Bijlage_notitie kosten-baten analyse gezinsadvocaat

KOSTEN-BATEN ANALYSE PILOT GEZINSADVOCAAT April 2025

Inleiding Landelijk wordt genoemd dat er in 70-80% van de casussen bij de Jeugdbescherming sprake is van een complexe scheiding. Uit onderzoek door Significant Public1 is in landelijke cijfers te zien dat ook het aandeel kinderen van gescheiden ouders zeer sterk oververtegenwoordigd is binnen alle vormen van jeugdhulp met verblijf 2. Ook de voorlopige cijfers van het CBS van 2024 laten zien dat kinderen met gescheiden ouders meer jeugdhulp en jeugdbescherming krijgen. Van de kinderen en jongeren met jeugdbescherming deelt maar 12 procent een huishouden met beide juridische ouders3. In 2019 was 1,4% van de jeugdigen in de gemeente 's-Hertogenbosch betrokken bij een echtscheiding. Hier is het aantal jeugdigen dat betrokken was bij een scheiding van ouders buiten een huwelijk nog niet eens meegerekend. Ongeveer 10 tot 15 procent van alle scheidingen is een vechtscheiding. Het Verwey Jonker Instituut heeft in 2022-2023 in de gemeente ’sHertogenbosch onderzoek gedaan naar de instroom van jeugdhulp met verblijf en jeugdbescherming4. Met betrekking tot jeugdhulp met verblijf hebben ze dossieronderzoek gedaan in 18 casussen. In deze 18 casussen was er slechts één jongere waarvan de ouders samenwonend waren. In alle casussen speelde de conflictrelatie tussen ouders in meer of mindere mate een rol en in 3 van deze casussen was er duidelijk sprake van een conflictscheiding.

Onveiligheid in het gezin door conflicten tussen ouders bleek uit het onderzoek ook te zorgen voor belemmering bij de uitstroom van jongeren uit verblijf. Met betrekking tot de instroom in jeugdbescherming is er ook in 18 casussen dossieronderzoek gedaan. In 7 van de 18 onderzochte casussen was er sprake van een conflictueuze relatie tussen ouders. Het Verwey 1

Batterink, M. & Plaggenhoef, W. van (2022). Relatie tussen scheidingen, GGZ-gebruik en jeugdzorggebruik: nader onderzoek. Significant Public. 2 Bij jeugdigen in pleegzorg is er in 7% van kinderen geen sprake van ouders die zijn gescheiden of binnenkort gaan scheiden. Voor overige vormen van jeugdhulp met verblijf gaat het om zo’n 25% kinderen van ouders die niet gescheiden zijn of nog gaan scheiden. 3 Steeds minder kinderen met jeugdbescherming | Nederlands Jeugdinstituut 4 Kwakernaak, M., Compagner, M., Reches, L., Hoff, M. van der & Sondeijker, F. (2023). Hoe verder met verblijf en jeugdbescherming? Een driedelig onderzoek naar jeugdhulp met verblijf en jeugdbescherming in de gemeente ’s-Hertogenbosch. Verwey-Jonker Instituut.

Jonker Instituut adviseerde om in te zetten op interventies die zich richten op het voorkomen of omgaan met conflictueuze relaties.

Aanleiding De pilot gezinsadvocaat (GA), gestart in mei 2023, is bedoeld om gezinnen in complexe scheidingssituaties te ondersteunen. De GA combineert juridische en orthopedagogische kennis om escalaties te voorkomen, samenwerking tussen ouders te bevorderen, en kinderbeschermingsmaatregelen zoals ondertoezichtstellingen (OTS) en uithuisplaatsingen te vermijden. In oktober 2024 is de pilot positief geëvalueerd om een vervolg te krijgen in 2025. Daarbij is de vraag ontstaan om een kosten-baten analyse uit te voeren om te besluiten of we vanaf 2026 e.v. de gezinsadvocaat structureel willen toevoegen in ons aanbod. In deze kosten-baten analyse pogen we inzicht te verschaffen in de kosten die gemoeid zijn bij ondertoezichtstellingen en bij de gezinsadvocaat. De vraag die hierbij centraal staat is hoe de kosten die gepaard gaan met inzet van de gezinsadvocaat zich verhouden tot de (gemiddelde) kosten van een eventuele ondertoezichtstelling.

Analyse We hebben de gemiddelde kosten berekend gedurende de ondertoezichtstelling van een kind. Bij de gemiddelde kosten hebben we gekeken naar de gemiddelde kosten in een ondertoezichtstelling per jaar vanaf 2022, omdat we vanaf dit jaar zijn overgestapt op PxQ financiering. Hierin zijn de kosten meegenomen van ‘het product’ ondertoezichtstelling zelf en de kosten van ingezette jeugdhulp vanaf deze ondertoezichtstelling. We hebben de kosten berekend op basis van het prijspeil van 2024. Bij de gemiddelde looptijd van een ondertoezichtstelling hebben we de data meegenomen van alle ondertoezichtstellingen vanaf 2017 en zijn we uitgegaan van de gemiddelde looptijd vanaf de start van de OTS. Het gaat dus niet alleen om ondertoezichtstellingen in het kader van een complexe scheiding. We hebben daarnaast de gemiddelde kosten van een traject van de gezinsadvocaat berekend. We hebben hiervoor gekeken naar de begroting van de subsidie en aanvullend hebben we 9 dossiers meegenomen waar de gezinsadvocaat is ingezet5. De gemiddelde trajectprijs hebben we 5

Deze dossiers komen voort uit alle casussen die de gezinsadvocaat tot nu toe heeft behandeld. Dit waren de dossiers waarin we alle benodigde informatie voor de analyse tot onze beschikking hadden.

berekend door uit te gaan van het totale subsidiebedrag van de pilot en deze te verdelen over het aantal begrote casussen. Een traject van de gezinsadvocaat is in de pilot bekostigd per gezin en niet per kind. Op basis van de 9 dossiers in de pilot gezinsadvocaat komen we uit op gemiddelde 1,9 kind per gezin. De gemiddelde trajectprijs op basis van subsidiebedrag en begrote casussen hebben we verrekend naar rato van het gemiddeld aantal kinderen. We hebben in de gemiddelde kosten ook de gemiddelde kosten van de ingezette jeugdhulp meegerekend. Hiervoor hebben we bij 9 dossiers gekeken naar de ingezette jeugdhulp vanaf de inzet van de gezinsadvocaat bij een kind. Uitgebreide informatie over de data-analyse is opgenomen in de bijlage.

Uitkomsten De gemiddelde kosten voor een ondertoezichtstelling en bijbehorende zorg zijn €34.691,80 per jaar. De gemiddelde looptijd van een ondertoezichtstelling en bijbehorende zorg is 4,7 jaar. In totaal kom je hierdoor uit op gemiddelde kosten van €161.895,07 per kind dat ooit een ondertoezichtstelling heeft gehad. Op basis van de dossiers uit de pilot komen we voor de gezinsadvocaat uit op gemiddelde kosten van €15.012,63 per traject6. In de pilot is naast de gezinsadvocaat in gezinnen ook nog andere jeugdhulp ingezet. De gemiddelde kosten van ingezette jeugdhulp voor één kind zijn €17.650,10. De totale gemiddelde kosten per kind komen op basis van onze pilot uit op €32.662,737. De looptijd van het traject gezinsadvocaat ligt tussen de 12 en 18 maanden. Het kan zijn dat de ingezette jeugdhulp langer duurt, maar daar hebben we gezien de korte looptijd van de gezinsadvocaat nog onvoldoende zicht op. Hierdoor kunnen op lange termijn de gemiddelde kosten van de ingezette jeugdhulp nog anders uitvallen.

Conclusies In de inleiding hebben we benoemd dat complexe scheidingen in dusdanige mate kunnen escaleren dat er een kinderbeschermingsmaatregel, zoals een ondertoezichtstelling, nodig wordt geacht. De gedachte achter de werkwijze van de gezinsadvocaat is om te interveniëren in een scheidingssituatie om te voorkomen dat deze 6

Het CBS gaat uit van gemiddeld 1,49 kind per gezin. In dat geval zouden de kosten uitkomen op gemiddeld €19.143,62 per traject. 7 In deze berekening is uitgegaan van de kosten op basis van de pilot, rekening houdend met 1,9 kind per gezin.

complex wordt of escaleert om de inzet van kinderbeschermingsmaatregelen te voorkomen. In bovenstaande analyse is gebleken dat de gemiddelde ondertoezichtstelling en ingezette hulp uitkomt op €161.895,07 per kind. De kosten voor de gezinsadvocaat en ingezette hulp komen op basis van de pilot uit op gemiddeld €32.662,73 per kind. In de onderzochte dossiers lag het gemiddeld aantal kinderen hoger dan het landelijk gemiddeld aantal kinderen per gezin volgens het CBS. Uitgaand van het gemiddeld aantal kinderen dat wordt gehanteerd door het CBS zouden we uitkomen op kosten van €36.793,72 per kind. De gemiddelde kosten van een ondertoezichtstelling zijn hoger dan de kosten van de gezinsadvocaat. In de evaluatie van de eerste pilot gezinsadvocaat in ’s-Hertogenbosch is genoemd dat ze toen in 7 van de 12 afgeronde casussen een kinderbeschermingsmaatregel hebben kunnen voorkomen. Daarmee zouden we de volgende rekensom kunnen maken: Als het bij 7 kinderen tot een ondertoezichtstelling was gekomen, waren we voor die casussen 7 x de kosten van een gemiddelde ondertoezichtstelling kwijt geweest. Dat komt neer op 7 x € 161.895,07 = € 1.133.265,49. Als we in een conservatieve inschatting uitgaan van gemiddeld 1,49 kind per gezin, dan heeft de inzet van de gezinsadvocaat bij 7 kinderen gemiddeld 7 x €36.793,72= €257.556,04 gekost.

Dan zouden we bij 7 kinderen door inzet van de gezinsadvocaat uiteindelijk €875.709,45 gaan besparen.

Overwegingen Het is belangrijk om bij bovenstaande conclusies enkele overwegingen mee te nemen. 

Niet alle vormen van (specialistische jeugd-)hulp kunnen worden voorkomen door inzet van de gezinsadvocaat. De gezinsadvocaat kan zorgdragen voor de juridische afhandeling van een scheiding en kan ouders leren om te gaan met solo ouderschap. Voor verdere begeleiding of hulpverlening verwijzen zij naar vervolghulp, waaronder jeugdhulp. Daarnaast zijn er zijn vormen van specialistische jeugdhulp te bedenken die los staan van een eventuele aanwezig scheiding in een gezin. Deze jeugdhulpkosten worden ook met een traject gezinsadvocaat niet voorkomen.







 



We hebben bij de berekening van de gemiddelde kosten voor de inzet van de gezinsadvocaat alleen rekening gehouden met de ingezette specialistische jeugdhulp. De kosten voor eventuele voorliggende voorzieningen of hulp vanuit Wmo zijn niet meegenomen. Dit geldt echter ook voor de ondertoezichtstellingen. Daarnaast is de aanname dat de gezinsadvocaat bij zowel jeugd als volwassenen ook zal zorgen voor een besparing in kosten. We hebben bij de berekening van de gemiddelde kosten voor de inzet van de gezinsadvocaat rekening gehouden met de ingezette hulp tot nu toe. De startdata van de dossiers die zijn meegenomen in de analyse liggen tussen juni 2023 en december 2024. Deze trajecten zijn dus relatief kortgeleden afgerond of zijn nog lopend. Het kan dus zijn dat er nog meer jeugdhulp ingezet gaat worden op langere termijn, waardoor de gemiddelde kosten hoger gaan uitvallen. Door te kijken naar de gemiddelde looptijd van ingezette jeugdhulp hebben we enig inzicht kunnen verschaffen in verwachte looptijden van deze hulp. Gezien de relatief recente inzet van de gezinsadvocaat kunnen we weinig zeggen over de effectiviteit op de lange termijn. We kunnen niet met zekerheid stellen dat er in gezinnen niet alsnog een ondertoezichtstelling uitgesproken gaat worden, ondanks inzet van de gezinsadvocaat, dus of je kosten gaat ‘voorkomen’.

De gezinsadvocaat is ook actief (geweest) in gezinnen waar al sprake was van een ondertoezichtstelling. Bij de start van de pilot gezinsadvocaat zijn er veel casussen aangemeld waarin sprake was van veel conflicten en waarin de complexe scheiding was geëscaleerd. Hierdoor is er in sommige gezinnen misschien meer aanvullende jeugdhulp nodig geweest dan als een gezin in een eerder stadium was aangemeld voor hulp en begeleiding vanuit de gezinsadvocaat. De initiatiefnemers van de werkwijze gezinsadvocaat hebben zelf de visie dat de werkwijze van de gezinsadvocaat veel eerder wordt ingezet, wanneer scheidingen nog niet complex zijn geworden (zogenoemde ‘fresh cases’). In die context gaat het minder duidelijk zijn wanneer je op de lange termijn mogelijk een ondertoezichtstelling hebt voorkomen in een gezin, of dat een gezin er uiteindelijk met andere hulp ook uit was gekomen. Anderzijds kan vroegtijdig interveniëren er ook voor zorgen dat ouders op tijd worden geholpen en inzet van specialistische jeugdhulp juist kan worden voorkomen.

Advies In de uitkomsten en conclusie is te zien dat in het eerste jaar de gemiddelde kosten van een ondertoezichtstelling en de gezinsadvocaat ongeveer gelijk zijn. De besparing komt vervolgens voort uit een kortere gemiddelde looptijd van gezinsadvocaat en ingezette jeugdhulp. Waar de gemiddelde looptijd van een ondertoezichtstelling en bijbehorende hulp uitkomt op 4,7 jaar (56 maanden), is de gemiddelde looptijd van een traject van de gezinsadvocaat 12-18 maanden. We hebben vanuit de pilot nog weinig zicht op de gemiddelde looptijd van de ingezette jeugdhulp naast de gezinsadvocaat, maar de data laten zien dat de ingezette jeugdhulp producten gemiddelde looptijden hebben van 9,42 tot 12,25 maanden. Daarnaast komen de gemiddelde kosten voor specialistische begeleiding dicht in de buurt van de gemiddelde kosten van de ingezette jeugdhulp naast de gezinsadvocaat. De berekende totale gemiddelde kosten voor de gezinsadvocaat zullen dus redelijk representatief zijn voor de werkelijkheid. Het advies op basis van de huidige conclusies en overwegingen is om de gezinsadvocaat na 2025 te continueren, in ieder geval voor de duur van 2 jaar om dan een nieuwe kosten-baten analyse uit te kunnen voeren.

Bijlage data-analyse In deze bijlage geven we nadere informatie over de onderliggende dataanalyse bij deze kosten-baten analyse. Gemiddelde kosten ondertoezichtstelling De dataset voor deze analyse is een combinatie van data uit het oude Civision systeem (2017 t/m 2020) en Zorgned (2021 t/m heden). Voor de gemiddelde looptijd hebben de informatie uit alle jaren gebruikt. Voor inzicht in de gemiddelde kosten hebben we de informatie vanaf 2022 gebruikt. In 2022 zijn we overgegaan van lumpsum financiering naar PxQ, om die reden hebben we pas vanaf 2022 financieel inzicht in kosten per cliënt en per product. We hebben alleen gekeken naar de kosten voor ingezette specialistische jeugdhulp en geen inzet vanuit voorliggende voorzieningen of hulp vanuit andere wetgevingen (zoals de Wmo). We hebben gekeken naar cliënten die ooit een ondertoezichtstelling hebben gehad. We hebben hierin de volgende productcodes van ondertoezichtstellingen meegenomen: Productcode 48A01 48A02 48B01 48C01

Productnaam Ondertoezichtstelling jaar 1 (output) Ondertoezichtstelling jaar 2+ (output) Ondertoezichtstelling landelijk werkende LET: Ondertoezicht jaar 1:output

Er is eerst onderzocht hoe lang cliënten gemiddeld ‘in zorg’ zijn geweest. Hierbij is geselecteerd op cliënten die ooit een ondertoezichtstelling hebben gehad. De gemiddelde zorgtijd is berekend op de volgende manier: 

Per cliënt is een totale looptijd berekend. Dit is gebaseerd op het eerste startzorg bericht dat hij/zij ooit heeft gekregen en het laatste stopzorg bericht. Hierbij wordt er gekeken op basis van iemands BSN, dus als hij/zij zowel in het oude Civision systeem als in het nieuwe Zorgned systeem een beschikking heeft gekregen wordt de looptijd over beide systemen heen gerekend.

Er zijn twee manieren om naar de gemiddelde looptijd van een cliënt te kijken: 1. De totale looptijd vanaf de eerste beschikking tot de laatste of;

2. de looptijd van zorg vanaf de startzorg van het de eerste ondertoezichtstelling tot de laatste beschikking jeugdhulp.

De gemiddelde looptijd bekijken we per jaar vanaf het moment van de eerste ondertoezichtstelling. In de grafiek zie je dat de gemiddelde looptijd over de jaren heen daalt, omdat de kans groot is dat iemand zijn zorgpad nog niet helemaal is afgelopen als de ondertoezichtstelling in meer recente jaren is afgegeven. In situatie 2 zie je dat 2025 een negatieve gemiddelde looptijd heeft, omdat er in dat jaar ondertoezichtstellingen zijn gestart die nog niet zijn afgerond. De ‘oudste’ data geeft het meest betrouwbare inzicht in de gemiddelde looptijd. Idealiter hadden we nog data gehad van voor 2017, zodat we hadden kunnen zien of de gemiddelde looptijd verder zou oplopen of zou stabiliseren. Als we kijken naar de data uit 2017 is de gemiddelde looptijd gebaseerd op 179 unieke cliënten van wie de ondertoezichtstelling is gestart in 2017. Uitgaande van situatie 1 komen we dan op een gemiddelde totale ‘in zorg’-tijd van 61 maanden (5,1 jaar).

Uitgaande van situatie komen we dan op een gemiddelde ‘in zorg’-tijd vanaf de start van de ondertoezichtstelling van 56 maanden (4,7 jaar). We hebben alle cliënten meegenomen in de analyse, ook de zogenoemde ‘uitschieters’. Uitschieters zijn cliënten die een aanzienlijk hoger of lagere looptijd hebben dan andere cliënten, waardoor zij het gemiddelde beïnvloeden. De verdeling van de data kan er dan als volgt uitzien: Bij het berekenen van de gemiddelde looptijd had een van de cliënten een looptijd van 174 maanden (14,5 jaar). In dit soort gevallen kan sprake zijn van uitzonderlijke omstandigheden of van een data fout. Gezien we deze uitzonderlijkheden aan zowel de ‘hoge’ als de ‘lage’ kant terugzien, hebben we ervoor gekozen om alle data mee te nemen in de analyse. Gemiddelde kosten ondertoezichtstelling per cliënt per jaar De dataset voor deze analyse bestaat uit data uit Zorgned vanaf 2021 van alle cliënten die een ondertoezichtstelling hebben gehad. Zoals eerder genoemd hebben we de data vanaf 2021 opgenomen, omdat we door de lumpsum financiering voor 2021 geen inzicht hadden in kosten per cliënt per product. We hebben daarnaast alle ondertoezichtstellingen opgenomen.

Er wordt zowel bij ons als bij de Gecertificeerde Instellingen niet geregistreerd op ‘oorzaak’ van ondertoezichtstellingen, dus we hebben niet specifiek kunnen selecteren op ondertoezichtstellingen die voortkomen uit een complexe scheiding. De gemiddelde kosten zijn berekend door in bovenstaande dataset te kijken naar alle zorg, zowel ondertoezichtstelling als andere specialistische jeugdhulp, die in een jaar is geleverd. Deze kosten zijn gedeeld door het aantal unieke cliënten in dat jaar om te komen tot een gemiddelde per cliënt per jaar.

De grafiek laat de verdeling zien van de gemiddelde kosten van een cliënt in dat jaar. De gemiddelde kosten in 2021 zijn aanzienlijk lager dan in de volgende jaren. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat PxQ financiering recent was ingevoerd, maar de administratie hiervan door aanbieders nog niet goed verliep. Om die reden is 2021 geen representatief jaar. De toename in kosten in de jaren daarna is te verklaren door een toename van de zorgkosten. Voor deze kosten-baten analyse hebben we de gemiddelde kosten genomen van het meest recente jaar, wat neerkomt op gemiddelde kosten van €34.691,80 per cliënt per jaar. Ook in deze dataset was er sprake van uitschieters. De grafiek laat de verdeling van de gemaakte kosten per cliënt zien in 2024. Het gemiddelde lag rond de 34.000, maar in de grafiek is te zien dat er ook cliënten zijn geweest die meer dan €100.000 tot bijna €300.000 aan kosten hebben gemaakt in dat jaar. Ook zijn er cliënten geweest die vrijwel geen kosten hebben gemaakt dit jaar, omdat ze wellicht al aan het einde van hun zorgpad zaten. Omdat we enkel op basis van data niet kunnen achterhalen

of er bij de uitschieters sprake is geweest van uitzonderlijke situaties, en we ook weten dat uitzonderlijke situaties in de praktijk altijd zullen voorkomen, hebben we besloten alle data mee te nemen in de analyse. Beperkingen van de analyse Deze analyse is gedaan op basis van een aantal aannames en brengt wat beperkingen met zich mee. 





Alle uitschieters zijn meegenomen in de analyse. Zonder uitschieters zouden sommige gemiddelden misschien lager zijn uitgevallen. Er wordt gerekend met gemiddelden, wat alleen een inschatting is van de algehele situatie maar wellicht geen reflectie is van de cliënten die deelnamen aan de pilot gezinsadvocaat. Niet alle vormen van (specialistische jeugd-)hulp zullen voorkomen kunnen worden door inzet van de gezinsadvocaat. Bij de gemiddelde kosten zijn bijvoorbeeld ook vormen van jeugdhulp zoals dyslexie zorg meegenomen. Het is niet mogelijk om producten op basis van productcode en productnaam uit te sluiten, omdat een complexe scheiding (kind)problematiek ook kan veroorzaken of verergeren.