Discussienotitie Kaders voor inspraak en participatie

Niet openbare bijlage(n) Niet van toepassing Dossier Participatie Communicatie Doorloop hier de drie stappen en vink de juiste onderdelen aan. Stap 1). Informeren gemeenteraad: X via besluitenlijst en/of reguliere agendering van het raadsvoorstel Stap 2). Informeren direct betrokkenen: X niet van toepassing Stap 3). Informeren pers: X via reguliere besluitenlijst

2

Discussienotitie Kaders voor inspraak en participatie Registratienummer

10811256

Commissievergadering Bestuur / 25 maart 2021

Onderwerp

Discussienotitie Kaders voor inspraak en participatie We willen inwoners, geïnteresseerden en belanghebbenden betrekken bij gemeentelijke plannen en ruimte bieden voor initiatieven van hen zelf. Hoe we omgaan met inspraak en participatie in ‘s-Hertogenbosch, willen we daarom gaan vastleggen in heldere kaders.

Aanleiding nog op te stellen raadsvoorstel Participatie wordt in ‘s-Hertogenbosch al lang in veel vormen toegepast, maar in tegenstelling tot inspraak zijn er nog geen kaders, regels of uitgangspunten voor. Om participatie een sterkere basis te geven, wil het college nu samen met de raad zorgen voor heldere kaders voor participatie, die gemeentebreed toepasbaar zijn. Als gemeente willen we goed aansluiten bij de veranderingen in de samenleving. Ons uitgangspunt is dat wij als gemeente minder ‘zorgen dat’, maar vooral ‘zorgen voor’. Want inwoners van de gemeente ‘s-Hertogenbosch zijn betrokken. Zij geven kleur aan de Bossche samenleving en weten ook goed wat er in hun buurt, wijk of dorp speelt, wat er verbeterd kan worden en waar aandacht voor nodig is. Wij verrijken graag ons gemeentelijk beleid, onze initiatieven en onze uitvoering hiermee. Participatie vraagt wel helderheid en duidelijkheid; over de rol en verantwoordelijkheden van de belanghebbenden, geïnteresseerden en hoe wij als gemeente en bestuursorgaan belangen afwegen of besluiten nemen. 3

Binnen de gemeente spelen zowel het college als de raad een belangrijke rol bij (het uitdragen van) participatie. Het is dan ook belangrijk dat wij vooraf helder zijn over de mogelijkheden rond inspraak en participatie, dat inwoners en partijen weten wat zij kunnen. Met dit doel voor ogen, vragen wij uw raad richting mee te geven voor inspraak en participatie in ’s-Hertogenbosch. En daarmee anticiperen wij tegelijkertijd op het wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau dat door het demissionaire Kabinet is voorbereid en de verankering van participatie in een gemeentelijke participatieverordening.

Toelichting werkwijze Met een discussienotitie vragen we in een vroegtijdig stadium uw reactie over dit vraagstuk. Om die reden leggen we u hier een aantal vraagstukken voor. We vragen u in de raadscommissie hierover van gedachten te wisselen. Uw reacties nemen we graag mee bij het opstellen van de kaders voor inspraak en participatie.

Probleemstelling Net als in veel andere gemeenten, krijgen inspraak en participatie in ’s-Hertogenbosch al jaren veel aandacht. Offline, steeds meer online en hybride; en corona heeft dit versneld. Ook in ’s-Hertogenbosch hebben we veel waardevolle (nieuwe) ervaring opgedaan. Maar in tegenstelling tot inspraak, kent participatie nog geen gemeentebrede kaders, regels of uitgangspunten. Voor participatie bestaat dan ook niet echt een standaard aanpak. Want net als projecten, veranderen de vormen van participatie ook met de tijd. Niet alleen omdat de samenleving continu verandert maar ook omdat er steeds nieuwe (technische) mogelijkheden en instrumenten ontstaan waarmee we projecten en participatie (per fase, per onderwerp of opgave) anders kunnen inrichten. Daarom willen wij nu de stap maken naar een steviger basis voor inspraak en participatie, die gemeentebreed toepasbaar is en mede geënt is op de Bossche praktijk en opgedane ervaringen. Hierin willen we specifiek aandacht geven aan drie thema’s: duidelijkheid over betrokkenheid en invloed; helderheid over rollen en verantwoordelijkheden; en transparantie en verantwoording. Voor het opstellen van deze kaders voor inspraak en participatie in ‘s-Hertogenbosch willen we, net als in veel andere gemeenten, de Participatieladder Burgerparticipatie1 gebruiken als hulpmiddel. Zo kan je 1

Participatieladder van Edelenbos en Monnikhof (2001) in RIVM Briefrapport ‘Burgerparticipatie in beleidsvorming’ https://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/830950003.pdf

4

met deze participatieladder eenvoudig de betrokkenheid en invloed van inwoners bij een onderwerp, in een (beleids-)traject of project(fase) kiezen en bepalen. Want er is niet één juiste trede, hoger is niet altijd beter en soms is het de volgorde of combinatie die het verschil maakt. Ook bieden de participatievormen flexibiliteit en ruimte voor variatie in de tijd, passend bij het project, het doel, onderwerp, moment of verschillende fases. Zo kunnen we, nu en in de toekomst, op een zorgvuldige en heldere manier, ons maatwerk blijven bieden.

Relevante besluitgeschiedenis  Motie Structuur in Burgerparticipatie, vastgesteld door uw raad op 14 november 2017, bij behandeling conceptbegroting 2018 met registratienummer 7324084. Hierin verzoekt uw raad het college een discussienotitie over de visie op burgerparticipatie voor te bereiden.  Motie Right to Challenge, vastgesteld door uw raad op 14 november 2017, bij behandeling conceptbegroting 2018 met registratienummer 7324084. En beantwoording van raadsvragen ex artikel 71 RvO over Uitdagingsrecht (Right to Challenge), vastgesteld door het college op 18 februari 2020, met registratienummer 9712258. Hierin meldt het college dat we per 2020 zijn gestart met Right to Challenge.  Beantwoording van raadsvragen ex artikel 33 RvO over deliberatieve democratie en burgerparticipatie, vastgesteld door het college op 31 oktober 2017, met registratienummer 7411092. Hierin wordt herbevestigd dat bij het vergroten van burgerparticipatie maatwerk het uitgangspunt is en er geen sprake kan zijn van een blauwdruk.  Bijlage 1 Burgerparticipatie bij raadsvoorstel Proces en locatiecriteria voor een asielzoekerscentrum in ‘s-Hertogenbosch, vastgesteld door uw raad op 14 april 2015, met registratienummer 4603547. Hierin hebben college en raad zich uitgesproken over een gewenste vorm van participatie, aan de hand van de ‘participatieladder’.

 Raadsinformatiebrief Burgerparticipatie, vastgesteld door uw raad op 22 april 2014, met registratienummer 3739715. Hierin is uiteengezet geen aparte ‘Nota Burgerparticipatie’ na te streven maar op deelthema’s en deelprojecten ervaringen op te doen en resultaten te boeken.  Discussienotitie Versterking Burgerparticipatie, besproken door uw raad in de commissie BZ op 25 mei 2013. Hierin heeft de raad aangegeven geen burgerparticipatiemonitor te wensen, maar wel behoefte te hebben aan kaders. 5

Vragen aan de raadscommissie Deze discussienotitie gaat over kaders voor inspraak en participatie. Daarom is de eerste stap: helderheid wat we met de begrippen inspraak en participatie bedoelen. Onder inspraak verstaan we: Belanghebbenden de mogelijkheid geven om hun mening te geven over een gemeentelijk beleidsvoornemen. Zoals bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Voor inspraak richten wij trajecten in op basis van de Inspraakverordening ‘s-Hertogenbosch. Onder participatie verstaan we: Het op een interactieve wijze betrekken van belanghebbenden en/of geïnteresseerden bij de ontwikkeling van gemeentelijk(e) beleid of projecten in de vorm van raadplegen, adviseren, coproduceren, meebeslissen en zelf organiseren. Bij participatie gaat het ten behoeve van besluitvorming dus om het ophalen van belangen en niet om het vinden van draagvlak. Ter illustratie zijn in bijlage 1 een aantal voorbeelden uit de Bossche praktijk per participatievorm opgenomen. 1. Deelt de commissie de gekozen definities voor inspraak en participatie als basis voor een kader in ‘s-Hertogenbosch? Voor het opstellen van een gemeentebreed kader voor inspraak en participatie willen we specifiek aandacht geven aan drie punten die samen een steviger basis vormen: a) duidelijkheid over betrokkenheid en invloed; b) helderheid over rollen en verantwoordelijkheden; c) transparantie en verantwoording.

a] Duidelijkheid over de mate van betrokkenheid en invloed van inwoners, geïnteresseerden en/of belanghebbenden Per project bekijken we welke doelgroep relevant is voor participatie. Binnen die doelgroepen van inwoners, geïnteresseerden en/of belanghebbenden streven we inclusiviteit na. Daarmee bedoelen we dat binnen de doelgroep iedereen die dat wil, zich gehoord en gezien voelt. We proberen ook Bossche inwoners te bereiken die niet snel uit zichzelf meedoen of meepraten. We communiceren daarom op een heldere manier die voor iedereen begrijpelijk is en proberen via verschillende online en offline (communicatie-)kanalen Bosschenaren te bereiken. Want informeren is altijd de basis, of er nu wel of geen inspraak en participatie kan of mag plaatsvinden, zoals bij een noodverordening. Informeren gebeurt gedurende het hele proces, traject of initiatief, vooraf en achteraf. We geven duidelijkheid over het project, onderwerp, het doel, kosten, eventuele 6

kaders en/of randvoorwaarden die gelden. En we ontwerpen een proces, passend bij het project en het doel, waarin duidelijk is wie belanghebbend is, of en hoe ook geïnteresseerden betrokken worden, op welke manieren de inbreng geleverd kan worden, waar en tot wanneer. [b] Helderheid over de rollen en verantwoordelijkheden bij inspraak of participatie In ’s-Hertogenbosch werken we graag samen, zodat besluiten en plannen breed gedragen worden. En omdat we de kennis en de kunde vanuit de samenleving willen inzetten om de kwaliteit van beleid, plannen en ontwikkelingen te verhogen. Als gemeente sturen wij op de maatschappelijke opgaven en nemen wij verantwoordelijkheid voor het algemeen belang en ’s-Hertogenbosch als geheel. Wij wegen belangen af en nemen beslissingen, maar binnen die kaders kunnen we in projecten onze rol wel aanpassen en kiezen voor de vorm die past bij een opgave, ontwikkeling of een (beleids-)traject. In de Participatieladder zijn deze rollen en verantwoordelijkheden per vorm benoemd*. De raad en het college vinden het belangrijk een actieve bijdrage aan participatie te leveren en ruimte te bieden voor de inbreng van belanghebbenden. Daarom dagen we ook andere partners uit die werken aan de stad, zoals ontwikkelaars en andere initiatiefnemers, dit voorbeeld te volgen. Participatie is gekomen om te blijven. * N.B.

Voor het opstellen van heldere rollen en verantwoordelijkheden bij inspraak of participatie, geven we hier nog een korte toelichting op te hanteren participatievormen uit de Participatieladder: - Inspraak & Raadplegen: De gemeente weegt belangen, wensen en/of voorkeuren die ingebracht zijn. Het is geen meerderheidsbeleid. En is uiteindelijk een politiek besluit. - Adviseren: De gemeente weegt het advies. Het is uiteindelijk een politiek besluit, waarbij wel inhoudelijk wordt gemotiveerd als er van het advies wordt afgeweken. - Coproduceren: Indien nodig neemt de gemeente besluiten die passen in de lijn van de coproductie. - Meebeslissen: De gemeente hoeft geen besluit te nemen (dat doen de belanghebbenden) of neemt het besluit van de belanghebbenden over. - Zelf organiseren: De gemeente heeft geen rol en neemt geen besluit. [c] Transparantie en verantwoording bij inspraak of participatie Transparantie en verantwoording zijn belangrijke onderdelen van participatie; voor deelnemers, het democratisch proces en voor de Bossche samenleving. Duidelijke informatie is de basis van alle inspraak- en participatietrajecten. Vooraf geeft de gemeente helder aan welke participatievorm(en) wij als bestuursorgaan hebben gekozen (raadplegen, adviseren, coproduceren, meebeslissen of zelf organiseren) en motiveren we die keuze.

Hiertoe biedt de participatieparagraaf in besluitvormingsstukken ruimte voor het college en de raad. 7

Bij langdurige projecten of interdisciplinaire opgaven kan dit natuurlijk ook per fase of onderwerp veranderen. Na afloop van de participatie, vertellen we hoe participatie plaatsvond, delen we wat de inbreng heeft opgeleverd en hoe de afweging of het democratisch proces plaatsvindt. En kunnen we, afhankelijk van het doel van participatie en de inbreng, de keuze motiveren voor een vervolg (met participatie), het wel of niet opvolgen van een advies en/of waarom we een nieuwe richting inslaan. Voorbeelden hiervoor zijn de Bossche omgevingsdialoog en het werken met participatieverslagen bij besluitvorming. 2. Hoe denkt de commissie over de onderdelen ‘betrokkenheid en invloed’, ‘rollen en verantwoordelijkheden’ en ‘transparantie en verantwoording’ als basis voor heldere kaders voor inspraak en participatie in ‘s-Hertogenbosch? 3. Heeft de commissie verdere aanvullingen als inbreng voor kaders om inspraak en participatie in ’sHertogenbosch te versterken?

Afwegingen Participatie is al lang onderwerp van gesprek in uw raad. Uitkomst van het door college en raad gezamenlijk bewandelde pad is dat er voor participatie geen sprake is van een blauwdruk. Om meer structuur in participatie aan te brengen vragen we uw raad vooraf richting mee te geven. De vraagpunten behorende bij het geschetste kader voor inspraak en participatie lichten we hier toe: 1.

Heldere definities voor inspraak en participatie in ’s-Hertogenbosch voorkomt onnodige ruis. Het doel van een kader voor inspraak en participatie is om de uitgangspunten en spelregels duidelijk vast te gaan leggen. Zodat inwoners, geïnteresseerden en belanghebbenden weten wat inspraak of participatie inhoudt in een beleidstraject of project en hoe de gemeente ’s-Hertogenbosch omgaat met inspraak en participatie.

2a.

Bij aanvang van projecten duidelijke informatie geven over participatievormen, rollen en verantwoordelijkheden draagt bij aan het creëren van de juiste verwachtingen bij inwoners, geïnteresseerden en/of belanghebbenden. Behalve duidelijk te zijn over wat we onder participatie verstaan, willen we ook duidelijkheid verschaffen over de rollen en verantwoordelijkheden van de betrokkenen bij participatie. Door vooraf aan te geven 8

welke trede van de participatieladder gehanteerd wordt, kunnen we duidelijk maken aan betrokkenen op welke wijze ze inbreng kunnen hebben. 2b.

We vinden het belangrijk dat behalve inwoners ook raad, college en de ambtelijke organisatie hun rollen kennen per participatievorm. Hoe kunnen raad, college, ambtenaren en de stad goede gesprekken voeren en samenwerken? Door participatie gericht in te zetten. Bij besluitvorming gaat het bij participatie niet om het creëren van draagvlak. Wel gaat het, afhankelijk van de gekozen participatievorm, om het ophalen van belangen om mee te kunnen wegen bij politieke besluiten. In het nieuwe format voor college- en raadsvoorstellen nemen we in de participatieparagraaf daarom ook de inrichting van participatie, verantwoording en rollen en verantwoordelijkheden op.

Kanttekeningen en risico’s Door in navolging op deze discussienotitie met een raadsvoorstel het kader voor inspraak en participatie vast te stellen, stelt ons in staat om anticiperend op landelijke ontwikkelingen te handelen. Zo kunnen ontwikkelingen met betrekking tot participatie (zoals het indienen van de Wet Versterking van participatie op decentraal niveau en de behandeling van de Omgevingswet in de Eerste Kamer) van invloed zijn op de wijze hoe we lokaal invulling wensen te geven aan participatie. 1. Wetsvoorstel Versterking van participatie op decentraal niveau. Met een kader en steviger basis voor participatie anticiperen we ook op het wetsvoorstel van BZK (met betrokkenheid van I&W) ‘Versterking participatie op decentraal niveau’ voor de Gemeentewet (art.150), de Provinciewet en de Waterschapswet. De reden van het wetsvoorstel is dat huidige inspraakverordeningen vaak alleen de betrokkenheid van inwoners en andere belanghebbenden regelen bij de voorbereiding van beleid terwijl veel gemeenten in de praktijk al werken met allerlei participatievormen, ook bij de uitvoering van beleid: Het doel van deze wijziging is dat elke gemeenteraad straks in de participatieverordening kaders stelt voor participatie, zodat voor zowel de inwoners als voor gemeenten duidelijk is op welke manier zij in welke fase van het beleidsproces betrokken worden.

Bij het opstellen van de participatieverordening heeft de gemeenteraad de ruimte om rekening te houden met de lokale behoefte en omstandigheden. Ook wordt in de wet verankerd dat in de participatieverordening regels kunnen worden gesteld over het uitdaagrecht (voorheen: Right to Challenge) 9

als specifieke vorm van participatie.2 Na een online consultatie waar de VNG positief op heeft gereageerd, heeft de Ministerraad op 5 juni 2020 hiermee ingestemd. Het advies van de Raad van State van 10 oktober 2020 wordt openbaar zodra het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer wordt gestuurd. Maar doordat het Kabinet inmiddels demissionair is en de Tweede Kamerverkiezingen eraan komen, kan het zijn dat dit Kabinet het wetsvoorstel niet meer indient en moeten we in dat geval afwachten hoe een volgend Kabinet zich hierover buigt. Maar omdat participatie zo belangrijk is geworden en er steeds meer instrumenten en mogelijkheden zijn voor participatie, is de kans groot dat het thema ook bij een volgend Kabinet terugkomt. 2. Samenhang met invulling participatie via Omgevingswet. Het op te stellen kader voor inspraak en participatie hangt (voor projecten in de fysieke omgeving) nauw samen met de wijze hoe we participatie in het kader van de Omgevingswet vorm willen geven. Hierover hebben wij uw raad op 2 februari 2021 ook middels een raadsinformatiebrief Bestuurlijk spoorboekje Omgevingswet geïnformeerd. Kaders voor inspraak en participatie zullen dan ook in samenhang bezien worden met de door uw raad gewenste invulling van participatie bij de Omgevingswet.

2

Nieuwsbericht Rijksoverheid 5 juni 2020 https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2020/06/05/wetsvoorstel-versterking-participatieop-decentraal-niveau-voor-advies-naar-raad-van-state

10

Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van ‘s-Hertogenbosch, De gemeentesecretaris,

De burgemeester,

drs. B. van der Ploeg

drs. J.M.L.N. Mikkers

Bijlagen 1. Bossche voorbeelden uit de praktijk per participatievorm

Registratienummer Bevoegdheid commissie Portefeuillehouder Afdeling Inlichtingen

10811256 vooraf richting meegeven aan besluit college Geers BAZ/STRAT Korevaar / g.korevaar@s-hertogenbosch.nl / 073-615329

11

Bijlage 1: Bossche voorbeelden uit de praktijk per participatievorm Participatievorm Raadplegen (en inspraak) Adviseren

Coproduceren

Meebeslissen

Zelf organiseren

Toelichting Het vrij verzamelen en ophalen van meningen, ideeën en wensen gebeurt vaak fysiek en steeds meer online. Dit kan al heel vroeg in een project of traject. En de formele trajecten voor inspraak. Inwoners, maar ook andere belanghebbenden, zoals bedrijven en instellingen geven bij deze trede hun mening, voorkeur of advies als antwoord op vragen van de gemeente. Samen een plan ontwikkelen waarvoor het niet uitmaakt van wie het oorspronkelijke idee afkomstig is; van de gemeente, een inwoner of instelling. Samen nadenken over de ontwikkeling, wie wat kan bijdragen en wat wij als gemeente kunnen doen. Of het nu faciliterend is, regie pakkend of aanjagend; de gemeente doet mee aan een gezamenlijke ambitie, met inachtneming van gemeentelijke randvoorwaarden en/of kaders. Hierin laat een gemeente de keuze voor een oplossing aan belanghebbenden. Er worden dan alternatieven voorgelegd die passen binnen de gemeentelijke kaders en randvoorwaarden waaraan de oplossingen moeten voldoen. ‘Zelf organiseren’ kan van heel klein tot heel groot. Van een groep buurtbewoners die zelf het initiatief pakken voor (zelfbeheer van) een moestuin tot denken over zorg of energie. Het kan ongeorganiseerd (groep enthousiaste individuen) of georganiseerd (verenigingen, stichtingen etc.). Kan een éénmalig initiatief zijn tot een langdurige vorm van coöperatie.

Ook hier vraagt de rol van de gemeente aandacht (bijv. regisseren, faciliteren of anders). En de gemeente kan belangrijke voorwaarden en kaders opstellen en/of experimenteerruimte bieden. 12

Voorbeelden Traject ’s-Hertogenbosch Centraal, maar ook in kader van Omgevingsvisie, Omgeving station Oost, Binnenstadsring, schone binnenstadsbevoorrading en projecten in Spoorzone (zoals Kort & Krachtig Festival). Horecavisie, Woonvisie, Visie Energielandschap, Wmoadviesraad, wijklaadplannen, Hostel Zuid, Citizens Science Lab, Afvalvisie, maar ook gerichte gesprekken of bijeenkomsten met cliënten-, wijk-, dorps- en bestuursraden. Voorbeeld is de Bossche Zomer. Een aanpak die ontstond uit een goed Bosch idee. Waar we vervolgens samen met heel veel partijen de schouders onder hebben gezet, waarbij ieder iets bijdroeg en we gezamenlijk een fantastisch evenement hebben neergezet, midden in coronatijd.

Voorbeeld hiervan is de uitvraag die we doen bij bewoners en belanghebbenden als het gaat om het plaatsen van bomen en laadpalen. Proeftuin Aardgasvrij ’t Zand; hier neemt ’t EcoZand het initiatief om de buurt te verduurzamen. Een ander voorbeeld is de Wijkvisie Sparrenburg. Van het eerste idee tot de keuze voor een bureau en het schrijven van de visie; bewoners hebben dit Wijkvisietraject zelf doorlopen, met steun van de gemeente..

13