de huidige situatie Klachten over de overheid en klachten over de bejegening door anderen worden samengebracht bij één instituut.
Hiermee wordt niet alleen een groter gedeelte van de Haagse gemeenschap bereikt, maar biedt het tevens een breder beeld over de totale ervaren discriminatie in de gemeente Den Haag. Zo komen ook meldingen van stagediscriminatie terecht bij de jeugdombudsman. Daarnaast is de aanbevelingsbevoegdheid van de Ombudsman sterker, ook op het gebied van discriminatie. Hij kan aanbevelingen geven ter opheffing van een incidentele of structurele tekortkoming (Artikel 10, verordening op de gemeentelijke Ombudsman). Op deze manier draagt de Ombudsman bij aan het inzicht van de Gemeenteraad in de verantwoording van en de controle op het gemeentelijk apparaat. Ten slotte wordt de functie van Ombudsman gezien als een meerwaarde voor preventie: “niet alleen met een vingertje wijzen, maar ook organisaties ondersteunen en advies geven.” In de huidige situatie is er een groter team en daarmee een grotere slagkracht. Eventuele pieken worden samen opgevangen, bij eventuele ziekte kan het werk onder meer medewerkers worden verdeeld.
Bevindingen Den Haag Meldt 11
2.2.3 Belemmeringen van de huidige situatie Den Haag Meldt heeft geen statutaire procesbevoegdheid en mag daardoor niet zelfstandig procedures starten. Momenteel wordt dit uitbesteed aan RADAR. Den Haag Meldt geeft aan idealiter zelf aan het roer te blijven van meldingen die (algemene) belangen behartigen. Daarnaast is het meldpunt geen volwaardig lid van de Landelijke Vereniging tegen Discriminatie (LvtD), omdat de Ombudsman volgens de LvtD niet aan alle eisen kan voldoen. Redenen voor een beoogd lidmaatschap zijn volgens de LvtD dat Den Haag Meldt in de praktijk onvoldoende zelfstandig is (“zelfs in de mailadressen staat @denhaag.nl”), ze werken op het niveau van een oude politieregio en ze zijn niet statutair procesbevoegd. Den Haag Meldt geeft aan dat het ontbreken van Den Haag Meldt bij de LvtD een gemiste kans is om bij te dragen aan een landelijke en gezamenlijke visie op discriminatie. De LvtD geeft aan niet uit te sluiten Den Haag Meldt op te nemen als volwaardig lid. Een andere belemmering van de huidige situatie is dat de Ombudsman als het ware een “hoge raad van klachtenbehandelingen” is. Mocht een melder een klacht willen indienen over Den Haag Meldt als organisatie moet dat bij de gemeentelijke Ombudsman: “Melder kan bij de gemeentelijke Ombudsman Den Haag een herziening vragen van de beoordeling om de klacht niet in behandeling te nemen.
De melder wordt gewezen op de mogelijkheid en de wijze waarop zij om een herzieningsverzoek kunnen vragen over het besluit zijn of haar klacht niet in behandeling te nemen.” Dit kan complexe situaties opleveren. Ten slotte kan je als ADV de advocaat van de melder zijn. Als ombudsman kun je je dat niet permitteren, tenzij van tevoren goed en voldoende aantoonbaar is dat sprake is van discriminatie.
2.3
Werkwijze van Den Haag Meldt
Samenvatting werkwijze van Den Haag Meldt: Den Haag Meldt heeft enkel de wettelijke taken in zijn pakket. Er wordt voorlichting gegeven en daarmee een bijdrage aan preventie geleverd maar wegens het ontbreken van financiering hiervoor maar mondjesmaat. Den Haag Meldt heeft een eigen klachtenprotocol, welke gebaseerd is op de landelijke Richtlijn Klachtbehandeling Antidiscriminatievoorzieningen. De publiciteitscampagne bestond uit inzet online en offline (straatcampagne). De persoonlijke verhalen lijken de meeste impact te hebben op de bezoekersaantallen van de website. Den Haag Meldt is volgens gesprekspartners onvoldoende zichtbaar. Een enkeling meent zich iets te herinneren van de publiciteitscampagne. Ook de gesproken jongeren zijn niet bekend met het meldpunt. Aangegeven wordt dat het meldpunt structureel moet investeren in de bekendheid en zichtbaarheid. Het effect van de ingezette publiciteitscampagne is maar tijdelijk. 2.3.1 Wettelijke taken Den Haag Meldt is enkel verantwoordelijk voor de uitvoering van de wettelijke taken: klachtenbehandeling en registratie, waarvan zij jaarlijks de uitkomsten rapporteren. Ook geeft Den Haag Meldt aan voorlichtingen te geven, maar incidenteel en buiten de structurele gemeentelijke financiering om.
Volgens Den Haag Meldt zou het goed zijn om ook zelf de mogelijkheid te krijgen structureel onderzoek te doen naar de ervaren discriminatie in Den Haag. Met het budget voor Den Haag Meldt is een basisorganisatie opgericht. In totaal is 9 fte beschikbaar die zowel ingezet kunnen worden voor Den Haag Meldt als voor de gemeentelijke Ombudsman. Dit zijn onder meer onderzoekers en medewerkers van de frontoffice. Om de kwetsbaarheid te verlagen zijn deze medewerkers uitwisselbaar. 2.3.2 Proces van melden Bewoners van Den Haag kunnen binnen Den Haag Meldt op verschillende wijzen een melding maken: telefonisch, tijdens het spreekuur, via het antwoordapparaat, e-mail, brief of digitaal klachtenformulier (website). Als een melding binnenkomt wordt deze beoordeeld door de klachtenbehandelaar. Het komt voor
Bevindingen Den Haag Meldt 12
dat een incident heeft plaatsgevonden in Den Haag, maar de melder woonachtig is buiten de gemeente Den Haag. In dat geval verwijst het meldpunt door naar de adv in de desbetreffende gemeente. Meldingen van mensen die tijdelijk in Den Haag verblijven vanwege bijvoorbeeld werk of als toerist worden wel geregistreerd en in behandeling genomen als het incident zich in Den Haag heeft afgespeeld. Aanvullend is sprake van een Gentleman’s Agreement: “als iemand een melding maakt over een incident in Rotterdam, maar woonachtig is in Den Haag, melden we dat ook aan Radar.” Niet alle gesproken melders kenden op voorhand Den Haag Meldt. Toen ze op het meldpunt geattendeerd werden en tot melden overgingen vonden ze de keuze om op verschillende manieren te kunnen melden prettig. De reactiesnelheid op de melding werd als vlot ervaren. 2.3.3 Proces van klachtenbehandeling Den Haag Meldt heeft een eigen protocol voor de klachtbehandeling opgesteld, die gebaseerd is op de landelijke Richtlijn Klachtbehandeling Antidiscriminatievoorzieningen. Het klachtenprotocol dient als handleiding voor de registratie en inhoudelijke klachtenbehandeling. De klachtenbehandeling heeft zes doeleinden: 1. Ondersteuning van slachtoffers van discriminatie 2. Bevordering van de zelfredzaamheid van slachtoffers van discriminatie 3. Signalering van structurele patronen van discriminatie 4.
Gedrags- en/of beleidsbeïnvloeding van personen of organisaties die zich bedoeld of onbedoeld schuldig hebben gemaakt aan discriminatie, gericht op voorkomen van herhaling 5. Toetsen van wetgeving 6. Ontwikkeling van jurisprudentie Het protocol is opgebouwd langs de route van melden, keuze van behandeling, intakegesprek, onderzoek, plan van aanpak, uitvoering en ten slotte evaluatie. Melden Indien sprake is van belangenverstrengeling wordt de klacht niet verder in behandeling genomen. Indien mogelijk vindt bemiddeling plaats en anders wordt de melder doorverwezen. Het is enkel mogelijk een klacht anoniem in te dienen en te registreren als de woonplaats van de melder wordt vermeld. Anders wordt de klacht niet geregistreerd. Behandeling In het protocol van klachtenbehandeling van Den Haag Meldt zijn vier opties genoemd voor behandeling: (1) registratie en luisterend oor (geen vervolgacties), (2) eenmalige informatie en advies (op basis waarvan melder zelf besluit al dan niet stappen te ondernemen), (3) ondersteuning en begeleiding van melder (bij onder andere bemiddeling en procedures), (4) doorverwijzing naar andere organisatie.
Intakegesprek Het intakegesprek heeft als doel het uiten van het verhaal en gevoelens van de melder, het inzichtelijk krijgen van de aard van de klacht en de verwachtingen van de melder, de melder informeren over de werkwijze van Den Haag Meldt en de afspraken over het verdere verloop. Een melder geeft aan tevreden te zijn over het verloop van het intakegesprek: “Je kan je boosheid kwijt en wat er met je gebeurd is. Dat helpt wel. Ook hoe je moet omgaan met die gevoelens. Het helpt om het een plek te geven.”
Bevindingen Den Haag Meldt 13
Onderzoek Tijdens het onderzoek verzamelt een klachtenbehandelaar onder andere aanvullend feitenmateriaal en informatie om de mogelijkheden van de aanpak en procedures. Op basis van deze uitkomsten wordt door de klachtenbehandelaar de strategie bepaald. Plan van aanpak Op basis van de uitkomsten van het onderzoek wordt een plan van aanpak opgesteld, waarin rekening wordt gehouden met het beoogde resultaat, het (stappen)plan en de termijn. Het resultaat is mede afhankelijk van de bewijslast van de discriminatie, de (praktische) hulpvraag en het structurele aspect van de melding. Uitvoering Tijdens de uitvoering van het plan van aanpak wordt rekening gehouden met het verloop van de procedure, termijnbewaking, voortgangsbespreking met melder, dossiervorming en correspondentie. Een klacht wordt afgesloten indien (1) het doel van de klachtbehandeling bereikt is, (2) de melder geen verdere behandeling wenst of niets van zich laat horen, (3) indien Den Haag Meldt beoordeelt dat niets meer te bereiken valt of het niet eens is in de wijze van klachtbehandeling die de melder voorstaat. Evaluatie De evaluatie heeft als doel het bewaken en (indien nodig) verbeteren van de klachtbehandeling en kan zowel mondeling als schriftelijk plaatsvinden.
2.3.4 Deskundigheidsbevordering De medewerkers van Den Haag Meldt bevorderen hun kennis door het volgen van trainingen zoals de ‘gelijke behandelingswetgeving’ onder andere bij art.1 Midden Nederland. Hiernaast wonen zij zittingen bij van het College van de Rechten van de Mens. Er vindt kennisuitwisseling met andere adv’s plaats. Zij volgen themamiddagen, krijgen training on the job en houden casuïstiek-besprekingen. Ook houden de medewerkers hun kennis bij door zich op de hoogte te houden van belangrijke (lokale) ontwikkelingen. 2.3.5 Publiciteitscampagne Den Haag Meldt Inzet publiciteitscampagne Het doel van de publiciteitscampagne was het vergroten van de bekendheid van Den Haag Meldt en het vergroten van de meldingsbereidheid onder bewoners. Om dit doel te bereiken is zowel offline als online inzet gepleegd. De publiciteitscampagne is onder te verdelen in twee delen. De inzet bij het eerste deel bestond voornamelijk uit ‘online’ inzet: de lancering van de website, een actiepagina met audio-content, advertenties op sociale media en Google, A3 posters en bekleding van de gevel van de Ombudsman. Het tweede deel bestond voornamelijk uit inzet ‘offline’ door middel van een straatcampagne: tramreclame, de inzet van abri’s6 en Mupi’s7, Project Praatpaal en het verspreiden van zadelhoezen, pennen en flyers.
In totaal zijn ongeveer 40 abri’s en 41 Mupi’s verspreid over de stad Den Haag. Het Project Praatpaal richtte zich voornamelijk op jongeren. De praatpaal is geplaatst op verschillende locaties in de stad, waaronder op scholen, de openbare bibliotheek aan het Spui en op openbare plekken. Het effect van de publiciteitscampagne Gedurende de campagne (juli 2017 tot januari 2018) hebben 900 unieke bezoekers de website van Den Haag Meldt bezocht. Het merendeel is afkomstig uit Den Haag (60%), daarna volgen Amsterdam en Rotterdam. Net na de lancering van de website - in juli - komt ongeveer 34% van de bezoekers direct op de website 6
7
Een Abri een tram/bushokje. Een Mupi is een reclamebord.
Bevindingen Den Haag Meldt 14
terecht en 24% via de website van de Ombudsman. Bezoekers lijken serieus op zoek te zijn naar informatie: de bezoekerstijd is gemiddeld 3 minuten en 19 seconden en gemiddeld worden 3 pagina’s bezocht. Het merendeel van de unieke bezoekers (ongeveer 460) kwam tijdens het tweede deel van de campagne (oktober-november). Het valt op dat de bezoekerstijd nog langer is (3 minuten en 37 seconden) en dat gemiddeld 4 pagina’s worden bezocht. De straatcampagnes lijken effect te hebben op hoe bewoners bij de website terecht komen: een derde kwam binnen via een zoekwoord in Google. Ook kwam 30% binnen via social media: 22% via de Facebookcampagne en 8% via LinkedIn. De ‘online banners’ met persoonlijke verhalen lijken de meeste impact gehad te hebben op de bezoekersaantallen. De pieken in bezoekersaantallen tijdens de campagne waren namelijk nadat de ‘online banners’ geplaatst waren. Na de campagne - sinds januari 2018 - hebben ruim 7.000 unieke bezoekers de website bezocht. Wat naast de publiciteitscampagne effect heeft op de bezoekersaantallen op de website is lokaal nieuws: “Hoe lokaler het nieuws, hoe meer de betrokkenheid.” Zo was op 23 januari 2018 een piek in bezoekersaantallen na het (lokale) nieuwsbericht over de boete die het OM eiste tegen een voormalig portier van café Barlow. In de maanden maart, april en mei is de website verhoudingsgewijs beter bezocht.
Vooral sinds september lijken de bezoekersaantallen weer af te zwakken en lijkt het effect van de publiciteitscampagne te zijn ‘genormaliseerd’. 2.3.6 Den Haag Meldt volgens gesprekspartners Den Haag Meldt krijgt alleen structurele financiering voor de wettelijke taken. Uit eigen middelen geven zij presentaties op scholen. Jongeren zijn namelijk vaak ondervertegenwoordigd in het melden. Ook sluiten zij aan bij evenementen over diversiteit, zodat ze bekender raken in het netwerk. Ten slotte zet Den Haag Meldt in op nieuwe samenwerkingsverbanden om te sparren over het tegengaan van discriminatie. Beide ook uit eigen middelen. Ondanks de publiciteitscampagne en inspanningen van Den Haag Meldt geven weinig gesprekspartners aan Den Haag Meldt te kennen. Een enkeling meent zich de publiciteitscampagne te herinneren. Ook jongeren uit de focusgroep zijn niet bekend met Den Haag Meldt. Zij geven aan dat Den Haag Meldt meer in bekendheid moet investeren. Aanbevelingen op dit vlak worden in het derde hoofdstuk gegeven.
De gesprekspartners zijn het op één punt unaniem eens: het is erg belangrijk dat er een orgaan is waar je terecht kunt voor advies, om informatie in te winnen én waar je indien nodig bijgestaan kunt worden: “Dat er zoiets als een meldpunt is draagt wat mij betreft al bij aan het voorkomen van discriminatie: er gaat een afschrikkende werking van uit.” 2.3.7 Scenario’s inzet Den Haag Meldt binnen de gemeentelijke discriminatieaanpak Op basis van de bevindingen zijn verschillende scenario’s voor de inzet van Den Haag Meldt mogelijk. Deze worden hieronder nader toegelicht. 1. Continuering huidige functie De huidige situatie continueren en Den Haag Meldt enkel de wettelijke taken laten uitvoeren: klachtenbehandeling en registratie. Het nadeel van deze constructie is dat je als meldpunt voor veel bewoners onzichtbaar is en het netwerk klein blijft. 2. Plusfunctie (huidige functie + voorposten): Den Haag Meldt met ‘voorposten’ in de wijk De wettelijke taken van Den Haag Meldt uitbreiden met een lichte aanvullende taak: het installeren van ‘voorposten’ in de wijk. Ons onderzoek laat zien dat veel respondenten de weg naar Den Haag Meldt nog niet weten te vinden; ondanks welwillendheid om te melden is de afstand tot de adv voor veel mensen vaak gewoonweg te groot.
Door het aanwijzen van deze voorposten kunnen bestaande locaties de eerste melding in ontvangst nemen en voor een warme overdracht naar Den Haag Meldt zorgen. Deze voorposten zijn
Bevindingen Den Haag Meldt 15
nadrukkelijk geen inloopspreekuren die door medewerkers van Den Haag Meldt gedraaid worden. Het is van belang om gebruik te maken van bestaande krachten in de wijk, zoals een buurthuis, school of een welzijnsorganisatie. Den Haag Meldt dient de ‘voorposten’ te scholen om discriminatie te herkennen, en om de melding adequaat te registeren en over te dragen. 3. Plusplusfunctie (huidige functie + voorposten + informatie- en adviesfunctie): Den Haag Meldt als kenniscentrum De wettelijke taken van Den Haag Meldt uitbreiden, niet alleen met voorposten, maar ook met een aanvullende taak om een kenniscentrum te zijn op het gebied van discriminatie. Op deze manier kan Den Haag Meldt een meer preventieve en pro-actieve rol gaan spelen in de aanpak van discriminatie in Den Haag. Het geven van informatie en advies gebeurt dan niet alleen op individueel niveau aan de hand van een melding. Maar Den Haag Meldt geeft dan op basis van een analyse van het soort meldingen dat binnenkomt informatie en advies aan beleidsmedewerkers, professionals, vrijwilligers en bedrijven gericht op antidiscriminatie. Den Haag Meldt kan dan ook een centrum worden waar alle informatie over lokale (en breder) ingezette instrumenten samenkomt. Dit draagt naast zichtbaarheid bij aan kennisbundeling en kennisoverdracht.
Welke keuze ook wordt gemaakt, in beide gevallen adviseren wij de gemeente om Den Haag Meldt meer te betrekken bij preventieve taken. Ons onderzoek laat zien dat het meldpunt weliswaar niet onder doet voor andere meldpunten, maar nog steeds slechts een fractie van het aantal discriminatiegevallen in de stad registreert. Ook door het veranderende karakter van discriminatie (van traditioneel naar modern – steeds meer uitsluiting gebeurt subtiel en onbewust) is een meer pro-actieve en preventieve houding van de gemeente nodig. In ons andere rapport over antidiscriminatiebeleid adviseren wij de gemeente om met allianties te gaan werken – samenwerkingsverbanden om discriminatie aan te pakken en inclusie te bevorderen in verschillende domeinen in de stad. Het advies is om deze allianties centraal te begeleiden vanuit een overkoepelend vertegenwoordigend orgaan: de Vitale Alliantie8. Het verdient de aanbeveling om Den Haag Meldt bij deze en andere preventiemaatregelen te betrekken. Den Haag Meldt is immers één van de, weliswaar verplichte, instrumenten in het gemeentelijk antidiscriminatiebeleid.
8
Discriminatiebeleid vraagt om een integrale benadering. Bewoners kunnen en willen meer. De nieuwe samenleving zal meer lijken op de zichzelf ondersteunende samenleving, waar de overheid faciliterend aan is, een die niet langer oplossingen biedt maar veel meer een bron is van inspiratie en stimulans in diverse netwerken om verder te denken en te handelen. Niet een overheid en professionals die voor bewoners beslist wat goed voor ze is en ze topdown benadert, maar een overheid en professionals die vertrouwen hebben in een nieuwe organisatie: De Vitale Alliantie.
Bevindingen Den Haag Meldt 16
3. Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk presenteren wij de conclusies en aanbevelingen. De conclusies zijn geordend langs de drie onderzoekslijnen: cijfers, positionering en werkwijze. Naar aanleiding van de bevindingen en conclusies komen wij tot een breed geformuleerde aanbeveling: ‘Investeer in de naamsbekendheid van Den Haag Meldt en in de meldingsbereidheid van inwoners van Den Haag.’ Deze aanbeveling is erg breed en abstract geformuleerd. Om dit verder te concretiseren en praktische handvatten mee te geven, zijn onder iedere onderzoekslijn concrete sub-aanbevelingen uitgewerkt.
3.1
Cijfers Den Haag Meldt en andere adv’s
Conclusie In de eerste paragraaf is gekeken naar het aantal, de aard en behandeling van de ontvangen meldingen bij Den Haag Meldt en hoe dit zich verhoudt tot andere meldpunten in Nederland. Gestart werd met het onderzoek van Regioplan naar de werking van adv’s in de praktijk. Meldpunten zijn onder te verdelen in: zelfstandig versus onzelfstandig en regionaal versus lokaal. Zelfstandig opererende adv’s hebben de wettelijke taken ondergebracht bij een zelfstandige organisatie die is opgericht om slachtoffers van discriminatie te ondersteunen. Onzelfstandig opererende adv’s zijn onderdeel van een gemeente of van een bestaande organisatie, zoals een welzijnsorganisatie. Ook kwamen uit het onderzoek enkele randvoorwaarden naar voren die van belang zijn voor een effectieve ondersteuning door een adv: “afdoende financiering, gemeentelijke betrokkenheid, onafhankelijke klachtenbehandeling, goed toegeruste klachtbehandelaars die werken volgens de methodiek klachtbehandeling en participatie in netwerken.” Volgens het onderzoek van het Regioplan voldoet een zelfstandig en regionaal adv aan deze randvoorwaarden en kan deze constructie de meest effectieve onafhankelijke ondersteuning bieden.
Als gekeken wordt naar het aantal meldingen dat bij Den Haag Meldt binnenkomt, is het opvallend dat het verhoudingsgewijs vergelijkbaar is met de andere onderzochte adv’s: ongeveer 0,03% van de inwoners maakt een melding. Het uitgebreidere takenpakket van de andere adv’s lijkt geen invloed te hebben op de meldingsbereidheid. Dat betekent niet dat het geen invloed heeft op een effectieve ondersteuning. Geconcludeerd kan worden dat de cijfers van antidiscriminatievoorzieningen in algemene zin geen goed beeld geven van de discriminatie die daadwerkelijk plaatsvindt in de stad. De meldingen die binnenkomen zijn met name van incidenten waar sprake is van hardere, traditionele vormen van discriminatie waarbij er een duidelijk onderscheid te maken is tussen dader en slachtoffer. Op basis van onderzoek en van de interviews met de respondenten is te verwachten dat veel van de slachtoffers van dit soort discriminatie de weg naar Den Haag Meldt nog niet weten te vinden. Naast het belang van het vergroten van de meldingsbereidheid is zichtbaarheid daarom een belangrijk gegeven voor een adv. Door de aanvullende taken van de andere adv’s participeren zij in een groter netwerk dan Den Haag Meldt en bieden zij preventieve ondersteuning. Den Haag Meldt is - ook blijkend uit interviews - te weinig zichtbaar in de wijk.
Verder is het belangrijk om in ogenschouw te houden dat traditionele vormen van discriminatie sowieso geen volledig beeld geven van de discriminatie die plaatsvindt in Den Haag, ook al zou de meldingsbereidheid toenemen. Uit onderzoek is gebleken dat meer subtiele en onbewuste vormen van discriminatie (‘moderne uitsluiting’ die voortkomt uit stille normen) juist steeds vaker voorkomen in het Nederland anno nu. Voor een effectieve aanpak van discriminatie is het daarom van essentieel belang dat deze vorm van uitsluiting ook wordt herkend en aangepakt. Deze vorm van discriminatie komt op dit moment bijna nooit bij Den Haag Meldt terecht. Uit de gesprekken blijkt dat respondenten deze vorm van discriminatie niet hebben gemeld,
Conclusies en aanbevelingen 17
en ook niet zouden melden. Zij weten niet hoe ze dat soort discriminatie moeten bewijzen, als ze zich er al bewust van zijn dat het hen is overkomen. Aanbeveling Concrete aanbeveling Investeer in een duidelijke omschrijving van wanneer er sprake is van discriminatie. Integreer het Meldpunt meer in de wijk en wijs ‘voorposten’ aan bij bestaande locaties die de eerste melding in ontvangst nemen en voor een warme overdracht naar Den Haag Meldt zorgen. Zet rolmodellen in die het effect van een melding zichtbaar en tastbaar maken. Toelichting Er blijven veel potentiele meldingen in wijken en gebouwen hangen. Veel gesprekspartners hebben moeite met het definiëren van discriminatie en geven dat als een van de belangrijkste redenen aan waarom zij doorgaans zelf niet melden maar ook anderen in hun omgeving niet adviseren te melden. Een professional geeft aan: “bij twijfel adviseer ik geen melding, ik zou alleen doorverwijzen als ik echt bijna helemaal zeker weet dat er sprake is van discriminatie. Alle andere gevallen vind ik niet meldingswaardig”. Een andere respondent zegt: “Maar wat is nou echte discriminatie? Vaak is daar erg lastig achter te komen, omdat het tussen de regels door is, het in het ervaren gevoel zit en er heel moeilijk de vinger op te leggen is.
Ik heb hierom nog nooit iemand doorverwezen, ik kan me ook niet van andere collega’s herinneren dat ze hebben doorverwezen de afgelopen 10 jaar. ” Betere informatie over wanneer iets ‘meldingswaardig is’ is noodzakelijk. Zowel in de focusgroep als in de meeste gesprekken komt naar voren dat de drempel van melden lager is wanneer dat gebeurt op een plek en bij een persoon die jou vertrouwd is. Bij veel professionals en/ of andere sleutelfiguren in de wijk zijn er voorbeelden van met name de moderne, impliciete vorm van discriminatie. Die categorie meldt doorgaans niet. De meldingsbereidheid zou toenemen, geven gesprekspartners aan als je ook in de wijken kunt melden. Ook jongeren uit de focusgroep geven allemaal aan dat zij makkelijker hun verhaal zouden doen bij een laagdrempelige plek die zij al kennen: “het is makkelijker om te praten over een zwaar onderwerp als dit op een plek is die je al kent en waar je toch al bent en bij een persoon die je vertrouwd is”. De tweede aanbeveling is dan ook om Den Haag Meldt meer te integreren in de wijk door gebruik te maken van ‘voorposten’, zoals jongerenwerkers, wijkagenten, scholen en opbouwwerkers. Deze ‘voorposten’ zijn nadrukkelijk geen inloopspreekuren die door medewerkers van Den Haag Meldt gedraaid worden.
Het is van belang om gebruik te maken van bestaande krachten in de wijk, zoals een buurthuis, school of een welzijnsorganisatie. De eerste melding zou dan ook binnen de ‘voorposten’ in ontvangst genomen kunnen worden. Hierbinnen is het van belang dat Den Haag Meldt de ‘voorposten’ schoolt om discriminatie te herkennen, de melding adequaat te registeren én altijd voor een warme overdracht naar Den Haag Meldt te zorgen. Den Haag Meldt heeft de expertise om melding verder in behandeling te nemen. Dit betekent een outreachendere houding van medewerkers van Den Haag Meldt. Op deze manier zullen ook meer moderne vormen van discriminatie terechtkomen bij de adv’s. Maar gezien de subtiele aard van moderne discriminatie is hiervoor ook een andere aanpak nodig dan via de adv, waarover meer in ons rapport over de antidiscriminatiebeleid in Den Haag. Ook gaven gesprekspartners aan dat het effect van een melding vaak onduidelijk is: Wat gebeurt er met een melding? En wat bereik je nu eigenlijk met het melden van een incident? Ook jongeren gaven aan graag te zien wat voor verandering een melding teweeg kan brengen. Het is daarom van belang om rolmodellen in te zetten met waargebeurde verhalen om zo het effect van de melding zichtbaar te maken. Dit effect kan breed opgevat worden. Het hoeft niet direct een uitspraak te zijn van het College van de Rechten van de Mens.
Ook melders die aangeven dat een melding hen meer rust gaf, is een belangrijk effect van het melden.
Conclusies en aanbevelingen 18
3.2
Positionering van Den Haag Meldt
Conclusie Volgens de wet is de dienstverlening van Den Haag Meldt - binnen de positionering van de Ombudsman onafhankelijk. Volgens het onderzoek van Regioplan is Den Haag Meldt niet volledig zelfstandig doordat de Ombudsman niet expliciet in het leven geroepen is om discriminatie te bestrijden. Dit zou gevolgen hebben op de vindbaarheid, de bereikbaarheid en effectiviteit van de dienstverlening van Den Haag Meldt. Volgens partners maakt het overigens niet uit hoe het meldpunt gepositioneerd is, als het maar functioneert. Een voordeel van de huidige situatie is dat klachten over overheid en bejegening door anderen worden samengebracht bij één instituut. Een nadeel van de huidige situatie is dat Den Haag Meldt geen statutaire procesbevoegdheid heeft en dat mogelijke klachten over het Meldpunt bij de Ombudsman terecht komen. Aanbeveling Concrete aanbeveling Richt een stichting op met een onafhankelijk bestuur om Den Haag Meldt ook procesbevoegd te maken en de onafhankelijkheid daarmee te onderstrepen. Breidt het takenpakket van Den Haag Meldt uit om de kwetsbaarheid van de organisatie te verkleinen en om de vindbaarheid, bereikbaarheid en effectiviteit van de ondersteuning te vergroten. Bezie deze uitbreiding van taken ook in het licht van de herijking van het bredere antidiscriminatiebeleid van de gemeente.
Toelichting Om Den Haag Meldt statutair procesbevoegd te maken, is het noodzakelijk om van Den Haag Meldt stichting te maken. Ten tijde van het schrijven van dit rapport zijn stappen gezet om een stichting op te richten. Op deze manier kunnen zij zelf signalen en meldingen aandragen bij het College van de Rechten van de Mens. De uitvoering van de stichting kan nog steeds belegd worden bij het personeel van de Ombudsman. Aansluitend op de eerdere scenario’s - over het takenpakket van Den Haag Meldt - hebben wij een beslismodel ontwikkeld voor de positionering van Den Haag Meldt binnen de Ombudsman. De scheidingslijn geeft aan wat nodig is om tot een robuustere organisatie te komen. Als Den Haag Meldt enkel de wettelijke taken uitvoert en/of wordt gepositioneerd als een kenniscentrum blijft het een kleine organisatie met weinig medewerkers wat de kwetsbaarheid vergroot. Daarom is het aan te raden om de uitvoering van het meldpunt volledig bij de Ombudsman te beleggen. De positionering van het meldpunt verandert daardoor niet. Als Ombudsman weet je hoe je met klachten om behoort te gaan. Het in twijfel trekken van de onafhankelijkheid van het meldpunt is vooral een theoretisch probleem: het is een vraagstuk waarvan niet reëel te veronderstellen is dat de onafhankelijkheid in het geding komt.
Een substantiële uitbreiding van het takenpakket van Den Haag Meldt vermindert de noodzaak om de adv functie te beleggen bij Ombudsman. Door de uitbreiding van het takenpakket, met bijbehorende toename van het aantal medewerkers, wordt de kwetsbaarheid van de adv minder, de organisatie robuuster en de slagkracht groter. Het uitbreiden van het takenpakket heeft niet enkel als doel om de meldingsbereidheid te vergroten, maar ook om discriminatie te voorkomen (preventie). Een effectieve ondersteuning heeft niet enkel invloed op het aantal meldingen, maar ook op het participeren in een netwerk, het doen van gedegen onderzoek - zowel signalering als verklarend onderzoek in Den Haag - en trekker zijn van de Vitale Alliantie. Door middel van een jaarplan geeft Den Haag Meldt aan waar zij zich op gaan richten dat jaar. Het budget behorende bij deze functie dient in afstemming met Den Haag Meldt bepaald te worden en wordt onderverdeeld in wettelijke taken, preventieve taken, onderzoek en de Vitale Alliantie. Ook dient er ruimte te zijn voor een calamiteitenbudget (2%) en voor onvoorziene taken, zodat het meldpunt kan inspelen op de actualiteit.
Conclusies en aanbevelingen 19
3.3
Werkwijze van Den Haag Meldt
Conclusie Den Haag Meldt heeft enkel de wettelijke taken in zijn pakket. Voorlichting en preventie wordt gegeven, maar buiten de financiering om. Ook heeft Den Haag Meldt een eigen klachtenprotocol die gebaseerd is op de landelijke Richtlijn Klachtbehandeling Antidiscriminatievoorzieningen. De publiciteitscampagne bestond uit inzet online en offline (straatcampagne), waarbinnen de persoonlijke verhalen de meeste impact lijken te hebben op de bezoekersaantallen van de website. Ondanks de publiciteitscampagne is Den Haag Meldt volgens gesprekspartners onvoldoende zichtbaar. Ook de gesproken jongeren zijn niet bekend met het meldpunt. Aangegeven wordt dat Den Haag Meldt structureel moet investeren in de bekendheid en zichtbaarheid. Met de bevindingen in het achterhoofd lijkt het effect van de publiciteitscampagne slechts een beperkt en tijdelijk effect te hebben en zijn in ieder geval de bezoekersaantallen op de website inmiddels genormaliseerd. Aanbeveling Concrete aanbeveling Kies voor een rijkere variant van Den Haag Meldt om de kwetsbaarheid van de organisatie te verkleinen en om de vindbaarheid, bereikbaarheid en effectiviteit van de ondersteuning te vergroten. Verstrek gerichter informatie naar partners en waar mogelijk collectief. Benut verschillende communicatiemogelijkheden voor verschillende doelgroepen.
Maak actiever gebruik van (social) media: naast twitter en facebook ook instagram en youtube. Maak gebruik van aansprekende personen (bekende sporters, rappers en anderen) en mensen van statuur (burgemeester) die als rolmodel kunnen fungeren. Benut partners bij het vergroten van de naamsbekendheid en vergroten van meldingsbereidheid.
Conclusies en aanbevelingen 20
Toelichting Eerder genoemd beslismodel heeft gevolgen voor de werkwijze van Den Haag Meldt. Evenals een uitbreiding van het takenpakket ook gevolgen heeft voor de werkwijze van Den Haag Meldt. De uitbreiding naar een informatie- en adviesfunctie betekent bijvoorbeeld dat het meldpunt alle interventies op het gebied van discriminatie in Den Haag scherp moet hebben om andere partners van gedegen informatie en advies te voorzien. In het onderzoek dat parallel loopt aan deze evaluatie wordt dieper ingegaan op effectieve interventies. De uitbreiding naar aanvullende taken veroorzaakt een verschuiving in de werkwijze van reactief (enkel in actie komen na melding) naar proactief (preventief te werk gaan, onderzoek doen, actief inspelen en reageren op actualiteiten, enzovoorts). De publiciteitscampagne is bij nagenoeg alle gesprekspartners onopgemerkt gebleven. Gesprekspartners geven het belang van directe en gerichte mailing aan. Een digitaal bericht dat ze op intranet kunnen plaatsen, een folder of poster die op het prikbord gehangen kan worden. Dit kan ook ingezet worden als een publiciteitscampagne voor het vergroten van de naamsbekendheid. De meeste gesprekspartners zijn onderdeel van een groter geheel of nemen deel aan overlegorganen. Ook via die kanalen kunnen zij geïnformeerd worden en anderen informeren.
Gesprekspartners uit de wijk gaven aan graag om op allerlei manieren een bijdrage te willen leveren om de naamsbekendheid van een anti-discriminatievoorziening te vergroten. Daarnaast waren onder de gesprekspartners goede en creatieve ideeën om een publiciteitscampagne - van onderop - in te richten. Voorbeelden waren onder andere de inzet van bekende Hagenezen die zich uitspreken tegen discriminatie en Den Haag Meldt concreet benoemen. Daarnaast lokale wijkgerichte acties in samenwerking met lokale partners waaronder scholen, jongerencentra, sport, etc. Ook wordt benadrukt dat er blijvend aandacht moet zijn voor anti-discriminatie. Dus niet een eenmalige lokale mediacampagne, maar één die structureler van aard is die onderdeel is van een groter geheel. Bijvoorbeeld als onderdeel van een landelijke campagne en dat er tijdens belangrijke evenementen in de sport of tijdens de 5 mei viering ook aandacht krijgt.
Conclusies en aanbevelingen 21
Bijlage: verantwoording evaluatie Documentenstudie De jaarverslagen over het jaar 2017 van Den Haag Meldt, Art. 1 Midden Nederland, Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam en RADAR en het onderzoek van Regioplan naar de werking van de adv’s in de praktijk zijn bestudeerd en geanalyseerd aan de hand van een documentenstudie. Het voornaamste doel was inzicht verkrijgen in de werkprocessen van adv’s. Om het effect en bereik van de publiciteitscampagne in kaart te brengen, hebben wij gegevens ontvangen van Zwart/Wit Media. Zij waren ingevlogen om de website van Den Haag Meldt en de publiciteitscampagne vorm te geven. De volledige literatuurlijst vindt u onderaan. Interviews Om een goed beeld te krijgen van de werkprocessen van Den Haag Meldt in de praktijk zijn gesprekken gevoerd met de gemeentelijke Ombudsman, Jeugdombudsman (en plaatsvervangend Ombudsman), een onderzoeker van Den Haag Meldt en enkele melders. De intentie was een focusgroep met melders te organiseren. Om deel te kunnen nemen aan de focusgroep waren vooraf twee voorwaarden gesteld: 1) de melder spreekt goed (genoeg) Nederlands en 2) de deelnemer wil deelnemen aan het gesprek. Vooraf had een onderzoeker van Den Haag Meldt aselect 35 melders geselecteerd, waarna zij telefonisch werden benaderd.