Bijlage 3 Nationale Ombudsman - Hindernisbaan zonder finish Een onderzoek naar knelpunten in de toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen

24 Tussenvoorziening biedt o.a. opvang, (begeleid) wonen, budgetbeheer & schuldhulpverlening aan de meest kwetsbare mensen in de samenleving. 25

Schouders eronder/Bureau Wsnp, Routekaart verzoekschrift WSNP voor schuldhulpverleners.

Hindernisbaan zonder finish

23

De beroepsorganisatie voor bewindvoerders, NBPB, gaf aan dat de toeleiding naar de Wsnp en het compleet maken van het verzoek tot toetreding in de Wsnp door de schuldhulpverlening bij de bewindvoerder worden neergelegd.

Schuldenaren die geen ondersteuning van een beschermingsbewindvoerder hebben raken vaak tussen de wal en het schip.

Tot slot herkende ook het Bureau Wsnp het knelpunt dat schuldenaren te weinig advies en begeleiding krijgen bij de indiening van een Wsnp-aanvraag. Volgens het bureau komt dit door het volgende. • De zelfredzaamheid van schuldenaren wordt te hoog ingeschat: de schuldhulpverlener verwacht dat de schuldenaar zelf het verzoekschrift indient, terwijl dit complex is. • Het financiële aspect: de gewenste begeleiding naar de Wsnp kost veel tijd en dus geld. Dat geven sommige gemeenten liever niet uit het als het niet hoeft of gemeenten kopen dit onderdeel niet in bij de aanbesteding. • De kennis van de schuldhulpverlener over de Wsnp is (vaak) niet toereikend: Bureau Wsnp hoort vaak van rechtbanken terug dat de kwaliteit van de aanvragen niet voldoende is.

3.8

Samenvatting

Hulpverleners en schuldenaren ervaren dat het minnelijk traject onnodig veel vertraging oploopt omdat schuldeisers niet willen meewerken. Verder wordt er een grote mate van zelfredzaamheid verwacht die de meeste burgers niet bezitten. Kwetsbare burgers krijgen hierdoor onvoldoende hulp en begeleiding van gemeenten. Burgers ervaren slechte bereikbaarheid van schuldhulpverleners. Daardoor neemt de al aanwezige stress verder toe en daalt het vertrouwen in de dienstverlening. Als gevolg van een gebrek aan kennis, deskundigheid en communicatieve vaardigheden bij schuldhulpverleners worden burgers vaak van het kastje naar de muur gestuurd. Bij fraude­ schulden heeft de schuldhulpverlener vaak een passieve instelling en een te negatief beeld van de mogelijkheden van de Wsnp waardoor hij de schuldenaar ten onrechte niet naar de Wsnp doorgeleidt. De ondeskundige begeleiding ervaren schuldenaren en hulpverleners ook bij de indiening van een Wsnp-aanvraag. Gemeenten verwijzen de burger niet altijd door naar de Wsnp. Als de burger wel wordt doorverwezen naar de Wsnp, dan hangt het af van de gemeente waar de schuldenaar woont in hoeverre hij begeleiding krijgt bij de indiening van de Wsnp-aanvraag.

Hindernisbaan zonder finish

24

4

Knelpunten in het wettelijk traject (Wsnp) Als de schuldhulpverlening er niet in slaagt om een minnelijke schuldregeling met de schuldeisers te treffen kan de schuldenaar daarna een verzoek indienen bij de rechtbank om toegelaten te worden tot de Wsnp. Het Wsnp-traject duurt meestal drie jaar. Als de schuldenaar zich aan alle regels en verplichtingen houdt, verleent de rechter aan het einde van het Wsnptraject een ‘schone lei.’ Het indienen van een Wsnp-aanvraag is voor schuldenaren echter niet eenvoudig. Ook het altijd moeten voldoen aan alle voorwaarden is voor schuldenaren zwaar. In dit hoofdstuk vertellen burgers, hulpverleners en professionals uit het werkveld over hun ervaringen met de Wsnp en tegen welke knelpunten zij aanlopen in de toelatingsprocedure en tijdens het traject van de Wsnp.

Als je leven in duigen valt, zie je alleen nog maar de lelijke kanten van de mens Henk Peters (38): ‘Tien jaar zit ik nu in de schulden, zeven jaar geleden raakte ik dakloos. Gelukkig heb ik inmiddels weer een dak boven mijn hoofd. Maar van mijn hypotheekschuld ben ik nog steeds niet af en zonder hulp van de Wsnp zal ik daar ook niet vanaf komen. Tien maanden voor ik afzwaaide bij de mariniers, kocht ik een huis. Nu zou dat ondenkbaar zijn, zou ik nooit een hypotheek krijgen, maar in die tijd was dat heel gewoon. Had ik toen van de nationale hypotheekgarantie gehoord, dan had ik met liefde die € 50 per maand betaald en was ik niet zo diep in de problemen gekomen. Ik zwaaide af, het was het begin van de crisis en vond geen werk. Mijn uitkering was te laag waardoor ik mijn hypotheek niet meer kon betalen. De schulden stapelden zich op, de bank wilde geld zien en mijn huis werd met inboedel en al geveild voor ver beneden de werkelijke waarde. Ik had geen geld om mijn spullen op te laten slaan en moest heel snel mijn huis uit. In alle haast en stress kon ik mijn moeders ringen die ik geërfd had, niet meer vinden. Dat ik die niet meer heb, één van de laatste aandenkens aan mijn ouders, doet nog steeds pijn. Ik was dakloos, had alleen nog maar een vuilniszak met wat kleding. Ik stal een slaapzak bij de Wibra en zocht een plekje in een parkeergarage.

De eerste tijd verdiende ik geld voor eten door wiet te halen voor Duitsers die de koffieshops niet in mochten. Die periode heb ik vaak gedacht: hoe heeft dit in Godsnaam zo ver kunnen komen. Opgegroeid in een prima gezin, het leven lachte me toe. Ik had een baan en veel vrienden. Maar dan, als je leven in duigen valt, zie je alleen nog maar de lelijke kanten van de mens. In die tijd kwam ik vaak in Het Oortje in Roermond. Daar kon je voor een kwartje koffie krijgen, ik mocht daar ook mijn kleren wassen. Een man kwam daar naar me toe: ‘Ben je dakloos? Je mag wel een paar nachten bij mij logeren.’ Werd ik ’s nachts wakker door handen op mijn lichaam. Ik vond dat zó akelig. Kon dat er helemaal niet bij hebben. Ik voelde me bezoedeld en extra vies. Ik was in vertrouwen meegegaan maar deze persoon wilde misbruik maken van de situatie. In de daklozenopvang kon ik gelukkig soms op de computer. Ik schreef me in bij een woningbouwvereniging en door loting kreeg ik een woning toegewezen. Omdat ik niets meer had, vroeg ik bij de gemeente om inrichtingskosten. Die aanvraag werd afgewezen – waarom is me tot op de dag van vandaag een raadsel. Daarom sliep ik daar dan maar met mijn slaapzak op de grond. In die flat was een jongen met een aanhangwagen. Als ik dan op Markplaats ergens een gratis bank zag staan, wilde hij me wel helpen. Gelukkig zijn sommige mensen wél goedwillend.

Na jaren leed moet je het daar van hebben.

Hindernisbaan zonder finish

25

Wat nog onveranderd is, zijn mijn schulden. We zijn nu jaren verder en ik heb ik al mijn vertrouwen in de overheid, de gemeente en de schuldhulpverlening verloren. Vrijwel alle adviezen die ik kreeg heb ik opgevolgd, maar vervolgens werd dat niet goed verwerkt, of was er weer een wisseling van de wacht, waardoor alles wat was opgebouwd weer werd verknald. Een voorbeeld? Mijn laatste bewindvoerder is verantwoordelijk voor het betalen van mijn zorgverzekering. Dat heeft zij niet gedaan en nu is ook dat weer een schuld geworden die alleen maar verder oploopt omdat er dan kosten bij komen. Ik ben het helemaal zat. Ik wil er vanaf. Maar om de Wsnp in te kunnen – wat ik graag wil en wat tot op de dag van vandaag niet gelukt is – heb ik een bewindvoerder nodig. Als het dan eindelijk lukt om in de Wsnp te komen, dan kan ik daarna weer een leven opbouwen. Ik wil zzp’er worden. Als ik een inkomen kan krijgen, dan ga ik ervoor. Al was het alleen maar om mijn waardigheid terug te krijgen. Ik heb een appartement, ik kan werken en ik wil werken. Ik merk dat ik daardoor weer meer respect krijg vanuit de maatschappij, dat vind ik positief. Ik heb me jarenlang zo gekleineerd gevoeld. Mijn trots was volledig afgebroken. Ik voelde me kapotgemaakt door de overheid en de gemeentes.

Als ik de lamp van Aladdin had, zou ik wensen dat ik weer gezond en gelukkig in het leven kon staan zonder schulden, zonder financiële problemen. Met de juiste mensen om me heen.’

4.1

Het indienen van een Wsnp-verzoek is ingewikkeld

Uit de verhalen van burgers en hun hulpverleners komt naar voren dat voor vrijwel alle verzoekers het zelf indienen van een Wsnp-verzoek te ingewikkeld is. Veel verzoekers begrijpen de voor­ waarden voor toelating niet. Een probleem daarbij kan de laaggeletterdheid zijn. Maar ook professionals vinden het moeilijk om een verzoekschrift Wsnp voor hun cliënten in te dienen. Zij hebben een te negatief beeld van de mogelijkheden tot toegang van hun cliënten tot de Wsnp. Daardoor achten veel schuldhulpverleners de indiening van een verzoekschrift Wsnp ten onrechte op voorhand kansloos. Schuldhulpverleners geven eveneens aan voorzichtig te zijn met het indienen van een Wsnpverzoek omdat als een schuldenaar tijdens het traject uitvalt of door onvoorziene omstandigheden nieuwe schulden maakt, pas na tien jaar een nieuw verzoek kan worden ingediend. De tienjaars­ termijn wordt door hulpverleners en schuldenaren als te lang ervaren. Zij zouden graag zien dat het mogelijk zou zijn dat de rechter in bepaalde situaties hierop een uitzondering zou kunnen maken. Wat het ook ingewikkeld maakt: rechtbanken en gerechtshoven hebben soms verschillende opvattingen over bepaalde (wettelijke) eisen, zoals over de vereiste mate van stabiliteit van de schuldenaar.

Of over de verklaring waaruit moet blijken dat de gemeentelijke schuldhulpverlening een poging heeft gedaan om een minnelijke schuldregeling te treffen. Door deze verschillen is de schuldenaar afhankelijk van de rechtbank of in tweede instantie van het gerechtshof of hij wel of niet tot de Wsnp wordt toegelaten. Een Wsnp-rechter merkte over de gemeentelijke verklaring het volgende op.

Door sommige rechtbanken en (kamers van) hoven worden onjuiste opvattingen over de wettelijke eisen aangehangen. Art. 285 lid 1 sub f van de Fw stelt als eis: een met redenen omklede verklaring (van een ter zake kundige) dat er geen reële mogelijkheden zijn tot een buitengerechtelijke schuldenregeling te komen. Er moet een serieuze poging zijn ondernomen om tot een minnelijke regeling te komen. Er staat niet dat tot in het schier oneindige moet worden gecorrespondeerd en dat alles drie keer moet worden gevraagd.

Hindernisbaan zonder finish

26

Hulpverleners gaven aan dat de kans op toelating tot de Wsnp aanzienlijk wordt vergroot als verzoekers worden begeleid door een advocaat of een bewindvoerder. Schuldenaren weten veelal niet hoe zij de rechter ervan kunnen overtuigen dat zij toegelaten moeten worden tot de Wsnp. Een probleem hierbij is wel dat de kosten voor een advocaat of bewindvoerder moeten worden betaald. En dat is nu juist één van de problemen bij problematische schulden. Een aantal gemeenten biedt deze ondersteuning op zitting aan. Alle deelnemers van het ronde­ tafelgesprek bij de ombudsman waren van mening dat de schuldhulpverlener die het minnelijke traject heeft begeleid altijd mee zou moeten gaan naar de Wsnp-zitting. Immers, ‘Hij/zij kent het dossier, weet precies wat er aan de hand is en kan het verzoek aan de rechter toelichten.’ Juist op zitting is het van groot belang dat de schuldhulpverlener goed op de hoogte is van het schuldendossier van de betrokkene. Een Wsnp-rechter vertelde evenwel dat zo’n 70% van de schuldhulpverleners weliswaar meekomt naar de zitting maar dat velen van hen geen kennis hebben van het dossier. Deze schuldhulp­ verleners laten de kansen van hun cliënt verloren gaan. Een andere veel genoemde reden om niet te worden toegelaten tot de Wsnp is dat de Wsnpverzoeken niet voorzien zijn van alle benodigde bewijsstukken.

Een dossier is bijvoorbeeld niet compleet als de ontstaansdatum van de schuld(en) ontbreekt of als de verzoeker niet meer de gegevens van alle schulden en schuldeisers paraat heeft. Dit kan het geval zijn als iemand geruime tijd op straat heeft geleefd of meerdere keren is verhuisd en niet meer beschikt over zijn administratie. Dan ontbreekt een (recent) schuldenoverzicht en moet de schuldenaar (en zijn hulpverlener) eerst zijn dossier compleet maken. Een citaat van het Bureau Wsnp:

Rechtbanken zijn soms erg strikt/star bij de beoordeling van verzoekschrift Wsnp. Sommige schuldenaren/schuldhulpverleners hebben bepaalde informatie niet en kunnen hier ook niet aan komen. Het gaat dan bijvoorbeeld over de ontstaansdatum van een schuld of over de oorspronkelijke schuldeiser (terwijl de vordering al drie keer is doorverkocht door incassobureaus of iemand is uit zijn huis gezet waardoor papieren verloren zijn gegaan).

Ook kan tussen het verzoek om toegelaten te worden tot de Wsnp en de behandeling op zitting een lange periode zitten. Tegen de tijd dat het verzoek op zitting wordt behandeld zijn de bewijs­ stukken al weer verouderd en kan het verzoek om die reden niet-ontvankelijk worden verklaard. Voor veel verzoekers en schuldhulpverleners is niet altijd duidelijk welke stukken er ontbreken en wat de rechtbank van hen verwacht. Dit soort administratieve complicaties maken de Wsnp– procedure minder toegankelijk. Schuldhulpverleners waren zeer positief over de pilot van rechtbank Midden-Nederland waarbij de griffiemedewerkers de aangeleverde dossiers vóór de Wsnp-zitting op volledigheid en actualiteit controleerden. Als er stukken ontbraken of onvoldoende actueel waren, werd dit aan de indiener medegedeeld en werd de indiener in de gelegenheid gesteld om de ontbrekende gegevens alsnog aan te leveren. Met deze actie werd de procedure aanzienlijk vereenvoudigd en daalde het aantal niet-ontvankelijke verzoeken sterk. Inmiddels is deze methode als vaste werkwijze ingevoerd.

4.2

‘Fraudeschulden’ vaak een probleem voor toelating tot Wsnp

Zoals in hoofdstuk 2 is beschreven, toetst de Wsnp-rechter of alle schulden te goeder trouw zijn ontstaan. In de gesprekken met burgers en van hulpverleners kwam naar voren dat Wsnp-verzoeken regelmatig op deze grond worden afgewezen, vooral waar het gaat om terug­vorderingen van uitkeringen. De term ‘fraudeschuld’ wordt vaak niet als redelijk ervaren omdat er bij deze schulden niet altijd sprake is sprake van (grote) verwijtbaarheid of opzet.

Hindernisbaan zonder finish

27

Zo vertelde iemand dat hij heel graag wilde werken om op die manier snel uit de schulden te raken. Hij pakte alles aan en ontving afwisselend een werkloosheidsuitkering en dan weer werkte hij. Er was echter één probleem, hij was digitaal niet vaardig en het lukte hem niet goed om alle wijzigingen volledig en correct door te geven aan zijn uitkeringsinstantie. Dit resulteerde in enkele terugvorderingen van teveel betaalde uitkering. Het niet tijdig melden van een verandering van iemands persoonlijke situatie – zoals het doorgeven dat een kind achttien wordt – kan al leiden tot een terugvordering en tot een boete wegens het niet–nakomen van de inlichtingenplicht (= fraude). Zo kunnen kleine nalatigheden tot gevolg hebben dat de toegang tot het Wsnp-traject wordt geblokkeerd. Verder merkten hulpverleners op dat Wsnp-verzoekers vaak onbekend zijn met de mogelijkheid om ten aanzien van dit type schulden in de procedure bij de rechtbank een gemotiveerd beroep te doen op de hardheidsclausule. Hierdoor blijven mogelijkheden om wel toegelaten te worden onbenut. Dit gebeurt met name in de gevallen dat de verzoeker niet door een deskundige wordt begeleid. Schuldhulpverleners gaven aan dat ook de interpretatie en toepassing van deze hardheidsclausule per rechtbank erg kan verschillen.

Ik zou er een moord voor doen om eindelijk in de schuldsanering te komen Herman de Koning (64): Op 12 september 2008 kochten wij een huis in Den Haag. Om 12 uur ’s middags zaten we bij de notaris, vier uur later werd het faillissement van Lehman Brothers bekendgemaakt. Het begin van de financiële crisis. Waardoor we ons oude huis dat nog niet verkocht was – wat volgens de makelaar geen enkel probleem was – aan de straatstenen niet meer kwijtraakten. Nog geen halfjaar later verloor ik mijn baan en wilde de bank geld zien. Ons op 1,2 miljoen euro getaxeerde huis werd nu gewaardeerd op € 850.000. Het werd geveild en twee weken later verkocht voor € 600.000 waardoor wij in één klap diep in de schulden zaten. Die nog verder opliepen toen ook het nieuwe huis voor ver beneden de marktwaarde verkocht werd. Dat de banken dat op deze manier mogen doen, vind ik meer dan schandalig. Als mensen wat meer tijd wordt gegund, dan zouden die verliezen niet zo gigantisch oplopen. Onze hoop was de schuldsanering. Iedereen denkt: als je schulden hebt, dan kom je in de schuldsanering en drie jaar later ben je er weer vanaf. Dat is dus niet zo. Als je verzoek wordt afgewezen, zoals bij ons gebeurde om de een of andere juridische flauwekulreden, dan heb je het daar maar mee te doen. Zelfs een hoger beroep mocht niet baten. Overigens hanteerde het Hof een totaal andere reden dan de rechtbank.

Hoezo willekeur? Dat gaf een behoorlijke knauw. Dat was ook de reden dat ik meewerkte aan het Een Vandaag tv-programma ‘Armoe: de nieuwe armen.’ Want nee, mensen met schulden zíjn niet altijd personen die drie tv’s kopen bij de Wehkamp. We hadden ons leven goed op orde: een royaal inkomen, een mooi huis en een goede baan. Dat ons dit zou overkomen, had ik nooit kunnen bedenken. En er zijn meer dan genoeg andere gevallen van mensen die in de schulden zijn gekomen door niet-verwijtbaar gedrag. Wat ons is overkomen, was domweg pech. Inmiddels zijn we twaalf jaar verder. Het geld dat mijn vrouw en ik verdienen, ligt onder het bijstandsniveau. Zou ik meer verdienen, dan zou ik dat direct weer moeten inleveren, zouden toeslagen naar beneden gaan en kwijtscheldingen verdwijnen. Leven op bijstandsniveau betekent vooral omgaan met beperkingen. Vrijwel alles wat binnenkomt, gaat op aan vaste lasten, maar we hebben geen recht op faciliteiten als de voedselbank bijvoorbeeld.

Hindernisbaan zonder finish

28

Daarvoor is bijstand weer te hoog. Uitzichtloos wil ik onze situatie niet noemen, maar de situatie duurt al wel heel erg lang. Daardoor word je laconieker, maar ook vlakker. Je wel­ vaarts­kennissen raak je automatisch kwijt want de grote feesten met champagne, die zijn er niet meer. Vrienden gaan nog steeds op vakantie, wij zijn nu al een jaar of tien niet meer op vakantie geweest. Dat is iets waarvan ik denk: goh, dat zou ik wel weer eens willen. Schuldgevoelens over onze situatie heb ik niet, wel ben ik me continu bewust van alle beperkingen. Al ben ik wars van het idee dat het alleen maar ellende is. Wat wel pijnlijk is geweest, is dat onze zoons soms op te kleine schoenen hebben moeten lopen omdat er domweg geen geld was voor nieuwe. Dat doet zeer. Bij hen, maar ook bij mijn vrouw en mij. Maar kleine kinderen worden groter en nu staan ze met de feestdagen met boodschappentassen vol op de stoep om ons te fêteren. Dat is hartverwarmend. Maar de onmacht die we hierover gevoeld hebben en nog steeds voelen, is niet prettig. Daar ga ik niet kinderachtig over doen. Ons leven is karig, er is geen enkele franje meer. De gelegen­ heden waar je mensen ontmoet, worden minder. We gaan niet meer naar de stad om te winkelen of rond te lopen want dan is er de verleiding om ergens koffie te drinken, een terrasje te pakken. Dat gaat gewoon niet, dus dat bespaar je jezelf door niet te gaan.

Waardoor je maar thuisblijft en weer een boek pakt of achter de pc kruipt. We leven nu al twaalf jaar met deze schulden en ik vind dat het genoeg is geweest is. Ik zou er een moord voor doen om eindelijk in de schuldsanering terecht te komen. Wordt die Wsnp ons toegekend, dan is het nog drie jaar afzien, maar daarna is er weer toekomst. Als het nu weer niet lukt... daarmee ontneem je mensen hun perspectief en dat vind ik kwalijk. Grote wensen heb ik niet. Ik hoop ooit weer een huis te kunnen hebben met een tuin. Mijn vrouw is gek op tuinieren, ik ben gek op barbecueën. Dat is in onze flat niet toegestaan en ook dat zijn dingen die we wel missen.’

4.3

Strenge voorwaarden maken het Wsnp-traject zwaar

Betrokkenen ervaren zowel de toelatingsprocedure als het driejarig traject van de Wsnp als zeer ingrijpend, streng en rigide. De Wsnp heeft zowel bij schuldhulpverleners als bij schuldenaren een beladen ‘reputatie’. Veel schuldenaren schrikken hiervan terug en dienen om die reden niet eens een verzoek in. Een aantal daarvan heeft een beschermingsbewindvoerder en heeft daarom berust in de situatie nooit schuldenvrij te zullen zijn. Ze zijn al blij dat schuldeisers niet meer bij hun aan de deur komen. Schuldenaren hebben vaak het gevoel dat ze tijdens het Wsnp-traject hun autonomie kwijtraken. Zo geldt gedurende de eerste dertien maanden van het Wsnp-traject een postblokkade.26 Ze moeten zich regelmatig verantwoorden en hebben dan het gevoel sterk afhankelijk te zijn van de soms strenge dan weer soepele opstelling van de Wsnp-rechter of hun bewindvoerder. Zo kan het gebeuren dat de ene Wsnp–bewindvoerder iedere maand van een schuldenaar met een WIA-uitkering een verantwoording wil met actuele inkomsten en uitgaven, terwijl de andere ervan uitgaat dat die inkomsten iedere maand hetzelfde zullen zijn. De ene Wsnp-rechter kan van oordeel zijn dat iemand die in de nachtdienst werkt, ‘s middags ook kan werken. Terwijl een andere Wsnp-rechter minder strenge eisen stelt.

26

Dit betekent dat alle poststukken eerst ter controle aan de bewindvoerder worden toegestuurd.

Hindernisbaan zonder finish

29

Veel schuldenaren spraken uit dat zij zeer gemotiveerd begonnen aan het Wsnp-traject en dankbaar waren voor het vooruitzicht van een schuldenvrije toekomst. Dit draagt er ongetwijfeld aan bij dat de meeste schuldenaren (ongeveer 89%) uiteindelijk het lange zware traject succesvol afsluiten.

4.4

Weinig ruimte voor maatwerk

In de gesprekken met burgers kwam het beeld naar voren dat maatwerk in het Wsnp-traject te veel ontbreekt. Zij gaven aan dat de Wsnp–bewindvoerder onvoldoende rekening houdt met hun persoonlijke omstandigheden, zoals bijvoorbeeld ziekte, reiskosten en zorgtaken. Een schuldenaar vertelde bijvoorbeeld dat hij een baan had gevonden met een hoger salaris maar daarvoor hogere reiskosten moest maken. Ondanks de hogere reiskosten zou dit een hogere opbrengst voor de boedel opleveren. De bewindvoerder deelde hem echter mee dat hij deze extra kosten uit het bestaande leefgeld (‘vrij te laten bedrag’) moest betalen. De schuldenaar kon door deze extra kosten niet meer rondkomen van zijn vrij te laten bedrag en koos nood­ gedwongen voor de baan dichter bij huis. Met als gevolg dat de boedel niet werd gebaat met het hogere salaris (na aftrek van reiskosten). Ook kunnen schuldenaren tijdens het Wsnp-traject te maken krijgen met forse tegenslagen (‘life-events’) die hun niet verweten kunnen worden. Daardoor kunnen nieuwe schulden ontstaan of kan de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt (tijdelijk) verminderen. Daarvoor vinden schuldenaren niet altijd begrip bij de rechter. Een schuldenaar gaf aan dat hij door de combinatie van een echtscheiding, het overlijden van zijn moeder aan kanker en de zorg voor zijn kleine kinderen, volledig was uitgeput.

Op dat moment was hij niet in staat om fulltime te werken. De Wsnp-bewindvoerder vond dat hij onvol­doende zijn best deed en hij werd door de rechtbank uit het traject gezet. Gelukkig is hij opgevangen door een schuldhulpverleningsinstantie en is hij inmiddels via het minnelijk traject schuldenvrij geworden. Hij vond het nog steeds jammer dat tijdens het Wsnp-traject geen ruimte was voor zijn persoonlijke omstandigheden. Dan was hij via het Wsnp-traject eerder schuldenvrij geweest.

4.5

Zonder deskundige begeleiding is het Wsnp-traject moeilijk vol te houden

Tijdens het traject wordt van de schuldenaren een hoge mate van zelfredzaamheid verwacht en dat is vaak niet realistisch. Hulpverleners gaven aan dat het wenselijk is om per schuldenaar te bekijken welke begeleiding gedurende het traject nodig is. Volgens hen is het traject erg moeilijk vol te houden zonder de mentale en praktische ondersteuning van een beschermings­ bewindvoerder of een andere hulpverlener. Zonder die begeleiding is het Wsnp-traject zwaar en het risico op uitval groot. Overigens kunnen Wsnp-bewindvoerders die ondersteuning niet of in beperkte mate geven. Zij zijn aangesteld om de belangen van de schuldeisers te bewaken en namens de rechtercommissaris toezicht te houden. Zij hebben wel een beperkte signalerende taak om de schuldenaar te attenderen op zijn verplichtingen of op zaken die geregeld moeten worden. Sommige schulde­ naren verkeren ten onrechte in de veronderstelling dat de Wsnp-bewindvoerder hun financiën beheert en hun er bijvoorbeeld actief op wijst dat zij wijzigingen in het inkomen moeten doorgeven aan de Belastingdienst/Toeslagen. Maar ook als de schuldenaar begeleid wordt door een hulpverlener, kan onverwacht een nieuwe schuld ontstaan en het Wsnp-traject spaak lopen. Als betrokkene wisselende inkomsten heeft, kunnen terugvorderingen ontstaan van te hoge toeslagvoorschotten.

Heeft die toeslagschuld betrek­king op de periode vóór of tijdens het Wsnp-traject dan kan deze uit de boedel worden voldaan.

Hindernisbaan zonder finish

30

Als een dergelijke toeslagschuld pas wordt ingesteld na afgifte van de schone lei, krijgt de schuldenaar weer een nieuwe schuld.27 Ingeval er sprake is van nieuwe verwijtbare schulden kan de rechtbank het lopend traject tot maximaal vijf jaar verlengen. Hulpverleners pleitten ervoor dat (voormalige) schuldenaren na het succesvol afronden van Wsnp-traject nog een periode worden begeleid om te voorkomen dat zij terugvallen.

4.6

Samenvatting

In de gesprekken met schuldenaren, hulpverleners en diverse instanties kwam naar voren dat de schuldenaar voor de toelating tot het Wsnp-traject en voor de succesvolle afronding van dat traject vrijwel altijd professionele begeleiding nodig heeft. Professionele begeleiding is vereist bij: het indiening van het Wsnp-verzoek, het geven van een toelichting op (eventuele) fraudeschulden en bij het begrijpen van de voorwaarden waaraan moet worden voldaan tijdens het Wsnp-traject. Deskundige begeleiding vergroot niet alleen de kans op toelating tot het Wsnp-traject aanzienlijk maar voorkomt ook uitval tijdens het traject. Ook is het wenselijk dat na het verkrijgen van de schone lei (voormalige) schuldenaren nog een tijdlang worden begeleid om terugval te voorkomen. Daarnaast kwam het beeld naar voren dat maatwerk in het Wsnp-traject te vaak ontbreekt. Schuldenaren geven aan dat Wsnp-bewindvoerders onvoldoende rekening houden met hun persoonlijke omstandigheden, zoals bijvoorbeeld ziekte, reiskosten en zorgtaken. Dit terwijl in bepaalde situaties en bij life-events maatwerk redelijk en noodzakelijk kan zijn. In die gevallen kan maatwerk het verschil maken tussen het succesvol afronden van het Wsnp-traject of voor­ tijdige uitval. En dus ook: het behouden of het verliezen van het uitzicht op een schuldenvrije toekomst.

27 Onder bepaalde voorwaarden is het mogelijk dat de Belastingdienst deze schuld op verzoek van de toeslaggerechtigde buiten invordering stelt (Artikel 73.2.2 Leidraad Invordering 2008).

Hindernisbaan zonder finish

31

5

Knelpunten in het schuldenbewind Sinds 2014 is het mogelijk om personen met problematische schulden onder schuldenbewind te stellen. De kantonrechter stelt dan een bewindvoerder aan, die als taak heeft om de financiën te stabiliseren en – zodra dat kan – zijn cliënt naar de schuldhulpverlening toe te leiden. Het aantal schuldenbewinden is na 2014 sterk gestegen, maar onduidelijk is of de doorstroom vanuit schuldenbewind naar het minnelijk traject of de Wsnp wel voldoende op gang komt. Krijgen burgers die onder schuldenbewind staan wel de best passende zorg en begeleiding om uit hun schulden te komen? In dit hoofdstuk komen de ervaringen aan bod van burgers met hun bewindvoerders. Ook worden opmerkingen benoemd uit de consultatieronde met vertegenwoordigers uit het werkveld.

Door die slechte bewindvoering is mijn schuld zelfs nog € 15.000 opgelopen Harm de Jonge (50): ‘Hoe de afgelopen zes jaar zijn geweest? Ik vind het lastig om daar een helder antwoord op te geven, in mijn hoofd zijn die jaren één grote brij. Het eerste woord dat in me opkomt, is stress. Meteen gevolgd door verdriet. Wat me nog glashelder voor ogen staat, zijn de keren dat ik moest tanken maar dat ik maar € 10 of € 15 had. Dan ging ik heel langzaam tanken omdat ik niet wilde dat anderen dat zouden zien, ik schaamde me zó. Door de stress uit die jaren, ben ik inmiddels gediagnosticeerd met PTSS. Na mijn scheiding ging het mis. Ons huis stond onder water en moest worden verkocht. Vervolgens bleken er nog meer schulden te zijn én ik verloor mijn baan. Daarna heb ik alles wat je maar kunt bedenken, meegemaakt: rechtszaken, loonbeslagen, deurwaarders, geen geld hebben om te kunnen eten. Maar wat me echt genekt heeft, is dat ik zo’n slechte bewindvoering heb gehad. Mijn schuld van € 45.000 die ik zelf terug had weten te brengen tot € 35.000, is daardoor weer gestegen tot € 50.000. Die slechte bewindvoering is ongelofelijk traumatisch geweest. Even leek het goed te gaan. Er was een plan uitgezet, alle administratie werd overgenomen, ik hoefde me geen zorgen meer te maken over deurwaarders en had een redelijk leefgeld. Maar na die eerste maand ging het volledig mis.

Met als grootste stressfactor dat mijn leefgeld onregelmatig werd gestort. Daar had ik geen zicht op, dus moest ik keer op keer naar de pinautomaat om te kijken of ik bij mijn geld kon. Dat was echt verschrikkelijk. Dan wist ik dat de kinderen kwamen, maar was er geen geld. Als het geld er dan uiteindelijk was, dan was ik happy en konden we het weekend weer door. Maar dat was vaker niet dan wel het geval. Ik zou het Wsnp-traject ingaan, maar dat werd om onduidelijke redenen steeds afgehouden. Zaken die betaald moesten worden, werden niet betaald. Openstaande boetes bijvoorbeeld. Ik had voor € 465 aan boetes maar doordat die niet betaald werden, liep dat bedrag op tot € 1.800. Maar het allerergste was dat de bewindvoerder verzuimde de erfpacht van het door mij gekochte chalet te betalen. Daardoor werd mijn chalet in beslag genomen, wat me € 16.000 extra schuld opleverde. Voor dat wanbeleid moest ik ook nog € 175 per maand betalen. Hoe vaak ik ook contact zocht: ik kreeg nooit thuis. Echt vreselijk. Als je in zo’n situatie zit, voel je je zó klein, min en machteloos. En dat die bewindvoerders nooit ook maar één poging hebben ondernomen om mij in de Wsnp te krijgen, is zo fout. Maar je kunt níets. Ik zal nooit de dag vergeten dat ik naar huis reed en de benzinemeter naar het rood zag kruipen. Ik had geen geld voor benzine en ook niet voor eten voor de kinderen en mijzelf.

Hindernisbaan zonder finish

32

In een flits dacht ik: het is genoeg geweest ik trek aan mijn stuur. Ik heb mijn auto aan de kant gezet, heb gebeld met een hulplijn en die hebben dat voorkomen. Het is mijn redding geweest dat ik op een gegeven moment bij een maatschappelijk werker terecht ben gekomen die mij bij een andere bewindvoerder heeft aangemeld. Die kwam in contact met mijn oom en samen hebben zij me uit het dal geholpen. De restschuld van € 20.000 betaal ik terug aan mijn oom. Ik ben weer druk bezig met het opbouwen van een eigen bestaan. Dat is geweldig, maar ik ben nog steeds heel boos op het bureau dat mij alleen maar verder de vernieling in heeft geholpen. Dat zij ermee wegkomen, is niet te verkroppen. Dat doet pijn. In mijn hoofd heb ik een vakje gemaakt: 80% gaat goed, 20% gaat niet goed en daar moet ik af en toe aan toegeven. Als dat laatste laatje opengaat, dan gaat het mis. Ik heb het leren te accepteren. Dan maar even op de bank. Als ik kijk waar ik vandaan kom, dan is er zo vreselijk veel gewonnen. Ik heb weer zin in de toekomst. Maar deze periode zal altijd een litteken blijven.’

5.1

De bewindvoerder moet een oplossing zoeken voor de schulden

Verschillende burgers vertelden de ombudsman blij te zijn met hun bewindvoerder. Het bewind geeft hun veel rust omdat de bewindvoerder bijna letterlijk bescherming biedt tegen schuldeisers die aanmaningen sturen of aan de deur komen. Maar burgers verwachten niet alleen van de bewindvoerder dat hij de lopende inkomsten en uitgaven beheert en alleen maar ‘op de winkel past’, maar ook dat hij actief een oplossing zoekt voor de schulden. Als daar geen schot in zit, maakt dat mensen moedeloos:

Ben min of meer gedwongen te tekenen (in 2017) voor het aangaan van beschermingsbewind zodat het inkomen stabiel zou worden en dat er daarna toegewerkt kon worden met het starten van het minnelijk traject. We zijn nu bijna drie jaar verder maar tot op heden nog geen stap verder.

Als er geen schuldhulpverlening wordt opgestart, staat het leven voor mensen onder bewind stil:

Ik heb mij 5 jaar geleden aangemeld voor schuldhulpverlening, maar er is nog steeds niks opgestart. Heb altijd aan alle voorwaarden voldaan, maar er gebeurt gewoon niks. Wel sta ik al 3 jaar onder bewind, maar dat is ook geen oplossing voor het probleem. Heb al meerdere klachten ingediend bij de gemeente, maar ik ben onderhand ten einde raad. Mijn leven staat al 5 jaar stil en als het ooit opgestart wordt zit ik er nog 3 jaar in. Hopelijk kunnen jullie mij misschien helpen zodat er eindelijk een keer wat gaat gebeuren.

Het geeft burgers enorm veel frustratie om jarenlang onder bewind te staan en geen stap te kunnen zetten naar de Wsnp omdat de bewindvoerder niets doet:

Mijn schuld is in de afgelopen 8 à 9 jaar opgelopen van € 14.000 naar € 20.000. Minnelijk is het me niet gelukt van de schuld af te komen. Nu bijna 10 jaar verder sta ik onder bewind. In 2013 heb ik bij mijn advocaat al aangegeven Wsnp-traject te willen starten omdat ik niet in staat ben veel af te lossen. Geen gehoor. Nalatigheid in mijn ogen. Waar moet ik heen om überhaupt ooit van mijn schuld af te komen? Omdat de schuld alleen maar op loopt door interest. Bewindvoering doet NIKS.

Hindernisbaan zonder finish

33

5.2 Er ontbreekt een financiële prikkel voor bewindvoerders om in te zetten op uitstroom uit bewind Het is voor burgers niet te snappen dat de bewindvoerder geld ontvangt van de gemeente maar dat hun schulden niet worden opgelost:

Het contact met bewindvoerders is superslecht. Ze doen letterlijk niks maar innen wel geld voor werkzaamheden. In ons geval wordt er zelfs bijzondere bijstand voor aangevraagd omdat ons inkomen te laag is. Maar ze zijn praktisch nooit bereikbaar en als je ze al bereikt moet je alsnog je eigen dingen regelen. Dit geldt zowel voor de bewindvoerder van de schulden (No: Wsnp-bewindvoerder) en het beschermingsbewind die wij kregen toegewezen door onze lichamelijke en psychische klachten. Wij kunnen het niet meer en dachten verlost te worden van de stress maar moeten overal zelf achter aan en alles zelf regelen. Op mails wordt zelfs niet gereageerd. Maar elke maand innen ze wel € 177 die ze bij de gemeente aanvragen. Waar ze letterlijk niks voor doen. Ik voel me zwaar misbruikt hierdoor en vind het geld dat ze hiervoor innen bij de gemeente onterecht.

Een wethouder van de gemeente Arnhem schreef ons in de consultatieronde dat hij zich kan voorstellen dat een aantal bewindvoerders het lastig vindt om de schuldenproblematiek aan te pakken of weinig prikkels ervaart om voor hun cliënten de stap naar een schuldregeling te zetten. Dat heeft er volgens hem mee te maken dat de kosten die zij voor ‘schuldenbewind’ mogen declareren hoger zijn dan voor ‘toestandenbewind’.28 Hij wees erop dat de gemeente Arnhem net als de VNG, andere gemeenten, betrokken ministeries en de beroepsorganisaties van beschermingsbewindvoerders van mening zijn, dat hierin iets moet gebeuren. Volgens het Bureau Wsnp zullen veel mensen die in beschermingsbewind zitten nooit volledig zelfredzaam zijn. Maar zij kunnen prima onder begeleiding van de beschermingsbewindvoerder de Wsnp in. Dan is uitstroom uit beschermingsbewind volgens hen niet meteen nodig. Tijdens de Wsnp zou beschermingsbewind (tegen dezelfde vergoeding) gewoon kunnen doorlopen. Het Bureau Wsnp denkt ook dat de beloningsstructuur voor de bewindvoerder zou moeten wijzigen. ‘Bijvoorbeeld slechts één jaar het hogere tarief en verlenging alleen als het minnelijk of wettelijk traject ‘loopt’. Daar zou dan toezicht voor nodig zijn vanuit de rechtspraak of gemeente’.

Ook een kantonrechter uit Rotterdam zag dat bewindvoerders in theorie een financieel belang hebben bij het ‘houden’ van hun cliënten(bestand). Daarbij kwam volgens hem dat bewind­ voerders bij ‘schuldenbewind’ vooral gedurende het eerste jaar moeten investeren in het dossier van hun cliënt: inventariseren van schulden, afbetalingsregelingen proberen te maken, stabilisatie van het inkomen, toeslagen aanvragen en (eventueel) belastingaangiftes verzorgen (belasting­ teruggave). In de volgende jaren profiteren bewindvoerders dan weer van deze investering en loopt het dossier soepel en blijven de werkzaamheden beperkt(er) wat omvang betreft. Deze rechter had niet de indruk dat bewindvoerders om reden van verdiensten hun cliënten jarenlang aan het lijntje houden. Bij de rechtbank zien ze volgens hem regelmatig dat bewindvoerders zelf, ongevraagd, het lagere tarief in rekening brengen op of vanaf het moment dat er niet langer sprake is van een problematische schuldenlast (bijvoorbeeld bij de schone lei). ‘Niet altijd natuurlijk. Maar dat is wel de bedoeling.’

28 Met ‘toestandenbewind’ wordt het beschermingsbewind bedoeld dat de kantonrechter kan instellen als betrokkene wegens zijn/haar lichamelijke of geestelijke toestand niet in staat is om zijn financiële zaken te behartigen.

Hindernisbaan zonder finish

34

5.3

Sommige bewindvoerders beperken zich onnodig lang tot alleen ‘stabiliseren’

Stabiliseren van de financiën is een hoofdtaak van de bewindvoerder. Maar niet de enige taak. Een kantonrechter uit Rotterdam schreef dat er veel bewindvoerders zijn die te veel of te lang blijven hangen in het ‘stabiel’ maken van de inkomenssituatie van de betrokkene, naast het inventariseren van de schuldenpositie en het aanschrijven van de schuldeisers. Of zij zijn, volgens deze rechter, erg voorzichtig en hanteren lange termijnen omdat ze niet willen dat hun cliënt uiteindelijk de schone lei niet haalt. Of dat hij tussentijds uit de Wsnp wordt gezet en dan inderdaad tien jaar moet wachten voor een tweede kans. ‘Bewindvoerders kunnen daarin heel ‘directief’ zijn: ‘Wij weten wel wat goed voor je is’. Ook speelt mee dat het minnelijk traject en het Wsnp-traject strenge toelatingseisen hebben; dat houdt bewindvoerders tegen. Door de strenge selectiecriteria van beide trajecten blijven relatief veel mensen in het bewind zitten.

5.4

Toetsing door de rechter van bewind kan strikter

Een Wsnp-rechter bij de rechtbank Overijssel bepleitte in de consultatieronde een tussentijdse toetsing en beperking van de duur van schuldenbewind. Bij ieder schuldenbewind zou na zes of twaalf maanden moeten worden getoetst of een minnelijke regeling mogelijk is. Zo niet dan moet er een Wsnp-verzoek worden gedaan, tenzij er enorme contra–indicaties zijn. Een schulden­ bewind voor langer dan vier of vijf jaar zou in zijn ogen niet mogelijk moeten zijn. Volgens een kantonrechter uit Rotterdam wordt er inmiddels wel steeds meer bij bescherming­ bewindvoerders op aangedrongen dat zij inzetten op minnelijke schuldhulpverlening of de Wsnp.

5.5

Meer kwaliteitseisen stellen aan bewindvoerders

Een van de negatieve geluiden die we hoorden, is dat de bewindvoerder fouten maakt in het financieel beheer. Dit kan grote gevolgen hebben voor de schuldenaar. Soms verergert de bewindvoerder de schulden zelfs. Iemand schreef:

Wij dachten dat wij alles goed hadden gedaan. We hadden zelfs beschermingsbewind aangevraagd. Kregen na de drie jaar ook te horen dat wij schuldenvrij waren totdat we een brief kregen van de Belastingdienst dat wij daar een schuld hadden van bijna € 10.000. Nu blijkt dat ze geld aangenomen hebben waar ze geen recht op hadden. Dit hebben ze ook toegegeven maar ze lossen het probleem niet op dus hebben we weer nieuwe schulden.

Volgens de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) wordt er gewerkt aan het formuleren van beroepseisen/competenties van bewindvoerders en de toetsing daarvan. Plus op het adviesrecht van gemeenten bij schuldenbewinden.29 Een aantal gemeenten is bijvoorbeeld bezig met een samenwerkingsconvenant met bewindvoerders, waarbij de nadruk ligt op kwaliteit en best passende dienstverlening aan inwoners. Met als doel: het perspectief op een schuldenvrije toekomst voor de inwoner. In november 2019 heeft de VNG30 bestuurlijke uitgangspunten voor de toegang en kwaliteit van de gemeentelijke schuldhulpverlening geformuleerd. De VNG pleit hierin voor een nauwe samenwerking tussen bewindvoerders en schuldhulpverlening.

5.6

Onvoldoende samenwerking in de keten

Verschillende partijen in de consultatieronde hebben gewezen op het belang van een goede afstemming en goede ketensamenwerking tussen rechtbanken, gemeenten en bewindvoerders. Het moet duidelijk zijn, zoals het Nibud het beschrijft: ‘Wie doet wat voor wie en wanneer?’.

29 Op 2 april jl. heeft Minister Dekker het wetsvoorstel adviesrecht gemeenten bij schuldenbewind ingediend. Gemeenten mogen, drie maanden nadat het schuldenbewind is ingesteld, de rechter adviseren om een lichtere vorm van gemeentelijke ondersteuning vast te stellen. Gemeenten kunnen zo hun regierol in de schuldhulpverlening beter vervullen volgens de Toelichting. (uit: bijdrage Huls in consulatieronde). 30

De Commissie Participatie, Schuldhulpverlening en Integratie.

Hindernisbaan zonder finish

35

Volgens een emeritus hoogleraar rechtssociologie is er in de wereld van de hulp bij schulden geen sprake van samenwerking in een keten, maar van een gebroken ketting. Professionele deelbelangen domineren volgens hem, waardoor procedures te lang duren en schuldenaren onvoldoende worden geholpen. Dat moet veranderen.

5.7

Eerder doorstromen naar het minnelijk traject: het kan!

Er zijn de afgelopen twee jaar op verschillende plaatsen in het land projecten gestart. Gemeenten hebben daarin geprobeerd om het aantal minnelijke trajecten te vergroten. Vaak omdat zij de hoge kosten van bijzondere bijstand voor beschermingsbewind willen vermijden of beperken. Sommige van die projecten zijn inmiddels afgerond. Als voorbeeld van een geslaagd project geldt het Rotterdams convenant 2019. Daarin werkt(e) de Kredietbank Rotterdam (gemeente Rotterdam) vanaf medio 2019 nauw samen met 79 plaatselijke bewindvoerders.31 Doel van dit project was dat cliënten niet langer dan nodig in schuldenbewind zouden blijven en dat zij binnen zes tot twaalf maanden (na onderbewindstelling) ‘warm’ zouden worden door­verwezen naar de schuldhulpverlening. Zodat zij een perspectief krijgen op een schuldregeling en een schuldenvrije toekomst. In 2019 zijn circa 3.000 Rotterdamse burgers naar de schuldhulp­ verlening overgedragen in plaats van 2.000 in het jaar ervoor.32 Een ander voorbeeld is de Tilburgse aanpak.

Van maart 2018 tot oktober 2019 hebben de gemeentelijke schuldhulpverlening Tilburg, de rechtbank Zeeland-West-Brabant en bewind­ voerders uit deze regio samengewerkt in een pilot T-aanpak Beschermingsbewind.33 Het doel van deze pilot was om – voordat de burger met problematische schulden een aanvraag schulden­bewind bij de rechtbank indient – te onderzoeken of een minder ingrijpende vorm van financiële begeleiding door de schuldhulpverlening mogelijk en passend is. Ook was het doel om degenen die onder bewind waren gesteld, eerder te laten doorstromen in een schuldregeling. De resultaten van deze aanpak wezen uit dat de instroom in het schuldenbewind in de pilot– periode aanzienlijk is verminderd, dat de schuldhulpverlening in een eerder stadium (in principe zes maanden na instelling van het bewind) is ingeschakeld voor een schuldregeling en dat kantonrechters op dit laatste strakker toezicht houden.

5.8

Samenvatting

Burgers klagen erover dat de bewindvoerder – vaak jarenlang – niets doet aan het oplossen van hun schulden. Zij worden niet voldoende (actief) doorgeleid naar het minnelijk traject of de Wsnp. Veel bewindvoerders blijven te lang hangen in het stabiliseren van de financiën. Er is in de afgelopen jaren in diverse gemeenten en regio’s geëxperimenteerd met een nauwere samen­ werking tussen bewindvoerders, schuldhulpverlening en rechtbanken. Deze samenwerkingen hebben aangetoond dat veel onder bewind gestelde burgers eerder kunnen uitstromen naar het minnelijk traject en dat het nodig is dat bewindvoerders daar een actieve(re) rol in kunnen en moeten vervullen. Misschien zou ook een wijziging in de beloningsstructuur van bewindvoerders ertoe kunnen leiden dat bewindvoerders meer inzetten op een uitstroom naar minnelijk traject en Wsnp. Een strikter toezicht door rechters op de duur van het bewind zou ook een positief effect kunnen hebben op de uitstroom uit bewind.

31 Zij verzorgen circa 80% van de schuldenbewinden die door de Gemeente Rotterdam via de bijzondere bijstand worden betaald. 32

Bron: Nieuwsbrief NBPB van 26 februari 2020.

33

Zie link.

Hindernisbaan zonder finish

36

Obstakels die toegang tot Wsnp belemmeren In Nederland hebben 550.000 huishoudens problematische schulden. Als burgers hulp inroepen, kunnen zij schuldhulpverlening (minnelijk traject) of schuldenbewind aanvragen. Toegang naar de Wsnp is door allerlei knelpunten beperkt. Hierdoor wordt maar een kleine groep schuldenvrij.

Belangrijkste knelpunt: strenge voorwaarden voor toelating

n

o ch

S

Loket Wsnp

ei el

Toegang tot Wsnp bemoeilijkt door: - complexiteit van verzoekprocedure - uitsluiting van tien jaar voor mensen die al eerder zijn toegelaten - onwetendheid over toepassing hardheidsclausule - voorwaarde: burgers moeten altijd eerst minnelijk traject proberen

L o

ke

t

W sn

p

Burgers zijn schuldenvrij

Loket Schuldhulpverlening

m W i tr nn el a e je li ct jk

Schulphulpverleners laten steken vallen door gebrek aan: - kennis over Wsnp - advies over Wsnp-mogelijkheden na mislukken minnelijk traject - ondersteuning bij indienen Wsnpverzoek - begeleiding tijdens en na het Wsnp-traject

n e ijk e l G ne ct in je m tra

Belangrijkste knelpunt: slechte begeleiding naar Wsnp

Loket Schuldenbewind Belangrijkste knelpunt: vooral gericht op stabilisering van schulden

ra

F u

Fraudeschulden Minnelijk traject niet mogelijk bij (vermeende) fraudeschulden jonger dan tien jaar.

e d

Schuldenbewindvoerders laten steken vallen door gebrek aan: begeleiding naar minnelijk of wettelijk traject (Wsnp)

t - g ke d in o l n L hu le c r S ve lp u

h Burgers met problematische schulden zoeken hulp

d in

t w ke e o b L en ld u

ch S

Hindernisbaan zonder finish

37

6

Conclusies Nationale ombudsman 6.1

Inleiding

In de vorige hoofdstukken hebben burgers verteld hoe het is om langdurig in de schulden te zitten, waar zij tegenaan lopen en hoe zij tot nu toe vergeefs hebben geprobeerd om uit die schulden te komen. In het eerste deel van dit hoofdstuk wordt hun verhaal kort samengevat. Daarna zal de ombudsman de belangrijkste knelpunten uit de voorgaande hoofdstukken bespreken en de vraag beantwoorden wat burgers (in die situaties) in redelijkheid mogen verwachten van de overheid en van andere betrokken partijen.

6.2

Burgers zonder uitzicht op een schuldenvrije toekomst

Bijna 80 burgers vertelden aan de ombudsman over hun situatie en hoe moeilijk het was om toegang te krijgen tot een minnelijk of wettelijk traject. Van hen hadden er 24 hierop voorlopig geen uitzicht. Veel van deze burgers zijn er slecht aan toe. Zij staan in een ‘overleef-modus’, financieel en mentaal. Hun maatschappelijk leven is deels tot stilstand gekomen en zij voelen zich vaak geïsoleerd. Er is veel onmacht, frustratie, stress of zelfs PTSS. Veel angst voor schuldeisers en boosheid over falende schuldhulpverleners en bewindvoerders. Het zwaarst weegt de uitzichtloosheid en de onzekerheid dat zij niet weten wanneer het een keer ophoudt. De (citaten uit hun) verhalen spreken voor zichzelf:

Dat ik, vooral door naïviteit, zelf debet ben aan de gebeurtenissen, dat realiseer ik me dondersgoed. Maar om hierom de rest van ons leven voor te moeten boeten, is niet fair. Laat het tien jaar zijn, of desnoods vijftien jaar. Dan is het eindig. Dan is er een lichtpuntje aan het einde van die tunnel, dan kunnen we door. Nu is het volledig afgesloten en donker. Ik wil het zo graag goedmaken. Maar die kans krijgen we niet.

En dat die bewindvoerders nooit ook maar één poging hebben ondernomen om mij in de Wsnp te krijgen, is zo fout. Maar je kunt níets.

Ik heb me jarenlang zo gekleineerd gevoeld. Mijn trots was volledig afgebroken. Ik voelde me kapotgemaakt door de overheid en de gemeentes.

We leven nu al twaalf jaar met deze schulden en ik vind dat het genoeg is geweest. Ik zou er een moord voor doen om eindelijk in de schuldsanering terecht te komen. Wordt die Wsnp ons toegekend, dan is het nog drie jaar afzien, maar daarna is er weer toekomst. Als het nu weer niet lukt... daarmee ontneem je mensen hun perspectief en dat vind ik kwalijk.

Burgers die in deze situatie zitten hebben het nodig dat de overheid hun de helpende hand reikt.

Hindernisbaan zonder finish

38

6.3

Wat mogen burgers in redelijkheid van de overheid verwachten?

Burgers met problematische schulden zijn een kwetsbare groep. Het leven met schulden trekt een zware wissel op hun gezondheid, op hun maatschappelijk (mee)functioneren, op hun intelligentie en doenvermogen.34 Inmiddels zijn professionals uit het veld ervan overtuigd dat deze burgers – mede door de schuldproblemen – vaak beperkt zelfredzaam zijn en moeilijk zonder hulp de weg weten te vinden naar het minnelijk en wettelijk traject. En als zij dan aan een traject beginnen, is het voor hen ook nog een zware opgave om met succes de eindstreep te halen en uiteindelijk een schone lei te verkrijgen. De schuldhulp die de overheid aan deze doelgroep biedt, behoort toegankelijk en effectief te zijn. In een eerder rapport35 heeft de ombudsman al een normenkader voor de toegang tot de schuld­ hulpverlening geformuleerd. In dit onderzoek richt hij zich specifiek op de belemmeringen die burgers tegenkomen als zij – na het mislukken van het minnelijk traject – de weg zoeken naar een schone lei via de Wsnp. Overigens heeft de ombudsman in dit onderzoek niet alleen gekeken naar de knelpunten in de Wsnp–regeling. De gemeentelijke schuldhulpverlening én de schuldenbewindvoerders spelen ook een belangrijke rol in de toeleiding en begeleiding naar het minnelijk traject en/of de Wsnp. Hun manieren van werken zijn direct of indirect van grote invloed op de uiteindelijke instroom in de Wsnp.

Daarom komen hieronder in de conclusies ook de knelpunten aan de orde die zich voordoen in het domein van het minnelijk traject en het schuldenbewind. In de volgende paragrafen zal de ombudsman de belangrijkste knelpunten analyseren die in de voorgaande hoofdstukken zijn beschreven. De centrale vraag die de ombudsman hierbij wil beantwoorden is: Wat mogen burgers in redelijkheid van de overheid en van andere betrokken partijen verwachten als het gaat om de toegang tot de Wsnp? Bij de beantwoording van deze vraag stelt de ombudsman voorop dat de overheid en deze andere partijen in haar handelen het perspectief van de burger centraal stelt.

6.4

Conclusie ten aanzien van de gemeentelijke schuldhulpverlening

• Actieve toeleiding naar de Wsnp Burgers meldden dat zij niet altijd voorgelicht zijn over de mogelijkheden van de Wsnp. Of soms wordt hun de Wsnp door een schuldhulpverlener ten onrechte als een kansloze optie afgeschilderd. Ook krijgt een aantal burgers geen begeleiding bij het indienen van een Wsnpverzoek terwijl dat voor de meeste burgers te ingewikkeld is. Een deel van de schuldhulpverleners gaat niet mee naar de zitting bij de rechtbank of kennen het dossier onvoldoende. Burgers en hun hulpverleners wezen ook op het gebrek aan deskundigheid bij de schuldhulpverleners over de (voorwaarden van en de kans op toelating tot de) Wsnp. Deze punten verkleinen de kans op toelating tot de Wsnp aanzienlijk. Mensen met problematische schulden zijn meestal niet in staat om zelfstandig een goed gedocumenteerd en onderbouwd Wsnp-verzoek in te dienen bij de rechtbank. De procedure is ingewikkeld, er kan veel misgaan bij het opstellen, documenteren en indienen van het verzoek.

34 Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid, Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid, 24 april 2017. 35 Zie ‘Burgerperspectief op schuldhulpverlening, Een onderzoek naar de ervaringen van burgers met gemeentelijke schuldhulpverlening’.

Hindernisbaan zonder finish

39

Ook tijdens de zitting is het van groot belang dat de schuldenaar begeleid wordt bij het geven van een toelichting op zijn Wsnp-verzoek. Conclusie Toeleiding naar de Wsnp is een essentiële taak van de gemeentelijke schuldhulpverlening. Schuldhulpverleners moeten beseffen dat deze helpende hand bijna altijd nodig is en van groot belang is voor de toekomst van hun cliënt. Burgers mogen van de gemeente verwachten dat deze – na het mislukken of na tussentijdse beëindiging van het minnelijk traject – burgers altijd informeert en adviseert over de mogelijkheid van het indienen van een Wsnp-verzoek. Indien nodig ondersteunt hij burgers bij de indiening van dit Wsnp-verzoek en is hij aanwezig bij de zitting van de rechtbank om het verzoek toe te lichten. Gemeenten behoren deze taak – als zij dit nog niet gedaan hebben – vast te leggen in hun beleid en op te nemen in hun werkwijze.36 • Begeleiding tijdens en na het Wsnp-traject Het driejarig Wsnp-traject is voor burgers financieel én mentaal erg zwaar. De plicht om inkomsten te verwerven, te solliciteren en dit administratief te verantwoorden, is weliswaar redelijk maar zorgt bij velen voor stress en soms voor problemen met de Wsnp-bewindvoerder. Belangrijkste klacht is dat de Wsnp–bewindvoerder en/of de rechter niet altijd rekening wil houden met bijzondere omstandigheden.

De veronderstelde zelfredzaamheid van de burger om aan alle (administratieve) verplichtingen te voldoen is lang niet altijd aanwezig. De Wsnp-bewindvoerder kan die begeleiding niet geven; hij heeft immers een toezichthoudende en geen hulpverlenende taak. Tijdens het Wsnp-traject ontbreekt het veelal aan ondersteuning door een deskundige (schuld)hulpverlener. Het ontbreken van deze ondersteuning vergroot de kans op uitval tijdens en op terugval ná het Wsnp-traject. Conclusie Gemeenten behoren professionele ondersteuning aan te bieden aan burgers na toelating tot de Wsnp: tijdens en na afloop van het Wsnp-traject. Deze begeleider kan helpen bij het beheren van de inkomsten en uitgaven, bij de verantwoording aan de Wsnp-bewindvoerder en kan de schuldenaar ook mentaal ondersteunen. Gemeenten behoren deze taak – als zij dit nog niet gedaan hebben – vast te leggen in hun beleid en op te nemen in hun werkwijze.37

6.5

Conclusie ten aanzien van ‘fraudeschulden’

In de voorgaande hoofdstukken is duidelijk geworden dat burgers met zogenoemde ‘fraude­ schulden’ voor tien jaar worden uitgesloten van het minnelijk traject. Gemeenten, UWV en SVB mogen – zolang de terugvordering jonger is dan tien jaar – niet meewerken aan het minnelijk traject als de terugvordering is ontstaan door het niet–nakomen van de informatieverplichting én als daarvoor een boete is opgelegd. In 2014 heeft de ombudsman geoordeeld38 dat boetes in de sociale zekerheid in ieder individueel geval proportioneel behoren te zijn. In 2017 is een genuanceerder boetebeleid in de sociale zekerheid van kracht geworden waarbij de hoogte van de boete afhankelijk is van de mate van verwijtbaarheid. Bovengenoemd verbod voor gemeenten, UWV en SVB om gedurende tien jaar mee te werken aan het minnelijk traject is echter niet genuanceerd. Dit betekent dat voor alle ‘fraudeschulden’ – hoe laag de verwijtbaarheid en de boete ook is – een uitsluitingstermijn is blijven gelden van tien jaar.

36

Of het ingehuurde schuldhulpbedrijf aldus te instrueren.

37

Of het ingehuurde schuldhulpbedrijf aldus te instrueren.

38 Nationale ombudsman, ‘Geen fraudeur, toch boete, een onderzoek naar de uitvoering van de Fraudewet’, 4 december 2014.

Hindernisbaan zonder finish

40

Burgers die niet (opzettelijk) hebben gefraudeerd, worden nog steeds tien jaar uitgesloten van het minnelijk traject. Dat is onredelijk en staat niet in verhouding tot de geringe mate van verwijtbaarheid. In 201939 heeft de Nationale ombudsman als uitgangspunt voor behoorlijke invordering geformuleerd dat overheidsinstanties vrijwillig behoren mee te werken aan het minnelijk traject en aan het (gedeeltelijk) kwijtschelden van boetes en terugvorderingen. Naar de mening van de ombudsman geldt die plicht tot medewerking ook voor terugvorderingen van uitkeringen waarbij geen sprake is van opzet of grove schuld. Het uitgangspunt van de regering dat ‘fraude­ schulden’ nooit kwijtgescholden mogen worden40 zou volgens de ombudsman alleen moeten gelden voor de gevallen dat de vordering is ontstaan door grove schuld of aantoonbare opzet41 van de burger. De ombudsman signaleert ook een inconsequentie tussen de tienjaarstermijn in de sociale zekerheidswetgeving enerzijds en de vijfjaarstermijn van de goede trouw in de Wsnp anderzijds. Bovendien kan de Wsnp-rechter de vijfjaarstermijn bekorten door de hardheidsclausule toe te passen. Fraudeschulden krijgen in de sociale zekerheidswetgeving dus een strengere behandeling dan in de Wsnp.

Conclusie De ombudsman is van mening dat de wetgever met de tienjaarstermijn veel burgers ten onrechte en voor een onredelijk lange periode uitsluit van het minnelijk traject. Met deze regel worden niet alleen echte fraudeurs bestraft maar ook burgers die te goeder trouw zijn. Als die burgers een vergissing maken behoren zij niet gestraft te worden maar juist geholpen te worden om de vergissing te herstellen. De ombudsman roept ten eerste op tot verkorting en gelijktrekking van de hierboven genoemde tienjaarstermijn binnen de sociale zekerheidswetgeving met de vijfjaarstermijn die binnen de Wsnp geldt voor de goede trouw. Bovendien zou deze (nieuwe) uitsluitingstermijn alleen moeten gelden voor terugvorderingen die zijn ontstaan door grove schuld (boete van 75%) of bij aantoonbare opzet (boete van 100%). Voor terugvorderingen met een boete van 25% of 50%42 zou er voor UWV, SVB en gemeenten de mogelijkheid moeten komen om mee te werken aan het minnelijk traject. Deze maatregelen zouden veel burgers een snellere route verschaffen naar een schone lei. Het zou het minnelijk traject effectiever maken en veel tijd, geld en moeite besparen. Het zou het indienen van een dwangakkoord- en Wsnp-verzoek in een aantal gevallen overbodig maken, de werkdruk op de rechtspraak verlichten en het zou de maatschappelijke kosten van de schuldenproblematiek verlagen.

6.6

Conclusie ten aanzien van de Wsnp

Veel schuldenaren kunnen niet voldoen aan de toelatingseisen van de Wsnp (in 2018 werd slechts 57% van de ingediende verzoeken toegewezen). Hulpverleners vertelden de ombudsman dat de Wsnp bij mensen met schulden een strenge en beladen reputatie heeft. Veel schuldenaren schrikken hiervan terug en dienen om die reden niet eens een verzoek in. Hieronder behandelen we toelatingsvoorwaarden die burgers als onredelijk of zwaar ervaren.

39

Nationale ombudsman: ‘Invorderen vanuit het burgerperspectief’, 9 februari 2019, rapport 2019/00.

40

Kamerbrief staatssecretaris van SZW, 13 november 2019 ( 2019-.0000166809).

41

Daarvoor gelden nu boetes van 75% (grove schuld) en 100% (aantoonbare opzet).

42 Een boete van 25% wordt opgelegd bij ‘verminderde verwijtbaarheid’; een boete van 50% wordt opgelegd als er geen sprake is van opzet of grove schuld.

Hindernisbaan zonder finish

41

Na tussentijdse beëindiging van het Wsnp-traject moet de schuldenaar tien jaar wachten voordat hij opnieuw een Wsnp-verzoek kan dienen. De rechter kan niet van deze 10-jaars­termijn afwijken. Deze uitsluiting voor tien jaar levert veel pijn op bij burgers. Zij zitten als gevolg van deze voor­waarde – na tussentijdse beëindiging van de Wsnp – voor zeer lange tijd in de ‘wachtkamer’ van de Wsnp. Een andere toelatingsvoorwaarde waarop een Wsnp-verzoek kan worden afgewezen is wanneer een schuld niet te goeder trouw is ontstaan en niet ouder is dan vijf jaar. Een veel gehoorde klacht van burgers is dat deze schuld lang niet altijd (zwaar) verwijtbaar is. Ook als deze schuld is ontstaan door een fout, vergissing of onwetendheid wordt deze schuld als niet te goeder trouw beschouwd en wordt hun Wsnp-verzoek afgewezen. Burgers ervaren dit vaak als een onevenredig zware sanctie. Belangrijkste belemmering vormt ook hier de vijfjaarstermijn die ervoor zorgt dat burgers jarenlang moeten wachten voordat zij een Wsnp-verzoek kunnen indienen. Hoewel de rechter in bijzondere gevallen de zogenoemde hardheidsclausule kan toepassen en van deze termijn kan afwijken, is de hoofdregel dat toelating pas na vijf jaar mogelijk is.