Bijlage 3 Nationale Ombudsman - Hindernisbaan zonder finish Een onderzoek naar knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen

76

meer recht doet aan de belangen van de schuldeisers. Aan de andere kant staat, dat als er evident geen verdiencapaciteit gaat zijn, de schuldenaar na een jaar met een verkort traject van zijn schulden verlost kan zijn, in plaats van 3 jaar lang € 50,- per maand van zijn WAJONG of bijstandsuitkering te moeten afdragen. Dat de uitvoering van de Wsnp duurder is dan die van het minnelijk traject is waarschijnlijk ook slechts beperkt het geval. Zeker als het toezicht binnen het minnelijke traject van hetzelfde niveau zou zijn als binnen de Wsnp. De medewerker van de gemeente die toezicht houdt op het minnelijk traject moet ook worden betaald. Wel is bij toepassing van de Wsnp de belasting van het rechterlijk apparaat groter. De gemeenten zouden dan de tijd die vrij komt, doordat ze niet hoeven toe te zien op de uitvoering van het minnelijk traject, kunnen besteden aan het voorkomen van het ontstaan van schuldensituaties bij hun burgers. Per saldo zal dat de maatschappij in haar geheel veel meer opleveren dan het oplossen van ontstane schuldensituaties. Kortom, ik zou artikel 285 lid 1 sub f Faillissementswet schrappen. De rol van de nationale ombudsman zie ik in het kader van het voorkomen van schuldensituaties. Ik zie dat het uitgangspunt van onze overheid bij tal van regelingen is dat de burger met opzet niet betaalt of onjuiste informatie verstrekt.

De overheid zet daar dan onmiddellijk een boete op, hetgeen de problemen alleen maar vergroot. Ik zie voornamelijk mensen die niet kunnen betalen of die de regels niet begrijpen of die zodanig (door de overheid) in de knel zijn gekomen, dat ze niet anders kunnen dan onjuiste informatie verstrekken om een dak boven hun hoofd te houden en te kunnen eten. Deze houding van onze overheid ten opzichte van haar burgers ombuigen lijkt mij een mooie taak van de ombudsman. De strikte 10 jaars termijn Deze termijn is enkel en alleen ingevoerd om de toestroom in de Wsnp (die dus kennelijk in een behoefte voorzag) in te dammen. Dat is boven verwachting goed gelukt. Hier zou ik zeker voorstander zijn van het invoeren van een hardheidsclausule. De hardheidsclausule ten aanzien van de goede trouw Dat de rechter de hardheidsclausule niet ambtshalve zou mogen toepassen vloeit niet voort uit de wet. Daaruit vloeit slechts voort dat de rechter dit niet hoeft te doen. In de praktijk zijn er dan ook diverse rechters die de hardheidsclausule wel ambtshalve toepassen. Tegenwoordig staat bovendien in het model verzoekschrift standaard dat verzoeker een beroep doet op de hardheidsclausule. De schuldenaar hoeft dit slechts aan te kruisen. In zijn algemeenheid denk ik dat we af moeten van het bestraffende vingertje: ‘U hebt schulden en daar zult u voor boeten’.

In vergelijking met heel veel andere landen zijn wij extreem streng. Dat is zowel slecht voor de (gezondheid van) de schuldenaar als voor de maatschappij in zijn geheel. In heel veel andere landen is het zo dat als je failliet gaat, je vermogen wordt geliquideerd. Je bent dan alles kwijt, maar (anders dan in Nederland) je bent ook van je schulden af. In die landen betekent de schuldsaneringsregeling dat je moet sparen voor je schuldeisers, maar je raakt niet je vermogen kwijt. In Nederland moet je zowel sparen voor je schuldeisers, als je vermogen laten liquideren, om van je schulden af te komen. Ik zie hier wel een taak voor de Nationale ombudsman. Een ieder zou er veel meer van bewust moeten worden gemaakt dat iedereen gebaat is bij het zo snel mogelijk oplossen van schulden en dat mensen ‘straffen’ omdat ze schulden hebben niet effectief is. Je moet alleen mensen die evident misbruik maken van het systeem eruit zien te filteren, maar niet iedere schuldenaar op voorhand behandelen alsof hij misbruik maakt.

Hindernisbaan zonder finish

77

c. Mensen onder schuldenbewind stromen te weinig door naar het minnelijk respectievelijk wettelijk traject Een van de taken van de beschermingsbewindvoerder is inderdaad het toeleiden naar schuldhulpverlening. Ik verwijs naar de memorie van Toelichting bij de wetswijzing in 201446 en naar de toelichting op de regeling beloning curatoren, bewindvoerders en mentoren.47 In de eerste plaats verwijs ik naar de deuren die bij veel gemeenten op een kier staan, waarmee ook beschermingsbewindvoerders geconfronteerd worden. Het is goed om te lezen dat in gemeenten waar samenwerking is tussen de gemeente en de bewindvoerder meer cliënten kunnen worden doorverwezen naar het minnelijk of wettelijk traject, maar duidt dat er niet meer op dat e.e.a. afhankelijk is van de opstelling van de gemeente, dan van de bewindvoerder? Op de tweede plaats verwijs ik naar de (overheids)maatregelen die het vaak niet mogelijk maken om de financiële situatie zodanig te stabiliseren dat schuldhulpverlening mogelijk is. Ten derde komen veel schuldenaren juist bij beschermingsbewindvoerders terecht omdat ze (voorlopig) niet in aanmerking komen voor MSNP of Wsnp. En tot slot zien wij veel schuldenaren die in de schulden zijn gekomen doordat ze (net) niet mee kunnen komen in de huidige ingewikkelde maatschappij. Als hun schulden zijn opgelost, zullen ze hulp nodig hebben om uit de schulden te blijven.

Welke ‘lichtere’ hulpmaatregel is er dan, waarop wel toezicht wordt gehouden en die niet vrijblijvend is voor de (voormalige) schuldenaar? Wij denken aan ‘bewind light’, waarbij de bewindvoerder het inkomen ontvangt en alleen zorgt voor de betaling van de vaste lasten, tegen een lagere beloning.

46 Beschermingsbewind heeft in drie gevallen toegevoegde waarde ten opzichte van schuldhulpverlening en schuldsanering. In de eerste plaats kan beschermingsbewind als «vangnet» fungeren voor mensen die niet kunnen worden toegelaten tot de Wsnp. Soms is toelating tot de Wsnp niet mogelijk, omdat de schuldenaar niet te goeder trouw is geweest of omdat de schuldenaar reeds eerder gebruik heeft gemaakt van de schuldsaneringsregeling. In dit soort gevallen kan het beschermingsbewind een wenselijk en noodzakelijk alternatief zijn om de omvang van de problematische schulden te beperken en zo mogelijk te verminderen. In de tweede plaats kan beschermingsbewind voorafgaande aan en tijdens de Wsnp van nut zijn. Omdat een schuldsanering een min of meer technisch-juridische ingreep is in het leven van de betrokkene, verdient het vaak aanbeveling dat de situatie van de betrokkene zich eerst stabiliseert, voordat een (in beginsel eenmalig) beroep op de Wsnp wordt gedaan. Het per 1 januari 2008 ingevoerde artikel 288 lid 3 Faillissementswet gaat hier ook van uit. Een dergelijke stabilisering kan intreden op basis van een beschermingsbewind. De kans op een succesvol verloop van de schuldsaneringsprocedure wordt dan navenant groter. In de derde plaats kan beschermingsbewind nuttig zijn indien personen niet in aanmerking komen voor schuldhulpverlening.

Het wetsvoorstel gemeentelijke schuldhulpverlening (Kamerstukken I, 2010–2011, 32 291, A) biedt gemeenten de mogelijkheid om op basis van vastgesteld beleid een persoon niet in aanmerking te laten komen voor gemeentelijke schuld- hulpverlening vanwege fraude of recidive. Ook in dergelijke gevallen kan beschermingsbewind als «vangnet» fungeren. Het verschil tussen beschermingsbewind enerzijds en schuldhulpverlening en schuldsanering anderzijds is dat beschermingsbewind niet is gericht op het aflossen van de schulden, maar op het stabiliseren van de situatie en in voorkomende gevallen, het zorgen voor de basisvoorzieningen (betalen van huur, gas, water, licht en leefgeld). Dit is ook van belang voor de mensen die niet in aanmerking komen voor schuldhulpverlening of schuldsanering. Met de onderbewindstelling in geval van problematische schulden wordt deze feitelijke situatie wettelijk bevestigd en nader ingekaderd, opdat voor alle betrokkenen duidelijk is wat er van eenieder mag worden verwacht. (…) De bewindvoerder is niet verplicht om een betalingsregeling met schuldeisers te treffen. Dit is uitdrukkelijk de taak van schuldhulpverleners (zie het eerdergenoemde wetsvoorstel gemeentelijke schuldhulpverlening) en vloeit voort uit de WSNP.

Aangezien deze beide regelingen beperkingen kennen in de termijn en in de personen die in aanmerking komen voor schuldhulpverlening en schuldsanering, zullen er altijd personen zijn die problematische schulden hebben maar niet (langer) in aanmerking komen voor schuldhulpverlening of schuldsanering. Het behoort tot de taak van de beschermingsbewindvoerder om te bezien of de rechthebbende in aanmerking kan komen voor schuldhulpverlening of schuldsanering en hem zo nodig te begeleiden om aan de daarvoor geldende eisen te voldoen. Indien de rechthebbende geen beroep kan doen op één van beide regelingen, staat het zijn bewindvoerder vrij om te een betalingsregeling met crediteuren te treffen. De voornaamste taak van een bewindvoerder in een schuldenbewind is het stabiliseren van de financiële situatie. 47 In geval van problematische schulden gaat het in het bijzonder om werkzaamheden ten behoeve van het ongedaan maken van een of meer beslagen waarbij de beslagvrije voet niet wordt geëerbiedigd, het stabiliseren van problematische schuldsituaties, het toeleiden tot een minnelijke schuldhulpverlening of WSNP en schuldbemiddeling in het kader van artikel 47 van de Wet op het consumentenkrediet (hierna: ‘Wck’).

In geval van schuldbemiddeling heeft de bewindvoerder geen aanspraak op een vergoeding conform artikel 48, tweede lid, Wck, nu hij voor die werkzaamheden reeds wordt beloond als bewindvoerder. Voor de toeleiding naar de schuldhulpverlening stelt de bewindvoerder een schuldenoverzicht op en begeleidt hij de rechthebbende op het intakegesprek bij de gemeentelijke schuldhulpverlener. Voor de toeleiding naar de WSNP verschaft de bewindvoerder informatie aan de WSNP-bewindvoerder en woont hij de toelatingszitting bij. In de aanloop naar de schuldhulpverlening dan wel schuldsanering en ingeval de rechthebbende niet in aanmerking komt voor schuldhulpverlening en/of schuldsanering, is het de taak van de bewindvoerder om de situatie te stabiliseren. Dat betekent dat de bewindvoerder de vaste lasten betaalt (huur, water, energie), de beslagvrije voet bewaakt en de contacten met schuldeisers onderhoudt.

Hindernisbaan zonder finish

78

De beschermingsbewindvoerder mag ook zelf aan schuldbemiddeling doen en mag daardoor ook zelf de 285 verklaring opstellen. Dit is echter heel veel meer werk, waarvoor de bewind­ voerder niet betaald krijgt en niet betaald mag krijgen. Een bewindvoerder is niet in dienst bij en gemeente, maar is een ondernemer. Van een ondernemer kan niet verwacht worden dat hij zoveel meer werk doet, zonder dat daar een vergoeding tegenover staat. Een enkele bewindvoerder doet dit desondanks wel. Niet alleen wordt iedere vijf jaar geëvalueerd of de beschermingsbewinds-maatregel nog nodig is, ook wordt ieder jaar de afgelegde rekening en verantwoording door de kantonrechter beoordeeld. Op het door de rechtspraak ontwikkelde formulier moet de bewindvoerder niet alleen de schulden vermelden, maar ook of een MSNP of Wsnp tot stand is gebracht en zo nee, wat de bewindvoerder dan heeft gedaan om te schulden te verminderen. De bewindvoerders zijn niet verplicht dit formulier te gebruiken. In de digitale werkomgeving, waar veel professionele bewindvoerders op zijn aangesloten, moet dit formulier wel worden gebruikt. Dit zijn de hand­ vatten voor de kantonrechter om op toeleiding naar schuldhulpverlening te sturen. Bij de rechtbank Midden-Nederland gebeurt dit tegenwoordig ook.

Rechter Insolventie bij de rechtbank Overijssel — Dhr. M.M. Verhoeven

1. Het is kennelijk, na al die jaren, nog steeds lastig een aan de eisen voldoend Wsnp-verzoekschrift op te stellen. Dat komt niet zozeer doordat de wet exorbitante eisen stelt. Vaak bestaat de indruk dat de opsteller niet geheel in de gaten heeft wat er in en bij het verzoekschrift moet en waarom. Bij binnenkomst worden de verzoekschriften gescreend en wordt het ontbrekende opgevraagd. Dat is in 25-50% van de gevallen nodig. Voorts valt het op dat vaak heel langdurig wordt doorgecorrespondeerd in zaken waarin het eigenlijk van meet af aan duidelijk is dat een minnelijke regeling niet tot de mogelijkheden behoort, bijvoorbeeld omdat enkele grote schuldeisers niet willen meewerken (of dat niet mogen op grond van hen bindende beleidsregels). Niettemin wordt er dan voortgegaan met het aan­schrijven van schuldeisers, bijvoorbeeld omdat nog niet iedereen heeft gereageerd. Trajecten van meer dan een jaar komen voor terwijl bij wijze van spreken in de eerste week al duidelijk was dat een minnelijke regeling er niet in zit. Deze praktijk wordt wellicht veroorzaakt door een door sommige rechtbanken en (kamers van) hoven aangehangen onjuiste opvatting over de wettelijke eisen. Art. 285 lid 1 sub Fw stelt als eis: een met redenen omklede verklaring (van een ter zake kundige) dat er geen reële mogelijkheden zijn tot een buitengerechtelijke schuldenregeling te komen.

Er moet een serieuze poging zijn ondernomen om tot een minnelijke regeling te komen. Er staat niet dat tot in het schier oneindige moet worden gecorrespondeerd en dat alles drie keer moet worden hervraagd. Een ter zake kundige die constateert dat er enkele beroepsweigeraars onder de crediteuren zijn, kan heel snel (en terecht) verklaren dat een minnelijke regeling niet mogelijk is. En dan is het ofwel een Wsnp-verzoek, dan wel een (gecombineerd) verzoek dwangakkoord. En niet maanden- of jarenlang voorthobbelen. Daarnaast zie je geregeld dat, indien er “foute” schulden (niet te goeder trouw) op de lijst staan, vijf jaar wordt gewacht met indienen van het verzoek of dat eerst deze schulden worden afbetaald gedurende een lange reeks van jaren. Met name bij schuldenbewind is dat bestaande praktijk. Foute schulden kunnen de toegang tot de Wsnp verhinderen, maar dat hoeft niet altijd het geval te zijn. Indien de schuldenaar de omstandigheden die hebben geleid tot die schulden duurzaam

Hindernisbaan zonder finish

79

onder controle heeft, kan een beroep worden gedaan op de hardheidsclausule en hoeft geen vijf jaar, of langer, te worden gewacht. Bij mijn rechtbank zijn we overgegaan tot screening van schuldenbewinddossiers door juridisch medewerkers van de afdeling Wsnp om te beoordelen of daar niet (beter) een Wsnp-verzoek kan worden gedaan. Om te bevorderen dat opstellers van Wsnp-verzoekschriften deskundiger en adequater worden, is te overwegen een (passende) toevoegingsvergoeding voor Wsnp-bewindvoerders en insolventieadvocaten toe te kennen voor het pogen een minnelijke regeling tot stand te brengen en, indien dat niet lukt, een Wsnp-verzoek in te dienen. Deze beroepsbeoefenaren weten uitstekend welke schoenen waar wringen en wat er nodig is om ofwel een minnelijke regeling tot stand te brengen, dan wel een Wsnp- of dwangakkoordverzoek te doen. Nu verzanden grote groepen in einde- en zinloze “trajecten”. Dat leidt bovendien tot verstoppingen doordat veel te veel arbeid wordt gestopt in voorzienbaar zinloze acties.

2. Uitgangspunt moet zijn en blijven dat verzoeken slechts worden toegewezen indien er een redelijk vooruitzicht is dat de verzoeker de regeling met succes kan doorlopen. Anders is het zinloos eraan te beginnen. En bovendien, als het mislukt zit de deur tien jaar dicht. Die tienjaarsgrond is een hard criterium. Maar wel een begrijpelijke keuze. Voorkomen moet worden dat mensen voort blijven gaan met schulden maken als ze binnen de kortste keren toch weer voor een wettelijke schuldsanering in aanmerking kunnen komen. Terzijde: zelfs met de huidige tienjareneis zijn er schuldenaren die afstevenen op hun derde (wettelijke) schuldsanering. De Wsnp moet een ultimum remedium blijven en niet een periodieke opknapbeurt. Natuurlijk zijn er gevallen waar de tienjaarsgrond erg hard overkomt. Maar matiging, bijvoorbeeld door een hardheidsclausule (vergelijkbaar met die voor schulden niet te goeder trouw), lijkt mij onwenselijk wegens de mogelijkheden van oneigenlijk gebruik.

3. Over het schuldenbewind heb ik hiervoor al het een en ander gezegd. Het lijkt wel of onder­ bewindstelling op nummer 1 staat in hulpverlenersland (eerst onder bewind en dan zien we wel verder). Dat heeft geleid tot een explosieve stijging van het aantal beschermingsbewinden, vaak ook in gevallen waar een Wsnp-verzoek een veel passender (en succesvoller) oplossing zou zijn. Dat overbelast de beschermingsbewindpraktijk en leidt vaak niet tot het gewenste resultaat. Bij ieder schuldenbewind zou na zes of twaalf maanden moeten worden getoetst of een minnelijke regeling mogelijk is, zo niet moet er een Wsnp-verzoek worden gedaan, tenzij er enorme contra-indicaties zijn. Een schuldenbewind voor langer dan vier of vijf jaar zou niet mogelijk moeten zijn. Daarnaast zou (gedegen) kennis omtrent de Wsnp verplichte kost moeten zijn voor beschermingsbewindvoerders. De rol die de Ombudsman zou kunnen spelen, is het blijven signaleren van de bestaande problematiek en het blijven benaderen van overheidslichamen met de hem gebleken feiten, gecombineerd met het doen van verbetervoorstellen. Er blijkt een opstopping te zitten tussen de hulpverlenings- en maatschappelijk werkinstanties enerzijds en anderzijds degenen die juridisch de (juiste) weg weten om de problematiek aan te pakken.

Ik heb er alle begrip voor dat gemeenten met beperkte budgetten een selectie maken bij degenen die zij (doen) helpen (het heeft weinig zin tijd en arbeidskracht te verspillen aan mensen die niet mee willen werken) maar het huidig beleid komt vaak neer op verwijzen naar schuldenbewind en/of aanmodderen. En dat leidt er toe dat het middel dat wel helpt bij problematische schulden, de Wsnp, veel te weinig wordt beproefd.

Hindernisbaan zonder finish

80

Senior-rechter Insolventie bij de rechtbank Rotterdam Ten aanzien van het eerste punt, advisering en begeleiding bij de indiening van het verzoek­ schrift merk ik het volgende op. In mijn ervaring worden schuldenaren door schuldhulpverlening (SHV) over het algemeen wel geholpen bij het opstellen van een Wsnp-verzoek. Iets anders is dat SHV vaak niet aanwezig is op de zitting waarop het Wsnp-verzoek wordt behandeld. Die zitting is heel belangrijk, omdat daar wordt beoordeeld of schuldenaren al dan niet kunnen worden toegelaten tot de Wsnp. Daarbij is het aan schuldenaren om aannemelijk te maken dat zij voldoen aan de eisen, waaronder de eis dat schuldenaar ten aanzien van het ontstaan of onbetaald laten van de schulden in de afgelopen vijf jaar te goeder trouw is geweest en de eis dat schuldenaar in staat is de verplich­ tingen uit de Wsnp na te komen. Dat valt lang niet voor iedereen mee. Mensen zijn vaak erg nerveus voor de zitting en niet altijd goed op de hoogte van de achtergrond van alle schulden, zeker niet als het veel schulden zijn. Soms kunnen schuldenaren een in het verzoekschrift vermelde schuld niet thuisbrengen, of zij kunnen er geen vragen over beantwoorden. Dat is evident in hun nadeel, omdat zij daarmee niet kunnen laten zien dat ze voldoen aan de eisen.

Ik denk dat het goed is dat SHV meekomt naar de zitting althans in ieder geval van te voren een inschatting maakt of schuldenaren zelf in staat zijn om op de zitting een duidelijk antwoord te geven op de vragen van de rechter. Het tweede punt betreft de toelatingseisen. Het is niet juist dat de rechter niet ambtshalve de hardheidsclausule toe zou mogen passen. Dat mag de rechter wel, als het tenminste maar besloten ligt in hetgeen de schuldenaar naar voren heeft gebracht, en als het goed is zal de rechter ook zoveel mogelijk vragen aan schuldenaren stellen om te beoordelen of toepassing van de hardheidsclausule aan de orde is. Iets anders is dat de ervaring van SHV is, zo begrijp ik, dat sommige rechters zo streng zijn ten aanzien van de vijfjaarstermijn en de toepassing van de hardheidsclausule, dat zij adviseren geen verzoek in te dienen zolang geen vijf jaar zijn verstreken na het ontstaan van “niet te goeder trouw-schulden”. In ieder geval zeggen zij dat rechters hier in hun ervaring niet allemaal hetzelfde mee omgaat, wat voor onzekerheid zorgt in het voortraject. Toelating zou vereenvoudigd kunnen worden als de vijfjaarstermijn wordt teruggebracht tot (bijvoorbeeld) twee jaar, omdat daarmee ook SHV beter weet wat zij schuldenaren kunnen adviseren.

Nibud — Arjan Vliegenthart, directeur Nu de coronacrisis de wereld in een andere werkelijkheid heeft geplaatst is een goed functione­ rende schuldhulpverlening essentieel. Het Nibud heeft recentelijk een peiling uitgevoerd onder 1.050 mensen over de financiële invloed van de coronacrisis. Uit de peiling blijkt dat ruim een derde van alle Nederlandse huishoudens verwacht dat zij de komende tijd moeilijk rond zullen kunnen komen. Bijna 30 procent van alle ondervraagden heeft niet voldoende geld achter de hand om twee maanden zonder inkomen te kunnen. Nu de omvang van mensen die (dreigen) in de schulden raken toeneemt, neemt ook de druk op de schuldhulpverlening toe. Dit vraagt om adequate financiële hulpverlening en coulance om de grotere financiële problemen onder kwetsbare groepen te voorkomen.

Hindernisbaan zonder finish

81

1. In hoeverre herkent u de geschetste knelpunten? a. Schuldenaren krijgen te weinig advies en begeleiding bij de indiening van een Wsnp-aanvraag Het Nibud heeft geen inzage in hoe de begeleiding van Msnp naar Wsnp precies geregeld is. Wat we horen is, dat er een grote diversiteit is in gemeentelijke aanpak. In sommige gemeenten wordt er nog wél budgetbeheer of budgetbegeleiding gegeven naast de Wsnp. Bij andere gemeenten stopt de begeleiding zodra iemand in de wsnp gaat. De twee voorbeelden die in het discussiestuk worden geschetst, lijken meer te gaan over de toelating tot het minnelijk traject, dan over de toelating tot de Wsnp. Maar als er minder mensen in het minnelijke traject instromen, stromen er automatisch minder schuldenaren door naar het wettelijke deel. b. Veel schuldenaren kunnen niet voldoen aan de toelatingseisen van de Wsnp Dit betreft de toelatingseis dat je na tien jaar pas weer een aanvraag bij de Wsnp mag doen. Het Nibud krijgt hierover vragen: wat mensen in de tussentijd moeten doen. Vaak worden ze ook niet meer geholpen door de gemeente, en staan deurwaarders weer te trappelen voor de deur. Schuldenaren staan vaak met hun handen in het haar. Het zou helpen als er een goede samenwerking is tussen de gemeente/Msnp, Wsnp en bijvoor­ beeld schuldenbewindvoerders. En dat de schuldenaar weet waar hij aan toe is.

Hulp bij het voorkomen van verdere escalatie van de schuldensituatie. Budgetbegeleiding tijdens de Wsnp periode kan ook uitval voorkomen. c. Mensen onder schuldenbewind stromen te weinig door naar het minnelijk respectievelijk wettelijk traject Ja, dit herkennen we. Hoewel schuldenbewind een wettelijke maatregel is, wordt er tijdens het schuldenbewind vaak geen schulden geregeld en dus geen financiële problemen opgelost. Het helpt wel om de financiële situatie van een huishouden te stabiliseren. Onderbewindstelling is echter een zware maatregel. Daarom vindt het Nibud het belangrijk, dat deze maatregel alleen ingezet wordt als het écht noodzakelijk is en als er geen andere, lichtere, mogelijkheden zijn om hen te helpen, zoals budget- of inkomensbeheer. Een deskundig, objectief advies zou een rechter kunnen helpen een beslissing te maken over bewindvoering. Hierbij is de inzet van een onafhankelijk screenings- of diagnose-instrument wenselijk. Dit om ervoor te zorgen dat het belang van het huishouden voorop blijft staan, en niet de kosten van de hulpverlening. In dit advies zou ook moeten worden meegenomen of iemand in staat is om het gewenste gedrag uit te voeren en op termijn weer zelf de financiën kan beheren. Door dit periodiek te toetsen, kan beoordeeld worden of iemand nog wel onder bewindstelling moet blijven staan en/of een traject in kan om het (weer) zelf te leren.

Misschien is een lichtere vorm van inkomensbeheer mogelijk of kan een cursus ‘omgaan met geld’ worden ingezet. Daarnaast moet het advies de route bevatten waarmee het schuldenprobleem opgelost gaat worden. Alleen dán help je huishoudens om weer financieel zelfstandig te zijn, op weg naar een schuldenvrije toekomst. Nibud-reactie Consultatieronde Wsnp-onderzoek, Nationale ombudsman

2. Ervaart of ziet u (ook) andere knelpunten? Zo ja, welke? • Er wordt teveel van mensen verwacht. Het huidige beleid gaat er te veel van uit dat iedereen financieel (zelf)redzaamheid is. We weten uit onderzoek dat dat niet zo is.48 • Hoe wordt er omgegaan met de mensen met wisselende inkomsten, flexwerkers, zzp-ers? • Nibud onderzoek wijst uit, dat de schuldproblematiek nog niet is afgenomen. Nog steeds heeft één op de vijf huishoudens financiële problemen. Hiervan heeft ongeveer de helft lichte en de andere helft zware financiële problemen. Het totaal aantal huishoudens met ernstige financiële problemen wordt geschat op tussen de 500.000 en 700.000.

48

Van der Werf, M., Blanken, I., & Schonewille, G. (2016). Het bevorderen van financiële zelfredzaamheid.

Hindernisbaan zonder finish

82

Slechts een klein deel van de huishoudens met ernstige financiële problemen weet dus de weg te vinden naar de schuldhulpverlening.49 • Als we specifiek kijken naar levensgebeurtenissen zien we dat huishoudens die in het afgelopen jaar minder inkomsten hadden, een andere baan hebben gekregen, minder zijn gaan werken, een scheiding hebben meegemaakt of werkloos zijn geworden, het vaakst ernstige betalingsproblemen hebben.50 • Sommige groepen melden zich niet of minder vaak aan bij de schuldhulpverlening. Hierbij gaat het om gezinnen (met kinderen), mannen, huishoudens met inkomen uit werk, huishoudens met een koopwoning en jongere huishoudens. Deze groepen huishoudens zijn vaker onzichtbaar of onbekend bij de schuldhulpinstanties. Daarnaast zijn deze huishoudens zelf minder bekend met de sociale kaart van de gemeentelijke schuldhulpverlening.51 • Er bestaan allerlei opvattingen en misvattingen over schuldhulp die zorgen dat mensen niet aankloppen bij de hulpverlening. De angst om de eigen woning te verkopen of de invloed op de eigen situatie aan te vragen zorgt ervoor dat mensen minder geneigd zijn zich aan te melden bij de schuldhulpverlening.52 • Vaak wordt het proces als uitgangspunt genomen en niet het belang van de schuldenaar. Dit zorgt ervoor dat maatwerk en differentiatie naar groepen slechts op beperkte schaal plaatsvindt.53

3. Welke oplossingen ziet u op korte en lange termijn en wat is hiervoor nodig? • Een betere afstemming en samenwerking tussen alle partijen: Wsnp, Msnp, schuldenbewind, gemeente en de rechterlijke macht. Wie doet wat voor wie en wanneer. • Een kwaliteitskader voor de schuldenbewindvoerder, die regelmatig wordt getoetst. • Een screeningsdocument waarmee bepaald kan worden welke schuldenaar op termijn weer financieel (zelf)redzaam kan zijn. Dit helpt om een inschatting te maken welk instrument geschikt is voor welke schuldenaar. Schuldenbewind, budgetbeheer, budget cursus of budget­begeleiding. Uniformer gemeente beleid, zodat het voor mensen met schulden, hulpverleners en ook voor (landelijke) schuldeisers duidelijk is waar naar toe te verwijzen voor hulp. • Een revaluatie van de huidige voorwaarden van de Wsnp op basis van het toekomstige rapport van de Ombudsman. De actuele ontwikkelingen op het gebied van schulden vragen om een actualisatie van de voorwaarden tot de Wsnp.

4. Ziet u bij het oplossen van de knelpunten (nog) een rol voor de ombudsman weggelegd? Zo ja, welke? Het aansporen van de overheid tot beleids- en wetswijzing op het gebied van schuldhulpverlening. Daarnaast zou de Ombudsman een evaluatie onderzoek kunnen uitvoeren naar het adviesrecht dat gemeenten doen.

49

Schonewille, G., & Crijnen, C. (2018). Financiële problemen 2018. Geldzaken in de praktijk. 2018–2019 deel 1.

50

Van der Schors, A., Van der Werf, M., & Boer, M. (2016). Kans op financiële problemen 2016. Utrecht: Nibud.

51

Van der Schors, A., Van der Werf, M., & Boer, M. (2016). Kans op financiële problemen 2016. Utrecht: Nibud.

52

Jungmann, N. en G. Kruis (2014) Het verhaal achter de cijfers. NVVK Eindrapport, 13279. Te vinden op www.nvvk.eu.

53

Van Geuns, R., Desain, L., & van de Weijden, R. (2019). Hulp bij armoede. Bohn Stafleu van Loghum.

Hindernisbaan zonder finish

83

Coördinerend kantonrechter bewind bij de rechtbank Rotterdam M.b.t. Inleiding (eerste alinea) De vraag is of het klopt dat het aantal minnelijke trajecten niet toeneemt. Juist de afgelopen twee jaar zijn er op verschillende plaatsen in het land projecten gestart (vaak in pilotvorm) waarbij gemeenten proberen het aantal minnelijke trajecten te vergroten (veelal omdat zij de hoge kosten van bijzondere bijstand voor beschermingsbewind willen vermijden of beperken). Te denken is aan de pilot van de gemeente Tilburg en aan de pilot van de gemeente Rotterdam. In de laatste pilot werken gemeente en een flink aantal bewindvoerders (inmiddels zo’n 60) samen om vroegtijdig burgers op het spoor te zetten van de minnelijke schuldsanering. Daarbij biedt de gemeente Rotterdam trajecten aan waarin ook de gemeentelijke diensten beter met elkaar samenwerken om een goed aanbod, toegesneden op deze burger, te krijgen. De rechtbank is betrokken geweest bij de totstandkoming van deze pilot. Daarnaast is er binnen de rechtbank de pilot schuldenrechter (in samenwerking met gemeente Rotterdam) waarbij in lopende procedures burgers worden toegeleid naar gemeentelijke schuldenbegeleiding (w.o. mogelijk ook schuldsanering).

a. Schuldenaren krijgen te weinig advies en begeleiding bij de indiening van een Wsnp-aanvraag Schuldenaren hebben zeker begeleiding nodig bij toeleiding naar de Wsnp. Vanuit het beschermingsbewind kan zowel naar minnelijke schuldsanering als naar Wsnp worden toegeleid en veel bewindvoerders doen dat ook. Zij zijn natuurlijk wel gebonden aan de eisen die de Wsnp (en MSNP) zelf stelt. En heel vaak is eerst stabilisering nodig (vaste lasten kunnen worden betaald en er is voldoende inkomen om dat te doen). Vaak is de situatie bij burgers met schulden lange tijd instabiel (flexibele contracten, ontslag en weer gaan werken, wel of niet uitkering, toeslagen en invordering, etc.).

b. Veel schuldenaren kunnen niet voldoen aan de toelatingseisen van de Wsnp Ik ben kantonrechter in bewindszaken en heb geen directe eigen ervaring met de Wsnp. De genoemde wettelijke 10-jaarstermijn komt bij mij over als zeer lang. Er zijn juist bij deze groep burgers veel wisselende omstandigheden. Het lijkt mij dat een beroep op de hardheidsclausule (5-jaarstermijn) best kans van slagen heeft als het maar goed wordt onderbouwd. Dan is natuurlijk een goede toeleider van groot belang. Dat mensen zelf van het bestaan van een hardheidsclausule afweten mag je niet verwachten. Ik vind het wel logisch dat eerst gepoogd moet zijn om een minnelijke schuldsanering van de grond te krijgen. Als er een lichtere en meer voor burgers toegankelijke vorm van schuldsanering is, verdient die immers de voorkeur boven een meer formele en strengere vorm. Mijn beeld is ook dat altijd gepoogd wordt eerst in de minnelijke schuldsanering te komen. Dat is vrij algemeen bekend.

c. Mensen onder schuldenbewind stromen te weinig door naar het minnelijk respectievelijk wettelijk traject Schuldenbewinden bestaan pas sinds 2014. De uitstroom uit schuldenbewind is inderdaad (nog) niet zo groot. Toch wordt die uitstroom wel groter: deels doordat rechtbanken scherper toetsen of de grond problematische schulden nog aanwezig is, deels omdat er inmiddels een ronde 5-jaarsevaluatie van de bewinden is geweest waarbij de uitkomst met regelmaat is dat de problematische schulden zijn opgelost (soms door minnelijke schuldsanering of Wsnp). Waren de schulden de enige grond voor bewind, dan heffen we in zo’n geval het bewind ook op.

Hindernisbaan zonder finish

84

De uitstroom richting MSNP of Wsnp is onder andere niet zo groot door die strengere selectie­ criteria van de MSNP en Wsnp. Daardoor blijven relatief veel mensen in het bewind zitten. Dat bewindvoerders hun taak tot toegeleiding niet zo serieus nemen herken ik niet, zeker niet in algemene zin. Er zijn wel bewindvoerders die zich niet zoveel moeite getroosten, maar er zijn er ook die heel veel moeite doen tot toegeleiding. Er moet echter wel eerst sprake zijn van een stabiele situatie. Inderdaad is het zo (dat blijkt uit alle projecten die lopen) dat samenwerking met een gemeente helpt bij de toegeleiding naar de MSNP. Dan moet een gemeente ook wel in staat zijn de burger goed en gericht en gestructureerd te begeleiden. Dat was en is niet altijd zo, ook door gebrek aan middelen bij de gemeente. De rechtbank bespreekt scherper dan voorheen met bewindvoerders hun praktijk bij het werken met schuldenbewinden (jaarlijkse gesprekken). Ook vindt controle plaats op de voortgang in het kader van de controle op de rekening en verantwoording. Hoe is de doorstroom? Stromen voldoende schuldenbewinden uit? Wat zijn belemmerende factoren? Dat kan overigens ook aan de orde komen als burgers op zitting of in een klacht aangeven ontevreden te zijn met voortgang door bewindvoerder.

Soms heeft die klacht er ook mee te maken dat de communicatie niet goed loopt of dat men vindt dat de bewindvoerder te weinig leefgeld overmaakt. Als de klacht is dat er te weinig met de schulden wordt gedaan, wordt dat grondig met een bewindvoerder op zitting besproken. Zeker in de eerste paar jaar van een schuldenbewind is de bewindvoerder vaak nog bezig de schulden te stabiliseren (zie boven).

Kantonrechter bij de rechtbank Rotterdam — Dhr. R. Kruisdijk

Ombudsman/instroom Wsnp Uit de reactie op de 3 knelpunten hieronder, blijkt wel in hoeverre ik mij herken in die geschetste knelpunten. Ik zal daarom daarover niet apart iets melden. Ik ben wel van mening dat ‘schulden­ bewind’ zou moeten worden ondergebracht bij één landelijke instantie zodat gewerkt kan worden vanuit één maatstaf en continuïteit gegarandeerd is. Een deel van de bewindvoerders die ‘schuldenbewind’ uitvoert doet dat niet goed, ondanks inspanningen van branche organisaties en landelijke richtlijnen en kwaliteitsnormen (bewaakt door het LKB) en toezicht vanuit de kanton­ rechters. Er ‘vallen’ ieder jaar wel een aantal kantoren ‘om’ in welke gevallen de betrokkenen moeten worden ondergebracht bij een ander kantoor, terwijl het ook voorkomt dat bewind­ voerderskantoren maandenlang moeten worden ‘gemonitord’ door de kantonrechter vanwege slecht functioneren wat erg veel tijd en energie kost, zonder dat succes gegarandeerd is. Slecht functioneren kan zijn puur ‘achterstanden’ of niet reageren op brieven van de rechtbank (rappellen) maar ook klachten van de onderbewindgestelden, welke klachten door de kanton­ rechter moeten worden behandeld (al dan niet omdat het eigenlijk een verzoek ‘wijziging bewindvoerder’ dwz ‘ontslag’ betreft). Deze problemen zouden bij centrale sturing en financiering/ bemensing wellicht niet voorkomen.

Een rol voor de Ombudsman zie ik wel degelijk weggelegd in het kader van dit discussiestuk, omdat de praktijk uitwijst dat de politiek wel luistert naar een rapport van de Ombudsman. Wat betreft de knelpunten:

1. Advies en begeleiding bij de indiening van een Wsnp-aanvraag Mijn ervaring als voormalig Insolventierechter is dat de begeleiding enorm verschilt per gemeente en per schuldhulpverlenende instantie. Ik heb veel Wsnp-toelatings zittingen gedaan, zowel bij

Hindernisbaan zonder finish

85

de rechtbank in plaats A.54 als bij rechtbank in plaats B. Steevast kwamen verzoekers uit A. (…) naar de zitting vergezeld door een medewerker van de gemeente of van een samenwerkingsverband (…) of een particuliere organisatie. Op de zittingen in plaats B. kwamen mensen veelal alleen, zonder begeleiding en slecht voorbereid. Blijkbaar zijn er wel keuzes te maken in dat verband (wel of geen advies geven, of begeleiding). Het is van belang dat verzoekers die begeleiding krijgen. Niet alleen zijn ze beter voorbereid en weten ze waar ze aan beginnen; de dossiers zijn ook beter samengesteld (door de begeleider). Toegeleiding naar de Wsnp zal zo snel mogelijk een integraal/verplicht onderdeel moeten worden van de schuldhulpverlening. In hoeverre beschermingsbewindvoerders actief werken aan advies en begeleiding bij het indienen van de Wsnp-aanvraag, is mij niet bekend. Als toezichthouder op ‘bewinddossiers’ dringen wij er bij beschermingsbewindvoerders wel steeds meer op aan dat zij inzetten op schuldhulpverlening of de gang naar de Wsnp en daarbij bepaalde termijnen hanteren. Zie ook onder 3.

2. De toelatingseisen van de Wsnp De vereiste poging tot (eerst) een minnelijke regeling is een goede voorwaarde. Vanuit de minnelijke regeling, na afloop van dat traject, is de afdracht aan de schuldeisers in het algemeen ook hoger dan na het Wsnp-traject. Dat heeft vooral te maken met de kosten (salaris) van de Wsnp-bewindvoerder en de kosten die de Kredietbank bijvoorbeeld, niet in rekening brengt. Het minnelijk regime is voor de betrokkene ook milder dan het Wsnp-regime (minder stringent toezicht). Het zou een oplossing zijn als zowel de 5- als de 10-jaars termijn door de Wsnp-rechter opzij gezet zou kunnen worden op grond van bijzondere omstandigheden/wending ten goede, en dan ambtshalve, dus zonder dat daarom expliciet wordt verzocht door de betrokkene. Dat zou een hoop pijn weg kunnen nemen. Ik denk dat Wsnp-rechters met die hardheidsclausule heel goed om kunnen gaan, ook al omdat zij zich wel bewust zijn van het gegeven dat schuldeisers (lees: de samenleving) in feite mee betalen aan de schuldsanering. Schuldeisers moeten immers vaak genoegen nemen met afbetaling van een heel klein deel van hun schuld.

3. Doorstroming van schuldenbewind naar shv/MSNP en Wsnp In het discussiestuk wordt een dalende Wsnp-instroom als gegeven gepresenteerd (ik ben daarmee als kantonrechter niet bekend). Er is daartegenover wel een toenemende en flinke instroom aan schuldenbewinden (getallen kan ik desgewenst opvragen). Bij het toezicht op de beschermingsbewindvoerders (de accountgesprekken die wij jaarlijks met de bewindskantoren hebben)(maar ook uit klachten van onderbewindgestelden) blijkt dat niet alle bewindvoerders inzetten op de gang naar het minnelijk dan wel het wettelijk traject. Daar wordt wisselend mee om gegaan. Er zijn bewindvoerders die te veel/te lang blijven hangen bij ‘stabiel’ maken van de inkomens situatie van de betrokkene, naast inventariseren van de schuldenpositie/aanschrijven van de schuldeisers (wat ook hun taak is). Of zij zijn erg voorzichtig, hanteren lange termijnen, omdat zij niet willen dat hun cliënt die schone lei niet halen, tussentijds uit de Wsnp gezet worden en dan inderdaad 10 jaar moeten wachten voor een 2e kans. Bewindvoerders kunnen daarin heel ‘directief’ zijn: ‘wij weten wel wat goed voor je is’. Kantonrechters zouden hier strikter op kunnen toezien.

Landelijk, middels de Expertgroep CBM/ het LOVCK&T, zouden er afspraken gemaakt kunnen worden en normen gesteld kunnen worden (qua doorlooptijden, inspanningsverplichtingen etc.) bijvoorbeeld middels de Aanbevelingen meerderjarigenbewind (www.rechtspraak.nl). Bij een schuldenbewind ontvangen de beschermingsbewindvoerders ook een hoger tarief dan bij een ‘regulier’ bewind (met als grondslag een lichamelijke en/of geestelijke toestand). Omdat de bewindvoerder ook extra taken heeft (als die toegeleiding naar de schuldhulpverlening). Er zou eens gekeken moeten worden of de financiering van het werk van beschermingsbewind­

54

De plaatsnamen zijn geanonimiseerd.

Hindernisbaan zonder finish

86

voerder voldoende is voor deze (en andere taken) ook al omdat er over die vergoeding veel geklaagd wordt – soms kan die vergoeding ook niet geïnd worden in verband met te weinig inkomsten van de betrokkene en doet de bewindvoerder het dus pro deo, of ontstaat er een vordering op de betrokkene – en steeds vaker de bewindvoerders een verzoek om extra beloning neerleggen bij de kantonrechter. Op grond van de Regeling beloning bewindvoerders kan een extra beloning worden toegekend, in ‘uitzonderlijke’ gevallen. Theoretisch hebben bewindvoerders een financieel belang bij het ‘houden’ van hun cliënten­ (bestand). Daar komt bij kijken dat bewindvoerders bij ‘schuldenbewind’ vooral gedurende het eerste jaar moeten investeren in het dossier van hun cliënt (inventariseren van schulden, afbetalingsregelingen proberen te maken, stabilisatie van het inkomen, toeslagen aanvragen en (eventueel )belastingaangiftes verzorgen (belastingteruggave). In de volgende jaren profiteren bewindvoerders dan weer van deze investering en loopt het dossier soepel en blijven de werkzaamheden beperkt/-er qua omvang. Er zijn bewindvoerders die er over klagen als hun cliënten verzoeken om ‘opheffing’ van het bewind zodra ze in de schuldhulpverlening zitten; zij hebben dan al het (voor)werk verricht, zo menen zij, en op het moment dat ze er een beetje aan kunnen gaan verdienen, loopt de cliënt weg.

Toch is niet mijn indruk dat bewindvoerders om reden van verdiensten hun cliënten jarenlang aan het lijntje houden. Veel bewindvoerders werken vanuit hun sociale gedrevenheid wel degelijk aan het financieel zelfredzaam maken van hun cliënten en aan die uitstroom naar MSNP of Wsnp. Ook zien we regelmatig dat bewind­ oerders zelf, ongevraagd, het lager tarief in rekening brengen op/vanaf het moment dat er niet langer sprake is van een problematische schuldenlast (bv bij de schone lei). Niet altijd natuurlijk. Maar dat is wel de bedoeling. Er wordt in Rotterdam vanuit de gemeente gewerkt met een Convenant met bewindvoerders. Nog niet alle bewindvoerders doen daaraan mee. Die samenwerking lijkt succesvol.

Emeritus hoogleraar rechtssociologie aan de Erasmus Universiteit en de Universiteit Leiden — Nick Huls

Naar een maatschappelijk effectieve schuldenrechter Recentelijk pleitten enkele insolventiejuristen voor een spoedige invoering van de WHOA, de wet homologatie onderhands akkoord. Vanwege de coronacrisis verwachtten zij veel maatschappelijke schade als deze schuldsaneringswet voor bedrijven niet snel wordt aangenomen. Het kabinet sloot op 26 maart een convenant dat huisuitzettingen tijdens de coronacrisis verbiedt. Staatssecretaris Van Ark van SZW riep alle betrokken instanties op om een coulante houding aan te nemen ten opzichte van financieel kwetsbare mensen. Duidelijk is dat de coronacrisis niet alleen schulden zal veroorzaken bij ondernemingen, maar ook bij (nieuwe groepen) particulieren. In dit artikel pleit ik ervoor om de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp), die een schone lei mogelijk maakt, recessie-proof te maken. Er bestaat grote maatschappelijke behoefte aan een ruime toegang tot een actieve schuldenrechter die kwijtschelding van schulden faciliteert.

De geschiedenis van de Wsnp Kwijtschelding van schulden via de wettelijke schuldsanering mocht zich in het verleden niet in een grote populariteit van praktijkjuristen verheugen. Toen de Wsnp in 1996 bij de Eerste Kamer aanhangig was, riep de Amsterdamse advocaat Van Hees de senatoren op om de wet te verwerpen. Hij schetste het beeld van debiteuren die zich ‘op de fiets’ gemakkelijk van hun schulden zouden kunnen bevrijden (van Hees 1996; Huls 1999, p. 14 -16). Zijn betoog leidde tot een drempelverhoging voor de toelating tot de schuldsanering (Lankhorst 1997).

Hindernisbaan zonder finish

87

In 2003 klaagden de rechters bij de Minister van Justitie dat ze te veel saneringszaken kregen van debiteuren die ‘er nog niet klaar voor waren’. In reactie hierop werden wederom enkele drempels in de wet opgenomen (Verschoof 2004). De toegang tot het wettelijk traject is uitsluitend mogelijk, als eerst een minnelijk traject bij de gemeente is doorlopen. Pas na een zogenoemde 285 Fw-verklaring dat het minnelijk traject is mislukt, kan de debiteur bij de rechter terecht. Na de invoering van de Wsnp stelden Jungmann e.a. (2001) in een wetsevaluatie vast dat het minnelijk traject van de gemeente en het wettelijk traject via de rechtbank gescheiden werelden waren gebleven en niet goed op elkaar aansloten. Recentelijk kwam het bureau Berenschot tot eenzelfde conclusie (Berkhout e.a. 2019). Er is in de wereld van de hulp bij schulden geen sprake van samenwerking in een keten, maar van een gebroken ketting. Professionele deelbelangen domineren waardoor procedures te lang duren en schuldenaren onvoldoende worden geholpen.

De marginalisering van de Wsnp Na een vlotte start is de Wsnp in de loop der jaren naar de marge van het schuldenveld gedreven. De instroom daalde van ruim 14.000 zaken in 2011 tot 4.632 in 2019. Deze daling heeft vier oorzaken (Huls 2016, p. 49 -65). In de eerste plaats is voor het minnelijke traject een ruime financiering beschikbaar, omdat schuldhulp een onderdeel is van het gemeentelijke armoedebeleid, dat door het ministerie van SZW wordt gefinancierd. De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) uit 2012 verlegde het zwaartepunt van het beleid naar de gemeenten, die schuldhulp van een bepaald niveau moeten bieden. Bovendien heeft het minnelijke traject sinds 1 januari 2018 een extra aantal juridische bevoegdheden gekregen (een moratorium bij bedreigende situaties, een dwangakkoord en voorlopige voorzieningen bij spoedeisende zaken: resp. de artikelen 287b Fw, 287a Fw en 287 lid 4 Fw). Een tweede oorzaak is de sterke opkomst van het beschermingsbewind voor schulden sinds de wetswijziging in art 1:431, lid 1 BW in 2013, die onderbewindstelling bij de kantonrechter voor problematische schulden expliciet mogelijk maakte. Voor dit schuldenbewind kan door schuldenaren met een laag inkomen een beroep worden gedaan op de bijzondere bijstand.

In de derde plaats spelen sinds 2015 in het kader van de decentralisatie van het sociale domein (de Wet maatschappelijke ondersteuning) wijkteams een grote rol, die tijdens de zogeheten keukentafelgesprekken dikwijls schuldenproblemen tegenkomen. Een vierde oorzaak is gelegen in de terughoudende opstelling van het ministerie van Justitie, dat er mee akkoord ging dat de beleidsfocus is verschoven van schuldenvrij (de Wsnp) in het wettelijk traject naar ‘hanteerbare schulden’ in het minnelijke traject en het schuldenbewind. De schuldsanering werd door opeenvolgende kabinetten gepresenteerd als een onaantrekkelijk alternatief, een uiterste middel, een ‘ultimum remedium’. Deze vier ontwikkelingen hebben er toe geleid dat de rechter steeds verder uit beeld is geraakt en dat SZW het overheidsbeleid inzake schulden domineert. Dit ministerie beschikt echter vanwege de grondwettelijke verankerde gemeentelijke autonomie nauwelijks over directe sturingsmogelijkheden. De gemeentelijke praktijk houdt mensen langer in de schulden in plaats van het tijdig bieden van het perspectief op een schone lei. Slechts een beperkt aantal gemeentelijke interventies leidt tot de afkoop, c.q. eindigheid van schulden. Op 2 april jl. heeft Minister Dekker het wetsvoorstel adviesrecht gemeenten bij schuldenbewind ingediend.

Gemeenten mogen, drie maanden nadat het schuldenbewind is ingesteld, de rechter adviseren om een lichtere vorm van gemeentelijke ondersteuning vast te stellen. Gemeenten kunnen zo hun regierol in de schuldhulpverlening beter vervullen volgens de Toelichting. Verder regelt het wetsontwerp dat schuldenbewind alleen voor een bepaalde tijd kan worden ingesteld. Op weg naar de schone lei van de Wsnp staan anno 2020 talrijke horden bij verschillende adressen die de debiteur moet nemen: een keukentafelgesprek met het wijkteam, de hulp van een vrijwilliger, een traject bij een professionele private of gemeentelijke schuldhulpverlener, een budgetcoach, het beschermingsbewind, het bemachtigen van een modelverklaring van art. 285 Fw, etc.

Hindernisbaan zonder finish

88

De huidige situatie is een maatschappelijke en juridisch doolhof. Het gevolg is dat de debiteuren vaak vast komen te zitten in een onontwarbare kluwen van regels, overheidsinstanties en belanghebbenden (Jungmann e.a. 2018). Debiteuren verkeren in een soort Hotel California: Ze kunnen wel uitchecken in het minnelijk traject, maar ze bereiken niet de uitgang van de schone lei.

De dubbelrol van de rechter bij schulden Zowel voor crediteuren als voor debiteuren is de toegang tot de rechter problematisch. Voor crediteuren is het innen van schulden bij particulieren moeilijker geworden door de verhoging van de griffierechten. De Minister van rechtsbescherming heeft wel een wetsontwerp aan­ gekondigd waarin een verlaging van het griffierecht wordt geregeld voor vorderingen tussen de € 500 en € 5.000. Verder is het voor landelijk werkende crediteuren bezwaarlijk dat er aanzienlijke verschillen bestaan in de manier waarop de rechtbanken vorderingen beoordelen en de relevante regelingen toepassen. Voorts is een probleem voor de ‘gewone’ crediteuren dat er bij problematische schulden in de particuliere sfeer doorgaans meer dan tien andere crediteuren betrokken zijn, die allen hun rechten opeisen. Niet zelden heeft de overheidsvordering een juridische preferentie. De knellende schuldenwetgeving leidt er toe dat vrijwillige regelingen moeilijk tot stand komen (Jungmann e.a. 2018). Voor de debiteuren zijn de hardere incassopraktijken, zowel van private als van publieke schuld­ eisers, problematisch omdat deze vaak betalingsregelingen in de weg staan. Veel schuldenaren verschijnen niet op de terechtzitting als een vordering tegen hen wordt ingesteld, wat resulteert in verstekvonnissen met extra kosten.

Er bestaat derhalve behoefte aan een effectievere rol van de rechter bij de aanpak van problematische schulden.

Maatschappelijk effectieve rechtspraak In het regeerakkoord is een schuldenrechter aangekondigd die de problemen van de debiteur in samenhang (met ‘regie’) kan aanpakken. In de periode dat het KEI-project (Kwaliteit en Innovatie rechtspraak) ontwikkeld werd, bestond de ambitie om door geavanceerde ICT de verschillende informatiestromen binnen de rechtbank aan elkaar te knopen. Zo zou de rechter een compleet beeld krijgen van de verschillende vorderingen waarbij de debiteur betrokken is. Het idee was dat de informatie uit de incassopraktijk gedeeld kon worden met de informatie van het beschermingsbewind, alsmede met de Wsnp- en faillissementszaken. Zo zouden rechters hun regierol beter kunnen waarmaken. Dit perspectief is echter thans achterhaald omdat KEI in zijn oorspronkelijke vorm is beëindigd. Alleen het onderdeel KEI-toezicht is doorgezet, wat heeft geleid tot een digitalisering van insolventiezaken en de talloze beschermingsbewinden. Het probleem van de gebrekkige interne informatieverwerking binnen de rechtspraak is hiermee nog niet verholpen. Een tweede probleem is de administratieve overbelasting van de sector kanton vanwege het toezicht op de grote en groeiende aantallen beschermingsbewindszaken. De kwaliteit van het schuldenbewind laat vaak te wensen over.

Rotterdam en Amsterdam hebben onlangs convenanten gesloten zodat slecht presterende schuldbewindvoerders geweerd kunnen worden. Het huidige systeem geeft de bewindvoerder onvoldoende prikkels om de debiteur los te laten, en zorgt voor een veel te beperkte uitstroom-doorstroom aan zaken. Het wetsvoorstel Adviesrecht gemeenten bij schuldenbewind maakt het mogelijk dat de kanton­ rechter een lichtere (lees: goedkopere) voorziening treft als de gemeente dat verzoekt. Helaas is er in dit wetsvoorstel geen analogie gezocht met art. 1:446a BW, dat bepaalt dat een bewind­ voerder zich in zijn verslag dient uit te laten over de vraag of er een mindere, of een verder strekkende voorziening is aangewezen. Kansloze schuldenposities moeten in een schuldsanering omgezet kunnen worden door de rechter. Als we spreken over probleemoplossende rechtspraak (Verberk 2011), moeten we dus ook kritisch kijken naar de problemen die binnen de rechtspraak opgelost moeten worden. De rechter kan

Hindernisbaan zonder finish

89

de meerdimensionale problemen van de schuldenaren niet alleen oplossen, maar hij heeft wel de mogelijkheid om richtinggevende maatregelen te stimuleren of te nemen die de kansen op succes vergroten. Sinds de verkenning Rechtspraak die er toe doet (Raad voor de Rechtspraak 2016) is maat­ schappelijk effectieve rechtspraak (MER) op de agenda gezet (Hartendorp 2020), ten behoeve van onder andere rechtzoekenden met een veelvoud van schulden en het toezicht op personen die onder bewind zijn gesteld (Verberk 2019). Inmiddels hebben verschillende rechtbanken experimenten opgezet met betrekking tot de behandeling van incassozaken. Daarvan wordt hieronder een overzicht gegeven.

Lopende experimenten per 1 januari 2020 Amsterdam en Rotterdam Tijdens incassozittingen van de kantonrechter is een medewerker van de gemeentelijke krediet­ bank aanwezig, die eventueel hulp kan bieden aan debiteuren. Een tweede innovatie bestaat uit afspraken met zorgverzekeraars, drinkwaterbedrijven en woningbouwcorporaties over gebundelde behandeling van grote aantallen onbetaalde rekeningen, met een tevoren gemandateerde betalingsregeling. Als de debiteur verschijnt en een betalings­ regeling wenst, kan de rechter deze accorderen overeenkomstig de gemaakte afspraken. Als de debiteur deze regeling vervolgens niet nakomt, heeft de crediteur een executoriale titel die hij ten uitvoer kan leggen. Den Haag Bij de rolzitting van de kantonrechter is een schuldenfunctionaris van de rechtbank aanwezig die de debiteur desgewenst kan doorverwijzen naar de gemeentelijke schuldhulpverlening. In de tweede plaats wordt het toezicht op de bewindvoerder verscherpt. De rechtbank wordt bij schuldenbewind wat actiever. Bij de Wsnp moet de gemeente de rechtbank bij de aanvrage al adviseren of er aanvullende maatregelen nodig zijn om het wettelijk traject tot een succes te maken. Verder is tijdens het hele Wsnp traject één schuldenrechter gekoppeld aan de debiteur.

Er wordt meer verwacht van de Wsnp-bewindvoerders, die eveneens advies moeten geven aan het eind van het traject over de zelfredzaamheid van de debiteur en de eventuele nazorg. Midden Nederland De rechtbank Midden Nederland experimenteert met de versimpeling van een dwangakkoord. Niet meer hoeft het hele Wsnp-verzoek al te worden bijgevoegd bij het verzoek dwangakkoord (een wettelijk vereiste) en de termijn waarop het dwangakkoord wordt behandeld ter zitting wordt langer ingepland, waardoor er meer tijd is om een schikking te treffen. Dit werkte zo goed dat deze pilot al vaste werkwijze is geworden – hopelijk volgen ook de andere rechtbanken. Een voorstel vanuit het minnelijke traject kan zo dus eenvoudiger en met meer effect worden ingediend. Limburg De rechtbank Limburg kent een proefproject met een ‘schuldenloket’, waarbij de kantonrechter op de zitting een debiteur kan doorverwijzen naar de ‘schuldenfunctionaris’. Dit is een medewerker van de rechtbank die nagaat of er sprake is van problematische schulden en of de debiteur openstaat voor schuldhulpverlening.

Is hiervan sprake, dan maakt de schuldenfunctionaris een afspraak met de schuldhulpverlening in de woonplaats van de debiteur, Zeeland-West Brabant Sinds maart 2018 experimenteren de rechtbank Zeeland-West-Brabant, de gemeente Tilburg en bewindvoerders met het doel om het aantal (kostbare) schuldenbewinden terug te dringen. Voordat een bewindvoerder een verzoek bij de kantonrechter doet, vraagt hij eerst om advies bij de gemeentelijke schuldhulpverlening. Uit een eerste evaluatie blijkt dat deze aanpak

Hindernisbaan zonder finish

90

positieve resultaten oplevert. In een volgende fase wordt bekeken hoe de uitstroom uit het bewind kan worden vergroot. Dit zijn nuttige initiatieven om bepaalde problemen op te lossen, maar ze bestrijken slechts het eigen arrondissement. Er is daarnaast behoefte aan een coherente totaalvisie van de rechtspraak op de aanpak van de schuldenproblematiek.

Visiedocument schuldenproblematiek en rechtspraak Het visiedocument van de werkgroep schulden en rechtspraak uit februari 2019 (Raad voor de Rechtspraak 2019), bevat voorstellen om de positie van de schuldenaar te verbeteren in bestaande procedures. Het gaat hierbij om vroegtijdige signalering, slagvaardig ingrijpen, adequate nazorg en schuldenbewind, onderwerpen die hieronder kort nader worden belicht.

Vroegtijdige signalering: Schuldenfunctionaris De ‘schuldenfunctionaris’ is geïnspireerd door het model van de reclasseringsfunctionaris. Het werkt alleen bij debiteuren die naar de rechtbank gekomen zijn. Heel positief in deze benadering is dat rechtbank en gemeente(n) samenwerken. In de uitwerking doet zich soms het probleem voor dat sommige rechtbanken talrijke (deel)gemeenten bestrijken. Bij de rechtbank Overijssel zijn dat er veertig. Voor deze innovatie is geen wetswijziging nodig. Het is aan te bevelen dat alle recht­ banken deze vernieuwing incorporeren, bijvoorbeeld in de vorm van een uniforme rechtersregeling.

Slagvaardig ingrijpen Een breed of een smal moratorium kan vanuit de schuldhulpverlening worden aangevraagd bij de rechtbank als het niet lukt om alle schuldeisers te bewegen om mee te werken aan een minnelijke regeling. Gebleken is dat het brede minnelijke moratorium in de praktijk te omslachtig is en gewoon niet werkt: sinds de inwerkingtreding op 1 april 2017 is het slechts een enkele keer in de rechtspraak gehonoreerd. Hier zou het niet alleen de gemeente moeten zijn die een (vereenvoudigde !) aanvraag kan doen bij de schuldenrechter, en zou die ‘regie-schuldenrechter’ de aanvraag bijvoorbeeld ook moeten kunnen omzetten in een verzoek om schuldenbewind of een wettelijke schuldsanering. Verder formuleert de werkgroep de wenselijkheid van een drietal interventies gedurende het minnelijk traject: • het opleggen van een betalingsregeling in het kader van een dwangakkoord; • het toewijzen van een budgetcoach; • het opleggen van schuldenbewind. Ten aanzien van de Wsnp suggereert de werkgroep de volgende (wets)aanpassingen: • de Rechter Commissaris is dezelfde rechter als de rechter die de schuldenaar heeft toegelaten tot de wettelijke regeling; • verkorting van de goede trouw toets uit art. 288 lid 1 onder b Fw, van vijf naar twee jaar; • de imperatieve afwijzingsgrond van tien jaar voor recidive (art. 288 lid 2 onder d Fw) veranderen in een facultatieve; • de art.

285 verklaring is niet nodig als voldoende aantoonbaar is na een zekere periode van budgetbeheer of het beschermingsbewind dat een minnelijke regeling niet haalbaar is gebleken; • ruimere publicatie van uitspraken waarin de hardheidsclausule wordt toegepast, met het doel de rechtseenheid op dat punt te vergroten.

Adequate nazorg Bij het verlenen van de schone lei aan het einde van de Wsnp - procedure heeft de debiteur soms behoefte aan blijvende ondersteuning. De werkgroep pleit er voor dat de rechter dan budgetbeheer, budgetcoaching, administratieve ondersteuning en – in het uiterste geval – schuldenbewind bij de kantonrechter als maatregel kan opleggen.

Hindernisbaan zonder finish

91

Ik meen dat deze aanbevelingen een constructieve, maar te bescheiden bijdrage zijn om de schuldenproblematiek echt effectief aan te pakken. In de quick scan van het Bureau Wsnp (Bureau Wsnp 2020) wordt vooral van de afschaffing van art. 285 Fw (of een parallelle alternatieve toeleidingsroute naar de Wsnp) een positief effect verwacht op de instroom van zaken naar de Wsnp en de schone lei. Ik pleit er voor dat de innovaties die geen wetswijziging vragen snel door alle rechtbanken worden geïncorporeerd, bij voorkeur op een uniforme wijze.

Een ruimere toegang tot de schone lei Omdat opeenvolgende kabinetten in het verleden de Wsnp ten onrechte als een te vermijden allerlaatste optie, als een ultimum remedium presenteerden, is de schone lei teveel op de achtergrond geraakt. Thans blijven de meeste debiteuren hangen in de talrijke en langdurige trajecten van de gemeente en het schuldenbewind. De vele hulpverleningstrajecten worden uit de overheidsmiddelen betaald, nemen veel tijd in beslag, met een vaak onbekend rendement, terwijl de schuldenberg door het tijdsverloop alleen maar hoger wordt (rente, incassokosten, nieuwe schulden). De Wsnp biedt een radicale standstill en heeft zich de afgelopen jaren als efficiënt en relatief snel saneringsmiddel bewezen voor wie de Monitoronderzoeken raadpleegt (ruim 75% schone lei ondanks het strenge toezicht). De doorstroom naar de Wsnp en de schone lei is echter vrijwel tot stilstand gekomen. Het is gewenst dat het perspectief van een schuldenvrije toekomst door middel van sanering aan meer burgers wordt geboden (Schut 2018). Voor de nodige kredietfaciliteiten (schuldenborgfondsen) ten behoeve van de sanering kan gedacht worden aan particuliere fondsen maar ook aan de Bank voor Nederlandse Gemeenten (BNG). Het basisprobleem van minnelijke schuldregelingen is vanaf 1979 hetzelfde gebleven.