GAD2025 48 Aanvullende informatie aanbesteding onderdoorgang Trekvlietbrug

Gemeentelijke Accountantsorganisatie Den HaagTyp tekstTyp tekst

Retouradres: Spui 70, 2511 BT Den Haag

NOTITIE Aan Van Datum Onderwerp Ons kenmerk Status

: Rekeningencommissie : Gemeentelijke Accountantsorganisatie Den Haag : 20 juni 2025 : Aanvullende informatie aanbesteding bouwteamopdracht onderdoorgang Trekvlietbrug : GAD/2025.48 : Definitief

Geachte leden van de Rekeningencommissie, Op 12 december 2024 is tijdens een technische bespreking van de commissie ‘Leefomgeving’ over de herverdeling van de No-Regret-middelen de aanbesteding van de onderdoorgang Trekvlietbrug ter sprake gekomen (commissie Leefomgeving op 12 december 2024). Vervolgens is op 29 januari 2025, tijdens de vergadering van de Rekeningencommissie (RC), aan de GAD een onderzoeksvraag gesteld met betrekking tot de aanbesteding van de onderdoorgang Trekvlietbrug. De centrale onderzoeksvraag die aan de GAD is gesteld: Zijn de aanbestedingsregels bij het dossier ‘onderdoorgang Trekvlietbrug’ correct toegepast, en is er sprake van een wezenlijke wijziging? Het antwoord op deze centrale vraag hebben wij opgenomen in ons accountantsverslag 2024. Ons accountantsverslag 2024 is op 21 mei 2025 besproken met de RC. Aanvullend hierop verstrekken wij, op verzoek van de RC, een nadere toelichting via deze notitie: A. Achtergrondinformatie ter onderbouwing van ons antwoord op de centrale onderzoeksvraag; B. Antwoorden op de (eerdere) deelvragen van de RC die behoren bij de centrale onderzoeksvraag. Voor de volledigheid vermelden wij dat wij ons uitsluitend baseren op de documenten die ons ter beschikking zijn gesteld. Wij geven op grond van deze documenten uitsluitend een aanbestedingsrechtelijke conclusie.

Bij de totstandkoming van onze conclusie hebben wij gebruik gemaakt van documentatie uit het aanbestedingsdossier en hebben wij gesprekken gevoerd met diverse gemeenteambtenaren, onder andere uit het Bouwteam, de Inkoopafdeling en Juridische Zaken. Ter aanvulling op het dossieronderzoek en de gesprekken met ambtenaren, hebben wij juridisch advies ingewonnen. A. Aanvullende (achtergrond)informatie antwoord op de centrale onderzoeksvraag Context De gemeente heeft medio 2023 een Europese aanbesteding gehouden ten behoeve van de selectie van een aannemer voor het bouwteam Onderdoorgang Trekvlietbrug. Aan de aanbesteding is het opstellen van het Voorlopig Ontwerp (VO) voorafgegaan. Onderdeel van het VO is een SSK-raming (Standaard Systematiek Kostenramingen) uit 2021. Het Voorlopig Ontwerp VO is opgesteld door een externe partij. Op de raming in de VO-fase is geen second opinion uitgevoerd. Volgens het VO dienen een aantal onderdelen en aspecten nader uitgewerkt te worden in de Definitief Ontwerp (DO)-fase. Een belangrijk aandachtspunt daarbij was de borging van de veiligheid tijdens de voorgestelde uitvoeringsfasering. Bij de aanbesteding is gekozen voor een bouwteamconstructie. Dit houdt in dat een bouwteam, met deelname van de (potentiële) bouwer, eerst een DO, bestek en Uitvoeringsontwerp opstelt op basis van een VO, en vervolgens de bouwwerkzaamheden uitvoert.

Een bouwteamconstructie wordt doorgaans toegepast bij complexe bouwprojecten die nog niet tot in detail zijn uitgewerkt. De opdracht voor de Onderdoorgang Trekvlietbrug bestaat uit twee fases: (i) deelname in het bouwteam (lees: engineeringswerkzaamheden) én (ii) realisatie van de onderdoorgang. Voordat de aannemer met fase (ii) kan beginnen, dient de aannemer op basis van het ontwerp dat in bouwteamverband is gemaakt, een aanbieding te doen en dient deze aanbieding geaccepteerd te worden door de gemeente. Voor fase (ii) wordt in de aanbestedingsstukken een Taakstellend budget van € 5,5 miljoen vermeld.

1/ 5

Gemeentelijke Accountantsorganisatie Den Haag Ons kenmerk: GAD/2024.48

De aannemer heeft op de opdracht ingeschreven met de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI) en de opdracht gegund gekregen. Op het inschrijfbiljet van de aannemer is een prijs van € 272.420 vermeld. Op 18 oktober 2023 heeft de gemeente met de aannemer de bouwteamovereenkomst gesloten (fase (i)). Deze overeenkomst is opgevolgd door een aannemingsovereenkomst, ondertekend op 20 december 2024. De aannemingsovereenkomst vermeldt een aanneemsom van € 12,1 miljoen, ruim boven het in de aanbestedingstukken vermelde Taakstellend budget (fase (ii)). Ten aanzien van de verhoging van € 5,5 miljoen naar €12,1 miljoen het volgende: in de samenwerking met de aannemer binnen het bouwteam zijn aspecten en onderdelen aan het licht gekomen die niet waren meegenomen in het gemeentelijke VO, maar die wel binnen de oorspronkelijke scope van het project vallen. Voorbeelden die (volgens de gemeente) een aanzienlijke financiële impact hebben gehad: De uitlijning van het wegprofiel van de Mercuriusweg moet worden aangepast. Daarvoor moeten ook de vleugelmuren worden verhoogd. Er is geen rekening gehouden met locatie van de verankering van de bestaande kademuur ter plaatse van de kabel- en leidingenstrook. Door de komst van de onderdoorgang moet de verankering van de bestaande kademuur aangepast worden.

De benodigde maatregelen om de bodem- en grondwaterverontreiniging te isoleren en op zijn plek te houden zijn ingrijpender dan in het VO is voorzien. Er is niet voorzien dat een hoofdriool en overstortpunt omgelegd moeten worden. Uitleg over wezenlijke wijziging De basisregel is dat een eenmaal Europees aanbestede opdracht/overeenkomst – met het oog op het gelijkheidsbeginsel - niet meer na gunning mag worden gewijzigd. Deze basisregel geldt echter niet als de wijziging als zodanig niet als wezenlijk kan worden aangemerkt. Artikel 2.163g Aanbestedingswet beschrijft een wijziging als wezenlijk als de overheidsopdracht door deze wijziging materieel komt te verschillen van de oorspronkelijke opdracht. Een wijziging is in elk geval wezenlijk als: De wijziging voorziet in voorwaarden die andere inschrijvers mogelijk zouden hebben gemaakt of andere deelnemers aan de aanbestedingsprocedure zouden aangetrokken. De wijziging van het economisch evenwicht van de overheidsopdracht ten gunste van de opdrachtnemer verandert op een wijze die niet was voorzien bij de aanbesteding. De wijziging leidt tot een aanzienlijke verruiming van het toepassingsgebied van de opdracht. of Een nieuwe opdrachtnemer in de plaats komt van de oorspronkelijke opdrachtnemer.

Een wijziging van een lopende overeenkomst, maar ook een wijziging gedurende de aanbesteding van de voorwaarden, die één of meer van bovenstaande gevolgen heeft, is aan te merken als een wezenlijke wijziging en mag – behoudens de in artikel 2:163b tot en met f genoemde uitzonderingen – niet zonder daaraan voorafgaande aanbesteding worden doorgevoerd. Nadere toelichting conclusie fase (i) Voorop staat dat in deze fase wordt gegund op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding. De inschrijving met de beste verhouding, waarbij het accent op de prijs lag, is als EMVI geselecteerd. Op het inschrijfformulier van de aannemer staat de prijs € 272.420 opgenomen, deze prijs was gebaseerd op een fictief aantal uren. De engineeringswerkzaamheden zelf worden op basis van regie verricht en in rekening gebracht. Dit maakt dat de uiteindelijke kosten voor engineering van circa € 3 miljoen (deelname aan het bouwteam) afwijken van de prijs op het inschrijfformulier. Alhoewel de huidige kosten van circa € 3 miljoen binnen de gekozen ramingsmethodiek in de aanbesteding passen, hebben wij in ons accountantsverslag 2024 het college geadviseerd te evalueren of het verstrekken van een regieopdracht bij dit type projecten, met het oog op kostenbeheersing, wenselijk is. Met name kan een realistischere inschatting van het fictieve aantal uren vooraf hieraan bijdragen.

Nadere toelichting conclusie fase (ii) De vraag of er sprake is van een wezenlijke wijziging nu het Taakstellend budget van € 5,5 miljoen, zoals vermeld in de aanbestedingsstukken, is verhoogd naar € 12,1 miljoen. Voor de beantwoording van de vraag is het relevant om naar het karakter van het Taakstellend budget te kijken. Specifiek gaat het om de vraag of het Taakstellend budget zoals opgenomen in de aanbestedingsstukken, een essentiële voorwaarde of verplichting is, waarop geïnteresseerde aannemers hun inschrijfgedrag hebben afgestemd. In de gunningfase is wel het Taakstellend budget van € 5,5 miljoen genoemd. Aan dit bedrag is evenwel geen maximum verbonden. Ook wordt voor het bouwteam geen verplichting opgenomen dat de bouwkosten voor de realisatie van het ontwerp van onderdoorgang onder het Taakstellend budget moeten blijven. Ook wordt

2/5

Gemeentelijke Accountantsorganisatie Den Haag Ons kenmerk: GAD/2024.48

niet expliciet vermeld dat de aanbieding van de aannemer maximaal het Taakstellend budget mag bedragen. Van een plafondprijs of maximum budget is geen sprake. Ook worden er geen gevolgen verbonden aan het overschrijden van het Taakstellend budget. Integendeel: in de 1e nota van inlichtingen wordt op vraag 18 (wat gebeurt er bij onvoldoende budget) geantwoord dat dan geprobeerd zal worden het budget te verhogen. In de bouwteamovereenkomst is een definitie opgenomen van het Taakstellend budget, dat wederom duidelijk aangeeft dat dit budget niet maatgevend is maar aan veranderingen onderhevig kan zijn.

Uit dit alles volgt dat het Taakstellend budget geen statisch gegeven is of een niet te overschrijden grens heeft Voor alle inschrijvers heeft dit vanaf de gunningfase duidelijk kunnen zijn. Het antwoord op vraag 18 in de 1e nota van inlichtingen is hierbij verhelderend. Zo bezien is er dus geen sprake van een wijziging van de voorwaarden van de oorspronkelijke opdracht, en aan de toets van artikel 2:163g Aw wordt dan ook niet toegekomen. Aanvullend ook als de situatie wel wordt afgezet tegen de criteria van artikel 2:163g Aw dan kan vanuit een juridisch perspectief niet worden gezegd dat er sprake is van een wezenlijke wijziging. In de systematiek is duidelijk aangegeven: de onderbouwing van het Taakstellend budget wordt pas na gunning gedeeld met de aannemer. De raming, gebaseerd op de Standaard Systematiek Kostenramingen (SSK), behorende bij het VO, is opgesteld in 2021. Dit brengt in 2024 sowieso kostenstijgingen met zich mee, bijvoorbeeld door de oorlog in Oekraïne en de stijgende bouwkosten. Bij de uitwerking van het VO bleek dat er nadere onderzoeken en aanpassingen nodig waren om het werk te kunnen realiseren. Deze laatste aspecten maken ook dat wij niet vinden dat er een verschuiving in het economisch evenwicht heeft plaatsgevonden ten gunste van de aannemer, die op voorhand niet duidelijk was.

De uiteindelijke aanneemsom is een vaste prijs, hetgeen een risico voor de aannemer inhoudt. Het is inherent aan het karakter van een bouwteam dat de werkelijke omvang van het werk pas duidelijk wordt na uitwerking van het VO tot een DO. De aan de aannemer opgedragen opdracht ziet evenwel nog steeds op de realisatie van de onderdoorgang. Op grond van het voorgaande vormen wij de conclusie dat er geen sprake is van een wijziging van de opdracht, zoals deze bij de Europese aanbesteding is gepubliceerd. De ruimte om het Taakstellend budget aan te passen en te verhogen is transparant gemaakt. In de bouwteamovereenkomst die met de aannemer is gesloten zijn geen wijzigingen aangebracht ten opzichte van de gepubliceerde bouwteamovereenkomst. Hoewel het aanpassen en verhogen van het taakstellend budget tot de mogelijkheden behoort, en in het licht van de in de context genoemde aspecten, hebben wij in ons accountantsverslag 2024 het college geadviseerd om in de toekomst (nog) strakker op dit budget te sturen.

3/5

Gemeentelijke Accountantsorganisatie Den Haag Ons kenmerk: GAD/2024.48

B. Antwoord op de deelvragen die behoren bij de centrale onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag van de RC is opgedeeld in 5 deelvragen. Hieronder geven wij per deelvraag ons antwoord: 1.

Uit welke afzonderlijke onderdelen bestaat het (project)dossier? (Totale omvang: €19,6 miljoen) Antwoord: Het totale projectbudget bestaat uit de volgende hoofdonderdelen en de bouwkosten zijn daarnaast onderverdeeld in verschillende posten. Projectbudget in miljoen € Bouwkosten *

13,3

Engineeringskosten **

3,8

Bijkomende kosten

1,4

Onvoorzien

1,1

Totaal

19,6

*Fase (ii), bouwopdracht van € 12,1 miljoen maakt een onderdeel hiervan uit. **Fase (i), regieopdracht van circa € 3 miljoen maakt een onderdeel hiervan uit.

Alle overige kosten zijn gemeentelijke apparaatskosten en maken geen onderdeel uit van de aanbesteding. 2.

Welke aanbestedingswijze en procedure zijn per afzonderlijk onderdeel toegepast? Antwoord: Aangezien er veel marktpartijen zijn die dit werk kunnen uitvoeren, heeft de gemeente gekozen voor een Europese aanbesteding via een niet-openbare procedure (met voorselectie). Zowel fase (i) als fase (ii) vallen onder deze niet-openbare aanbestedingsprocedure. Een nietopenbare procedure is bij complexe aanbestedingen een veelgebruikte werkwijze en is conform de mogelijkheden van de aanbestedingsregels.

3.

Is bij de aanbesteding(en) inkoop- en juridisch advies ingewonnen? Welke schriftelijke juridische/inkoopadviezen zijn gegeven, wie heeft ze geschreven en wat is daarmee gedaan? Antwoord: Ja, bij de aanbesteding van het bouwteam is intensief samengewerkt met onder meer Juridische Zaken van de dienst Bedrijfsvoering (DBV) van de gemeente Den Haag. Juridische Zaken heeft bij het opstellen van de overeenkomst ondersteund en het bouwteam op verzoek geadviseerd. In de dossierstukken is de betrokkenheid van Juridische Zaken zichtbaar, evenals de gegeven juridische adviezen en de opvolging daarvan. Zo is met Juridische Zaken afgestemd over het al dan niet opnemen van de prijs voor de uitvoering (lees: fase (ii)).

4.

Hoe is de scope van het project tot stand gekomen (lees: omvang te verrichten werk)? Is hierbij (extern) advies ingewonnen? Antwoord: Het VO en de SSK-raming zijn opgesteld door een extern adviesbureau. De raming is opgenomen in het aanbestedingsdossier. Er is geen optionele second opinion uitgevoerd op de raming in de VO-fase. In het VO was aangegeven dat een aantal onderdelen en aspecten nader uitgewerkt moesten worden in de DO-fase. Een belangrijk aandachtspunt betrof de borging van de veiligheid tijdens de voorgestelde uitvoeringsfasering. Om dit aspect op deze specifieke locatie – bij de realisatie van een onderdoorgang – goed te kunnen beoordelen, was de uitvoeringsdeskundigheid van een aannemer noodzakelijk. De uitvoeringswijze en de constructieve opbouw zijn hierbij namelijk bepalend. Om die reden heeft de gemeente ervoor gekozen om in samenwerking met een marktpartij het definitief ontwerp van de onderdoorgang op te stellen. Met de aannemer is eerst een bouwteamovereenkomst op regiebasis gesloten, gericht op het opstellen van diverse documenten, waaronder het ontwerp en het bestek. Nadat het bestek extern en onafhankelijk is getoetst, heeft de gemeente een aannemingsovereenkomst met de aannemer gesloten. Tijdens de uitwerking van het VO zijn geen aanvullende functies aan de onderdoorgang toegevoegd. Het ontwerp is op basis van aanvullende onderzoeken verder uitgewerkt.

5.

Is er sprake van wijziging(en) ten opzichte van de initiële aanbestedingen/opdrachten (in omvang en financiële impact uitgedrukt)? Antwoord: Zoals bij deelvraag vier aangegeven, is de opdracht gedurende de looptijd van de bouwteamfase niet gewijzigd. Wel zijn er in de samenwerking met de aannemer binnen het bouwteam aspecten en onderdelen aan het licht gekomen die niet waren meegenomen in het VO, maar die wel binnen de oorspronkelijke scope van het project vallen.

4/5

Gemeentelijke Accountantsorganisatie Den Haag Ons kenmerk: GAD/2024.48

Ter verduidelijking volgen hieronder enkele punten die (volgens de gemeente) een aanzienlijke financiële impact hebben gehad: De uitlijning van het wegprofiel van de Mercuriusweg moet worden aangepast. Daarvoor moeten ook de vleugelmuren worden verhoogd. Er is geen rekening gehouden met locatie van de verankering van de bestaande kademuur ter plaatse van de kabel- en leidingenstrook. Door de komst van de onderdoorgang moet de verankering van de bestaande kademuur aangepast worden. De benodigde maatregelen om de bodem- en grondwaterverontreiniging te isoleren en op zijn plek te houden zijn ingrijpender dan in het VO is voorzien. Er is niet voorzien dat een hoofdriool en overstortpunt omgelegd moeten worden. Hopende u aanvullend voldoende te hebben geïnformeerd. Met vriendelijke groet,

Gemeentelijke Accountantsorganisatie Den Haag Den Haag, 20 juni 2025 Origineel getekend door drs. Carla G.A. Slotema RA MPC CPC Gemeente accountant / algemeen directeur GAD

5/5