20211125-RIS30987 Voorstel van het college inzake Toekomstperspectief jeugd- en gezinshulp

Datum

Registratienummer

7 september 2021

OCW/10150429 RIS309877

Voorstel van het college inzake Toekomstperspectief jeugd- en gezinshulp Toelichting De decentralisaties in 2015 hebben ertoe geleid dat de jeugdhulp bij de gemeente is belegd. Na zes jaar hebben we de werking en de knelpunten van het huidige stelsel goed in beeld. De afgelopen jaren is

keihard gewerkt om de jeugdzorg na de transitie op een goede manier op te nemen in het sociaal domein van de gemeente. Echter zijn er ook zorgen. Zo is bijvoorbeeld gezinsgerichte hulp (hulp voor het gehele zin) op dit moment niet vanzelfsprekend. Dit geldt ook voor de eerstelijnszorg en tweedelijnszorg binnen de jeugdhulp. Daarnaast zien we binnen de huidige aanbestedingssystematiek dat ‘percelen’ voor schotten zorgen. En ook stimuleert de werking van de productiebekostiging (P*Q financiering) tot langdurige en zware hulp. Onder andere deze punten maken dat vernieuwing in het jeugdhulpstelsel noodzakelijk is. Het is nu tijd om de transformatiebeweging kracht bij te zetten en de huidige organisatie van de jeugdhulp op punten te herijken. De regio Haaglanden heeft in de afgelopen periode hard gewerkt aan de nieuwe regiovisie Jeugdzorg Haaglanden 2021-2026, die de volgende fase in de transformatie in de jeugdzorg markeert. In het coalitieakkoord 2019-2022 is opgenomen dat we naar een nieuw inkoopmodel voor de jeugdhulp toewerken, waarbij de beste kwaliteit voor de beste prijs en de binding met de stad voorop staan. Dit leidt tot minder aanbieders en heeft tevens een positief effect op de administratieve lasten en controledruk voor zowel jeugdhulpaanbieders als de gemeente. Ook dit geeft aanleiding om de huidige organisatie van de jeugdhulp op punten te herijken.

We stellen een aantal uitgangspunten voor doorontwikkeling van de jeugd- en gezinshulp in Den Haag voor. Na vaststelling van de uitgangspunten zullen deze verder worden ontwikkeld naar een concreet plan voor de jeugd- en gezinshulp dat in het vierde kwartaal van 2022 aan de raad zal worden voorgelegd. De voorgestelde uitgangspunten a t/m g passen binnen de kaders van het vastgesteld Haags beleid: - Beleidskader Jeugd 2018-2020, Haagse jeugd, samen aan zet (RIS 298053) - Gezond en veerkrachtig, beleidsplan zorg, jeugd en volksgezondheid 2019-2022 (RIS 303812) - Coalitieakkoord 2019-2022 (RIS 304121) - Inkoopdocument jeugdhulp vanaf 2021 e.v. (RIS 305692) De uitgangspunten passen eveneens binnen de nieuwe regiovisie Jeugdzorg Haaglanden 2021-2026. Wij leggen deze stukken in samenhang ter besluitvorming aan u voor, waarmee een kader ontstaat voor verdere ontwikkeling van het Haagse stelsel van jeugd- en gezinshulp voor de komende jaren. Hieronder geven we eerst een analyse van de huidige situatie. Daarna beschrijven we een perspectief op de toekomst van de jeugd- en gezinshulp.

Gemeente Den Haag

Spui 70 Den Haag

Postbus 12600 2500 DJ Den Haag

T 14070 www.denhaag.nl

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

OCW/10150429

Ten slotte concretiseren we dit perspectief in de voorgestelde uitgangspunten a t/m g. We sluiten af met een mijlpalenplanning voor uitwerking en financiële paragraaf. Huidige situatie Werking van de jeugdhulp Op basis van zes jaar ervaring met de gedecentraliseerde jeugdhulp in Den Haag kunnen wij een aantal duidelijke bevindingen formuleren over de werking van jeugdhulp. Deze vier bevindingen zijn bepalend voor de doorontwikkeling van de jeugdhulp: Problemen van kinderen zijn vaak problemen van hun ouders. Zoals bijvoorbeeld bij relatieproblematiek, bij schulden of armoede. Enkel het kind helpen lost het probleem vaak niet (of maar deels) op. Gezinnen functioneren in de leefomgeving van de kinderen, jongeren en de ouders: daar waar zij wonen, hun vrije tijd doorbrengen, naar school gaan en werken. Het is belangrijk de jeugdhulp daar goed op te laten aansluiten en niet altijd als zelfstandige interventie in te zetten. Door het open karakter van de Jeugdwet wordt jeugdhulp soms te ruimhartig en snel ingeschakeld. De Jeugdwet wordt hiermee een verzameling van voorliggende en aanpalende voorzieningen. Bijvoorbeeld als een zorgvraag op het snijvlak van de diverse wetten valt, en niet goed duidelijk is bij welke wet de vraag thuishoort.

En ook als oneigenlijke oplossing voor opvoedvraagstukken die misschien wel in de categorie vallen ‘die horen er bij en gaan over’ of ‘die los je met elkaar op’. Zorg in één gezin met meerdere instellingen werkt nu niet goed. Dit wordt in belangrijke mate veroorzaakt door focus van iedere aanbieder op het eigen aanbod. Dit geeft niet altijd het bedoelde resultaat voor het gezin en leidt tot hogere kosten. De situatie in Den Haag Kenmerkend voor Den Haag is dat er sprake is van grote verschillen tussen de wijken of stadsdelen en de inwoners. Het is een sterk gesegregeerde stad. In de wijken met een lagere Sociaal Economische Status (SES) staan bij veel gezinnen zorgen over bestaanszekerheid centraal. Het gaat om zorgen over wonen, gezondheid, schulden, inkomensonzekerheid en dergelijke. Probleemanalyse van de huidige jeugdhulp in Den Haag De werking van de jeugdhulp en de lokaal kenmerkende situatie in Den Haag leidt tot de volgende probleemanalyse: Gezinsgerichte hulp (hulp voor het gehele zin) is op dit moment niet vanzelfsprekend. De huidige jeugdhulp staat te veel los van andere dienstverlening in het brede sociaal domein en andere domeinen. Zo is de afstemming met bijvoorbeeld schuldhulpverlening, armoedebeleid, of wonen nog verre van vanzelfsprekend. Binnen de jeugdhulp zijn eerstelijnszorg en de tweedelijnszorg nog teveel aparte domeinen.

Tussen de domeinen wordt doorverwezen en op- en afgeschaald. Ook dit draagt bij aan de fragmentatie binnen de jeugdhulp. Daarbij wordt meer opgeschaald naar de tweedelijnszorg en minder vaak andersom afgeschaald naar de eerstelijnszorg. We vinden nog te weinig oplossingen in de eerstelijnszorg. Zorg en onderwijs bakenen rollen af en zorgen nog te weinig gezamenlijk voor oplossingen. Binnen de huidige aanbestedingssystematiek zorgen ‘percelen’ voor schotten. Daardoor wordt bijvoorbeeld jeugd- en opvoedhulp als iets anders gezien dan begeleiding van mensen met een beperking. Of psychische vraagstukken worden als op zichzelf staand beschouwd, terwijl die in samenhang met gezinssituatie moeten worden bezien.

2/7

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

OCW/10150429

-

-

Hiermee plaatsen wij tegenover de complexe en gefragmenteerde hulpvraag van onze stad ook gefragmenteerde jeugdhulp. Met de open house aanbestedingssystematiek zijn contracten afgesloten met in totaal circa 160 aanbieders. Dat maakt sturing lastig en veroorzaakt hoge administratieve en controledruk voor aanbieders en gemeente. Door de werking van de productiebekostiging (ofwel P*Q financiering) wordt langdurige en zware hulp gestimuleerd. Deze financieringsvorm geeft geen prikkel tot lichtere en afbouw van zorg. Ook de combinatie van het grote aantal aanbieders en de productiebekostiging maakt dat de gemeente beperkt regie heeft op het totaal van kosten voor de jeugdhulp. We willen de opdrachtgeverspositie versterken om de kosten beter te kunnen beheersen.

Dit alles overziend is de conclusie dat in de huidige situatie niet standaard hulp wordt geboden voor het gezin als geheel, op het moment dat dat nodig is. Bovendien wordt de hulp door verschillende aanbieders en vanuit verschillende domeinen teveel losstaand van elkaar aangeboden. De huidige inkoopsystematiek heeft niet de integraliteit binnen het sociaal domein en daarbuiten als uitgangspunt. Met de huidige systematiek van productiebekostiging wordt de jeugdhulp teveel door marktwerking bepaald. Bovendien verscheen in maart 2021 het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming (VNG, ministeries VWS, en JenV). Dit scenario ziet op een fundamentele herziening van de veiligheidsketen en de komst van zogenaamde regionale veiligheidsteams. Dit heeft consequenties voor de opdracht van de jeugdteams. Huidig beleid Het huidige beleid bepaalt de kaders voor de uitvoering van de jeugdhulp. Het uitgangspunt hierbij is dat we de beste zorg voor de Haagse burger willen, waarbij we het hele gezin en de opvoed- en opgroeisituatie als vertrekpunt nemen. We hanteren daarom de volgende uitgangspunten, voortvloeiend uit o.a. de Haagse leidraad jeugdhulp en het plan Gezond en veerkrachtig, beleidsplan zorg, jeugd en volksgezondheid 2019-2022: 1. Ouders zijn primair verantwoordelijk voor het bevorderen van een leeftijdsadequate, gezonde ontwikkeling, ook van talenten en veerkracht.

Ouders doen daarbij waar mogelijk een beroep op de eigen kracht en sociale netwerken. 2. Niet elke kwetsbaarheid of moeilijkheid dient te worden geproblematiseerd of voorzien van een label. Het uitgangspunt is dat ouders en jeugdigen veel zelf kunnen en samen met mensen in hun omgeving oplossingen kunnen vinden voor alledaagse problemen. 3. Preventie staat voorop. Daarbij gaat het met name om het versterken van de veerkracht van alle jeugdigen en ouders door voorzieningen die voor alle Hagenaren beschikbaar zijn. 4. Het uitgangspunt bij het verlenen van hulp vanuit het jeugdteam dan wel de toewijzing van meer specialistische hulp is het ‘goed genoeg’-principe. 5. Indien toch specialistische hulp nodig is, is deze passend, tijdig en van goede kwaliteit. Normaliseren en het ‘goed genoeg’ principe zijn hierbij belangrijke uitgangspunten. 6. Ondersteuning vanuit het sociaal domein is gericht op gezond leven, op het herstellen van bestaanszekerheid, op het vergoten van kansengelijkheid en op vaardigheden die het functioneren als gezin versterken.

3/7

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

OCW/10150429

Blik op de toekomst Op basis van de leerpunten naar aanleiding van de decentralisaties, de situatie in Den Haag en de knelpunten in het huidige stelsel, willen we naar een toekomstbestendige organisatie van de jeugdhulp toewerken. Met een heldere visie op de lokale overheidsverantwoordelijkheden en met een nauwe verbinding met algemene voorzieningen in de wijk, kan het beroep op jeugdhulp minder en beter. Het is daarbij van belang te realiseren dat de knelpunten in de jeugdhulp niet van vandaag op morgen zijn opgelost. Het goed werkend krijgen van de jeugdhulp na de decentralisaties vraagt lange doorlooptijd. Daarvoor is het wel nodig de uitgangspunten voor de organisatie van de jeugd- en gezinshulp te wijzigen. De zorg kunnen we kortgezegd onderverdelen in vier lagen, oplopend van lichte, preventieve naar zware, hoog specialistische zorg: Nuldelijnszorg. De nuldelijnszorg wordt de sociale basis genoemd. Die bestaat uit de informele netwerken (sociale structuren), de meer formele netwerken (verenigingen, clubs), en de algemene (zonder toeleiding, vrij toegankelijke) voorzieningen (welzijn, huisarts). Eerstelijnszorg. Dit betreft de basiszorg Jeugd en Wmo (JMO teams) met toeleidingsfunctie voor tweede lijn. Tweedelijnszorg. Hier gaat het om de aanvullende ambulante specialistische zorg. Derdelijnszorg.

De hoog specialistische residentiele zorg die alleen wordt geboden door (boven)regionale en landelijke voorzieningen. De voorgestelde aanpassing van de jeugdhulp richt zich vooral op de organisatie van de eerstelijnszorg (jeugdteams) en tweedelijnszorg (specialistische zorg). Daarbij drie opmerkingen. Voor een goede werking van de jeugdhulp is een voorwaarde dat de eerste- en tweedelijnszorg goed samenwerken met de nuldelijnszorg (algemene voorzieningen). De herijking van de eerste en tweedelijn staat zeker niet op zichzelf. Daarvoor is van belang dat de sociale basis in de stad op orde is. Dat is een ontwikkeling waaraan parallel aan deze uitgangspunten zal worden gewerkt. Deze uitgangspunten hebben ook gevolgen voor andere domeinen, zoals bijvoorbeeld de Wmo. Gaandeweg ontwikkelen we in dezelfde richting en hanteren we steeds breder dezelfde uitgangspunten, waarbij we willen toewerken naar een zelfde sturingsfilosofie voor het jeugd- en volwassenendomein. Samengevat moeten de vier lijnen globaal als volgt gaan werken: o De sociale basis is bedoeld voor de dagelijkse vragen. Als er meer zorg nodig is, dan zijn de huisarts en de jeugd- en Wmo teams (JMO-teams) het eerste aanspreekpunt. o We willen naar aanbieders die integrale zorg kunnen bieden, geografisch ingedeeld, goed passend op de JMO-teams in de stadsdelen.

Hiermee voorkomen we onder andere dat de JMO-teams uit tientallen aanbieders moeten kiezen en meerdere aanbieders tegelijkertijd inschakelen. o Niet elk probleem is een gezinsprobleem. Sommige kinderen hebben bijvoorbeeld problemen die intensieve ambulante somatische of psychische behandeling vragen. Dit soort individuele problematiek blijft beschikbaar. Daarnaast is de samenwerking met onderwijs cruciaal. Om signalen tijdig te zien en op te pakken is het van belang dat jeugdhulp en onderwijs goed met elkaar samenwerken en elkaar versterken. Zowel beleidsmatig als in praktijk, zodat we tot een integrale aanpak kunnen komen. Voor sommige jeugdigen is meer nodig dan de standaardbegeleiding in het onderwijs. Die leerlingen hebben naast extra ondersteuning op school ook jeugdhulp nodig.

4/7

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

OCW/10150429

Die ondersteuning van de school en van de jeugdhulp kan het beste samengevoegd worden in één integraal aanbod. Voor groepen leerlingen met vergelijkbare ondersteuningsbehoeften of hulpvragen wordt bij voorkeur gecombineerde onderwijs-zorgarrangementen aangeboden, waarin onderwijs en jeugdhulp een gezamenlijk programma aanbieden. We maken dit in ieder geval concreet in integrale arrangementen, zie volgende paragraaf. Dakloosheid onder jeugd is een thema dat eveneens aandacht behoeft. In onze brief van 28 april 2021 (RIS 308570) vragen we aandacht voor extra inzet op huisvesting van zorgdoelgroepen en statushouders. Daarin wordt vermeld dat bij jongeren die residentiele jeugdhulp krijgen, risico op dakloosheid bestaat. Uiteraard willen we dakloosheid bij jeugd voorkomen, en moet dit een plek krijgen in de doorontwikkeling van jeugd- en gezinshulp. Uitgangspunten voor doorontwikkeling jeugd- en gezinshulp Op basis van het voorgaande worden de volgende uitgangspunten voor doorontwikkeling van de jeugden gezinshulp voorgesteld. a)

De jeugdhulp meer gezinsgericht te maken In Den Haag wordt in ruim 6.000 gezinnen eerstelijns jeugdhulp geboden en in 12.000 gezinnen tweedelijns jeugdhulp. Vanuit bovenstaande analyse hebben we de ambitie om deze hulp meer gezinsgericht uit te voeren. We willen voor het gezin kwalitatief goede zorg leveren die goed toegankelijk is en betaalbaar.

b) De jeugd- en gezinshulp gebiedsgericht te organiseren We willen beter aansluiten bij de behoefte per gebied (stadsdeel, wijk), daarmee inspelen op de grote verschillen in de stad Den Haag en daardoor beter vraaggericht kunnen werken. Daarom organiseren we de jeugdhulp per gebied. De reguliere zorg blijft in ieder stadsdeel voor alle inwoners beschikbaar. Maar per stadsdeel liggen er andere accenten. Bijvoorbeeld Den Haag Zuidwest heeft vaak andere zorgvragen dan Den Haag Noord. Daarom geven we gebiedsgerichte opdrachten. c)

Per gebied met een geformaliseerd samenwerkingsverband van een beperkt aantal aanbieders voor de tweedelijns jeugdhulp te werken Om beter regie te kunnen voeren op de jeugdhulp sector, onze samenwerkingspartners goed te kennen en continuïteit in de zorg te bieden gaan we per gebied met een vaste, kleine groep van aanbieders werken. De tweedelijns specialistische zorg wordt per (nader te bepalen) gebied gegund aan een samenwerkingsverband van zorgaanbieders op basis van een inhoudelijke opgave per gebied. Daarbij wordt de best passende verwervingswijze nog onderzocht. Om de afbakening en omvang van de gebieden te bepalen, wordt een analyse gemaakt van de zorgvraag en veel voorkomende problematiek per gebied. De afbakening van de gebieden moet recht doen aan de zorgvraag en aan een omvang die voor een formeel samenwerkingsverband voldoende schaalgrootte heeft. Ook andere gemeenten werken met minder aanbieders, zoals Alphen a/d Rijn (1 consortium) en Utrecht (4 consortia). Deze voorbeelden laten zien dat het voor gezinnen belangrijker is mee te denken met de keuze voor de hulpverlener die aan het gezin wordt toegewezen, dan over de keuze voor een instelling.

5/7

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

OCW/10150429

We bewaken de samenhang tussen de jeugdteams (eerste lijn) en de specialistische teams (tweede lijn). d) Een nieuwe invulling van de jeugdteams te onderzoeken De jeugdteams bieden basiszorg en betrekken tweedelijnszorg. We onderzoeken een nieuwe invulling die recht doet aan bovengenoemde uitgangspunten, evenals aan het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming. Het intensief samenwerken (of in het uiterste geval samenvoegen) met de hierboven genoemde specialistische teams is één van de opties. e)

Zoveel mogelijk te werken met lokale integrale arrangementen We willen meer en beter over de domeinen heen kunnen werken. Omdat de zorgvraag vaak samenhangt met andere problemen in het gezin gaan we de hulpvraag aanpakken in samenhang met andere domeinen als wonen, onderwijs, armoedebeleid en schuldhulpverlening. Daarom starten we met het werken met lokale arrangementen. Dit betreft niet alleen het organiseren van een nieuwe soort dienstverlening. Dit vraagt zeker ook domeinoverstijgend werken van de ambtelijke organisatie. Hierin zijn stappen gezet, en die zullen we de komende jaren blijven zetten.

f)

Te onderzoeken wat hiervoor de passende verwervingsvorm is De verwervingsvorm is een instrument om de bovengenoemde uitgangspunten zo goed mogelijk vorm te kunnen geven. Onderzoek is nodig om te komen tot de meest geschikte vorm van aanbesteding of subsidie.

g)

Een alternatief voor de eenzijdige productiebekostiging (P*Q financiering) te onderzoeken, waarbij (een vorm van) populatie gebonden bekostiging in ieder geval als optie wordt onderzocht De huidige financieringsvorm heeft als onbedoelde prikkel om zoveel mogelijk cliënten zo lang mogelijk zorg te bieden en leidt tot hoge administratieve lastendruk. Een andere vorm van financiering moet de prikkel geven voor goede kwaliteit, en om zo snel als haalbaar weer af te schalen. Bovendien moet het de administratieve lastendruk verlagen. Bijvoorbeeld populatie gebonden bekostiging stimuleert meer om de beste kwaliteit zorg te bieden om cliënten zo snel mogelijk richting zelfstandigheid te begeleiden. Daarom zoeken we nieuwe financieringsvormen, die naast of in plaats van de productiebekostiging kunnen worden ingezet.

Deze uitgangspunten moeten leiden tot een beter overzichtelijk veld van aanbieders, met duidelijkere spelregels, minder administratieve lasten en daardoor tot een betere rechtspositie van de client. Bij de uitwerking van deze uitgangspunten is cruciaal dat de rechtspositie van het kind c.q. de cliënt wordt geborgd en waar mogelijk verbeterd. We zullen dat uiteraard volgen en bewaken, in samenspraak met cliënten(-raden). Deze uitgangspunten vragen om een andersoortige regiosamenwerking. In de huidige situatie is de regionale samenwerking de basis, van daaruit wordt lokaal ingekocht. In de toekomstige situatie is de lokale situatie van ieder gemeente het vertrekpunt, van daaruit wordt de gemeenschappelijkheid gezocht en waar nodig aangesloten bij de wettelijke eisen. Dit toekomstperspectief betreft de lokale invulling van de regiovisie Jeugdhulp Haaglanden 20212025. Daarom worden deze stukken in samenhang voor besluitvorming aangeboden.

6/7

Gemeente Den Haag Ons kenmerk

OCW/10150429

Mijlpalenplanning -

-

Q4 2021 collegevoorstel voor invulling van de jeugdteams Q1 2022 – Q3 2022 onderzoek naar en uitwerking van de uitgangspunten o met betrokkenheid van jeugdhulp aanbieders o met risico-analyse en beheersmaatregelen o met uitgewerkte financiële paragraaf Q4 2022 raadsvoorstel met concrete uitwerking van de uitgangspunten en het uitvoeringsplan

De huidige inkoopsystematiek geeft jaarlijks de mogelijkheid tot aanpassing en tweejaarlijks de mogelijkheid tot opzegging van de contracten. Hiervoor gelden de volgende termijnen: Tweedelijns jeugdhulp: 01-01-2021 tot 01-01-2023 Jeugdteams: 01-01-2022 tot 01-01-2024 Wmo: 01-01-2022 tot 01-01-2024 De verschillende contracteringstermijnen hebben tot gevolg dat majeure aanpassingen (die opzegging van het contract nodig zouden hebben) voor de tweedelijns jeugdhulp en voor de jeugdteams niet tegelijk kunnen worden doorgevoerd. Aanpassing binnen de contracten is wel jaarlijks tegelijkertijd mogelijk. We gaan uit van stapsgewijze ontwikkeling. Financiële paragraaf De volledige omzet van de tweedelijnsjeugdzorg heeft zich de afgelopen jaren ontwikkeld van het bedrag van € 88 mln (2015) naar 130 mln (2020). De doorontwikkeling van de jeugdhulp zal binnen de beschikbare middelen van de begroting worden uitgevoerd. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat deze doorontwikkeling een efficiëntere inzet van hulp met zich mee zal brengen. Deze uitgangspunten leiden niet tot bezuiniging, maar wel tot betere beheersing van de kosten. Gezien het vorenstaande stelt het college de raad voor het volgende besluit te nemen: De raad van de gemeente Den Haag, Gezien het voorstel van het college van 7 september 2021, Besluit: I.

vast te stellen de navolgende uitgangspunten en kaders voor de toekomstige organisatie van de jeugd- en gezinshulp: a) de jeugdhulp meer gezinsgericht maken; b) de jeugd- en gezinshulp gebiedsgericht organiseren; c) per gebied met een geformaliseerd samenwerkingsverband van een beperkt aantal aanbieders voor de tweedelijns jeugdhulp te werken; d) in dit licht een nieuwe invulling van de jeugdteams onderzoeken; e) zoveel mogelijk werken met lokale integrale arrangementen; f) onderzoeken wat hiervoor de passende verwervingsvorm is; g) een alternatief voor de eenzijdige productiebekostiging (P*Q financiering) onderzoeken. Aldus besloten in de openbare raadsvergadering van … De griffier,

De voorzitter,

7/7