Bijlage 3 Nationale Ombudsman - Hindernisbaan zonder finish Een onderzoek naar knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen

Hindernisbaan zonder finish Een onderzoek naar knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen 11 juni 2020 | Rapportnummer: 2020/010

Onderzoeksteam Walter van den Berg, projectleider Fatiha El Aziz, onderzoeker Dorien Grot-Pieters, onderzoeker Korrie van der Leij, onderzoeker Marjolein Mulder, senior-onderzoeker

Hindernisbaan zonder finish Samenvatting van een onderzoek naar de knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen.

Aanleiding

Vraagstelling en doelstelling onderzoek

Knelpunten en Conclusies

Sinds 2014 komen steeds minder burgers in aanmerking voor de wettelijke regeling die het mogelijk moet maken na drie jaar weer schuldenvrij te zijn: de Wet schuldsanering natuurlijke personen (hierna: Wsnp). In de periode 2014 – 2019 is het aantal mensen dat gebruik maakte van deze regeling met 62% (ongeveer 7.500 personen in 2019) gedaald. Deze daling wordt niet gecompenseerd door een stijging van het aantal minnelijke trajecten via de gemeentelijke schuldhulpverlening. Per saldo komen dus steeds minder burgers in aanmerking voor een schuldenvrije toekomst. Daar maakt de Nationale ombudsman zich ernstig zorgen over.

De ombudsman wil met dit onderzoek antwoord krijgen op twee vragen: 1. In welke probleemsituatie komen burgers terecht als zij de weg naar de Wsnp niet weten te vinden óf als hun Wsnp-verzoek is afgewezen? 2. Tegen welke praktische en formele knelpunten en belemmeringen lopen zij aan in hun pogingen om toegang te krijgen tot een Wsnptraject? Worden zij wel voldoende geholpen om de weg daarnaartoe te vinden?

Als burgers hun weg proberen te zoeken naar de Wsnp komen zij op verschillende terreinen knelpunten en belemmeringen tegen. De Nationale ombudsman beschrijft in dit rapport wat burgers in redelijkheid op die terreinen mogen verwachten.

Het doel van het onderzoek is dat de in dit onderzoek geconstateerde knelpunten worden weggenomen en de toegang tot de Wsnp voor mensen met problematische schulden wordt verbeterd.

over de mogelijkheden van de Wsnp en hem begeleidt bij het indienen en toelichten van het Wsnp-verzoek; – hem professionele ondersteuning aanbiedt tijdens en na afloop van het Wsnptraject.

Een burger mag in redelijkheid verwachten dat:

• de gemeentelijke schuldhulpverlening – hem – na het mislukken van het minnelijk traject – actief informeert en adviseert

• de wetgever van de sociale zekerheidswetgeving – de tienjaarstermijn binnen de sociale zekerheidswetgeving verkort en gelijkstelt aan de termijn van de goede trouw binnen de Wsnp-regeling (nu vijf jaar);

– deze termijn (en het verbod om mee te werken aan het minnelijk traject) alleen Quote burger:

Aanpak onderzoek De ombudsman heeft in december 2019 een meldpunt geopend voor burgers. Daarop reageerden bijna 80 personen. Met 49 mensen hebben medewerkers van de ombudsman een vraaggesprek gevoerd. Daarnaast heeft de ombudsman een rondetafelgesprek gevoerd met hulpverleners. Ten slotte heeft de ombudsman de belangrijkste knelpunten ter commentaar voorgelegd aan vijftien vertegenwoordigers uit de schuldhulpverlening, gemeenten, rechterlijke macht, Wsnp- en beschermingsbewindvoerders.

“Ik zou er een moord voor doen om eindelijk in de schuld­ sanering terecht te komen. Wordt die Wsnp ons toegekend, dan is het nog drie jaar afzien, maar daarna is er weer toekomst.” “Dat ons dit zou overkomen, had ik nooit kunnen bedenken.”

Reinier van Zutphen, Nationale ombudsman:

“Steeds meer burgers blijven met hun schulden zitten, hebben geen toekomstperspectief en belanden financieel en maat­ schappelijk – vaak voor lange tijd – op een zijspoor. Door de coronacrisis komen nog veel meer burgers in problematische schulden terecht. Hierdoor zal de behoefte aan een goed toegankelijk Wsnp-traject verder toenemen. Dat maakt de dalende instroom nog alarmerender en moeilijker te accepteren.”

laat gelden voor terugvorderingen met een boete van 75% of hoger;

– instanties de mogelijkheid biedt om mee te werken aan het minnelijk traject voor terugvorderingen met een boete tot maximaal 50%.

• de wetgever van de Wsnp-regeling – de tienjaarstermijn voor recidive verkort; – rechters altijd de ruimte geeft om – op verzoek of uit eigen beweging – maatwerk te leveren en rekening te houden met de omstandigheden en de belangen van de verzoeker; – de toegang tot de Wsnp mogelijk maakt in de gevallen dat de gemeente er niet in slaagt om binnen een bepaalde termijn (van bijvoorbeeld zes maanden) een minnelijke schuldregeling tot stand te brengen.

• schuldenbewindvoerders – hem – zodra hij en zijn financiële situatie gestabiliseerd en saneringsklaar zijn – doorgeleiden naar het minnelijk of wettelijk traject;

– hierover samenwerkingsafspraken maken met de gemeentelijke schuldhulpverlening;

– binnen hun beroepsvereniging voor doorgeleiding een streefnorm (van bijvoorbeeld twaalf maanden) gaan hanteren.

3

Voorwoord Burgers met problematische schulden vormen een kwetsbare groep die de speciale aandacht van de Nationale ombudsman verdient. Daarom heb ik in de afgelopen jaren verschillende onderzoeken1 gedaan naar de toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening. Die onderzoeken wezen uit dat veel van deze burgers weinig zelfredzaam zijn en niet goed in staat zijn om zelfstandig de weg te vinden naar de schuldhulpverlening. Hoewel ik in de laatste jaren wel verbeteringen heb gecon­sta­teerd is in mijn ogen de schuldhulpverlening nog steeds matig toegankelijk voor burgers met schulden.2 En als zij dan worden toegelaten tot de schuldhulpverlening start slechts een kwart van hen daadwerkelijk met een minnelijk traject en krijgt een kans op een schuldenvrije toekomst. Ondertussen voltrekt zich een andere ontwikkeling op schuldengebied die mij eveneens zorgen baart en die ik voor 2020 op de Ombudsagenda3 heb gezet. Steeds minder burgers komen in aanmerking voor de wettelijke regeling die het mogelijk moet maken na drie jaar weer schuldenvrij te zijn: de Wet schuldsanering natuurlijke personen (hierna: Wsnp). De instroom in deze regeling daalt al jaren sterk en dat vind ik zeer onwenselijk.

Want dit zou kunnen betekenen dat steeds meer burgers met hun schulden blijven zitten, geen toekomstperspectief hebben en financieel en maatschappelijk – vaak voor lange tijd – op een zijspoor belanden. Dat is schadelijk voor die burgers maar ook schadelijk voor de samenleving. Door de corona–crisis zullen nog veel meer burgers in problematische schulden terecht komen. De Werkgroep Sociale Impact van de Coronacrisis4 voorspelt dat door de crisis een grote, zeer diverse groep nieuwe kwetsbaren met financiële problemen zal ontstaan. Hierdoor zal de behoefte aan een goed toegankelijk Wsnp-traject verder toenemen. Dat maakt de dalende instroom in de Wsnp nog alarmerender en moeilijker te accepteren. In dit rapport laat ik burgers en hun hulpverleners aan het woord over hun ervaringen met de Wsnp. Ik heb uit hun mond opgetekend welke knelpunten zij tegenkwamen in hun zoektocht naar de Wsnp. Dat zijn er veel. Alleen al de weg naar de start van een Wsnp-traject is lang, zwaar en vol met obstakels. Een hindernisbaan waarvan veel burgers de finish niet halen. Ik heb hulpverleners gesproken die hun cliënten met veel moeite en lang volhouden naar en door het ingewikkelde Wsnp-traject ‘gesleept’ hebben. Zonder hun hulp hadden hun cliënten de eindstreep nooit gehaald.

Uit de verhalen van burgers en hun hulpverlener is mij duidelijk geworden dat de voorwaarden van de Wsnp bijstelling verdienen en een menselijker en redelijker maat moeten krijgen. Mijn boodschap is dan ook dat de overheid en betrokken partijen beter voor deze groep kwetsbare burgers moeten gaan zorgen. Deze burgers verdienen een tweede kans en een ruimhartiger toegang tot een Wsnp-traject naar een schone lei. Voor hen luid ik de noodklok: Help ze uit de schulden en geef ze weer perspectief!

1

Nationale ombudsman: • ‘Burgerperspectief op schuldhulpverlening. Een onderzoek naar de ervaringen van burgers met gemeentelijke schuldhulpverlening’ 11 mei 2016. Rapportnummer 2016/050; •  ‘Een open deur? Een onderzoek naar de toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening’ 19 januari 2018. Rapportnummer 2018/010; • ‘Een open deur? Het vervolg. Een onderzoek naar de toegang tot de gemeentelijke schuldhulpverlening onder 251 Nederlandse gemeenten’ 13 september 2018. Rapportnummer 2018/070.

2 Zo heeft de Nationale ombudsman in zijn laatste onderzoek ‘Een open deur? Het vervolg’ geconstateerd dat er nog steeds te veel mensen voortijdig uitvallen in het toegangsproces, dat voor zelfstandigen de schuldhulpverlening nog onvoldoende toegankelijk is en dat burgers nog niet altijd een gemotiveerde beschikking op een aanvraag ontvangen. Daarnaast heeft hij aandacht gevraagd voor het feit dat een groot aantal gemeenten niet beschikte over concrete cijfers. 3

Nationale ombudsman, Ombudsagenda 2020, 20 januari 2020.

4 Deze werkgroep, onder voorzitterschap van Femke Halsema (burgemeester van Amsterdam), bracht op 17 mei jl. haar verslag uit aan het Kabinet. Eén van de adviezen is: ‘Verken verruiming van het kwijtscheldingsbeleid en start een breed schuldenoffensief waarbij gemeenten en Rijk samenwerken om te komen tot een brede noodstop/pauzeknop waaraan overheden, corporaties, zorgverzekeraars, energiemaatschappijen en Belastingdienst deelnemen.’

Hindernisbaan zonder finish

4

Inhoudsopgave Voorwoord

4

1 1.1 1.2 1.3 1.4

6 6 6 7 7

Inleiding Aanleiding Doel- en vraagstelling Reikwijdte en aanpak Leeswijzer

2 Drie soorten schuldhulp: een overzicht 2.1 Het minnelijk traject via de gemeentelijke schuldhulpverlening 2.2 Het wettelijk traject (Wsnp) via de rechtbank 2.3 Schuldenbewind via de kantonrechter 2.4 Samenvatting

9 9 11 13 14

3 Knelpunten in het minnelijk traject 3.1 Veel vertraging doordat schuldeisers geen medewerking verlenen 3.2 Gemeenten bieden te weinig hulp en begeleiding 3.3 Schuldhulpverleners slecht bereikbaar 3.4 Gebrek aan deskundigheid en communicatieve vaardigheden bij (gemeentelijke) schuldhulpverleners 3.5 Passieve opstelling (gemeentelijke) schuldhulpverleners bij fraudeschulden 3.6 Geen verwijzing naar de Wsnp 3.7 Geen of ondeskundige begeleiding bij indiening Wsnp-verzoek 3.8 Samenvatting

15 16 17 18 18 19 21 22 23

4 Knelpunten in het wettelijk traject (Wsnp) 4.1 Het indienen van een Wsnp-verzoek is ingewikkeld 4.2 ‘Fraudeschulden’ vaak een probleem voor toelating tot Wsnp 4.3 Strenge voorwaarden maken het Wsnp-traject zwaar 4.4 Weinig ruimte voor maatwerk 4.5 Zonder deskundige begeleiding is het Wsnp-traject moeilijk vol te houden 4.6 Samenvatting

24 25 26 28 29 29 30

5 Knelpunten in het schuldenbewind 5.1 De bewindvoerder moet een oplossing zoeken voor de schulden 5.2 Er ontbreekt een financiële prikkel voor bewindvoerders om in te zetten op uitstroom uit bewind 5.3 Sommige bewindvoerders beperken zich onnodig lang tot alleen ‘stabiliseren’ 5.4 Toetsing door de rechter van bewind kan strikter 5.5 Meer kwaliteitseisen stellen aan bewindvoerders 5.6 Onvoldoende samenwerking in de keten 5.7 Eerder doorstromen naar het minnelijk traject: het kan! 5.8 Samenvatting

31 32

Hindernisbaan zonder finish

33 34 34 34 34 35 35

5

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9

Conclusies Nationale ombudsman Inleiding Burgers zonder uitzicht op een schuldenvrije toekomst Wat mogen burgers in redelijkheid van de overheid verwachten? Conclusie ten aanzien van de gemeentelijke schuldhulpverlening Conclusie ten aanzien van ‘fraudeschulden’ Conclusie ten aanzien van de Wsnp Conclusie ten aanzien van het schuldenbewind Dit mogen burgers in redelijkheid verwachten van de overheid (samenvatting) Tot slot

37 37 37 38 38 39 40 41 43 43

Bijlage 1: Verslag rondetafelgesprek

45

Bijlage 2: Reacties op Consultatieronde

59

Hindernisbaan zonder finish

6

1

Inleiding 1.1

Aanleiding

Sinds 2015 heeft ongeveer één op de vijf huishoudens in Nederland betalingsproblemen. Omgerekend zijn dat 1,35 miljoen huishoudens. Daarvan heeft de helft – 550.000 tot 700.000 huishoudens – problematische schulden. Dat betekent dat zij niet meer van hun schulden afkomen zonder hulp van buitenaf. Terwijl het aantal burgers met problematische schulden gelijk bleef, daalde in de afgelopen zes jaar de instroom in de Wsnp. In 2019 werden ongeveer 7.500 minder burgers toegelaten dan in 2014, een daling van 62%.5 Tegelijkertijd is het aantal minnelijke trajecten dat via de gemeentelijke schuldhulpverlening tot stand komt6 in diezelfde periode ongeveer gelijk gebleven. De daling bij de Wsnp wordt dus niet gecompenseerd door een stijging van het aantal minnelijke trajecten. De Nationale ombudsman is zeer bezorgd over deze ontwikkeling. Want per saldo krijgen steeds minder burgers zicht op een schuldenvrije toekomst (een zogenoemde ‘schone lei’). Daarnaast bestaat sinds 2014 het zogeheten ‘schuldenbewind’.7 Sindsdien is het aantal ingestelde schuldenbewinden aanzienlijk toegenomen. Dit roept de vraag op of burgers via deze route voldoende geholpen worden en perspectief krijgen op een schuldenvrije toekomst.

De ombudsman gaat ervan uit dat het behalen van een schone lei – via de minnelijke óf via de wettelijke route – voor burgers met problematische schulden en ook voor de samenleving de beste en meest duurzame oplossing is. Hun restschulden worden aan het eind van het traject kwijtgescholden. Zij kunnen dan een nieuwe (financiële) start maken en kunnen weer volwaardig participeren in de samenleving. Dat is ook het idee achter het huidige stelsel en wordt door de ombudsman en door het werkveld onderschreven. Maar de instroom in – en daarmee ook de betekenis van – de Wsnp–regeling wordt steeds minder. Dat is opvallend en zeer onwenselijk voor deze burgers. Dit was voor de ombudsman de aanleiding om dit onderzoek te starten.

1.2

Doel- en vraagstelling

In dit onderzoek wil de ombudsman antwoord krijgen op twee vragen. Ten eerste wil hij weten (en laten zien) in welke probleemsituatie burgers terecht kunnen komen als zij de weg naar de Wsnp niet weten te vinden óf als hun Wsnp-verzoek is afgewezen. Hoe is het voor deze burgers om langdurig in de schulden te zitten zonder uitzicht op een schone lei? Ten tweede wil de ombudsman weten tegen welke praktische en formele knelpunten burgers aanlopen in hun pogingen om toegang te krijgen tot een Wsnp-traject. Worden zij wel voldoende geholpen om de weg daarnaar toe te vinden? Het doel van het onderzoek is dat de geconstateerde knelpunten worden weggenomen en de toegang tot de Wsnp voor mensen met problematische schulden wordt verbeterd. De ombudsman wil dit doel bereiken door de knelpunten en zijn conclusies daarover onder de aandacht te brengen van de partijen die direct of indirect betrokken zijn bij de toegang tot het Wsnp-traject. In zijn conclusies zal de ombudsman – vanuit het perspectief van de burger – antwoord geven op de vraag wat burgers in redelijkheid van de overheid (en andere betrokken partijen) mogen verwachten als het gaat om de toegang tot de Wsnp.

5 Zie: Berenschot, ‘Aansluiting gezocht! Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering’ 26 april 2019. 6 ‘Tot stand komt’, dat wil zeggen dat een schuldregeling met de schuldeisers is afgesproken en dat de schuldregeling kan beginnen. 7 Een schuldenbewindvoerder stabiliseert de schuldproblemen en begeleidt zijn cliënt – zodra dat kan – naar het minnelijk of wettelijk schuldsaneringstraject.

Hindernisbaan zonder finish

7

De ombudsman is van mening dat het perspectief van de burger geborgd moet worden in alles wat de overheid doet. Hij wil de overheid – en in dit onderzoek ook andere betrokken partijen – uitdagen om anders te kijken naar de eigen werkwijze en regels.

1.3

Reikwijdte en aanpak

In dit onderzoek kijkt de ombudsman naar de knelpunten die burgers tegenkomen als zij op zoek zijn naar een schone lei via het wettelijke schuldsaneringstraject van de Wsnp. Deze knelpunten doen zich echter niet alleen voor in het Wsnp-traject zelf, maar ook in de voorafgaande fase. Daarin spelen de gemeentelijke schuldhulpverlening8 en het schuldenbewind een belangrijke rol in de toeleiding en instroom in de Wsnp. De directe of indirecte invloed van deze spelers op de instroom in de Wsnp en de rol die zij op dit speelveld (behoren te) vervullen komen in dit onderzoek ook aan de orde. Verder past hier nog een opmerking over de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. De ombudsman is bevoegd om de gedragingen van overheidsinstanties zoals gemeenten te beoordelen. Zij zijn verantwoordelijk voor de schuldhulpverlening en voor het minnelijk traject. Van de in totaal 355 gemeenten vallen er 265 onder zijn bevoegdheid. Van belang is ook dat de ombudsman niet bevoegd is om te oordelen over wet- en regelgeving noch over de rechterlijke macht. Ditzelfde geldt voor bewindvoerders en het toezicht daarop door kantonrechters. Wel ziet de ombudsman het als zijn taak om te signaleren wanneer wetten en regels in de uitvoering leiden tot ongewenste of onredelijke effecten voor burgers.

Het is vanuit deze taakopvatting dat hij in dit rapport ook aandacht vraagt voor de knelpunten die hij in wet- en regelgeving en in de uitvoering van het schuldenbewind heeft vastgesteld. De ombudsman heeft in dit onderzoek ervaringen en verhalen verzameld van burgers en hun maatschappelijke hulpverleners. Na de start van het onderzoek reageerden bijna 80 burgers op een oproep van de ombudsman. Met 49 mensen uit deze groep is een telefonisch vraaggesprek gevoerd. Daarnaast heeft een rondetafelgesprek plaatsgevonden met vertegenwoordigers van zeven hulpverleningsinstanties, die veel ervaring hebben met het begeleiden van cliënten naar en tijdens (minnelijke en wettelijke) schuldsaneringstrajecten.9 Verder is er gesproken of informatie uitgewisseld met enkele instanties uit het werkveld.10 De belangrijkste knelpunten die uit het onderzoek naar voren kwamen, zijn in een consultatieronde voorgelegd aan vijftien vertegenwoordigers uit de schuldhulpverlening, gemeenten, rechterlijke macht en Wsnp- en beschermingsbewindvoerders. Alle vertegenwoordigers hebben hierop schriftelijk gereageerd.11

1.4

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt eerst een kort overzicht gegeven van het werkveld van de gemeentelijke schuldhulpverlening, de Wsnp en het schuldenbewind. In de hoofdstukken 3, 4 en 5 vertellen burgers en hun hulpverleners over hun ervaringen met het minnelijk traject, het wettelijk traject (Wsnp) en het schuldenbewind. En over de aansluiting tussen die drie soorten schuldhulp. Ook geven professionals uit de consultatieronde daar hun inbreng.

8 Deze kan worden uitgevoerd door de gemeente zelf, door een intergemeentelijke samenwerking of door een particuliere organisatie. 9

Zie bijlage 1 voor het verslag van deze bijeenkomst.

10

De instanties uit het werkveld met wie gesproken is: • NVVK, Branchevereniging voor schuldhulpverlening, sociaal bankieren en bewindvoering; • Bureau Wsnp, onderdeel van de Raad voor Rechtsbijstand, belast met de uitvoering van een deel van de Wsnp; • NBBI, NBPB en BPBI: drie beroepsverenigingen voor beschermingsbewindvoerders.

11

Zie bijlage 2 voor de reacties van alle vijftien vertegenwoordigers.

Hindernisbaan zonder finish

8

In hoofdstuk 6 bespreekt de ombudsman de verschillende knelpunten en beantwoordt de vraag wat burgers in redelijkheid van de overheid (en andere betrokken partijen) mogen verwachten als het gaat om de toegang tot de Wsnp. Verspreid over dit rapport zijn de persoonlijke verhalen van vijf mensen opgenomen. Zij hebben onoplosbare schulden, hebben geen toegang gekregen tot een schuldsaneringstraject en hebben geen zicht op een oplossing. Zij vertellen hoe het is om langdurig in de schulden te zitten. De ombudsman heeft hun verhalen niet onderzocht. Het is hun verhaal en hun beleving. In bijlage 1 treft u een verslag aan van het rondetafelgesprek dat de ombudsman gevoerd heeft met de hulpverleners en begeleiders van burgers met schulden. In bijlage 2 vindt u een volledige weergave van de reacties van vijftien vertegenwoordigers uit het werkveld op de belangrijkste knelpunten uit dit onderzoek.

Hindernisbaan zonder finish

9

2

Drie soorten schuldhulp: een overzicht In Nederland gaan ongeveer 550.000 tot 700.000 huishoudens gebukt onder problematische schulden. Als zij aankloppen voor hulp, in welke wereld van instanties en schuldhulpsoorten komen zij dan terecht? Welke hulp kunnen zij krijgen en hoe vaak komen zij terecht in een traject naar een schuldenvrije toekomst? Na de globale schets in dit hoofdstuk gaan we in de volgende hoofdstukken verder in op de specifieke knelpunten waar burgers tegenaan lopen.

2.1

Het minnelijk traject via de gemeentelijke schuldhulpverlening

Gemeenten zijn wettelijk verplicht om schuldhulpverlening te bieden aan burgers met problematische schulden. Zij kunnen deze hulp zelf aanbieden of zij kunnen de uitvoering uitbesteden aan een regionaal samenwerkingsverband (met andere gemeenten) of aan een bedrijf. Bij uitbesteding blijft de gemeente verantwoordelijk voor de uitvoering.

In de periode 2014 t/m 2019 is het aantal aanmeldingen voor schuldhulp ongeveer gelijk gebleven (gemiddeld 85.000 tot 90.000 per jaar).

Een aanvraag schuldhulp: en dan? Er zijn verschillende soorten schuldhulp. Soms is het alleen mogelijk of nodig om de schulden en het inkomen voorlopig te stabiliseren en neemt de gemeente het beheer over de inkomsten en uitgaven over (budgetbeheer). Als de schuldenaar en de schulden ‘regelbaar’12 zijn, probeert de schuldhulpverlening met de schuldeisers tot een (minnelijke) regeling te komen. In de meeste gevallen is dit een schuldregeling13 met kwijtschelding van de restschuld als eindresultaat. Deze kwijtschelding verschaft de burger een ‘schone lei’, een schuldenvrije toekomst.

Ongeveer een kwart van de burgers die zich aanmelden voor schuldhulp komt in aanmerking voor een regeling (ongeveer 22.000 per jaar). Deze aantallen zijn in de laatste zeven jaar ongeveer gelijk gebleven (zie grafiek).14 De verkenning ‘Aansluiting gezocht’15 van Bureau Berenschot constateert dat de toestroom naar de minnelijke schuldregeling (met finale kwijting) al jaren stagneert. Teveel schuld­hulp­vragen blijven binnen de schuldhulpverlening steken in andere vormen van schuld­hulp­verlening, die niet (direct) leiden naar een schuldenvrije toekomst. Terwijl de wet het minnelijk traject benoemt als ultieme remedie voor een schuldenvrije toekomst, komt dat in praktijk onvoldoende van de grond, aldus deze verkenning.

12 De financiële situatie én de schuldenaar moeten stabiel zijn. Bovendien moeten alle schulden ‘mee kunnen’ in de regeling (bij bepaalde schulden is dat niet mogelijk, bijv. ‘fraudeschulden’ of ‘strafbeschikkingen’). 13 In 2019 kwamen in totaal 20.471 ‘regelingen’ tot stand. Hiervan waren 18.866 een ‘schuldregeling’ met finale kwijting van de restschuld. Bij de overige 1.605 regelingen werd de schuld geheel afgelost via een betalings­regeling of via herfinanciering. 14 Bureau Berenschot: ‘Aansluiting gezocht, Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering’, 26 april 2019. 15 Bureau Berenschot: ‘Aansluiting gezocht, Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering’, 26 april 2019.

Hindernisbaan zonder finish

10

Figuur 1: Gerealiseerde regelingen

25.000 22.400

22.200

20.000

18.800

19.500

19.600

2015

2016

21.800 20.471

15.000

10.000

5.000

0 2013

2014

2017

2018

2019

Schuldbemiddeling, saneringskrediet en dwangakkoord Een schuldregeling kan op twee manieren: een schuldbemiddeling (driejarig traject met kwijt­ schelding aan het eind van de rit) of een saneringskrediet (directe afkoop van de schulden met een krediet van de gemeente; de schuldenaar lost dit krediet in meestal 36 maanden af aan de gemeente of kredietbank). Veel burgers geven de voorkeur aan het saneringskrediet omdat ze na de start van dit traject niet meer te maken hebben met de schuldeisers. Dat geeft rust en overzicht.

Veel gemeenten zijn terughoudend met het aanbieden van een saneringskrediet. Slechts 7% van alle schuldregelingen bestaat uit een saneringskrediet. Het saneringskrediet kent weinig uitval: 92% van de burgers haalt de eindstreep; bij de schuldbemiddelingen (driejarig traject) slaagt ongeveer 75%.16

Voor de totstandkoming van een (minnelijke) schuldregeling is de medewerking van alle schuldeisers vereist. Als één schuldeiser niet vrijwillig meewerkt, kan de schuldhulpverlening de rechtbank vragen om hem een dwangakkoord op te leggen.

Ongeveer 80% van de aangevraagde dwangakkoorden leidt ertoe dat de weigerachtige schuldeiser alsnog instemt of moet meewerken met de schuldregelingsovereenkomst. Maar ook al is dit een effectief instrument gebleken, toch is het aantal aangevraagde dwang­ akkoorden in de periode 2014 t/m 2019 in totaal slechts met 18% gestegen.17

16

Zie Divosa-benchmark Armoede en schulden 2018. Hieraan namen ongeveer 165 gemeenten deel.

17 Van 2.153 aanvragen in 2014 naar 2.542 aanvragen in 2019. In 2019 was er een daling van bijna 10% ten opzichte van 2018.

Hindernisbaan zonder finish

11

Schuldregeling mislukt. En dan? Als het de gemeentelijke schuldhulpverlening niet is gelukt om een (minnelijke) schuldregeling tot stand te brengen, heeft de schuldenaar de mogelijkheid om vervolgens bij de rechtbank een verzoek in te dienen om toegelaten te worden tot het wettelijk schuldsaneringstraject van de Wsnp.18 Daarvoor moet hij een verklaring van de gemeente overleggen waarin deze onder andere uitlegt waarom het de gemeente niet gelukt is om een minnelijke schuldregeling met de schuldeisers af te spreken. Of hij hierbij hulp en ondersteuning krijgt van de gemeentelijke schuldhulpverlening is per gemeente verschillend. Die vraag komt in hoofdstuk 3 verder aan bod. In de Gedragscode schuldhulpverlening van de NVVK wordt doorgeleiding naar de Wsnp niet als taak of activiteit van de schuldhulpverlening genoemd. Op dit moment eindigt het proces van de schuldhulp­ verlening formeel met de afgifte van de gemeentelijke verklaring.

2.2

Het wettelijk traject (Wsnp) via de rechtbank

Als de rechtbank het Wsnp-verzoek toewijst legt deze dwingend een saneringsregeling op aan alle schuldeisers. Dit traject duurt in principe drie jaar. In bijzondere gevallen kan de rechter besluiten tot een kortere of langere duur (tot maximaal vijf jaar). Als de schuldenaar zich gedurende de termijn aan alle regels en verplichtingen houdt, verleent de rechter aan het einde van de Wsnp een schone lei. Dit betekent dat de restantschulden niet meer invorderbaar zijn. Het Wsnp-traject is alleen toegankelijk voor schuldenaren die in een financieel en psychisch stabiele situatie zitten.

In de periode 2014 t/m 2019 is het aantal aanvragen én toelatingen tot de Wsnp sterk gedaald.19 In 2019 werden 7.632 minder schuldenaren tot de Wsnp toegelaten dan in 2014. Dat komt neer op een daling van 62% (in 2019) ten opzichte van 2014. Ook in de eerste twee maanden van 2020 (vóór de corona–crisis) heeft deze trend zich voortgezet.

18 Dit geldt ook voor de situatie dat de lopende schuldregeling tussentijds wordt beëindigd omdat de schuldenaar niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen (bijv. nieuwe schuld heeft gemaakt). 19 Dit is het totaal aantal Wsnp-verzoeken en toelatingen exclusief omzettingen faillissement. Bron: Berenschot ‘Aansluiting gezocht. Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering’ (blz 27 en 28), website Bureau Wsnp en Bureau Wsnp (op verzoek verstrekt).

Hindernisbaan zonder finish

12

Figuur 2: Verzoeken en toelatingen Wsnp

20.000 17.620

16.992

16.000

15.037 12.264

12.000

12.598

11.703

10.111

9.802 8.361

8.000

8.155 5.761 4.623

4.000

0 2014 Verzoeken

2015

2016

2017

2018

2019

Toelatingen

Voor toelating tot de Wsnp gelden onder andere de volgende voorwaarden: 1. De schuldenaar mag niet al eerder – korter dan tien jaar geleden vóór indiening van het verzoek – zijn toegelaten tot de Wsnp (recidive). Dit is een absolute wettelijke eis waarvan de rechtbank niet kan afwijken. 2. De schulden moeten te goeder trouw zijn ontstaan tenzij deze ouder zijn dan vijf jaar. Schulden die zijn ontstaan uit een veroordeling voor een misdrijf en ‘fraudeschulden’ uit de sociale zekerheid worden geacht niet te goeder trouw te zijn ontstaan. Van deze voor­ waarde tot toelating Wsnp kan de rechtbank afwijken als de schuldenaar een beroep doet op de hardheidsclausule.20 Een beroep op de hardheidsclausule zal de rechter meestal honoreren als de schuldenaar in zijn leven duurzaam een ‘keer ten goede’ heeft gemaakt en de omstandigheden die hebben geleid tot de schulden, essentieel en duurzaam zijn gewijzigd. 3. De gemeentelijke schuldhulpverlening moet een poging hebben gedaan om een minnelijke schuldregeling te treffen met de schuldeisers. Dit moet blijken uit een gemeentelijke verklaring. 4. De schuldenaar moet zich tijdens het traject tot het uiterste inspannen om inkomsten te genereren ter aflossing van de schulden.

Als norm geldt dat hij of zij 36 uur moet werken of – als hij of zij minder uren werkt – minimaal eenmaal per week moet solliciteren om toch aan de norm van 36 uur te komen. Het percentage toelatingen bedroeg in 2018 en in 2019: 57%. Eenmaal toegelaten is het slagingspercentage in het Wsnp-traject hoog. In 2018 eindigde 89% van de trajecten met een schone lei.

20 Artikel 288 lid 3 Faillissementswet. Diverse rechters passen de hardheidsclausule ook uit zichzelf (ambtshalve) toe omdat volgens hen de wet die ruimte biedt. Tegenwoordig wordt in het model verzoekschrift standaard de mogelijkheid vermeld dat verzoeker een beroep kan doen op de hardheidsclausule. Verzoeker hoeft dit slechts aan te kruisen.

Hindernisbaan zonder finish

13

2.3

Schuldenbewind via de kantonrechter

Een burger met problematische schulden kan zich sinds 2014 onder ‘schuldenbewind’21 laten plaatsen door de kantonrechter. De schuldenbewindvoerder (hierna: bewindvoerder) heeft als belangrijkste taak om de financiële situatie van zijn cliënt te stabiliseren: hij beheert de inkomsten en uitgaven, keert het leefgeld uit, maakt namens zijn cliënt aanspraak op voorzieningen, onderhandelt met schuldeisers en bewaakt dat schuldeisers de beslagvrije voet respecteren. Daarnaast heeft de bewindvoerder de taak om zijn cliënt – zodra dit kan – door te geleiden naar het minnelijk of wettelijk traject. De bewindvoerder moet periodiek verantwoording afleggen aan de kantonrechter. De vraag die in hoofdstuk 5 aan de orde komt is of bewindvoerders hun cliënten actief doorgeleiden naar de schuldhulpverlening en de schuldregeling zodat hun schulden worden gesaneerd.

In de periode 2014 t/m 2019 is het aantal schuldenbewinden sterk gestegen. In totaal werden 85.270 personen onder schuldenbewind geplaatst en werden 17.717 schulden­bewinden beëindigd. Eind 2019 stonden in totaal 67.096 personen onder schuldenbewind.22 Er lijkt zich een soort ‘stuwmeer’ te vormen van burgers die schuldproblemen hebben maar van wie onduidelijk is of zij inmiddels in een traject richting schone lei zitten.

Figuur 3: Schuldenbewinden

80000 67.096 62.791

64000

55.844 44.639

48000 31.066

32000 15.868

16000

0

2014 Ingesteld

2015

2016 Beëindigd

2017

2018

2019

Lopende bewinden

21 Schuldenbewind is een vorm van beschermingsbewind. De maatregel beschermingsbewind was oorspronkelijk alleen bedoeld voor mensen die niet zelf hun financiën kunnen regelen vanwege hun lichamelijke of geestelijke toestand, een ontwikkelingsachterstand of een psychische/psychiatrische ziekte. 22 Bron: Berenschot ‘Aansluiting gezocht. Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering’ (blz 29). Cijfers 2019 zijn op verzoek verstrekt door de Raad voor de rechtspraak).

Hindernisbaan zonder finish

14

Route naar een schone lei Burger met problematische schulden

Gemeentelijke schuldhulpverlening

Schuldenbewind

Minnelijk traject?

Ja

Nee

Wsnp-traject

Schone lei

2.4

Samenvatting

Cijfermatig laten de ontwikkelingen op het terrein van schuldhulpverlening, schuldsanering en schuldenbewind over de laatste zes/zeven jaar zich als volgt samenvatten. 1. Minnelijk traject via de gemeentelijke schuldhulpverlening: het aantal burgers dat via een minnelijk traject uitzicht krijgt op een schone lei is in de afgelopen jaren ongeveer gelijk gebleven (circa 22.000 per jaar). 2. Wettelijk traject via de Wsnp: steeds minder burgers krijgen toegang tot deze route. In 2019 waren dit er 4.623 (ruim 7.500 minder dan in 2014). 3. Schuldenbewind: steeds meer burgers zitten in schuldenbewind en de uitstroom is laag. De vraag is of en wanneer zij zicht krijgen op een schone lei via het minnelijk of wettelijk traject. In de volgende drie hoofdstukken komen de ervaringen van burgers en hulpverleners aan de orde met deze drie terreinen en hebben we ook de reacties van de vertegenwoordigers uit het werkveld opgenomen.

Hindernisbaan zonder finish

15

3

Knelpunten in het minnelijk traject Als de schuldenaar is toegelaten tot het minnelijk traject gaat de schuldhulpverlening proberen om een schuldregeling tussen de schuldenaar en de schuldeisers tot stand te brengen. Als één of meerdere schuldeisers niet mee wil(len) werken dan komt er geen minnelijk traject tot stand. Komt een schuldregeling wel tot stand in de vorm van een driejarig schuldbemiddelingstraject, kan dit nog op een later moment foutlopen, bijvoorbeeld als de schuldenaar zich niet aan de afspraken heeft gehouden en nieuwe schulden heeft gemaakt. In zo’n geval kan het minnelijk traject tussentijds worden beëindigd. In beide gevallen betekent dit dat de schuldenaar geen perspectief meer heeft op een schone lei. In dit hoofdstuk komen de ervaringen aan bod van burgers en hulpverleners met het minnelijk traject en de toeleiding naar de Wsnp. Voor zover relevant worden ook opmerkingen benoemd uit de consultatieronde met vertegenwoordigers uit het werkveld.

Mijn grootste angst is dat ik uit mijn huis word gezet Ingrid Janssen (54): ‘Gister rommelde ik wat in huis toen ik een auto hoorde stoppen en iemand hoorde uitstappen. Mijn hart stond even stil en begon daarna als een razende te kloppen: zou het een deurwaarder zijn? De bel ging niet. Langzaam kalmeerde mijn hartslag, mijn adem werd weer normaal. Ik keek om me heen. De weinige spulletjes die ik heb, zijn niet van waarde. Hier valt niets te halen. Is dit nou mijn leven, dacht ik. Een leven waarin altijd angst is. Een leven waarin elke cent drie keer omgedraaid moet worden. De stress is zó groot. Het is de hel. Een hel waarin ik al vijftien jaar leef. Het minnelijk traject mislukte een aantal jaren geleden omdat het UWV niet wilde meewerken. Ik wist niet dat je een Wsnp-verzoek kon indienen. Dat is mij nooit verteld. Later hoorde ik van een vriendin – die in het minnelijk traject zat – dat haar leefgeld ook werd ingehouden als er te weinig geld was. Dit weerhoudt mij om me opnieuw aan te melden voor het minnelijk traject. Door de schulden ben ik een stuk eenzamer geworden. De sociale contacten zijn verdwenen want je kunt nooit iets doen samen. Ja, koffiedrinken. Maar soms heb ik geen koffie en dan moet ik een glaasje Ranja aanbieden. En dat wil ik niet, want dan schaam ik me. Voor mijn gevoel hangt er een wolk van schaamte om me heen.

Ik dúrf mensen ook niet meer uit te nodigen; ik kan niet eens een koekje bij de koffie serveren. En op een gegeven moment laat je het maar overgaan, die vriendschap. Je wilt niet altijd van de ander profiteren, het voelt verkeerd als je nooit eens iets aan een ander kunt geven. En daarom zit ik, als ik niet werk, bijna altijd thuis. Gelukkig heb ik mijn kinderen en kleinkinderen, maar dat ik hen nooit iets kan geven, vreet aan me. Zijn mijn kleinkinderen jarig, dan kopen mijn dochters extra cadeautjes die ik hun kan geven. Maar emotioneel sloopt het me (begint te huilen, red.). Ik vind het verschrikkelijk, écht verschrikkelijk. Gelukkig komen mijn kleinkinderen hier af en toe wel logeren, maar om altijd afhankelijk van een ander te moeten zijn als er iets extra’s moet gebeuren, dat is vreselijk.

Hindernisbaan zonder finish

16

Van de deurwaarder krijg ik € 238 per week om van te leven. Daar moet ik al mijn rekeningen, gas, water, licht en boodschappen van betalen. Ik zit op voedselbankniveau. Daar ben ik geweest maar om er echt iets aan te hebben, heb je een vriezer nodig. En die kan ik niet betalen. Hoe lang het geleden is dat ik nieuwe kleding heb gekocht? Hahaha! Dat is twee jaar geleden! Ik heb toen een tweedehands broek gekocht. Die draag ik tot die tot op de draad versleten is. Overigens had ik wel een gelukje dat deze winter zo zacht was want ik heb geen goede winterjas. Die hoefde ik gelukkig niet aan te schaffen. Mijn grootste angst is dat ik uit mijn huis word gezet, daarom betaal ik altijd direct mijn huur. Verder vul ik het ene gat met het andere. En hoe het kan, weet ik niet maar de schulden lopen alleen maar verder op. Laatst was er een nieuwe schuld van € 500, die is inmiddels al verhoogd naar € 1.500. Laatst stond iemand van de gemeente op de stoep in verband met gemeentebelastingen. Ik zei: ‘Ik heb beslag op mijn loon, hoe moet ik dit betalen?’ Weer een schuld die nu € 400 is, maar die ook weer oploopt. En zo gaat het maar door. Het is zó frustrerend. Ik heb zelfs wel eens gedacht: ik maak een einde aan mijn leven. Dan ben ik tenminste van alles af. Want het rotgevoel is er áltijd. Een van de hoogtepunten van het jaar is het jaarlijkse familieweekend met mijn broers en zussen.

Dan gaan we naar een park, in een huisje, alles wordt betaald en we sjoelen, zwemmen en doen spelletjes. Dat is zo heerlijk. En laatst was ik met mijn dochter en de kleinkinderen in het zwembad. Daar heb ik ook zó van genoten. Om heel even vrij en zorgeloos te zijn. Mocht er ooit wat geld zijn, dan zou ik zo graag een weekje weggaan. Het liefst met mijn kinderen en kleinkinderen. Naar Spanje. Overdag droom ik daar nooit over, dat heeft geen zin. Maar ’s nachts heb ik wel mooie dromen. Maar dan word ik wakker en is de grauwe werkelijkheid er weer. Waarin ik, toen mijn moeder was overleden, niet eens een bloemetje voor op haar graf kon kopen. Het is alweer jaren geleden, maar daar kan ik nóg om huilen.’

3.1

Veel vertraging doordat schuldeisers geen medewerking verlenen

Hulpverleners en schuldenaren brachten naar voren dat schuldeisers behoorlijk dwars kunnen liggen in de onderhandelingen over een minnelijk traject. Dit frustreert en ondermijnt de effectiviteit van het minnelijk traject. Als de schuldenaar wordt toegelaten tot de schuldregeling betekent dit nog niet dat (alle) schuldeisers de invordering stopzetten. Ze kunnen die periode gebruiken om nog het maximale in te vorderen. Dat geldt bijvoorbeeld bij loonbeslag. Financieel gezien is het in die situatie voor de beslaglegger niet aantrekkelijk om akkoord te gaan met een voorstel tot schuldregeling, omdat het geld dan namelijk verdeeld wordt over alle schuldeisers. Een hulpverlener hoorde van een medewerker van een bank dat deze per definitie niet akkoord ging met een voorstel tot een minnelijk traject. Volgens hem was dit het beleid. Er werd gezegd: ‘Daag me maar voor de rechter, dan zie ik wel weer verder’. Dit laatste bevestigde ook een schuldenaar aan de Nationale ombudsman:

Wij leven nu al zeven jaar op bijstandsniveau, zonder uitzicht op een oplossing voor de schulden bij voornamelijk twee hypotheekverstrekkers. Deze hebben inmiddels, zij het schoorvoetend, toegegeven dat zij nooit een minnelijk voorstel, van wie dan ook, accepteren en alleen als zij gedwongen worden via de Wsnp schulden afschrijven.

Daarnaast weigeren sommige schuldeisers stelselmatig om binnen een redelijke termijn een opgave van de schulden te verstrekken. Hierdoor loopt het minnelijk traject onnodig veel vertraging op. Hulpverleners en schuldenaren zouden graag zien dat schuldeisers gedwongen kunnen worden om tijdig hun verklaring af te geven.

Hindernisbaan zonder finish

17

In de consultatieronde merkte een Wsnp-rechter23 op dat schuldhulpverleners vaak te lang door blijven corresponderen met schuldeisers in zaken waarin vrijwel direct duidelijk is dat een minnelijk traject niet tot de mogelijkheden behoort. Hierdoor duurt het soms meer dan een jaar voordat een schuldregeling tot stand komt:

Een ter zake kundige die constateert dat er enkele beroepsweigeraars onder de crediteuren zijn, kan heel snel (en terecht) verklaren dat een minnelijke regeling niet mogelijk is. En dan is het ofwel een Wsnp-verzoek, dan wel een (gecombineerd) verzoek dwangakkoord. En niet maanden- of jarenlang voorthobbelen.

De Gemeente Ronde Venen liet de ombudsman weten dat wanneer op voorhand overduidelijk is dat een minnelijk traject niet gaat lukken, een snelle doorgeleiding naar de Wsnp moet plaats­ vinden. Gemeenten weten niet hoe ze dit moeten aanpakken en/of denken ten onrechte dat ze de hele minnelijke procedure moeten doorlopen alvorens zij een Wsnp-verzoek kunnen indienen. Tot slot bevestigde ook Divosa dat het minnelijk traject in de huidige situatie niet snel genoeg gaat. Het opvragen van de schulden bij alle afzonderlijke schuldeisers kost nu teveel tijd. Daarnaast is het niet snel duidelijk of een akkoord met de schuldeisers lukt. Om meer snelheid in het minnelijk traject te creëren, zijn er goede initiatieven, zoals: Schuldenwijzer, Collectief Schuldregelen en het Schuldenknooppunt. Daarnaast vindt Divosa het belangrijk dat goed wordt gemeten en gemonitord wat er gebeurt in het minnelijk traject en welke resultaten worden behaald.

3.2

Gemeenten bieden te weinig hulp en begeleiding

Hulpverleners benadrukken dat de meeste mensen met problematische schulden beperkt zelf­redzaam zijn. Deze kwetsbare burgers hebben meestal begeleiding nodig bij het aanvragen van schuldhulp maar ook tijdens het minnelijk traject. Als de juiste hulp ontbreekt, gaat het vaak mis. Tijdens de gesprekken met de onderzoekers van de ombudsman lieten de meeste burgers die niet meer in een schuldentraject zaten, weten dat zij geen enkele hulp van de gemeente ontvangen bij het oplossen van hun financiële problemen. Een van de schuldenaren:

Waar vraag je om, om hulp, niet om nog dieper in de schulden te komen! Dit heeft me zeer verbaasd dat een oplossing zo onmogelijk wordt gemaakt. Als iedereen meegewerkt had was de hele schuld misschien nul geweest, nu (…) wordt het steeds meer tot een uitzichtloze, oneindige schuld.

Sommige burgers zochten de hulp daarom elders. De ombudsman sprak met burgers die een advocaat in de arm hebben genomen voor het oplossen van hun schulden, omdat de gemeente hun die hulp niet heeft geboden. Zo vertelde een schuldenaar aan een medewerker van de Nationale ombudsman dat hij samen met zijn advocaat veel heeft onderhandeld met de schuld­ eisers. Betrokkene betaalde telkens een bedrag tegen finale kwijting waardoor zijn schuld van ongeveer € 300.000 teruggebracht is naar € 23.000. Enkele burgers klaagden over de passieve houding van de budgetbeheerders van de gemeentelijke schuldhulpverlening. Een van de gesproken schuldenaren had het gevoel dat

23 Hiermee wordt bedoeld: de rechter die rechtspreekt in faillissementszaken waaronder de Wsnp-regeling. Voor de leesbaarheid noemen we deze: ‘Wsnp-rechter’.

Hindernisbaan zonder finish

18

ze – ondanks het budgetbeheer – achter alles aan moest gaan tijdens het schuldentraject. Een ander had ook het gevoel dat hij alles zelf moest regelen, zoals contact opnemen met schuldeisers, brieven schrijven en hen overhalen de invordering stil te leggen.

3.3

Schuldhulpverleners slecht bereikbaar

Zoals eerder beschreven ervaren burgers met problematische schulden veel stress door de (invorderings-)acties van hun schuldeisers. Als schuldeisers met onmiddellijke beslaglegging dreigen, raken schuldenaren in paniek en hebben op korte termijn behoefte aan hulp en advies. Veel burgers klaagden erover dat zij hun schuldhulpverleners moeilijk kunnen bereiken waardoor de al aanwezige stress nog verder toeneemt.

Ik werd van het kastje naar de muur gestuurd. Na een aantal mailwisselingen eindelijk iemand gevonden die de zaak weer oppakte. Alles moest weer opnieuw uitgezocht worden. (…) In augustus kregen we de definitieve aanslag van 2016. Ik meldde dat netjes bij de schuldhulpverlener. Toen werden we uit de schuldhulpverlening gezet. We hadden opnieuw schulden gemaakt was hun reactie. Het was bekend dat die schuld van de zorg– en huurtoeslag er was. Alleen kregen we een boete die bijna net zo hoog was als het terug te betalen bedrag.

Een schuldenaar vertelde dat hij ten tijde van het minnelijk traject – na een dergelijke dreiging van een schuldeiser – direct contact probeerde op te nemen met zijn schuldhulpverlener. Omdat hij deze niet kon bereiken en betrokkene ten einde raad was, vroeg hij of hij dezelfde dag teruggebeld kon worden. Uiteindelijk belde de schuldhulpverlener hem een week later ‘nonchalant’ op om te vragen hoe het ging. Betrokkene vertelde hem toen dat hij door de enorme hoeveelheid stress bijna een einde aan zijn leven had willen maken. Gelukkig was het niet zover gekomen en was het betrokkene uiteindelijk zelf gelukt om de schuldeiser over te halen geen beslag te leggen. Een andere schuldenaar vertelde dat – nadat zij was afgewezen voor het minnelijk traject – de Kredietbank haar verzocht heeft eerst over de afwijzing in gesprek te gaan met haar schuld­hulpverlener voordat zij in bezwaar zou gaan. Betrokkene probeerde diverse keren contact op te nemen met de schuldhulpverlener, maar die kon ze door ziekte of verlof niet bereiken. Ze vroeg naar een vervanger, maar ook die was vanwege drukte niet bereikbaar. Uiteindelijk liet ze onbedoeld de bezwaartermijn verlopen en kon ze geen bezwaar meer maken.

3.4 Gebrek aan deskundigheid en communicatieve vaardigheden bij (gemeentelijke) schuldhulpverleners Enkele hulpverleners merkten op dat het soms ‘dramatisch’ gesteld is met de deskundigheid van (gemeentelijke) schuldhulpverleners. Veel verzoeken tot toelating tot het minnelijk traject worden daardoor al op voorhand en op onjuiste gronden afgeraden of afgewezen. Een hulp­ verlener liet de ombudsman het volgende weten:

Je hebt een voorkeur voor iemand die het dossier van je cliënt behandelt, iemand die het snapt en de inhoud kent. Als er dan iemand van een andere afdeling op wordt gezet, gaat het helemaal mis. Die heeft dan geen idee.

Een burger klaagde erover dat schuldhulpverleners bij haar gemeente onvoldoende financiële kennis en inzicht hebben. Door het ontbreken van financiële deskundigheid, kreeg betrokkene niet de hulp die ze nodig had. Hierdoor kon zij pas na ruim tien jaar – met behulp van derden – een Wsnp-verzoek indienen. Inmiddels was haar schuld toegenomen van € 15.000 naar € 100.000.

Hindernisbaan zonder finish

19

Een andere burger vertelde:

Wij hebben gemerkt dat moeilijke dossiers constant vergeten worden. Wisselende schuldhulpverleners en een gebrek aan kennis is aan de orde van de dag. Om wanhopig van te worden. (…..) Je bent afhankelijk van de soort hulpverlener. Sommigen knikken wel maar doen weinig. Anderen gaan echt achter je staan en zijn ‘aanpakkers’. Als je zelf niet bijdehand bent, red je het niet in schuldhulpverlening-land.

Een advocaat gespecialiseerd in de schuldhulpverlening schreef het volgende:

Op vele fronten kan de schuldhulpverlening worden verbeterd, waarbij het gebrek aan kennis de voornaamste factor is waarom mensen van het kastje naar de muur worden gestuurd. Hoezo een huis verkopen of onderneming staken voordat hulp op gang kan komen? Dat is onzin, maar weet men vaak niet. Mensen blijven zo veel te lang met schulden lopen, die enkel en alleen verder oplopen.

Verder merkte een hulpverlener op dat tijdens het minnelijk traject het gebrek aan communicatie­ vaardigheden van de medewerker schuldhulpverlening bij de gemeente ten opzichte van de cliënten uitval kan veroorzaken. Naar haar ervaring zijn sommige schuldhulpverleners niet in staat om goed te communiceren met de betrokkenen. Daardoor worden mensen bang om contact te zoeken met hun schuldhulpverlener, komen te laat in actie en lopen dingen mis. Bijvoorbeeld als zij hun werk verliezen en een uitkering moeten aanvragen. Dat doen ze dan maar niet, want ze willen zo snel mogelijk ander werk proberen te vinden. En als dat dan niet lukt, ontstaat er een ‘inkomens-gat’ en mislukt het minnelijk traject. Zowel de Nederlandse Beroepsvereniging Professionele Bewindvoerders (NBPB) als de Beroeps­ vereniging Bewindvoerders Wsnp (BBW) merkten op dat de beperkte kennis van schuldhulp­ verleners de oorzaak zou kunnen zijn dat schuldenaren te weinig advies en begeleiding krijgen bij de indiening van een Wsnp-aanvraag. Bij de beschrijving van het laatste knelpunt van dit hoofdstuk wordt hier verder op ingegaan.

3.5

Passieve opstelling (gemeentelijke) schuldhulpverleners bij fraudeschulden

Een deelneemster van het rondetafelgesprek merkte op dat een minnelijk traject moeilijk haalbaar wordt als er een fraudeschuld is met een sociale zekerheidsuitkering van de gemeente, UWV of SVB. Formeel gezien is het mogelijk dat de gemeentelijke schuldhulpverlener in zo’n geval een dwangakkoord aanvraagt en dat de rechter de instantie verplicht om mee te werken aan een minnelijk traject. In de praktijk gebeurt dit echter niet snel. Veel gemeenten gaan standaard niet akkoord met een schuldregeling als de ‘fraude’-schulden jonger zijn dan tien jaar. In die gevallen kan de schuldhulpverlening weliswaar bij de rechtbank een dwangakkoord aan­vragen tegen de gemeente waarvoor hij werkt. Maar dit gebeurt niet vaak. Hulpverleners horen soms van medewerkers van gemeenten dat ze graag met het minnelijk voorstel akkoord waren gegaan als zij de keuze hadden gehad. Maar die keuze heeft de gemeente niet. De dwingend­ rechtelijke bepalingen van de Participatiewet schrijven voor dat de gemeente niet akkoord mag gaan met een schuldenregeling tegen finale kwijting zolang de vordering jonger is dan tien jaar. In deze gevallen werkt sociale zekerheidswetgeving dus belemmerend, aldus deze hulpverlener. Mevrouw Janssen uit het verhaal aan het begin van dit hoofdstuk, had een fraudeschuld bij het UWV. Zij wist niet dat zij na het mislukken van het minnelijk traject een Wsnp-verzoek kon indienen.

Hindernisbaan zonder finish

20

De gemeentelijke kredietbank heeft haar daar niet op gewezen. Betrokkene werd slechts gead­vi­seerd om zich na drie jaar opnieuw te melden voor het minnelijk traject. Pas na die periode zou het voor het UWV wettelijk toegestaan zijn om mee te werken aan het minnelijk traject. Ook in de Wsnp geldt voor fraudeschulden dat als de vordering jonger is dan vijf jaar, het verzoek tot toelating tot de Wsnp in beginsel wordt afgewezen wegens strijd met de goede trouw. In dit voorbeeld valt op dat de gemeentelijke kredietbank zelf de keuze heeft gemaakt dat een schuldenaar niet in aanmerking komt voor de Wsnp. In veel gevallen zou die inschatting welis­ waar juist kunnen zijn. Het is echter niet uit te sluiten dat in een dergelijk geval iemand toch kan worden toegelaten tot de Wsnp. De Wsnp-rechter kan een schuldenaar uiteindelijk toch toelaten tot de Wsnp als betrokkene een beroep doet op de hardheidsclausule en dit verzoek kan motiveren met een ‘goed verhaal’. Hier is dus een deskundig advies nodig om de juiste keuze te kunnen maken. In de consultatieronde onderschreven zowel het Bureau Wsnp als de gemeente Ronde Venen dit knelpunt. Gemeente Ronde Venen meldde het volgende:

Schuldhulpverleners gaan soms teveel op de stoel van de rechter zitten. Ze schatten in dat de rechter het Wsnp-verzoek vanwege de fraudeschulden zal afwijzen en geven daarom negatief advies aan hun cliënt.

Moet ik nou drugs gaan spuiten en een overval plegen om in aanmerking te komen voor schuldhulpverlening? Raymond Pieters (50): ‘Sinds eind 2017 is het leven van mijn vrouw, onze dochter en mij veranderd in een rollercoaster. Gelukkig is er inmiddels iets meer rust, maar nog steeds slaap ik slecht. Werd ik vroeger wakker van de wekker, nu word ik regelmatig wakker met een bonkend hart en de angst dat er iemand voor de deur staat. Of ik word wakker om 3 uur ’s nachts waarna ik tot de ochtend blijf piekeren omdat ik me afvraag of er nog wel geld genoeg is om volgende week brood op de plank te hebben. We hadden een sportcentrum in het midden van het land maar zouden een volledig nieuw sportcentrum gaan exploiteren. De stekker werd echter uit het project getrokken en het contract bleek een wassen neus. De bank kreeg er lucht van en onze rekeningen werden geblokkeerd. Ik stuurde direct een mail naar al onze klanten en crediteuren met daarin de uitleg wat er gebeurd was. We kregen hartverwarmende reacties, maar werden ook bedreigd. Zo kwam er een schuldeiser het terrein op met een aantal zware jongens die zeiden: ‘We nemen wat onderpanden mee’, waarna hij zich een aantal sporttoestellen toeeigenden. Dat was zo ongelofelijk bedreigend. De angst die toen is ontstaan, is er tot op de dag van vandaag.

Ik durfde de straat niet meer op, bang om al die mensen die abonne­ mentsgeld hadden betaald tegen te komen. Ook moesten we ons huis uit, per 1 januari 2018 zouden we op straat staan. Ik ging naar de gemeente maar daar werd gezegd dat onze situatie niet urgent was. Moeten we dan maar onder een brug gaan slapen? vroeg ik. Ja, dat moest dan maar.

Hindernisbaan zonder finish

21

Toen het misging, wist ik dat de schuld te groot was en ben ik direct naar de gemeente gestapt met mijn perfect gedocumenteerde administratie. Een doortastende dame van de schuldhulpverlening hielp ons direct. We zouden het minnelijk traject ingaan en alles zou goed komen. Vervolgens werd ons dossier overgedragen aan een collega bij de gemeente die het financiële traject zou afhandelen; laten we hem meneer X noemen. Helaas werd het minnelijk traject afgewezen, waarna we in hoger beroep gingen. Daar werd onze aanvraag opnieuw afgewezen wegens het hoge aantal schuldeisers, ook al ging dat om kleine bedragen, veelal van particulieren. We hadden vijf dagen om in beroep te gaan maar schuldhulpverlener meneer X, van wie we afhankelijk waren, liet steek op steek vallen. Al waren zaken nog zo dringend en moest er direct gehandeld worden, ik kreeg hem nooit te pakken. Op een gegeven moment heb ik zelfs gezegd: ‘Er rijdt hier een trein en ik krijg de neiging om eronder te springen.’ Belde hij me twee weken later terug. Ik kreeg er moordneigingen van. En helemaal toen deze meneer het vervolgens in de rechtbank volledig af liet weten. Hij had ons dossier niet op orde en kon geen enkele vraag van de rechter beantwoorden. Óngelofelijk frustrerend om in zo’n situatie, waar je leven bijna letterlijk van af hangt, afhankelijk te zijn van mensen die zo incapabel zijn.

Het voelt alsof je boven aan een ravijn staat. Er is een trap naar beneden, maar jij zit in een rolstoel en je kunt niet lopen. Zo afhankelijk ben je, en zo kwetsbaar. Je wilt gehoord worden, gerustgesteld en gezién worden, maar bent een roepende in de woestijn. En dat vreet aan je. Je wordt kortaf, wantrouwend. Durft mensen niet meer recht aan te kijken. Het zet je leven op z’n kop. Door wat er gebeurd is, is mijn vrouw zo gedesillusioneerd geraakt dat ze besloten heeft geen stap meer in de rechtbank te zetten. Maar ik vind het ondraaglijk als dit niet wordt opgelost, als we niet in de schuldhulpverlening komen. De angst daarover, die gaat niet weg. Dat we hier misschien niet uit komen voor onze dood. Onverteerbaar in dit verhaal vind ik het feit dat je niet gehoord wordt. Dat je heel graag hulp wilt hebben en het vervolgens niet krijgt. Moet ik nou verslaafd worden, drugs gaan spuiten en een overval plegen om voor de Wsnp in aanmerking te komen? Ik heb altijd kneiterhard gewerkt, ik had alle goede intenties om dit verhaal op te lossen en vervolgens moet je het maar uitzoeken. Dat ik, vooral door naïviteit, zelf debet ben aan de gebeurte­ nissen, dat realiseer ik me dondersgoed. Maar om hierom de rest van ons leven voor te moeten boeten, is niet fair. Laat het tien jaar zijn, of desnoods vijftien jaar. Dan is het eindig.

Dan is er een lichtpuntje aan het einde van die tunnel, dan kunnen we door. Nu is het volledig afgesloten en donker. Ik wil het zo graag goedmaken. Maar die kans krijgen we niet.’

3.6

Geen verwijzing naar de Wsnp

Uit gesprekken die de Nationale ombudsman voerde met burgers, bleek dat sommige schuldenaren niet wisten dat op het moment dat hun traject bij de gemeente mislukt was, de mogelijkheid van de Wsnp bestond. Een echtpaar van 75 jaar vertelde dat de gemeente hun niet attent heeft gemaakt op de Wsnp, nadat het minnelijk traject tussentijds was beëindigd. Aan betrokkenen was slechts geadviseerd om zich na drie jaar opnieuw aan te melden voor het minnelijk traject. Na die drie jaar is hun echter meegedeeld dat de schuld van € 13.000 toch niet problematisch genoeg was en de gemeente dus niets voor hen kon doen. Voor het echtpaar was dit gezien hun leeftijd en het gelijkblijvende pensioeninkomen echter wel problematisch omdat het paar nu levenslang moet aflossen en daardoor geen zicht heeft op een schuldenvrije toekomst. Uit het rondetafelgesprek kwam verder naar voren dat de schuldhulpverlener door gebrek aan kennis soms niet doorverwijst of toeleidt naar de Wsnp, omdat hij denkt dat de schuldenaar daar toch niet voor in aanmerking komt. Schuldenaren worden daardoor veelvuldig van het kastje naar de muur gestuurd.

Hindernisbaan zonder finish

22

Een andere schuldenaar vroeg na het mislukken van het minnelijk traject de gemeente of hij in aanmerking kon komen voor een Wsnp-traject. De gemeente raadde hem dit echter af omdat hij geen kans zou maken. Meneer kreeg ook geen andere hulp of ondersteuning aangeboden bij het stabiliseren of oplossen van zijn schuld.

3.7

Geen of ondeskundige begeleiding bij indiening Wsnp-verzoek

Een schuldenaar liet aan een van de onderzoekers van de ombudsman weten dat zij de gemeente jarenlang om hulp heeft gevraagd. Omdat betrokkene geen hulp kreeg, is zij zelf verder gaan zoeken en vond uiteindelijk via het internet de weg naar de Wsnp. Hiervoor moest betrokkene € 2.400 aan een commercieel bureau betalen dat er uiteindelijk voor zorgde dat zij tot de Wsnp is toegelaten. Sommige schuldenaren waren wel gewezen op de Wsnp, maar moesten de aanvraag zelf indienen. Veel gemeenten sturen de schuldenaar een brief waarin staat dat de dienstverlening stopt (onder meezending van de gemeentelijke verklaring). Men kan dan weliswaar hiermee bij de rechtbank een Wsnp-aanvraag indienen, maar velen zullen die stap zelf niet zelfstandig durven zetten. Bij weer andere schuldenaren diende de schuldhulpverlener de Wsnp-aanvraag samen met of namens hen bij de rechter in. Zo liet een van de schuldenaren de ombudsman weten dat Tussenvoorziening24 ontzettend goed heeft geholpen bij haar Wsnp-aanvraag. Het koste erg veel werk om actuele opgaves/verklaringen van het deel van de schulden van haar ex-echtgenoot op te vragen. Betrokkene gaf aan dat zij dit nooit zonder ondersteuning had gekund. Uit de consultatieronde kwam naar voren dat dit knelpunt breed wordt herkend. ‘Schuldenaren hebben zeker begeleiding nodig bij toeleiding naar de Wsnp,’ aldus een van de kantonrechters.

Verder liet de VNG de ombudsman weten dat begeleiding en een warme overdracht naar de Wsnp in het traject van grote meerwaarde is. Er zijn voldoende voorbeelden van gemeenten die de inwoner begeleiden tot en met de zitting. Er zijn echter ook gemeenten die volgens de VNG onvoldoende advies en begeleiding geven bij de indiening van een Wsnp-aanvraag. Daarnaast is niet elke gemeente op de hoogte van de ‘Routekaart verzoekschrift WSNP voor schuldhulpverleners’25 van Schouders Eronder in samenwerking met de Raad voor Rechtsbijstand en het Bureau Wsnp. Een Wsnp-rechter liet de ombudsman weten dat schuldenaren ‘nooit’ in staat zijn om zelfstandig een Wsnp-verzoek in te dienen. Ook zij liet weten dat haar ervaring is dat er grote verschillen in werkwijze zijn tussen de gemeenten en tussen medewerkers binnen een gemeente. Daarnaast merkte ook het NIBUD op dat het gemeente beleid uniformer moet zijn als het gaat om begeleiding naar en tijdens het Wsnp-traject. Er is nu een grote diversiteit in de gemeentelijke aanpak.

In sommige gemeenten wordt er nog wél budgetbeheer of budgetbegeleiding gegeven naast de Wsnp. Bij andere gemeenten stopt de begeleiding zodra iemand in de Wsnp gaat.