GAD2021.130 Rapportage Quick Scan Omgevingswet

GAD/2021.130

<Titel Rapport> Quick-scan Omgevingswet Gemeentelijke Accountantsdienst

1

GAD/2021.130

Inhoudsopgave

Inleiding

3

2

De Omgevingswet

5

3

Onderzoeksresultaten

8

4

Ondertekening

14

Bijlage: reactie DSO op conceptrapport

15

2

GAD/2021.130

Inleiding 1.1

Aanleiding voor de quick-scan

Op 1 juli 2022 treedt de Omgevingswet in werking (eerst 1 januari 20221). De invoering van deze wet is een complexe transitie en vraagt daarom veel voorbereiding. De gemeente Den Haag is al een aantal jaar bezig met de voorbereiding op de implementatie van de Omgevingswet. Niet alles hoeft gereed te zijn op 1 juli 2022. De gemeente moet vanaf deze datum vergunningen kunnen verlenen volgens de nieuwe wet en het Omgevingsplan kunnen wijzigen. De Omgevingsvisie moet gereed zijn op 31 december 2024 en het Omgevingsplan op 31 december 2029. 1.2

Onderwerp van onderzoek

5.

Wordt de RC/gemeenteraad over voorgaande aspecten voldoende op de hoogte gehouden?

Deze scan geeft de huidige stand van zaken weer (voorjaar/zomer 2021). In deze quick-scan hebben wij ons beperkt tot de kerninstrumenten Omgevingsvisie, Omgevingsplan en Vergunningen, Toezicht en Handhaving. Aan het kerninstrument Omgevingsprogramma is in deze quick-scan niet expliciet aandacht besteed. Hier hoeft op de invoeringsdatum nog geen product voor gereed te zijn. De deelprojecten Digitale informatievoorziening, Participatie en communicatie en Leer- en ontwikkeltraject zijn als randvoorwaarden relevant voor de kerninstrumenten en zijn, al is het niet expliciet, wel meegenomen in de quickscan.

Het doel van deze quick-scan is om de Rekeningencommissie inzicht te geven in de mate waarin de gemeente klaar is voor de invoering van de Omgevingswet. Ligt de implementatie van de kerninstrumenten vergunningen en omgevingsplan op schema en is de voorbereiding op de omgevingsvisie voldoende, welke mogelijke obstakels kunnen zich voordoen tot aan de invoering op 1 januari 2022 en wordt de RC/gemeenteraad hierover voldoende op de hoogte gehouden? Voor het kunnen beantwoorden van deze onderzoeksvraag hebben wij de volgende deelvragen geformuleerd: 1. 2. 3. 4.

Ligt de implementatie van het vergunningenproces op schema qua planning? Ligt de implementatie van het Omgevingsplan op schema qua planning? Op welke manier bereidt de gemeente zich voor op de Omgevingsvisie? Welke mogelijke obstakels kunnen zich voordoen tot aan de invoering en hoe wordt hier mee omgegaan?

1 Uitkomsten Bestuurlijk Overleg Omgevingswet 26 mei jl., brief Minister van BZK aan de Tweede

Kamer, 27 mei 2021.

3

GAD/2021.130

1.5 1.3

Werkwijze en verantwoording

De quick-scan is tussen maart en augustus 2021 uitgevoerd met als doel om inzicht te verschaffen in de mate waarin de gemeente Den Haag voldoende voorbereid is op de implementatie van de Omgevingswet.

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt een korte toelichting gegeven op de Omgevingswet, hoe de governance er binnen de gemeente Den Haag uit ziet en welke gevolgen het uitstel van de wet heeft voor de gemeente. In hoofdstuk 3 wordt antwoord gegeven op de centrale vraag en daaropvolgend de verschillende deelvragen. Hoofdstuk 4 bevat de ondertekening van dit rapport.

Om in beeld te brengen in welke mate de gemeente op schema ligt voor wat betreft de voorbereiding hebben wij de uitgangspunten die de VNG stelt en heeft uitgewerkt in een roadmap2 als referentiekader gebruikt. Wij hebben in kaart gebracht welke stappen de gemeente op hoofdlijnen moet hebben gezet. Vervolgens is door middel van interviews en documentstudie getracht een beeld te krijgen van de mate waarin de gemeente Den Haag invulling geeft of reeds heeft gegeven aan deze stappen. De resultaten van de quick-scan zijn vastgelegd in een concept-rapportage, die voor ambtelijk wederhoor is voorgelegd aan DSO. Op- en aanmerkingen van DSO zijn verwerkt in deze definitieve rapportage. Daar waar de reactie van DSO afwijkt van de mening van de GAD is de reactie separaat weergegeven. Tevens heeft DSO een schriftelijke reactie opgesteld, deze is integraal opgenomen in de bijlage. Deze eindrapportage is aangeboden aan de Rekeningencommissie en de verantwoordelijk wethouder. In de tussentijd zijn er mogelijk al zaken, die in deze rapportage een bevinding vormen, opgepakt. De bespreking van de rapportage in de RC staat gepland op 24 november a.s. 1.4

Samenstelling onderzoeksteam

De quick-scan is uitgevoerd door een team van de GAD. Het team bestaat uit drs. Theresia Gommans RO, drs. Filip den Eerzamen RO en Gaby Haasdijk. Het team rapporteert aan de Rekeningencommissie van de gemeente Den Haag. Wellicht ten overvloede benadrukken wij dat het hier niet gaat om een accountantsonderzoek.

2 Roadmap Omgevingswet (Route 2022) | VNG

4

GAD/2021.130

(gemeente moet vergunning en melding kunnen ontvangen en verwerken in een softwaresysteem) en toepasbare regels kunnen publiceren.

2 De Omgevingswet De Omgevingswet voegt 26 wetten over de fysieke leefomgeving samen in één wet. Daarnaast wordt regelgeving van het Rijk overgeheveld naar de decentrale overheden. Deze bruidsschat kan bij invoering van de Omgevingswet, binnen de kaders van de Omgevingswet, aangepast worden of vervallen. De fysieke leefomgeving kent veel partijen die verschillende belangen hebben. De wet heeft als doel om initiatiefnemers meer ruimte te bieden en meer samen te werken. Zowel met de stad als binnen de gemeente. De geformuleerde doelstelling van het programma Omgevingswet is als volgt3: “Het door middel van de Omgevingswet creëren van samenhang in beleid, besluitvorming en regelgeving binnen de fysieke leefomgeving in de gemeente Den Haag, in samenspraak met de stad”. Voor de implementatie van de Omgevingswet en de toets door de GAD naar de huidige stand van zaken met betrekking tot de implementatie zijn een aantal contextuele zaken van belang om te schetsen: •

De Omgevingswet wordt ingevoerd binnen een keten met meerdere verantwoordelijken en afhankelijkheden: Rijk, softwareleveranciers, gemeenten …

•

De roadmap VNG geldt als uitgangspunt, maar is ingehaald door de praktijk: (1) schuiven planning, (2) stelsel hoeft bij inwerkingtreding niet helemaal af te zijn, een aantal zaken moet kunnen functioneren

•

2.1

De gemeente Den Haag focust zich tijdens de implementatie op de minimale vereisten die gesteld zijn door de VNG. De gemeente heeft tot 2029 de tijd om alle onderdelen in te voeren. Governance programma Omgevingswet

Voor de implementatie van de Omgevingswet is de wethouder voor Stadsontwikkeling de bestuurlijk opdrachtgever. Het ambtelijk opdrachtgeverschap ligt bij de Dienst Stedelijke Ontwikkeling en is verdeeld over twee directeuren. De directeur Bestaande Stad en Wonen is opdrachtgever voor het technisch en juridisch inhoudelijk deel (het programma Omgevingswet) en de directeur Economie, Mobiliteit en Ruimte is opdrachtgever voor de Omgevingsvisie. Beide onderdelen hebben een eigen stuurgroep. Aan beide stuurgroepen nemen vanwege de integraliteit in de fysieke leefomgeving diverse diensten deel. De betrokken diensten zijn DPZ, DSB, DSO, OCW en DBV(/IV)4. Het verantwoordelijk management benadrukt in de ambtelijke reactie dat het programma Implementatie Omgevingswet is opgezet vanuit de gedachte dat de lijn als verantwoordelijke, het programma aanjaagt en de implementatie aanstuurt en begeleidt. Dit blijkt ook uit het programmaplan. De Omgevingswet zelf is een resultante van ontwikkelingen binnen de maatschappij en de relatie met de overheid en wordt daarmee gezien als een middel om een aantal zaken goed te regelen. Voor het implementeren ervan betekent dit dat het inzetten van middelen als participatie en integraal werken niet alleen aan de Omgevingswet hangen, om uiteenlopende redenen ook elders binnen de organisatie opgepakt kunnen worden, en daarmee buiten het programma vallen.

Deze manier van aanpak heeft daarmee volgens het programmamanagement geen projectgrenzen en is een constant samenspel met de lijnorganisatie in het realiseren van een nieuwe manier van kijken en doen in het fysieke domein.

3 programmaplan, juli 2019

4 Dienst Publiekszaken, Dienst Stadsbeheer, Dienst Stedelijke Ontwikkeling, Onderwijs,

Cultuur en Welzijn, Dienst Bedrijfsvoering

5

GAD/2021.130

2.1.1

Programmateam

Den Haag is in 2015 gestart met de voorbereidingen op de Omgevingswet door het opstellen van een plan van aanpak voor het project voor de implementatie van de Omgevingswet. Het project is begin 2019 vanwege de ontstane complexiteit getransformeerd tot een programma. Het programma bestaat uit deelprojecten die overeenkomen met de kerninstrumenten: Omgevingsplan, Omgevingsvisie en VTH (vergunningen, toezicht en handhaving). Naast deze projecten zijn er ook themaprojecten zoals: ICT, participatie en communicatie en leer- en ontwikkelen. Het programmateam voor de Omgevingswet is verantwoordelijk voor de aansturing van het programma en wordt voor de kerninstrumenten vertegenwoordigd door de projectleiders. De projectleiders sturen diverse werkgroepen aan. 2.2

Programmastructuur

De gemeente Den Haag hanteert een programmatische aanpak1 voor de invoering van de Omgevingswet. Dit houdt in dat er een programma Omgevingswet is opgezet als tijdelijke organisatievorm binnen de Dienst Stedelijke Ontwikkeling. De kernactiviteiten van deze organisatievorm zijn verdeeld in fasen. De programmastuurgroep keurt de plannen van de verschillende fasen van het programma goed.

2.3

Uitstel van de invoering

Eind 2020 is door gemeenten in samenwerking met de VNG richting BZK geëscaleerd. Daarop is eind mei 2021 door de minister van BZK besloten5 om de invoering van de Omgevingswet met een half jaar uit te stellen. De nieuwe datum is nu 1 juli 2022 geworden. Of de einddata waarop het Omgevingsplan en de Omgevingsvisie gereed moeten zijn ook mee schuift met dit uitstel, is nog onduidelijk en dient door BZK nog nader te worden bepaald. Het uitstel wordt hoofdzakelijk veroorzaakt doordat het Digitaal Stelsel Omgevingswet nog niet gereed is. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet is een middel om informatie over de fysieke leefomgeving digitaal toegankelijk te maken voor alle betrokkenen bij de Omgevingswet. Initiatiefnemers kunnen via het Digitaal Stelsel Omgevingswet inzien wat op welke locatie wel of niet is toegestaan en vergunningen indienen. Alle kerninstrumenten zijn via dit digitale stelsel te raadplegen. De gemeentelijke systemen moeten hierop aangesloten worden om dit mogelijk te maken. Naast dat er nu tijd is om een werkend stelsel gereed te krijgen, zorgt het uitstel er ook voor dat gemeenten meer tijd krijgen om hun processen en (aansluiting van) systemen goed op orde te krijgen. De extra tijd zal de gemeente Den Haag vooral gebruiken om te oefenen met het nieuwe proces. De gemeente is daarin nog wel in afwachting van de oplevering van het digitale stelsel.

Dit gaat waarschijnlijk in oktober plaatsvinden. Het digitale stelsel gaat mogelijk door de latere oplevering beperkingen bevatten in de functionaliteit. Wat het effect van deze beperkte functionaliteit voor de gemeente is, is nog onduidelijk.

5 Kamerbrief over uitkomsten bestuurlijk overleg omgevingswet, mei 2021

https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2021Z09067&did=2021D19911

6

GAD/2021.130

2.4

Complexiteit toets GAD

De invoering van de Omgevingswet is geen turn-key project, maar een programma waarin vanuit een bestaande organisatie met bestaande werkvormen en -processen over een langere looptijd en met veel betrokken afdelingen en medewerkers wordt toegewerkt naar nieuwe werkvormen en -processen. Dit gegeven, samen met de constatering dat er enerzijds afhankelijkheden zijn van andere koepels/overheden/ marktpartijen en (externe) ontwikkelingen en anderzijds sprake is van een schuivende planning, maakt dat het maken van een “scherpe foto” lastig is. Daarnaast zijn, zoals blijkt uit de reactie van het verantwoordelijk management (opgenomen in paragraaf governance), de contouren van het programma en het daarvoor beschikbare budget(ten) niet helemaal scherp (bijvoorbeeld ten aanzien van participatie) afgebakend. De GAD heeft, rekening houdend met bovenstaande zaken en factoren, getracht een zo valide mogelijk beeld te schetsen van de stand van zaken rondom de invoering van de Omgevingswet alsook van de obstakels die daarbij een rol spelen.

7

GAD/2021.130

3 Onderzoeksresultaten In dit hoofdstuk geven wij antwoord op de vijf deelvragen. We starten met het geven van een overall beeld. Daarna volgen de antwoorden op de deelvragen. 3.1

Overall beeld

Het ambitieniveau van de gemeente Den Haag is dat er wordt voldaan aan de minimale eisen die de VNG stelt. Als planning wordt de routekaart gehanteerd van de VNG die ook de basis is voor de voortgangsrapportages. Het dienstverleningsniveau moet bij de invoering in ieder geval gelijk blijven. Op hoofdlijnen betekent dit dat de gemeente een aantal zaken technisch en organisatorisch geregeld moet hebben om in staat te zijn te functioneren conform de minimale vereisten van de Omgevingswet. Dit is de start van een traject. Na invoering moet de inhoudelijke kant nog verder ontwikkeld worden. De centrale vraag luidt als volgt: Ligt de implementatie van de kerninstrumenten vergunningen en omgevingsplan op schema en is de voorbereiding op de omgevingsvisie voldoende, welke mogelijke obstakels kunnen zich voordoen tot aan de invoering op 1 januari 2022 en wordt de RC/gemeenteraad hierover voldoende op de hoogte gehouden? Het overall beeld van de stand van de implementatie is positief. Het is echter niet eenvoudig om op deze vraag een eenduidig antwoord te geven. Dit komt doordat de gehanteerde uitgangspunten qua planning en budget niet hard zijn, maar mede door externe ontwikkelingen met regelmaat aan verandering onderhevig zijn. Door het uitstel van de invoeringsdatum, met name veroorzaakt door vertraging bij oplevering van het Digitaal Stelsel Omgevingswet is de planning in beweging.

De gemeente heeft de afgelopen jaren gedaan wat het kon doen of is ermee bezig om aan de vereiste invoeringsdatum te kunnen voldoen.

Om tijdige invoering van de minimale vereisten van de Omgevingswet te kunnen realiseren, zijn er nog tal van zaken die aandacht nodig hebben. Op een deel van deze zaken heeft de gemeente geen invloed, zoals de oplevering van het DSO, op andere zaken wel, zoals het beschikbaar stellen van benodigde middelen en het organiseren van voldoende capaciteit. In de deelvragen 1 t/m 3 wordt gevraagd of de implementatie op schema loopt qua planning én budget. Voor de afzonderlijke kerninstrumenten wordt deze vraag niet per deelvraag maar in algemene zin beantwoord. In paragrafen 3.6.3 en 3.6.6 gaan wij hier apart op in. 3.2 3.2.1

Beantwoording deelvragen Implementatie vergunningenproces (VTH)

Het vergunningenproces valt onder het deelproject (en tevens kerninstrument) Vergunningen, Toezicht en Handhaving (hierna VTH). Het proces van vergunningverlening wordt aangepast op de acht weken procedure.6 De gemeente moet vooraf goed het vooroverleg met ketenpartners inregelen en achter de schermen meer samenwerking tussen de diensten gaan organiseren. In deze paragraaf wordt de volgende deelvraag beantwoord: Ligt de implementatie van het vergunningenproces op schema qua planning?

De gemeente heeft gekozen voor een beleidsneutrale overgang op de invoeringsdatum. De ambitie is voor de onderdelen Toezicht en Handhaving hoger ingesteld dan voor Vergunningen. Op de invoeringsdatum moet het proces VTH gelijk van start, omdat vanaf die datum nieuwe aanvragen onder het nieuwe regime vallen. Den Haag heeft als doel het dienstverleningsniveau gelijk te houden. Dit is een flinke opgave. Het proces VTH is afhankelijk van meerdere aspecten. Ten eerste is er sprake van een keten waarbij Den Haag moet aansluiten op bijvoorbeeld de landelijke applicatie DSO.

6 RIS306985 commissiebrief implementatie omgevingswet, december 2020

https://denhaag.raadsinformatie.nl/modules/13/Overige%20bestuurlijke%20stukken/63109 8

8

GAD/2021.130

Daarnaast is het proces VTH afhankelijk van de invulling van het Omgevingsplan en de Omgevingsvisie. De beleidskeuzes die voor deze deelprojecten worden gemaakt hebben consequenties voor VTH. Voorafgaand aan de invoeringsdatum (transitiefase) wordt het dienstverleningsniveau vastgesteld. VTH zal dan stapsgewijs toe gaan werken naar dit dienstverleningsniveau. Het beeld is dat de gemeente bij de start van de Omgevingswet op 1 juli 2022 in staat is een vergunning af te geven aan burgers en bedrijven. 3.3

Implementatie Omgevingsplan

Voor de invoering van de Omgevingswet werkt de gemeente met bestemmingsplannen. Deze moeten plaats maken voor een Omgevingsplan welke de onderwerpen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving integraal meeneemt. In deze paragraaf wordt de volgende deelvraag beantwoord: Ligt de implementatie van het Omgevingsplan op schema qua planning? De gemeente heeft voor de ontwikkeling van het Omgevingsplan tot en met 2029 (deze einddatum wordt mogelijk uitgesteld, als gevolg van uitstel van de invoeringsdatum Omgevingswet). Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet ontstaat allereerst van rechtswege een tijdelijk deel van het Omgevingsplan. Dit is een samenvoeging van bestaande bestemmingsplannen en bruidsschatregels. Dit dient als juridisch kader tot er een definitief Omgevingsplan gereed is (deadline 2029). Na de inwerkingtreding wordt dit tijdelijke Omgevingsplan stapsgewijs omgezet naar een definitief Omgevingsplan. Om te oefenen met het werken met een Omgevingsplan heeft de pilot Binckhorst plaatsgevonden. De evaluatie hiervan wordt in een (advies)rapportage7 verwerkt en meegenomen bij het opstellen van het Omgevingsplan. Deze evaluatie wordt in het najaar van 2021 verwacht.8

7 Ten tijde van deze quick-scan was de rapportage van deze evaluatie nog niet afgerond.

3.4

Voorbereiding op Omgevingsvisie

De Omgevingsvisie geeft aan hoe Den Haag zich de komende 30 jaren wil vormen om een bepaalde leefomgeving te realiseren. Het is het leidende document voor het beleid dat samenhangt met de fysieke leefomgeving. In deze paragraaf wordt de volgende deelvraag beantwoord: Op welke manier bereidt de gemeente zich voor op de Omgevingsvisie?

Het Omgevingsplan moet aansluiten met de inhoud van de Omgevingsvisie. Omdat de Omgevingsvisie nog niet gereed is, is de projectleider van de Omgevingsvisie nauw betrokken bij de ontwikkeling van het Omgevingsplan. De Omgevingsvisie dient volgens de VNG op 31 december 2023 gereed te zijn. Vanwege het uitstellen van de invoeringsdatum van de wet, kan deze datum nog verschuiven. Met betrekking tot de voorbereiding op de Omgevingsvisie, constateert de GAD dat er een projectteam is opgezet om vorm en inhoud te gaan geven aan de Omgevingsvisie. Het projectteam heeft een startnotitie Omgevingsvisie9 opgesteld, dat ook is aangeboden aan de raad en is goedgekeurd. Voor het uitvoeren van het werkplan is externe inhuur nodig. Hier is echter geen budget voor. Daardoor is het proces van Omgevingsvisie weliswaar in gang gezet, maar nog niet echt gestart. De nadruk van de uitvoering ervan ligt in de tweede helft van 2021 tot en met 2023. In de programmabegroting is geen rekening gehouden met de Omgevingsvisie. Voor elke activiteit die betrekking heeft op de Omgevingsvisie wordt apart dekking aangevraagd. In paragraaf 3.6.3. wordt nader ingegaan op de financiële dekking voor de implementatiekosten.

Binnen het programmateam wordt onderkend dat gezien de huidige werkdruk en daarnaast het gebrek aan capaciteit het mogelijk niet gaat lukken het proces, zoals beschreven in het werkplan te gaan doorlopen. 3.5

Participatie

Participatie is een verplicht onderdeel binnen de Omgevingswet. De insteek is om de buurt en andere stakeholders te betrekken bij de invulling van de plannen voor 9 Startnotitie Omgevingsvisie Den Haag, 10 december 2020

8 Stand van zaken implementatie Omgevingswet, RIS309988, 20 september 2021

9

GAD/2021.130

de omgeving. Participatie zorgt op die manier voor meer draagvlak en betere besluiten. Er zijn landelijke regels om participatie te borgen. Hoe participatie invulling moet krijgen binnen de gemeente is gedeeltelijk beschreven binnen het programma, maar vindt voor een deel ook plaats buiten het programma. Voor elk kerninstrument geldt een andere benadering met betrekking tot participatie. De gemeente Den Haag voert verschillende activiteiten uit om participatie te stimuleren, maar deze activiteiten worden versplinterd uitgevoerd. Momenteel is een werkgroep actief waarin verschillende diensten vertegenwoordigd zijn om alle participatie-initiatieven bij elkaar te krijgen. Op dit moment wordt er gewerkt aan een leidraad participatie Omgevingswet per kerninstrument. Deze leidraad valt straks onder de brede participatieverordening Den Haag die nog in wording is (verwachting eerste kwartaal 2022). Deze verordening wordt gemaakt door Haags Samenspel. In de reactie van de gemeente wordt benadrukt dat er naast de leidraad per kerninstrument ook voor de andere momenten waarop participatie plaats kan vinden binnen het proces van bouwen een traject plaats vindt dat leidt tot een participatieleidraad. In 2020 en 2021 zijn twee werkbesprekingen met de raad geweest over participatie. Er is zowel over de leidraad als de verordening nog geen besluitvorming in directie, college en raad geweest.

Waarschijnlijk wordt er eerst besloten over de leidraad en vervolgens over de verordening. Idealiter loopt de verordening voorop. In de leidraad zal worden beschreven bij welke aanvraagprocedures participatie een verplichte rol speelt. 3.6

Onderkend door gemeente: •

Digitaal stelsel Omgevingswet Onduidelijkheid over wanneer het stelsel beschikbaar komt en welke functionaliteit het gaat opleveren.

•

Ontwikkeling “eigen applicaties” Den Haag Mede door de afhankelijkheid van het landelijk digitaal stelsel zijn er nog diverse onzekerheden met betrekking tot de eigen applicaties, de interfaces en de aanbesteding hiervan

•

Financiën Voor bepaalde onderdelen van de Omgevingswet zijn vooralsnog geen middelen of onvoldoende middelen beschikbaar om deze uit te kunnen voeren.

•

Capaciteit Door een tekort aan capaciteit worden bepaalde onderdelen van de Omgevingswet mogelijk niet conform plan opgeleverd. Zowel bij externe inhuur van medewerkers als bij leveranciers voor aanschaf van bijvoorbeeld ICT is er momenteel sprake van schaarste in de markt, wat het risico versterkt dat capaciteit en ICT-voorzieningen niet (tijdig) ingehuurd of -gekocht kunnen worden.

•

Cultuur en opleiding Het blijven motiveren van medewerkers is een uitdaging. Opleiding van medewerkers is voornamelijk gericht op het bijbrengen van technische kennis, vooralsnog minder op vaardigheden.

Obstakels

In deze paragraaf wordt de volgende deelvraag beantwoord: Welke mogelijke obstakels kunnen zich voordoen tot aan de invoering en hoe wordt hier mee omgegaan? Bij het beantwoorden maken wij onderscheid tussen obstakels die zijn onderkend door de gemeente en obstakels die niet (of nauwelijks) worden onderkend.

Niet onderkend door gemeente: •

Financieel inzicht Het is lastig om een compleet beeld te krijgen van reeds totaal gemaakte kosten aan de invoering van de Omgevingswet. Dit komt enerzijds doordat er beperkt wordt gestuurd op kosten en anderzijds doordat de kosten van de implementatie regelmatig overlappen met reguliere activiteiten. Ook het inzicht in toekomstige kosten en baten is beperkt. De GAD constateert na uitvoering van het onderzoek dat dit aspect meer aandacht begint te krijgen.

10

GAD/2021.130

Dit blijkt uit de commissiebrief van september 2021 waarin de financiën worden benoemd en ook bedragen aan bod komen.10 Bovenstaande obstakels worden in de volgende subparagrafen nader toegelicht. 3.6.1

Digitaal Stelsel Omgevingswet

De ontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet, dat al diverse malen de primaire reden was voor uitstel van de invoeringsdatum Omgevingswet, baart grote gemeenten, waaronder Den Haag, grote zorgen. Deze zorgen hebben niet alleen betrekking op het tijdig beschikbaar komen van het Digitaal Stelsel Omgevingswet, maar ook op de werkbaarheid ervan, de bruikbaarheid voor de burger en wat dat betekent voor de rechtspraktijk. Uit recente gesprekken met het projectmanagement blijkt dat het ten aanzien van de ontwikkeling van het digitaal stelsel twijfelachtig is of de gemeente op adequate wijze kan gaan werken met het instrument Omgevingsplan en of daarmee voldaan wordt aan de randvoorwaarden. Bij deze bevinding benadrukt het management dat inmiddels door het Rijk en VNG stevige stappen worden gezet om door gemeenten geconstateerde problemen op diverse onderdelen van het Digitaal Stelsel Omgevingswet te ondervangen. 3.6.2

Ontwikkeling “eigen applicaties” Den Haag

Het rijk heeft moeite de landelijke voorziening werkend te krijgen. Terwijl de gehele keten van software op elkaar aan moet sluiten. Dit betekent dat de ontwikkeling van lokale applicaties voor koppeling aan het Digitaal Stelsel Omgevingswet en interfaces met lokale bestaande systemen ook uitloopt ook. Doordat er sprake is van een nieuw proces, is het niet eenvoudig een programma van eisen op te stellen voor de ICT die verband houdt met het Omgevingsplan. Om deze reden wordt er eerst meervoudig onderhands aanbesteed en na 2 jaar als de gemeente meer ervaring met het proces heeft, Europees aanbesteed.

3.6.3

Financiën

Voor een deel van de projecten is vooralsnog geen financiële dekking in de begroting geregeld. Voor elke uit te voeren activiteit, moet gezocht worden naar dekking. Er is nu enkel geld beschikbaar voor de technische implementatie. Voor de verdere ontwikkeling van bijvoorbeeld de Omgevingsvisie moet nog verder gezocht worden naar dekking. Daarnaast is er geen vast budget geregeld voor de informatievoorziening. Leveranciers die een offerte uitbrengen om de koppelingen tussen de applicaties te verzorgen hebben te maken met een lange wachttijd omdat het onduidelijk is wie de eigenaar is van deze offertes.11 Leveranciers zoeken mogelijk nieuwe klanten waardoor de ontwikkeling van de koppelingen vertraging op loopt. 3.6.4

Capaciteit

De primaire afdelingen hebben moeite voldoende capaciteit vrij te maken. Naast dat er geen budget is vrijgemaakt, is het lastig om goede medewerkers aan te trekken. De capaciteit om te zorgen dat de Omgevingswet op een goede manier wordt ingevoerd, blijft achter bij wat het programma minimaal nodig heeft en vormt daarmee een serieus risico voor het (tijdig) kunnen voldoen aan de minimale vereisten. De capaciteitsissues worden ambtelijk onderkend en veroorzaakt door een aantal redenen12. Ten eerste behoort voor veel medewerkers de implementatie van de Omgevingswet niet tot hun kerntaak. De meeste betrokken medewerkers bereiden de implementatie voor naast hun reguliere werkzaamheden. Dit houdt dus in dat zij extra werk doen, waarbij hun reguliere taak mogelijk voorrang krijgt. Ook is het voor mensen die normaliter in de staande organisatie werken lastig om daarbij in een project of een programma te werken, zeker wanneer ze daarin een trekkende rol hebben.

De ontwikkeling en implementatie van de koppelingen loopt ook vertraging op door een knelpunt in het goedkeuren van offertes van leveranciers. Zie “Financiën”.

Mede veroorzaakt door schaarste aan personeel zijn bepaalde voor de implementatie van belang zijnde werkgroepen nog niet gestart, hetgeen ook weer van invloed is op het kunnen functioneren van andere werkgroepen.

10 RIS309988, Stand van zaken implementatie Omgevingswet, september 2021

12 Intern memo ‘overzicht capaciteit vragen Omgevingswet’, april 2021

11 Intern memo ‘doorbelasting kosten koppelingen omgevingswet’, mei 2021

11

GAD/2021.130

Daarnaast is de verwachting dat de werkdruk de komende periode hoger wordt. Dit komt enerzijds doordat de medewerkers waarschijnlijk het opgebouwde verlof van de afgelopen 1,5 jaar (vanwege corona) dit najaar gaan opnemen. Anderzijds worden er tot aan de invoeringsdatum extra vergunningaanvragen verwacht. Initiatiefnemers zullen voordat de nieuwe wet ingaat nog gebruik willen maken van het oude regime. Deze veronderstelling had in eerste instantie betrekking op de ingangsdatum 1 januari 2022, maar is eveneens van toepassing op een later moment van invoering (1 juli 2022). De gemeente heeft als ambitieniveau dat het wil voldoen aan de minimale vereisten en vooral de focus wil leggen op de technische implementatie. Dit houdt in dat de inhoudelijke implementatie moet wachten tot na de invoering van de wet. De bestemmingsplannen moeten bijvoorbeeld omgezet worden in 1 Omgevingsplan en de medewerkers moeten worden opgeleid. Kern van de nog uit te voeren activiteiten ligt bij het oefenen en trainen van medewerkers. Het is onvoldoende duidelijk in hoeverre benodigde capaciteit hiervoor, zowel qua vraag als aanbod van opleidingen en trainingen voldoende aanwezig is. De start van het opleiden en trainen is nog in hoge mate afhankelijk van het beschikbaar komen van de IT-applicaties en het landelijk stelsel.

Indien het opleveren van genoemde IT-applicaties verder vertraagt, zal dit extra druk leggen op de capaciteit voor opleiden en trainen van medewerkers. In de reactie geeft het management aan dat inmiddels maatregelen zijn genomen voor de inzet van projectleiding en dat hiermee met name een bestaand tekort aan juridische expertise wordt weggewerkt. 3.6.5

Cultuur en opleiding

De implementatie van de Omgevingswet is een verandertraject. Iedereen die werkt in de fysieke leefomgeving gaat in het dagelijks werk merken dat de Omgevingswet een andere manier van werken met zich meebrengt. Samenwerking krijgt een grotere rol en er wordt op een andere manier omgegaan met het afwegen van belangen en het kijken naar regels. Deze verandering roept weerstand op bij medewerkers. Het meerdere keren uitstellen van de inwerkingtreding van de wet bevordert het animo niet.

het uit te voeren werk. Dienstbreed wordt wel aandacht besteed aan integraal (samen)werken als onderdeel van een reorganisatie bij DSO. In de reactie geeft het verantwoordelijk management aan dat participatie en integraal werken niet enkel verbonden zijn aan de Omgevingswet en daarom ook buiten het programma vallen. Verder stimuleert de gemeente ook integraliteit binnen de multidisciplinaire gebiedsteams. De focus ligt bij het programma Omgevingswet op het technische en juridische aspect. 3.6.6

Financieel inzicht

Door inzicht in de financiën te krijgen, ontstaat er meer duidelijkheid over voor welke activiteiten hoeveel geld nodig is. Dit vereenvoudigt mogelijk het regelen van dekking. Dit geldt ook voor het maken van een prognose van de invoeringskosten tot 2029 (of 2030, indien er door het recente uitstel ook voor invoering van onderdelen een verschuiving komt). Den Haag geeft aan een technische implementatie te doen die voldoet aan de minimale eisen. De implementatie is daardoor op de invoeringsdatum, afgezien van de minimale vereisten, nog gaande en brengt daardoor naar verwachting na juli 2022 nog kosten met zich mee. Het totaalinzicht in de financiën van het integrale programma Omgevingswet is beperkt. Omdat de kosten van de implementatie overlap hebben met bestaande reguliere activiteiten is het lastig in beeld te krijgen hoeveel er tot op heden in totaal is uitgegeven aan de implementatie. De administratie lijkt niet duidelijk ingericht om dit inzicht te genereren. Wij constateren dat op basis van analyse van de diverse verslagen van stuurgroep en programmateam-overleggen er tot nu toe beperkt aandacht wordt besteed aan de (sturing op de) financiële component. Daarnaast heeft de integrale financiële beheersing van het totale programma minder prioriteit bij het verantwoordelijk programmamanagement.

Dit komt voort uit de constatering dat er desgevraagd weinig tot geen inzicht kan worden verschaft in de totaal gemaakte kosten tot op heden, noch de nog te maken kosten tot volledige invoering van de Omgevingswet. In interviews wordt aangegeven dat er sprake is van drukte met andere werkzaamheden en prioriteitstelling waardoor de financiën als minder belangrijk worden gezien.

Aan cultuur en houding/gedrag wordt minimaal aandacht besteed. Dit geldt ook voor het creëren van bewustwording van de impact die de Omgevingswet heeft op

12

GAD/2021.130

3.7

Rol van de Rekeningencommissie/gemeenteraad

In deze paragraaf wordt de volgende deelvraag beantwoord: Wordt de RC/gemeenteraad over voorgaande aspecten voldoende op de hoogte gehouden? Periodiek worden de commissies Ruimte en Leefomgeving door middel van een commissiebrief van het college geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot de invoering van de Omgevingswet. Het beeld dat richting deze commissies wordt geschetst is overwegend hoe de Omgevingswet uitwerking gaat krijgen en hoe deze beoogd is te gaan functioneren. Er wordt weinig informatie gedeeld over de wijze van implementatie, of de gemeente op koers loopt en of er zich mogelijk problemen voordoen. Wel wordt in diverse brieven aan de raad nader ingegaan op de redenen waarom de implementatiedatum van de Omgevingswet al diverse malen is uitgesteld. In december 2020 informeerde de wethouder de raad dat de coronamaatregelen en de forse implementatieopgave met name rondom het Digitaal Stelsel Omgevingswet (de landelijke applicatie) de voornaamste redenen waren voor het uitstel. Dit betrof het uitstel van implementatiedatum van 1 januari 2021 naar 1 januari 2022. Hierbij wordt aangegeven dat deze gewijzigde invoeringsdatum voor de gemeente Den Haag geen consequenties heeft, aangezien de te realiseren onderdelen hetzelfde blijven en de planningen van de diverse onderdelen (kerninstrumenten) zijn aangepast op de nieuwe situatie.3

andere onderdelen. Het verdient aanbeveling de raad een realistisch beeld te schetsen van de stand van zaken rondom de implementatie door bijvoorbeeld een samenvattend overzicht van deze KPI’s op te nemen in de bestuurlijke informatievoorziening. Op initiatief van de raad is een werkgroep opgericht waarin regelmatig werkbesprekingen plaatsvinden tussen DSO en de raad. Daarnaast wordt de raad middels raadsbrieven geïnformeerd over zaken waarover zij beslist. Het is regelmatig lastig om raadsbrieven een plek te geven in de (vaak volle) raadsagenda. Als de Omgevingswet ingevoerd is zullen er veel inhoudelijke keuzes gemaakt moeten worden. Met de inwerkingtreding op 1 juli 2022 verdwijnt de procedure van de verklaring van geen bedenkingen en krijgt de raad hiervoor in de plaats een verzwaard adviesrecht. Daarnaast dient de raad nog diverse besluiten te nemen, bijvoorbeeld ten aanzien van de buitenlandse omgevingsactiviteiten. In diverse raadsbrieven is de raad hierover geïnformeerd. Er moet volgens de projectorganisatie nog wel de nodige tijd en aandacht in de raad aan worden besteed, alvorens de raad in staat is om deze besluiten te nemen. Hiervoor is een bepaalde mate van prioriteit een vereiste.

De GAD is verheugd te constateren dat in recent aan de raad verstuurde brieven, die na het opstellen van dit rapport verschenen, voor het eerst inzage wordt verschaft in de stand van zaken rondom de implementatie, als ook in de tot op heden aan de implementatie Omgevingswet uitgegeven kosten13. Ook is een raming aangegeven van nog te verwachten kosten voor de komende paar jaar.

Over (de reden(en) van) het meest recente besluit van de Minister eind mei 2021 om de invoeringsdatum opnieuw uit te stellen tot 1 juli 2022 is op het moment van schrijven van dit rapport nog geen formele brief richting de raad gegaan. De GAD constateert dat de voortgangsrapportages die voor de stuurgroep programma Omgevingswet worden opgesteld wel een realistisch beeld schetsen van de stand van zaken implementatie. Uit een vergelijking van de twee meest recente voortgangsrapportages is op te maken dat een aantal onderdelen nog steeds op “rood” staan en er momenteel sprake is van een lichte achteruitgang op een aantal 13 De GAD heeft geen controle uitgevoerd op de gerealiseerde kosten en ramingen uit de

verschillende raadsbrieven.

13

GAD/2021.130

4 Ondertekening

GAD Den Haag, 18 november 2021 WAS GETEKEND Drs. T.M. Gommans RO

14

GAD/2021.130

15

GAD/2021.130

16