Brief GADs aan minBZK met reflectie op Rekenkamertoezicht

Bezoekadres Oudezijds Voorburgwal 300 1012 GL Amsterdam

Postbus 1078 1000 BB Amsterdam Telefoon 020 254 9000 www.acam.amsterdam.nl

Retouradres: Postbus 1078, 1000 BB Amsterdam

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties Directeur Bestuur, Financiën en Regio Postbus 20011 2500 EA Den Haag Ministerie van Financiën Directeur Financiële Markten Tevens plv. Thesaurier-Generaal bij het ministerie van Financiën Postbus 20201 2500 EE Den Haag

30 maart 2023 UIT-ACAM-23-00349 Behandeld door drs. D.A. van Hooff RA en drs. C.G.A. Slotema-Tesser RA MPC CPC Datum

Kenmerk

Onderwerp

Reflectie op brief inzake rekenkamertoezicht

Geachte directeur, Onlangs hebben de NVRR (Nederlandse Vereniging van Rekenkamers & Rekenkamercommissies), de Rekenkamer Den Haag en de Rekenkamer Metropool Amsterdam een brief gepubliceerd betreffende het toezicht gemeentelijke accountantsdiensten (zie bijlage). Het verzoek van de NVRR en de rekenkamers is om via een wetswijziging het toezicht op gemeentelijke accountantsdiensten uit te laten voeren door een centrale toezichthouder. Middels deze brief bieden wij u een reflectie aan betreffende een aantal door de rekenkamers geschetste uitgangspunten. De gemeentelijke accountantsdiensten ondersteunen het verzoek om te komen tot een centrale toezichthouder voor de gemeentelijke accountantsdiensten De gemeentelijke accountantsdiensten van Den Haag en Amsterdam herkennen veel van de in de brief genoemde argumenten en ondersteunen het verzoek van de rekenkamers om te komen tot een centrale toezichthouder voor de gemeentelijke accountantsdiensten. Wel willen wij enkele argumenten van de rekenkamers nuanceren. Kwaliteitscriteria Wta reeds van toepassing In de memorie van toelichting bij de Wta (Wet toezicht accountantsorganisaties) staat te lezen dat de overheid er voor heeft gekozen om als het gaat om kwaliteitscriteria aan het controlebestel de eisen zoals die gelden voor accountantsorganisaties en externe accountants te vertalen naar de

Gemeente Amsterdam

30 maart 2023 UIT-ACAM-23-00349 Pagina 2 van 4

overheidssituatie. In artikel 213 lid 8 van de Gemeentewet zijn ook expliciet diverse Wtabepalingen op gemeentes met een accountantsdienst van toepassing verklaard. Omdat de accountantsdiensten onderdeel zijn van de overheid zijn niet alle artikelen van de Wta van toepassing verklaard, zoals de vergunningsplicht en de boetebepalingen. Ten aanzien van de criteria die toezien op de kwaliteit van de werkzaamheden bestaan geen uitzonderingen. De uitkomsten van de toetsingen van de rekenkamers zijn, in tegenstelling tot die van commerciële kantoren, openbaar en laten zien dat de gemeentelijke accountantsdiensten structureel aan de hoge kwaliteitsstandaarden voldoen. Het huidige toezichtmodel is effectief maar niet efficiënt Het belangrijkste bezwaar tegen het huidige toezichtmodel is dat deze veel vraagt van de (gemeentelijke) accountantsdiensten. De accountantsdiensten staan onder doorlopend toezicht van zowel de rekenkamers (Wta) als Kwaliteitsonderzoek Overheidsauditors (KOA) (de Wet op het Accountantsberoep en de NOREA regelgeving). Beide partijen voeren in de praktijk vergelijkbare werkzaamheden uit. Voor de accountantsdiensten betekent dit dat veel toezichtwerkzaamheden eenvoudigweg dubbel worden uitgevoerd. Overigens is het niet zo dat momenteel een gat bestaat in het toezicht op de wettelijke controles zoals uit de brief van de rekenkamers naar voren komt.

Het KOA ziet toe op alle opdrachten die accountantsdiensten uitvoeren ongeacht de wettelijke basis. Het KOA is nu dé toezichthouder voor de overheid Het KOA is geaccrediteerd door de beroepsorganisaties NBA, NOREA en IIA 1 Nederland. De getoetste organisaties zijn onderdeel van de publieke sector en bestaan naast de gemeentelijke accountantsdiensten onder meer uit Auditdienst Rijk, Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), Sociale Verzekeringsbank (SVB), CAK, Rijksdienst voor ondernemend Nederland (RVO) en universiteiten. Bij de gemeentelijke accountantsdiensten vindt het kwaliteitsonderzoek plaats in het kader van de Verordening op de kwaliteitsbeoordelingen (NBA) en het Reglement Kwaliteitsonderzoek van de Nederlandse Beroepsorganisatie voor ITauditors (NOREA). Het KOA lijkt daarmee een logische keuze als opvolger van de rekenkamers. Naast dat dit wetstechnisch een eenvoudige oplossing is, betekent het ook dat de accountantsdiensten te maken krijgen met één in plaats van twee toezichthouders en er een situatie ontstaat die het toezicht efficiënter maakt, zonder dat hier inhoudelijke concessies voor nodig zijn. Daarnaast is het KOA in vergelijking met een andere mogelijke toezichthouder, de Autoriteit Financiële Markten, juist expert op overheidsexpertise. Nog los gezien van een capaciteits- en financieel vraagstuk.

Wij komen graag in gesprek Als accountantsdiensten hechten wij veel belang aan een goede informatiepositie van betrokkenen. Het gaat immers om een belangrijke afweging en er zijn meerdere opties denkbaar. Wij komen dan ook graag in gesprek om onze behoeften en ervaringen nader te duiden. Met vriendelijke groet, WAS GETEKEND drs. D.A. van Hooff RA Gemeente accountant / directeur Auditdienst ACAM

drs. C.G.A. Slotema-Tesser RA MPC CPC Gemeente accountant / directeur GAD

1 Koninklijke Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants, de Nederlandse Orde van Register EDP-auditors en het Instituut van Internal Auditors

Een routebeschrijving vindt u op www.acam.amsterdam.nl

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Tav de Directeur Bestuur, Financiën en Regio Postbus 20011 2500 EA Den Haag Ministerie van Financiën Tav de Directeur Financiële Markten, tevens plv. Thesaurier-Generaal bij het Ministerie van Financiën Postbus 20201 2500 EE Den Haag Ede, 17 maart 2023 Kenmerk: 20230317 Betreft: rekenkamertoezicht gemeentelijke accountantsdiensten Geachte Het traject tot wijziging van enkele wetten op het terrein van de accountancy in verband met maatregelen om de kwaliteit van de wettelijke controle duurzaam te verbeteren (Wet toekomst accountancysector) is voor de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR), de Rekenkamer Den Haag en de Rekenkamer Metropool Amsterdam aanleiding om te pleiten voor een heroverweging van het toezicht op Gemeentelijke Accountantsdiensten (GAD). Dit doen wij tegen het licht van een toenemende behoefte binnen gemeenteland aan het oprichten van een eigen GAD.1 Ons concrete verzoek is in de genoemde wetswijziging op te nemen dat het toezicht op GAD’s uitgevoerd wordt door een centrale toezichthouder zoals de AFM. De gemeentewet regelt dat de gemeenteraad een accountant aanwijst voor de jaarrekeningcontrole, ook voor de provincie bestaat dezelfde bepaling. Op grond van artikel 213 lid zeven Gemeentewet kan de gemeenteraad besluiten deze accountant in eigen dienst te nemen.

In dat geval is de lokale rekenkamer verantwoordelijk voor het toezicht op de gemeentelijke accountant.2 Nederland kent op dit moment twee GAD’s, namelijk in de gemeenten Amsterdam en Den Haag. De respectieve rekenkamers zijn daarmee verantwoordelijk voor het toezicht op deze accountantsdiensten. Alle andere accountantsorganisaties die wettelijke controles verrichten, waaronder de controle van de gemeenterekening, zijn een externe (commerciële) accountantsorganisatie. Deze accountantsorganisaties vallen onder het toezicht van de Autoriteit Financiële Marken (AFM). De rekenkamers van Amsterdam en Den 1 2

Zie onder meer Vng, Handreiking Besluitvorming gemeentelijke accountantsdienst, mei 2020, p. 7. Art. 184a Gemeentewet Horapark 9 | 6717 LZ | Ede | 085-2250275 | info@nvrr.nl | www.nvrr.nl

1

Haag hebben de afgelopen jaren een aantal keren aangegeven dat het toezicht op een accountantsdienst ver buiten de andere wettelijke taken van een rekenkamer ligt en veel van de tijd en middelen van de rekenkamer vraagt.3 Tijd en middelen die niet besteed kunnen worden aan het ondersteunen van de gemeenteraad met regulier rekenkameronderzoek. De toezicht rol is voor lokale rekenkamers onwenselijk en voor kleinere rekenkamers moeilijk realiseerbaar. Het traject ‘Wet tot wijziging van enkele wetten op het terrein van de accountancy in verband met maatregelen om de kwaliteit van de wettelijke controle duurzaam te verbeteren (Wet toekomst accountancysector)’ biedt een aanknopingsmoment om het toezicht op GAD’s anders vorm te geven. Wij zien hiervoor de volgende argumenten: •

•

•

• •

De verwachting is dat in de nabije toekomst meer gemeenten, al dan niet in samenwerking, zullen komen tot oprichting van een GAD. Veelal kleinere lokale rekenkamers zullen daardoor belast worden met de toezichtstaak. De toezichttaak past niet bij primaire taak rekenkamers: vanwege de aard van het onderzoek, de daarvoor benodigde kennis en de wisselende intensiteit ervan. Voor (nieuwe) rekenkamers die Wta-toezicht moeten doen is het daarbij (te) lastig en duur om over de benodigde kennis voor het toezicht te beschikken Uniform en continu toezicht: het toezicht is nu versnipperd over meerdere organisaties, wat zorgt voor minder uniformiteit en continuïteit dan bij centraal toezicht. Door de mogelijke uitbreiding van het aantal GAD’s zal die versnippering toenemen; Wetgeving is voor GAD’s onduidelijk, met als gevolg een gat in het toezicht: rekenkamers hoeven minder toezicht te houden dan de AFM; Europese richtlijn – eisen aan toezichthouder: het is (te) lastig voor rekenkamers om te voldoen aan Europese eisen.

Deze argumenten worden hierna toegelicht.

Mogelijk uitbreiding van het aantal GAD’s en gevolgen meerdere toezichthouders Sinds 2017 worden redenen om een GAD op te richten onder de aandacht gebracht, waardoor de verwachting is dat er meer GAD’s komen. De minister van BZK heeft in 2017 de leden van de Tweede Kamer gewezen op de ontwikkelingen van de controle van de jaarrekening van gemeenten. De minister benoemt de mogelijkheid dat gemeenten nog steeds zelf of met andere gemeenten een GAD op kunnen richten.4 De directeur van de Amsterdamse GAD heeft in oktober 2019 een oproep gedaan om publieke accountantsdiensten op te richten.5 In reactie op de brief van de rekenkamer Amsterdam in februari 2022 stelt de directeur van de ACAM daarnaast: “Het vele en intensieve toezicht kost ACAM wel veel tijd en energie. Wij vinden het daarom van belang dat door de wetgever(s) 3

Zie onder meer Rekenkamer Den Haag, Zienswijze rekenkamer op positionering gemeentelijke accountant en accountantsdienst, 1 december 2021. 4 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De controle van de jaarrekening van gemeenten, 6 februari

2017, kenmerk 2017-0000041448 5 D. van Hooff, Richt publieke accountantsdiensten op, TPC, oktober 2019 Horapark 9 | 6717 LZ | Ede | 085-2250275 | info@nvrr.nl | www.nvrr.nl

2

wordt nagedacht over een efficiënt(er) toezichtmodel. ACAM is daarbij nadrukkelijk voorstander van één landelijke opererende toezichthouder die met de gemeentewet als basis toezicht houdt op alle werkzaamheden”. En in mei 2020 heeft de VNG de handreiking Besluitvorming gemeentelijke accountantsdienst uitgebracht om tegemoet te komen aan de vraag die bij steeds meer gemeenten speelt of het niet beter is zelf een accountantsdienst op te richten. De VNG geeft in deze handreiking aan kleinere gemeenten het advies om in samenwerking met andere gemeente een GAD op te richten.6 Wanneer ervoor wordt gekozen om een gemeenschappelijke GAD op te richten, dan zijn problemen te voorzien. Dan is niet één rekenkamer verantwoordelijk voor het toezicht, maar de rekenkamers van de betreffende gemeenten, provincies en waterschappen zijn zelfstandig verantwoordelijk voor het toezicht. Een gemeenschappelijke GAD heeft dan niet één maar meerdere toezichthouders en het is niet vanzelfsprekend dat rekenkamer daarop samenwerken. Voor een gemeenschappelijke GAD is dit onwerkbaar. Voor rekenkamers levert dit veel vraagstukken op; wie gaat toezicht houden, kan informatie met elkaar worden gedeeld, wie draagt welke kosten van het toezicht, et cetera.

Toezichttaak past niet bij primaire taak rekenkamers Rekenkamers zijn primair verantwoordelijk voor het onderzoeken naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde beleid. 7 De activiteiten die vanwege de toezichtstaak moeten worden uitgevoerd, liggen niet in het verlengde van de reguliere onderzoeksactiviteiten. Van de rekenkamer wordt onder meer verwacht dat zij een uitspraak doet over de betrouwbaarheid van toekomstige (mede)beleidsbepalers van de GAD. Daarbij kan de rekenkamer niet beschikken over dezelfde bronnen als de AFM.8 Ook verrichten rekenkamers zelden persoonsgerichte onderzoeken. Daarnaast wisselen de reguliere en de toezichtactiviteiten in intensiteit. Eigen kennisopbouw, voor kleine én grote rekenkamers, is een ingewikkelde opgave, die naar verwachting niet altijd te realiseren zal zijn. Inkopen van deze kennis bij of het inhoudelijk uitbesteden van het toezicht aan commerciële bureaus is mogelijk. Daar hangt echter een aanzienlijke prijskaart aan. Budgetten van rekenkamers zijn echter vaak al krap, zo krap dat deze toezichthoudende rol waarschijnlijk niet binnen het budget past. Kleinere rekenkamers lopen mogelijk het risico geen middelen meer te hebben voor de kerntaak van rekenkamers. Ook kunnen er ongewenste neveneffecten ontstaan.

Als de kennis schaars is en de vraag toeneemt ligt (verdere) prijsopdrijving op de loer.

6

Vng, Handreiking Besluitvorming gemeentelijke accountantsdienst, mei 2020, p. 10.

7

Art. 182 gemeentewet

8

In de Wft is de samenwerking tussen DNB en AFM op onder meer het terrein van betrouwbaarheid uitgewerkt.[ Afdeling 1.3.1 Wft en convenant tussen de Stichting Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank N.V. Op grond hiervan dienen beide toezichthouders – AFM en DNB - elkaar te informeren, raadplegen en adviseren. Zo’n convenant bestaat niet voor rekenkamers met de AFM en de DNB. Uit de toelichting op het betrouwbaarheidsonderzoek van de AFM blijkt dat de AFM onder meer toetst aan de politieregisters, het faillissementsregister en informatie van de Belastingdienst. Voor deze toetsingen hebben rekenkamers in tegenstelling tot de AFM geen wettelijke grondslag. Horapark 9 | 6717 LZ | Ede | 085-2250275 | info@nvrr.nl | www.nvrr.nl

3

In de eerdergenoemde handreiking van de VNG worden de afwegingen en een stappenplan geschetst om alleen of samen met andere gemeenten een GAD op te richten. Ook wordt ingegaan op de redenen om een GAD op te richten. Eén daarvan is dat de kleine en middelgrote gemeenten grote moeite hebben een accountant te vinden.9 In de VNG handreiking wordt de suggestie gewekt dat rekenkamers op de werkzaamheden van het samenwerkingsverband Kwaliteitstoets Overheidsauditors (KOA) kunnen steunen.10 Hoewel er in enige mate gebruik kan worden gemaakt van de vierjaarlijkse rapportage van het KOA, geeft het KOA geen oordeel over de naleving van de Wta, de wettelijke taak van de rekenkamer. Vierjaarlijks is echter te onregelmatig voor de doorlopende toezichtstaak van rekenkamers op de GAD. Ook moet de rekenkamer een betrouwbaarheidstoets uitvoeren voor (mede)beleidsbepalers. Dit is geen taak van de KOA.

Uniform en continu toezicht Het toezicht op de naleving van de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta) ligt begin 2023 bij drie toezichthouders: de AFM11 en twee rekenkamers. In Nederland is het toezicht op andere sectoren in de regel belegd bij één centrale autoriteit. Zoals de ACM of de Autoriteit Persoonsgegevens. Centrale autoriteiten kunnen door hun omvang kennis opbouwen, uniform werken en de continuïteit van het toezicht waarborgen. Het toezicht is daarmee ook uniform, waarbij gelijke gevallen gelijk worden behandeld. De wetgever heeft aan het begin van deze eeuw bewust meerdere toezichthouders mogelijk willen maken. Eén toezichthouder voor alle (accountants werkzaam bij) externe accountantsorganisatie. En aparte toezichthouders voor overheidsaccountants. Daartoe behoren de accountants die werkzaam zijn bij de departementale auditdiensten (DAD's) en gemeentelijke accountantsdiensten (GAD's). De wetgever beoogde alleen het toezicht op de externe accountantsorganisaties te regelen, maar niet de inrichting van het controlebestel van de overheid. De wetgever stelde dat het in principe aan de overheid (Rijk of gemeente) is om te bepalen welke eisen zij wil stellen aan het controlebestel en de daaraan te stellen kwaliteitscriteria12 en het toezicht op GAD’s bewust te willen differentiëren.

De wetgever heeft een beperkt aantal bepalingen van de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta) van toepassing verklaard op het toezicht op de GAD’s. Bovendien laat de wetgever het aan de gemeentelijke rekenkamer om te bepalen hoe deze vorm geeft aan het toezicht, hetgeen niet bijdraagt aan de uniformiteit van het toezicht. Het toezicht op de accountantsorganisaties is in de praktijk dan ook versnipperd, waarbij de AFM, de Rekenkamer Amsterdam en de Rekenkamer Den Haag op een andere wijze toezichthouden. Dit punt heeft de Rekenkamer Den Haag expliciet onder de aandacht gebracht bij de

9

Zie in dit verband ook het artikel Binnenlands Bestuur, Opnieuw interesse voor regionale accountantsdienst, 20 november 2022 10 Vng, Handreiking Besluitvorming gemeentelijke accountantsdienst, mei 2020, p. 12, 13 en 15 11 Met ingang van 1 januari 2022 houdt de AFM zowel toezicht op alle OOB-accountantsorganisaties als de ruim 260 nietOOB-accountantsorganisaties. 12 Kamerstukken II, 2003–2004, 29 658, nr. 3 (MvT, p. 7) Horapark 9 | 6717 LZ | Ede | 085-2250275 | info@nvrr.nl | www.nvrr.nl

4

gemeenteraad toen er gesproken werd over de positionering van de GAD.13 Als het aantal GAD`s toeneemt, zal ook de versnippering in toezicht toenemen en de uniformiteit van toezicht afnemen.

Wetgeving is onduidelijk, met als gevolg een gat in het toezicht In twee brieven over de Wta, gericht aan de gemeenteraad en rekeningencommissie, constateert de Rekenkamer Amsterdam dat de wetgeving onduidelijk is (3 mei 2021 en 18 februari 2022). De vraag is of een GAD wel of geen andere wettelijke controle mag uitvoeren dan de controle van een gemeentelijke jaarrekening. Ondanks betrokkenheid van de AFM, het ministerie van Financiën en het ministerie van BZK, heeft de wetgever geen gezaghebbende uitspraak gedaan op deze vraag. De huidige situatie is dat op bepaalde wettelijke controles die door GAD Amsterdam worden verricht nu geen toezicht plaatsvindt.14 Niet door de AFM en niet door de Rekenkamer Amsterdam.

Europese richtlijn – eisen aan toezichthouder De richtlijn 2006/43/EG van het Europees Parlement en de Raad regelt het toezicht op accountantsorganisaties die wettelijke controles uitvoeren. Hoofdstuk VI (kwaliteitsborging) en hoofdstuk VIII (publiek toezicht en regelingen tussen de lidstaten op toezicht- en regelgevingsgebieden) stellen eisen aan de autoriteiten (en hun personeel) die belast zijn met het toezicht: 1. Aan het stelsel van publiek toezicht zijn voldoende financiële middelen toegewezen (art 29 eerste lid en onder b en c en artikel 32 lid 7). 2. De personen die kwaliteitsbeoordelingen verrichten, beschikken over passende beroepskwalificaties en relevante beroepservaring op het gebied van wettelijke controle van jaarrekeningen en financiële verslaggeving, en hebben tevens een specifieke opleiding voor de uitvoering van kwaliteitsbeoordelingen genoten. Voor de grotere rekenkamers van Amsterdam en Den Haag geldt dat zij slechts een zeer beperkt aantal medewerkers hebben die beschikken over de onder 2 genoemde benodigde kennis. In de laatste jaren hebben beide rekenkamers externe deskundigheden in moeten huren om een deel van de Wta-werkzaamheden uit te voeren. Het is maar zeer de vraag hoe andere gemeentelijke-, provinciale- en waterschaps rekenkamers in de toekomst aan de deskundigheidseis kunnen voldoen.

Bovendien zijn voor het toezicht op de GAD’s door de gemeentelijke rekenkamers van Den Haag en Amsterdam geen financiële middelen toegewezen om het toezicht door beide rekenkamers mogelijk te maken. De toezichtsactiviteiten komen daardoor oneigenlijk ten laste van het rekenkamerbudget.

13 Brief aan gemeenteraad ‘Zienswijze rekenkamer op positionering gemeentelijke accountant en accountantsdienst (2

december 2021 met kenmerk RK/2021.39/RIS310834) 14 Het betreft twee wettelijke controles: die van de jaarrekening van het waterschap AGV en die van de stichting Waternet. Horapark 9 | 6717 LZ | Ede | 085-2250275 | info@nvrr.nl | www.nvrr.nl

5

De NVRR en rekenkamers van Den Haag en Amsterdam dringen aan op wijziging van de verantwoordelijkheid voor de toezichtstaak op de GAD’s. Deze wijziging kan wellicht op efficiënte wijze worden meegenomen bij de wijziging van de Wet toekomst accountancysector. We zijn vanzelfsprekend bereid tot nadere toelichting en overleg om gezamenlijk tot een goede oplossing te komen. Hoogachtend, Etienne Lemmens, waarnemend voorzitter NVRR

Annelies Daalder, directeur Rekenkamer Metropool Amsterdam

Manus Twisk, voorzitter rekenkamer Den Haag

Horapark 9 | 6717 LZ | Ede | 085-2250275 | info@nvrr.nl | www.nvrr.nl

6