Brief 24 februari 2026 - Reclameverbod - Advocaat Ecolytico Legal

Gemeenteraad van de gemeente ‘s-Hertogenbosch Postbus 12345 5200 GZ ‘s-Hertogenbosch Via e-mail: gemeenteraad@s-hertogenbosch.nl Amsterdam, 24 februari 2026 Betreft: zienswijze op juridische aspecten voorstel reclameverbod Geachte leden van de gemeenteraad, Momenteel beraadt u zich over een voorstel gericht op een verbod op fossiele reclame en reclame voor ongezond voedsel in de openbare ruimte van de gemeente. Op 3 maart 2026 vindt daarover een stemming plaats. Juridische aspecten zullen mogelijk onderdeel zijn van het debat. Deze brief gaat daar nader op in. In mijn praktijk behandel ik vaker vragen over de mogelijkheden van gemeenten om reclames in de openbare ruimte te verbieden.1 Vanuit die achtergrond deel ik graag mijn zienswijze. Ik ga daarbij specifiek in op fossiele reclames, hoewel deze observaties grotendeels ook relevant zijn voor reclames voor ongezonde voeding. Overheden, waaronder gemeenten, zijn verplicht om klimaatmaatregelen te nemen Allereerst merk ik op dat het nemen van klimaatmaatregelen door overheden geen vrijblijvende keuze is. Sterker nog: overheden zijn daartoe verplicht op basis van het internationale recht en gelet op de bescherming van mensenrechten.

Dat blijkt onder meer uit uitspraken van de Hoge Raad,2 het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)3 en het Internationaal Gerechtshof (IGH).4 In een recente uitspraak heeft de rechtbank Den Haag wederom bevestigd dat de Nederlandse overheid verplicht is tot het nemen van adequate klimaatmaatregelen, en dat de interne bevoegdheidsverdeling tussen overheidslagen niet kan dienen als verweer tegen klachten over schending van het EVRM.5 Een recent rapport, opgesteld door advocatenkantoor NautaDutilh in opdracht van de gemeente Amsterdam, bevestigt dat ook gemeentelijke overheden zijn gehouden tot het voeren van adequaat klimaatbeleid.6 Overheden dienen een uiterste inspanning te leveren om alles te doen wat binnen hun mogelijkheden ligt, gericht op het beperken van de gemiddelde mondiale temperatuurstijging tot maximaal 1,5oC. Boven die drempel komen de mensenrechten immers steeds meer in het geding, zo blijkt uit de arresten van het EHRM en het IGH. Aangezien de drempel van 1,5oC opwarming al bijna is bereikt, zijn overheden verplicht om op korte termijn een pakket van effectieve maatregelen te ontwikkelen en implementeren. Uit een eerder wetenschappelijk advies

1

2 3 4

5 6

Ik was onder meer betrokken bij (i) het opstellen van een memo over het reguleren van ongewenste reclames voor Circulaw (https://www.circulaw.nl/nieuws/reguleren-ongewenste-reclames), (ii) het opstellen van kenniskaarten over hoe ongewenste reclames te reguleren voor het samenwerkingsverband van gemeenten CityDeal (https://kenniskaarten.hetgroenebrein.nl/kenniskaart-ongewenste-reclame-weren/welke-reclame-kunnengemeenten-weren/) en (iii) de rechtszaak over het fossiele reclameverbod in de gemeente Den Haag namens Reclame Fossielvrij. Hoge Raad, 20 december 2019, Urgenda (ECLI:NL:HR:2019:2006). Europees Hof voor de Rechten van de Mens, 9 april 2024, KlimaSeniorinnen t. Zwitserland (appl. no. 53600/20). Internationaal Gerechtshof, Obligations of States in respect of climate change, Advisory Opinion, ICJ 23 July 2025, General List No. 187, para. 427 (187-20250723-ADV-01-00-EN). Rechtbank Den Haag 28 januari 2026, Greenpeace/Staat (ECLI:NL:RBDHA:2026:1344), r.o. 11.4. Gemeente Amsterdam, NautaDutilh, “(Klimaat)Verplichtingen gemeente Amsterdam: algemeen kader en bijzondere wetten”, 14 april 2025, https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/15518630/1/20250414++%28Klimaat%29Verplichtingen+gemeente+Amsterdam++algemeen+kader+en+bijzondere+wetten?connection_type=16&connection_id=1042929.

1

blijkt dat een verbod op fossiele reclame daarbij noodzakelijk is, omdat het gevoerde beleid anders neerkomt op “dweilen met de kraan open”.7 Fossiele reclames sporen aan tot extra gebruik van fossiele brandstoffen terwijl dat verbruik juist zal moeten dalen. Daarbij normaliseren fossiele reclames de consumptie van fossiele producten en ondermijnen ze de steun voor klimaatbeleid, ook al is de ontwikkeling van dergelijk beleid nodig ter bescherming van mensenrechten. Reclameverbod is een logische maatregel Reclames roepen op tot consumptie die zonder die reclame niet zou hebben plaatsgevonden. Een reclameverbod kan aldus een bijdrage leveren aan het verminderen van consumptie die negatieve effecten heeft op onder meer de volksgezondheid, het milieu en klimaatverandering. Het staat buiten kijf dat de gemeente bevoegd (en zelfs verplicht) is tot het nemen van maatregelen met het oog op die doelstellingen. Er liggen diverse adviesrapporten en wetenschappelijke studies aan het verbod ten grondslag, die hieronder zijn opgesomd. De kern van die rapporten is simpel: als het beleidsdoel is om de consumptie van een bepaald product te verminderen, is het logisch om reclames te verbieden die juist oproepen tot meer consumptie. Niet voor niks gelden er ook reclameverboden voor tabak en online gokken.

Bezwaren Outreach houden geen stand Outreach, de brancheorganisatie voor buitenreclame, heeft een brief gestuurd aan uw gemeenteraad vlak voor de beraadslagingen over dit onderwerp op 9 februari 2026.8 Outreach noemt diverse bezwaren die, bij nadere reflectie, niet overtuigen. Het eerste bezwaar van Outreach is dat de juridische kaders ontbreken. Dat klopt niet. Het verbod ziet specifieke (en genoemde) fossiele producten en is voldoende duidelijk. Ook bevat het initiatiefvoorstel een toetsing van de juridische randvoorwaarden, waaronder het vrij verkeer van diensten zoals Outreach die noemt. In Den Haag heeft een kort geding plaatsgevonden waarin de rechtbank zich heeft gebogen over een breed scala aan juridische argumenten9 gericht tegen het lokale fossiele reclameverbod.10 De rechtbank heeft al die argumenten afgewezen. De rechtbank heeft uitgelegd dat een democratisch gelegitimeerd besluit (zoals een APV) terughoudend moet worden getoetst. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat het algemeen belang in dit geval prevaleert boven de commerciële belangen van adverteerders. De rechtbank oordeelde als volgt: “Tegenover de algemene gezondheidsbelangen van de burgers staat immers slechts het commerciële belang van de adverteerders. Dat die belangenafweging in het nadeel van de adverteerders is uitgepakt mag dan ook geen verbazing wekken”.11 7

8

9

10 11

Wetenschappelijk advies 25 oktober 2023: Een verbod op fossiele reclame: essentieel, maar niet voldoende, p. 6, https://open.overheid.nl/documenten/19b34bce-d4eb-4b7a-8fea-3aa9e269bf44/file Brief Outreach 9 februari 2026, beschikbaar via: https://shertogenbosch.raadsinformatie.nl/document/16587025/1/Open+brief+Outreach+n_a_v_+discussienotitie+verbod+o p+fossiele+reclame+en+reclame+voor+ongezonde+voeding_DenBosch?connection_type=1&connection_id=10001 437. Eisers hebben zich beroepen op (i) de Grondwet, (ii) de Europese richtlijn Oneerlijke Handelspraktijken, (iii) het vrij verkeer van goederen, (iv) de vrijheid van meningsuiting en (v) de vrijheid van ondernemerschap. Ook hebben eisers zich beroepen op vermeende strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, namelijk (a) het lex certa-beginsel, (b) het evenredigheidsbeginsel, (c) het gelijkheidsbeginsel en (d) het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Rechtbank Den Haag 25 april 2025, ANVR en TUI t. Den Haag. Idem, r.o. 5.26.

2

De eisers hebben geen hoger beroep ingesteld tegen het vonnis in kort geding. Het tweede bezwaar van Outreach is dat er geen sprake zou zijn van een voldoende stevige onderbouwing. Outreach betoogt dat het “aangetoonde effect van een reclameverbod ontbreekt”.12 Ook dat bezwaar snijdt geen hout. Diverse adviesorganen hebben een reclameverbod genoemd als een effectieve, geschikte en passende maatregel. Een commissie van 12 (gedrags-)wetenschappers noemt een verbod op fossiele reclame zelfs een essentiële beleidsmaatregel,13 naast (uiteraard) ook andere maatregelen. Ook andere adviezen noemen een verbod op (fossiele) reclame als beleidsoptie, waaronder van TNO,14 de Wetenschappelijke Klimaatraad (WKR),15 het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL),16 de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR),17 de Raad voor Leefomgeving en infrastructuur (RLi),18 CE Delft19 en D&B.20 Deze adviezen zijn mede relevant voor de lokale overheid, omdat reclames in de openbare ruimte van de gemeente oproepen tot meer consumptie. De adviezen van RLi en WKR verwijzen expliciet naar het belang van een reclameverbod in de publieke/openbare ruimte.

De effectiviteit van een reclameverbod blijkt ook uit andere sectoren, zoals het reclameverbod voor tabak21 en een lokaal verbod op reclame voor ongezonde voeding in het Londense openbaar vervoer.22 Op 19 februari 2026 heeft de WKR een nieuw advies gepubliceerd, genaamd “Aan de slag met gedrag! Maak duurzaam en adaptatiegedrag aantrekkelijk én vanzelfsprekend”.23 In het advies onderstreept de WKR het belang van effectiever gedragsbeleid gericht op duurzaamheid en adaptatie. Het advies wijst op het belang van een reclameverbod voor fossiele producten: “Neem contraproductieve prikkels weg die gedrag stimuleren dat bijdraagt aan klimaatrisico’s, zoals fossiele subsidies en reclame”.24 Het WKR geeft aan dat de overheid tegenstrijdig signalen afgeeft bij het blijvend toelaten van fossiele reclames in de openbare ruimte: “De overheid stimuleert en faciliteert soms keuzes die bijdragen aan klimaatrisico’s. Voorbeelden zijn het toelaten van reclames in de openbare ruimte die consumptie van fossiele producten promoten”.25 Kortom: er liggen inmiddels tien adviesrapporten van gerenommeerde adviesorganen om een reclameverbod op te nemen als onderdeel van het klimaatbeleid. Uit het rapport van D&B blijkt dat het verbod op fossiele reclame hoog scoort op effectiviteit, draagvlak en bereik (het aantal mensen dat je er mee bereikt).

Het reclameverbod komt zelfs het beste uit de bus van alle maatregelen om de koopprikkel te verminderen.

12 13

14 15 16 17 18 19 20 21

22

23 24 25

Brief Outreach, p. 2. Wetenschappelijk advies 25 oktober 2023: Een verbod op fossiele reclame: essentieel, maar niet voldoende, p. 6. https://open.overheid.nl/documenten/19b34bce-d4eb-4b7a-8fea-3aa9e269bf44/file. TNO, ‘Anders consumeren om klimaatdoelen te halen’ (2023), p. 31-32. WKR, ‘Met iedereen de transitie in’ (2023), p. 42. PBL, ‘Integrale Circulaire Economie Rapportage’ (2023), p. 46. WRR, ‘Goede Zaken’ (2023), p. 13 en p. 42. RLi, ‘Weg van de Wegwerpmaatschappij’ (2023), p. 41. CE Delft, ‘True pricing van consumptiegoederen’ (2025), p. 47 en p. 53. D&B, ‘De gedragseffecten van maatregelen gericht op het verminderen van de koopprikkel’ (2024), p. 6-7 en p. 10. Het (landelijke) verbod op reclame voor tabak leidde tot 20% minder roken en 37% minder startende rokers. Saad C, Cheng B, Takamizawa R, et al., “Effectiveness of tobacco advertising, promotion and sponsorship bans on smoking prevalence, initiation and cessation: a systematic review and meta-analysis”, Tobacco Control, 13 January 2025, p. 8, tobaccocontrol.bmj.com/content/early/2025/01/22/tc-2024-058903. Lokaal verbod op reclame voor ongezond voedsel in het Londens OV: dagelijkse consumptie ging met 1000 kcal omlaag; de sales van ongezond voedsel gingen met 7% omlaag.

Yau, A., et al., “Changes in household food and drink purchases following restrictions on the advertisement of high fat, salt, and sugar products across the Transport for London network: A controlled interrupted time series analysis”, Plos Medicine, 17 februari 2022, p. 3, journals.plos.org/plosmedicine/article?id=10.1371/journal.pmed.1003915. WKR, ‘Aan de slag met gedrag! Maak duurzaam en adaptatiegedrag aantrekkelijk én vanzelfsprekend’ (2026). Idem, p. 5. Idem, p. 22.

3

Outreach heeft niet duidelijk gemaakt waarom beleidsmakers deze stapel aan adviezen zouden moeten negeren, en in plaats daarvan de (niet onderbouwde) stelling van Outreach zouden moeten volgen. Een derde bezwaar van Outreach is dat zij klaagt dat het verbod “een klein deel van de reclamebranche” betreft (namelijk: reclames in de openbare ruimte), terwijl andere reclamevormen “wel fossiel reclame onder de aandacht kunnen blijven brengen”. Dat bezwaar stuit af op de simpele reden dat de gemeente enkel gaat over de eigen invloedssfeer. In dit geval gaat de gemeente over buitenreclame en niet over andere vormen van reclame. Het kan de gemeente niet worden verweten dat zij een maatregel neemt die verband houdt met (en binnen de grenzen blijft van) de eigen invloedssfeer. Daarbij komt het bezwaar van Outreach neer op een drop in the ocean-argument (“de bijdrage is beperkt/wij zijn maar een gedeelte van de reclamebranche, dus zou de gemeente zo’n maatregel niet kunnen invoeren”). Dat argument snijdt juridisch geen hout, zo blijkt onder meer uit uitspraken over klimaatverandering van de Hoge Raad, het EHRM en het IGH.26 Juridisch is relevant of een maatregel een bijdrage kan leveren aan publieke belangen en dus niet of de maatregel het betrokken probleem volledig kan wegnemen.

Een maatregel gericht op buitenreclame kan dus gerechtvaardigd zijn, ook als het aandeel buitenreclame beperkt zou zijn in vergelijking met andere reclamedragers. Bovendien miskent het drop in the ocean-argument dat overheden binnen hun invloedssfeer al het mogelijke moeten doen om de bijdrage aan klimaatverandering te beperken. Aangezien de gemeente nu eenmaal gaat over de openbare ruimte (en dus over buitenreclame), ligt het in de reden dat zij ten aanzien daarvan ook regels kan stellen. In de woorden van de rechtbank Den Haag: “Duidelijk is immers dat een afname van CO2-uitstoot door vermindering van vliegbewegingen, in combinatie met andere door de Gemeente genomen milieumaatregelen, een bijdrage kan leveren aan verbetering van het leefklimaat, waarvan (ook) de inwoners van Den Haag zullen profiteren. Het enkele feit dat de bijdrage van de Gemeente landelijk en mondiaal bezien gering is doet daaraan niet af. Terecht heeft de Gemeente erop gewezen dat alle beetjes helpen en de Gemeente haar steentje wil bijdragen”.27 Verder is niet relevant of adverteerders mogelijk andere kanalen zouden aangrijpen om hun advertenties alsnog te tonen. In klimaatbeleid wordt dat ook wel de drug dealer's defence genoemd: het argument dat een schadelijke praktijk doorgang mag blijven vinden, met de redenering “als ik het niet doe, doet iemand anders het wel”.

Die stelling kan niet worden gevolgd. Het is bij uitstek aan overheden om binnen hun invloedssfeer de nodige maatregelen te nemen ter bescherming van het publieke belang. Een vierde bezwaar van Outreach hangt samen met vermeende neveneffecten die er zouden optreden. Zo verwijst Outreach naar een ingetrokken aanbestedingsprocedure in Haarlem. Los van de precieze achtergrond daarvan, is die situatie juist een extra argument om de regels voor eenieder in de plaatselijke verordening te plaatsen – en niet via een aanpassing van de contracten. Verder verwijst Outreach naar “lokale ondernemers” die “in opstand [zijn] gekomen” door de “willekeur”.28 Het is niet duidelijk waar Outreach precies op doelt. Wat wel duidelijk is: 26

27 28

Zie Hoge Raad 20 december 2019, Urgenda (ECLI:NL:HR:2019:2006), r.o. 5.7.7.; Europees Hof voor de Rechten van de Mens 9 april 2024, KlimaSeniorinnen t. Zwitserland (appl. no. 53600/20), r.o. 444; Internationaal Gerechtshof 23 juli 2025, Advisory Opinion in respect of climate change, r.o. 429. Uitspraak rechtbank Den Haag 25 april 2025, ANVR en TUI t. Den Haag, r.o. 5.7. Brief Outreach, p. 1.

4

fossiele reclames worden in de regel geplaatst door grote (internationale) bedrijven en niet door lokale ondernemers. In het voorliggende voorstel staat expliciet dat lokale ondernemers (zoals reisbureaus) juist nog wel reclames mogen maken in de nabije omgeving van hun verkoopadres. Een vijfde bezwaar van Outreach is dat reclameverboden in de plaatselijke verordening op gespannen voet staan met bestaande concessiecontracten. Contracten kunnen echter niet de regelgevende mogelijkheden van de gemeenteraad wegnemen. Sterker nog: contracten bevatten doorgaans een expliciete clausule die duidelijk maakt dat de exploitant zich moet houden aan geldende regelgeving, inclusief aanpassingen daarvan. Exploitanten van buitenreclame zijn professionele partijen, die op de hoogte zijn van de mogelijkheid dat regelgeving kan veranderen. Zeker gelet op de lange tijdsduur waarop deze contracten worden aangegaan. Een zesde bezwaar van Outreach is dat er minder inkomsten zouden zijn, zowel voor de exploitant als de gemeente. Outreach stelt dit zonder enige onderbouwing. Verreweg het grootste gedeelte van adverteerders blijft in staat om advertenties te plaatsen. Er kan dus ook een verschuiving plaatsvinden naar andere adverteerders of andere producten. Dat is ook eerder gebeurd toen tabaksreclame werd verboden, en recenter toen reclame voor online gokken aan banden werd gelegd.

Een zevende bezwaar is dat Outreach stelt voorstander te zijn van “nationale regelgeving” in plaats van lokale regelgeving.29 Dat klinkt veelbelovend, maar het blijkt een loze kreet. Uit de brief van Outreach blijkt dat zij daarmee doelt op “landelijke richtlijnen”,30 m.a.w. niet-bindende zelfregulering in plaats van bindende regelgeving. Outreach vergeet te vermelden dat er al jarenlang zelfregulering bestaat op grond waarvan “reclame niet mag aansporen tot gedrag dat […] in hoge mate schadelijk is voor het milieu”.31 Ondanks die zelfregulering blijven adverteerders reclames maken die aansporen tot gedrag dat in hoge mate schadelijk is voor het milieu. Zolang er geen bindende regel is die fossiele reclames verbiedt, zullen adverteerders de mogelijkheid en de prikkel houden om te verleiden tot meer consumptie van fossiele producten. Een en ander blijkt ook uit het recente rapport van de WKR: “[commerciële partijen] hebben er belang bij dat mensen niet-duurzaam gedrag vertonen, zoals veel consumeren en veel fossiele brandstoffen gebruiken”.32 Outreach verwijst naar de mogelijkheid om reclames te tonen die duurzaam gedrag vertonen (zoals een treinvakantie en/of op vakantie in eigen land). Die mogelijkheid blijft gewoon bestaan.

Het tonen van reclames voor duurzame reclames is natuurlijk mooi, maar dat is geen argument voor het blijvend toestaan van reclames met een sterk negatief effect, zoals vlieg- en cruisereizen. Sterker nog: onderzoek toont aan dat mensen, nadat ze een advertentie voor vliegreizen hebben gezien, de verantwoordelijkheid voor duurzaamheid meer bij anderen leggen.33 Met een fossiel reclameverbod ontstaat er meer ruimte en mogelijkheden voor aanbieders om duurzame producten onder de aandacht te brengen, wat dus bijdraagt aan een verschuiving van fossiele consumptie naar duurzamere consumptie. Daarmee draagt de gemeente bij aan wat de WKR “essentieel” noemt, namelijk een “omgeving die duurzaam en

29 30 31

32 33

Brief Outreach, p. 3. Idem, p. 3. Artikel 2 Nederlandse Reclame Code (de tekst van de toelichting geeft invulling aan de open norm dat reclames “in overeenstemming [dient] te zijn met de wet, de waarheid, de goede smaak en het fatsoen”). WKR 2026, p. 7. Stubenvoll, M., & Neureiter, A. (2021). Fight or Flight: How Advertising for Air Travel Triggers Moral Disengagement. Environmental Communication, 15(6), 765–782. https://doi.org/10.1080/17524032.2021.1899956.

5

adaptatiegedrag stimuleert”, en waarbij de overheid “gedrag dat leidt tot een toename van klimaatrisico’s” ontmoedigt.34 Ik hoop dat de bovenstaande observaties bijdragen aan de besluitvorming in uw gemeenteraad. In het geval van eventuele vragen ben ik beschikbaar.

Hoogachtend,

Tjarda van der Vijver, advocaat Ecolytico Legal Tjarda.vanderVijver@ecolytico.com

34

WKR 2026, p. 21 & 24.

6