Bijlage 1 Uitgangspuntennotitie eerste omgevingsplanwijziging

Uitgangspunten Eerste wijziging omgevingsplan

Opbouw en indeling omgevingsplan ’s-Hertogenbosch

1

Inhoud 1.

Waar gaat deze notitie over? ............................................................................................... 3 1.1 Inleiding............................................................................................................................. 3 1.2 Omzetten tijdelijk deel naar nieuw omgevingsplan .......................................................... 4 1.3 Leeswijzer ......................................................................................................................... 4

2.

Samenvatting......................................................................................................................... 6

3.

Transitiestrategie ................................................................................................................. 8 3.1 Beleidsneutraal verhuizen van regels ............................................................................... 8 3.2 Gebiedsgericht en gefaseerd verhuizen van bestemmingsplannen ................................ 8 3.3 Themagericht en gefaseerd verhuizen van regels verordeningen en Bruidsschat.......... 9

4.

Uitgangspunten opbouw en indeling omgevingsplan 's-Hertogenbosch ......................... 10 4.1 Eerste wijziging omgevingsplan op basis van concreet gebied (deel Aawijk)................ 10 4.2 Activiteitgerichte structuur omgevingsplan .................................................................... 11 4.3 Analyse en harmonisatie van de regels .......................................................................... 15 4.4 Mogelijkheid tot maatwerk openhouden......................................................................... 16 4.5 Raadpleegbaarheid, inzichtelijkheid en gebruiksvriendelijkheid .................................... 18 4.6 Regelsystematiek ............................................................................................................ 22 4.7 Verordening Bomen, Water en Groen ............................................................................ 24

2

1. Waar gaat deze notitie over? 1.1 Inleiding Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De Omgevingswet introduceert een nieuw gemeentelijk instrument waarin regels op het gebied van de fysieke leefomgeving staan: het omgevingsplan. Het vaststellen (en dus ook wijzigen) van het omgevingsplan is in de meeste gevallen een bevoegdheid van de gemeenteraad. Op 1 januari 2024 hebben alle gemeenten van rechtswege een tijdelijk omgevingsplan gekregen. Dit is één omgevingsplan voor de hele gemeente met een tijdelijk en een nieuw deel (het nieuwe deel is dan nog leeg). In het tijdelijke deel zitten onder andere alle voorheen geldende bestemmingsplannen en een groot aantal regels die voorheen op rijksniveau werden geregeld (de Bruidsschat). Denk aan regels over vergunningsvrij bouwen en regels over milieuthema's zoals geluid. De regels in het tijdelijk deel moeten uiteindelijk gaan landen in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Dit geldt ook voor een aantal verordeningen over de fysieke leefomgeving, zoals een deel van de Erfgoedverordening.

Het overgangsrecht van de Omgevingswet geeft gemeenten een 'transitieperiode’ om het tijdelijk deel van het omgevingsplan om te zetten naar het nieuwe deel. Het einde van de wettelijke transitieperiode is 1 januari 2032. Een omgevingsplan is voor gemeenten een nieuw instrument en is wat betreft opzet en inhoud wezenlijk anders dan een bestemmingsplan. In deze notitie beschrijven we de uitgangpunten voor de eerste wijziging van het omgevingsplan. Bij deze eerste wijziging maken we keuzes over de opbouw en indeling van het nieuwe deel van het omgevingsplan, zetten we een eerste gebied over en nemen we de eerste verordening op in het omgevingsplan.

3

1.2 Omzetten tijdelijk deel naar nieuw omgevingsplan Eind 2023 heeft het college de transitiestrategie vastgesteld (19 december 2023, reg. Nr. 15663733). De transitiestrategie beschrijft de wijze waarop we vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet omgaan met het werken met het tijdelijk deel van het omgevingsplan en het vullen van het nieuwe deel. Voor het opstellen van het nieuwe omgevingsplan zijn in de transitiestrategie enkele uitgangspunten uiteengezet. Er is onder meer vastgelegd dat wij ernaar streven om al op 1 januari 2029 beschikking te hebben over een nieuw omgevingsplan voor het hele grondgebied van de gemeente. Om dit te bereiken worden de ruimtelijke regels uit bestemmingsplannen gebiedsgericht (per deelgebied) verhuisd naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. De regels uit de Bruidsschat (de voormalige rijksregels) en de gemeentelijke verordeningen worden thematisch (per onderwerp voor het gehele grondgebied) verhuisd. In hoofdstuk 2 gaan we verder in op de uitgangspunten uit de transitiestrategie, die mede van invloed zijn op de opbouw en indeling van het omgevingsplan. Het doel van deze notitie is om de uitgangspunten voor de opbouw en indeling van het omgevingsplan vast te leggen, zodat deze de basis vormen voor het opstellen van het omgevingsplan.

Belangrijk bij het formuleren van de uitgangspunten zijn de verbeterdoelen van de Omgevingswet, die door de wetgever zijn geformuleerd. Dit zijn: • • • •

meer samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving; inzichtelijker en gebruiksvriendelijk omgevingsrecht; snellere en betere besluitvorming, en meer ruimte voor maatwerk.

Verder kan deze notitie worden gezien als de nota van uitgangspunten voor de eerste wijziging van het omgevingsplan voor een deelgebied van de Aawijk. In de transitiestrategie is afgesproken om in beginsel elke wijziging van het omgevingsplan (waarbij het omgevingsplan inhoudelijk steeds verder wordt gevuld) vooraf te laten gaan door een nota van uitgangspunten.

1.3 Leeswijzer We beginnen in hoofdstuk 2 met een samenvatting van deze nota. Alle uitgangspunten voor de eerste wijziging van het omgevingsplan staan in dit hoofdstuk overzichtelijk onder elkaar. De toelichting volgt in de hoofdstukken 3 en 4. In hoofdstuk 3 lichten we enkele algemene uitgangspunten uit de transitiestrategie nader toe. Zo is er aandacht voor de keuze voor een gebiedsgerichte aanpak en het beleidsneutraal overzetten van de bestaande regels in de nieuwe structuur van het omgevingsplan. Hoofdstuk 4 besteedt aandacht aan enkele specifieke uitgangspunten voor de opbouw van het omgevingsplan. Onder andere de keuze voor een activiteitengerichte structuur, het gebied voor deze eerste omgevingsplanwijziging en de verhuizing van de Verordening Bomen, Water en Groen, lichten we daarin toe. Ook hebben we aandacht voor harmonisatie en raadpleegbaarheid van regels.

4

5

2. Samenvatting In deze notitie bespreken we de uitgangspunten voor de eerste wijziging van het omgevingsplan. We leggen de opbouw en indeling van het omgevingsplan vast, zodat deze de basis vormen voor het opstellen van het nieuwe omgevingsplan. We verhuizen een aantal regels uit het tijdelijk deel naar het nieuwe deel. Dat doen we voor een deelgebied van de Aawijk en voor de bouwregels uit de Bruidsschat. Tot slot nemen de Verordening Bomen, Water en Groen op in het nieuwe deel voor de hele gemeente. In dit hoofdstuk zetten we de uitgangspunten overzichtelijk onder elkaar. 1. Concreet gebied De eerste wijziging van het omgevingsplan koppelen we aan een concreet gebied, namelijk een deel van de Aawijk. Alle regels voor dit gebied uit het bestemmingsplan (dat onderdeel is van het tijdelijk deel van omgevingsplan), verhuizen we naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. 2. Structuur omgevingsplan We kiezen voor een activiteitgerichte structuur van het omgevingsplan, waarbij activiteiten in afzonderlijke hoofdstukken worden ondergebracht. 3. Analyse en harmonisatie van regels De regels van het omgevingsplan krijgen redactioneel een uniforme opzet, zodat deze in beginsel toepasbaar zijn voor vergelijkbare gevallen binnen de hele gemeente. Deze basisregelset is zodanig opgezet, dat deze gaandeweg kan worden uitgebreid als meerdere gebieden naar het nieuwe deel worden overgezet.

4. Mogelijkheid tot maatwerk We nemen in het omgevingsplan de mogelijkheid op om maatwerk toe te passen. Dat doen we als dat nodig is in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarvoor maken we gebruik van locatie-specifieke regels, maatwerkvoorschriften en open normen. 5. Raadpleegbaarheid, inzichtelijkheid en gebruiksvriendelijkheid Raadpleegbaarheid, inzichtelijkheid en gebruiksvriendelijkheid zijn belangrijke aandachtspunten bij het opstellen van het nieuwe deel van het omgevingsplan. Om de raadpleegbaarheid en inzichtelijkheid te bevorderen maken we gebruik van een eenduidige basisopzet van de hoofdregeling. Hierin verwerken wij de Bruidsschatregels voor (vergunningsvrij) bouwen, zodat deze regels overal in de gemeente gelijk zijn. Op de plekken waar nog de regels van het tijdelijk deel gelden (de bestemmingsplannen en beheersverordeningen), maken we dit inzichtelijk met een werkingsgebied ‘regels tijdelijk deel nog niet vervallen’. Door te annoteren bieden we inwoners en ondernemers tenslotte de mogelijkheid om (op termijn) de regels in het digitaal stelsel (regels op de kaart) te filteren.

6

6. Regelsystematiek Regels kunnen verschillende kwalificaties hebben: rechtsreeks toegestaan, een verbod, een vergunningplicht, een meldingsplicht, een informatieplicht, een zorgplicht of een gebod. We maken onderscheid tussen verschillende soorten regels en passen die bewust toe. In beginsel gebruiken we de bestaande kwalificatie, tenzij we aanleiding zien om deze te veranderen. 7. Verordening Bomen, Water en Groen Bij de eerste wijziging van het omgevingsplan nemen we de hele Verordening Bomen, Water en Groen op in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Daarin verwerken we zoveel mogelijk de aanscherpingen / aanvullingen uit De Gebiedspaspoorten Groen en Klimaatbesteding.

7

3. Transitiestrategie De transitiestrategie legt uit hoe we direct na de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 omgaan met het tijdelijke omgevingsplan. Als onderdeel daarvan omschrijft de transitiestrategie de werkwijze om het tijdelijk omgevingsplan en verordeningen om te zetten naar het nieuwe deel. In dit deel zijn enkele uitgangspunten opgenomen, die een relatie hebben met de opbouw en indeling van het omgevingsplan. Daarom bespreken we deze uitgangspunten kort in dit hoofdstuk. Onlangs (maart 2025) hebben we de transitiestrategie geactualiseerd. De uitgangspunten die hieronder worden behandeld zijn bij deze actualisatie niet gewijzigd.

3.1 Beleidsneutraal verhuizen van regels Voor het omzetten van het tijdelijk deel van het omgevingsplan naar het nieuwe deel is gekozen voor het principe ‘eerst verhuizen, dan verbouwen’. Dit betekent dat de regels die in het nieuwe deel worden opgenomen in beginsel niet inhoudelijk worden aangepast ten opzichte van de bestaande regels in bestemmingsplannen, verordeningen en de Bruidsschat (beleidsneutraal). Het zal niet altijd mogelijk zijn de regels geheel beleidsneutraal over te zetten. Zo zal het overzetten van bestaande lokale regels naar één globale regeling voor de hele gemeente op zichzelf al snel leiden tot kleine verschillen. Denk bijvoorbeeld aan regels voor bijgebouwen die nu per woonwijk kunnen variëren, en waarvoor nu één systematiek zal worden gekozen. Daarnaast kunnen de instructieregels van het rijk (uit het Besluit kwaliteit leefomgeving) of van de provincie (uit de Omgevingsverordening) soms noodzaken tot een niet volledig beleidsneutrale overgang. Tot slot kan het soms juist wenselijk zijn om bepaalde regels niet volledig beleidsneutraal over te zetten, vanwege onder andere de verbeterdoelen van de Omgevingswet die ook voor het omgevingsplan worden nagestreefd. Te denken valt dan aan een overzichtelijk en goed raadpleegbaar omgevingsplan en harmonisatie van regels.

In deze gevallen zal er over het algemeen sprake zijn van ondergeschikte wijzigingen, waarbij de eerder gekozen beleidslijn in hoofdzaak standhoudt. Wijken we – anders dan hierboven genoemd – af van bestaande regels of bestaand beleid? Dan benoemen we dat expliciet bij (de uitgangspunten van) een wijziging van het omgevingsplan, zodat daar bestuurlijk een keuze over kan worden gemaakt.

3.2 Gebiedsgericht en gefaseerd verhuizen van bestemmingsplannen Bestemmingsplannen hebben een gebiedsgerichte insteek met regels die per gebied en soms ook per perceel verschillen. We hebben binnen onze gemeente veel (ruim 100) en diverse bestemmingsplannen. We kennen bestemmingsplannen die een hele wijk beslaan of plannen voor een specifiek perceel (zogenaamde postzegelplannen). Bij het opstellen van een eenduidige regeling die uiteindelijk voor het hele grondgebied van de gemeente gaat gelden, moeten we dus bekijken welke regels in het algemeen voor de gehele gemeente kunnen gelden en welke variaties of afwijkingen we behouden.

8

De Omgevingswet bepaalt dat de voor een locatie geldende regels in een bestemmingsplan alleen allemaal tegelijk kunnen komen te vervallen. Met andere woorden: we kunnen niet voor een bepaald gebied slechts een deel van de regels uit het bestemmingsplan verhuizen naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Als voor een gebied de regels van het bestemmingsplan worden overgezet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan, dan moet deze hele wijziging voldoen aan de kaders van de Omgevingswet. Omdat we zoveel bestemmingsplannen moeten overzetten naar het nieuwe deel van het omgevingsplan, is gekozen voor een gefaseerde verhuizing.

3.3 Themagericht en gefaseerd verhuizen van regels verordeningen en Bruidsschat De gemeentelijke verordeningen hebben een thematische insteek met regels die vaak gelden voor het hele grondgebied van de gemeente. Denk bijvoorbeeld aan de Erfgoedverordening met regels over de gemeentelijke monumenten en beschermde stads- en dorpsgezichten. De regels van de Bruidsschat gelden ook voor het hele grondgebied van de gemeente. Het is niet wenselijk dat binnen het grondgebied van de gemeente voor een bepaald thema verschillende regelingen van toepassing zijn. Daarom verhuizen we de regels van de Bruidsschat en verordeningen thematisch. Deze verhuizing doen we ook gefaseerd, omdat het gaat om inhoudelijk totaal verschillende onderwerpen. Sommige delen van verordeningen maken nu al van rechtswege onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Dat geldt onder andere voor het onderdeel over hemelwater in de Verordening Bomen, Water en Groen. Mede daarom verhuizen we deze verordening als eerste naar het nieuwe omgevingsplan (zie paragraaf 4.7).

9

4. Uitgangspunten opbouw en indeling omgevingsplan 's-Hertogenbosch De wetgever heeft gemeenten veel vrijheid gegeven voor de opzet en inrichting van het omgevingsplan. Een omgevingsplan is voor gemeenten een nieuw en nog onbekend instrument. Het is veel omvangrijker en complexer dan een bestemmingsplan, omdat alle aspecten over de fysieke leefomgeving hierin moeten worden geregeld. Wat het ook complex maakt, is de vergaande wijziging van de digitalisering van het omgevingsplan om de raadpleegbaarheid te verbeteren. Om het omgevingsplan voor ‘s-Hertogenbosch vorm te kunnen geven, hebben we een aantal keuzes gemaakt. Deze keuzes bespreken we in dit hoofdstuk. Iedere paragraaf sluiten we af met de formulering van het besproken uitgangspunt.

4.1 Eerste wijziging omgevingsplan op basis van concreet gebied (deel Aawijk) Het bepalen van de structuur voor een nieuw instrument, waarvan een volledig inzicht in de werking ervan nog niet mogelijk is, vormt een behoorlijke uitdaging. Daarom koppelen we de ontwikkeling en opbouw van de structuur van het omgevingsplan meteen aan een concreet gebied. Daardoor kunnen we de keuzes voor de structuur en de daarin opgenomen regels meteen toetsen aan de praktijk en zo nodig aanpassen. Bovendien kunnen we zo ervaring opdoen met het ‘annoteren’. Annoteren betekent het toekennen van kenmerken aan juridische regels in het omgevingsplan. Door juridische regels te annoteren worden deze digitaal leesbaar. Initiatiefnemers kunnen daardoor makkelijker naar informatie zoeken in het omgevingsplan. Zo kan aan een regel bijvoorbeeld de activiteit ‘aanleg uitrit’ worden gekoppeld. Door op deze activiteit te zoeken, vind je de regels die daaraan gekoppeld zijn. Het concrete gebied dat in de eerste wijziging wordt meegenomen is een deel van de Aawijk:

10

Waarom dit gebied? Ten eerste is dit een klein en overzichtelijk gebied waar de voornaamste functie ‘wonen’ is. De functie ‘wonen’ is de meest voorkomende functie in de gemeente. Door de regels met betrekking tot wonen in de structuur van het omgevingsplan in te passen, zetten we een belangrijke eerste stap voor harmonisatie van deze regels. Daardoor sorteren we al voor op de volgende gebiedsgerichte wijzigingen van het omgevingsplan: bij toekomstig over te zetten woonlocaties maken we gebruik van de regels in deze eerste wijziging. Ten tweede is het een gebied met een relatief recent vastgesteld bestemmingsplan. Zo nemen we een actuele en representatieve woonbestemming als uitgangspunt voor de nieuwe basisregels over wonen in het omgevingsplan. Op deze manier werken we aan de hand van een concreet gebied toe naar een regelset, die als basis dient voor omzetting van de bestaande bestemmingsplannen. Deze basisregelset moet ook de mogelijkheid bieden voor het opnemen van regels voor activiteiten die in het eerste wijzigingsgebied niet voorkomen. Denk dan bijvoorbeeld aan meer themagerichte regels, zoals de regels over de wijziging van een gemeentelijk monument of sloop binnen een gemeentelijk beschermd stads- of dorpsgezicht. Voor deze regels reserveren we ruimte in de structuur. De structuur moet ook ruimte bieden voor toevoeging van (locatie)specifieke regels.

Dat kunnen regels zijn als aanvulling op een activiteit die al geregeld is voor het eerste wijzigingsgebied, maar kunnen ook regels zijn voor geheel nieuwe onderwerpen. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld het uitsluiten van een supermarkt op een bepaalde locatie waar wel andere vormen van detailhandel zijn toegestaan.

Uitgangspunt De eerste wijziging van het omgevingsplan (waarin de structuur en opbouw van het nieuwe deel van het omgevingsplan wordt bepaald) wordt gekoppeld aan een concreet gebied (deel Aawijk).

4.2 Activiteitgerichte structuur omgevingsplan Een van de meest fundamentele keuzes met betrekking tot de structuur van het omgevingsplan is de keuze tussen een activiteitgerichte benadering of een gebiedsgerichte benadering. Gebiedsgericht omgevingsplan Een omgevingsplan met een gebiedsgerichte benadering is gebaseerd op de voorbeeldstructuur voor een omgevingsplan van de VNG, het zogenaamde ‘casco’. Het casco gaat uit van gebiedsaanwijzingen (typen gebieden), die in een apart hoofdstuk van het omgevingsplan staan (in het VNG casco is dat hoofdstuk 4). De regels over alle activiteiten staan vervolgens in een ander hoofdstuk (hoofdstuk 5 in het VNG casco). Zo'n indeling kent behoorlijke nadelen. Hoofdstuk 4 regelt namelijk alleen de aanwijzing van gebieden. In hoofdstuk 5 worden vervolgens de juridische regels over activiteiten binnen die gebieden opgenomen. Daardoor zijn er in hoofdstuk 4 bij elke gebiedsaanwijzing verwijzingen noodzakelijk naar de inhoudelijke regels in hoofdstuk 5. Deze structuur trekt de relatie tussen werkingsgebied (een 11

geometrisch begrensd gebied waarvoor een juridische regel geldt) en activiteiten in de regels (onnodig) uit elkaar. Bovendien zijn er heel veel verschillende activiteiten waarover het omgevingsplan regels kan stellen. Als alle activiteiten in één hoofdstuk staan, ontstaat er een enorm groot hoofdstuk met veel afzonderlijke afdelingen, paragrafen en artikelen. Dit komt de leesbaarheid en overzichtelijkheid van het omgevingsplan voor zowel inwoners en ondernemers als plantoetsers niet ten goede. Activiteitgericht omgevingsplan Wij kiezen daarom voor het omgevingsplan van de gemeente 's-Hertogenbosch voor een activiteitgerichte benadering. In de transitiestrategie hebben we dat al aangegeven. Hierna lichten we deze keuze verder toe. Regels in het omgevingsplan gaan altijd (direct of indirect) over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving. Door deze activiteiten te reguleren zorgen wij voor een zorgvuldig gebruik van de fysieke leefomgeving, ook wel een evenwichtige toedeling van functies aan locaties genoemd. Bij het opstellen van het omgevingsplan staat om die reden de regulering van activiteiten centraal. Uitgangspunt van een activiteitgerichte benadering is, dat voor iedere activiteit de regels worden gesteld die nodig zijn voor een zorgvuldig gebruik van de leefomgeving.

Deze regels gelden overal waar de betreffende activiteit is toegestaan door middel van een werkingsgebied op de kaart. Daarmee nemen we afscheid van de systematiek van bestemmingsplannen. Daarin stond de bestemming centraal. Per bestemming werden regels over meerdere activiteiten uitgewerkt. Deze regels zagen in ieder geval op het gebruik van gronden en bouwwerken en op het bouwen van bouwwerken. Daarnaast konden per bestemming nog regels worden gesteld over andere activiteiten, zoals bijvoorbeeld aanlegwerkzaamheden (graven, planten van bomen en diepploegen enzovoorts). Elke bestemming had zo een eigen, autonome set van regels. Omdat die regels alleen binnen de betreffende bestemming golden, hoefden regels tussen bestemmingsplannen en zelfs tussen bestemmingen binnen een bestemmingsplan niet op elkaar te zijn afgestemd. Deze praktijk heeft in de loop der jaren geleid tot uiteenlopende regelgeving over dezelfde activiteiten en onderwerpen. Zo bestaan er bijvoorbeeld verschillende regelingen over de functie ‘wonen’. Dat wordt met de keuze om in het omgevingsplan de activiteiten als uitgangspunt te nemen anders. De activiteit staat centraal en de regels over die activiteit bepalen wat er wel of niet is toegestaan. Een opbouw vanuit regels per activiteit draagt op deze wijze automatisch bij aan regelharmonisatie (zie ook paragraaf 4.3).

Wijzigt een bepaalde regel? Dan wijzigt die overal waar die regel van toepassing is. Dit draagt bij aan een snelle doorwerking van beleid naar juridische regels. Hieronder wordt het verschil in systematiek bij bestemmingsplannen en bij het omgevingsplan schematisch weergegeven.

12

Systematiek bestemmingsplannen: elk bestemmingsplan kent eigen bestemmingen met eigen regels

Systematiek omgevingsplan: regels voor een bepaalde activiteit gelden overal binnen de gemeente voor vergelijkbare gevallen

13

In een activiteitgerichte opzet van het omgevingsplan worden de verschillende activiteiten gescheiden ondergebracht in het omgevingsplan. De verschillende activiteiten staan elk in een apart hoofdstuk (met eigen regels en eigen werkingsgebieden). Zo zal het omgevingsplan onder andere hoofdstukken bevatten over: • • • • •

het gebruik van gronden en gebouwen; bouwen (in ruimtelijke zin); het kappen van bomen; aanlegactiviteiten; milieubelastende activiteiten.

Regels over een bepaalde activiteit staan op deze manier bij elkaar en niet verspreid over het omgevingsplan. Deze werkwijze vergroot de inzichtelijkheid en raadpleegbaarheid van het omgevingsplan voor inwoners, ondernemers en plantoetsers (zie ook paragraaf 4.5). Een activiteitgerichte benadering sluit ook aan bij de keuze van de wetgever, dat een aanvrager zelf kan bepalen of activiteiten apart of gezamenlijk worden aangevraagd. Een gelijktijdige aanvraag van twee of meer activiteiten heeft als voordeel, dat een samenhangende beoordeling mogelijk is en dat de voorschriften in de vergunning beter op elkaar kunnen worden afgestemd. De aanvrager ontvangt zo één besluit van één bestuursorgaan, dat ook integraal bevoegd gezag is voor toezicht en handhaving van de omgevingsvergunning. Maar de aanvrager kan er ook voor kiezen voor de verschillende activiteiten afzonderlijk vergunning aan te vragen. Voorbeeld Een initiatiefnemer wil nieuwbouw realiseren op een locatie met archeologische verwachtingswaarde. Het gaat dan om twee activiteiten: een ruimtelijke bouwactiviteit (omgevingsplanactiviteit bouwwerken) en een aanlegactiviteit (graven in beschermingszone archeologie).

De beoordeling of in een dergelijk geval het belang van archeologische waarden zich tegen vergunningverlening verzet, wordt gemaakt in het kader van de aanvraag omgevingsvergunning aanlegactiviteit archeologische beschermingszone en niet in het kader van een aanvraag omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Beide activiteiten kunnen door initiatiefnemer in één vergunningaanvraag worden opgenomen, maar dat hoeft niet. Een gefaseerde aanvraag kan in dit voorbeeld als voordeel hebben dat pas een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit bouwwerken, met alle bijkomende kosten van dien, hoeft te worden aangevraagd, als zeker is dat de aanwezigheid van archeologische waarden geen belemmering voor de uitvoering vormt.

Een activiteitgerichte structuur kent ook praktische voordelen. Omdat alle regels over een activiteit bij elkaar staan in een hoofdstuk, zijn er veel minder interne verwijzingen binnen de regels van het omgevingsplan. Dit biedt meer overzicht en minder kans op fouten bij eventuele wijzigingen in de regels. Daarnaast geeft deze structuur ruimte om locatiespecifieke regels voor een activiteit eenvoudig aan te vullen in het betreffende hoofdstuk. Voorbeeld In het hoofdstuk over gebruik van gronden en bouwwerken zullen verschillende vormen van gebruik worden geregeld. Elke vorm van gebruik zal in een aparte paragraaf worden opgenomen. Zo zal voor detailhandel de hoofdregel luiden, dat dit is toegestaan op de locaties waaraan het werkingsgebied ‘detailhandel’ is toegekend. Is het op een bepaalde locatie wenselijk, dat detailhandel uitsluitend op de begane grond plaatsvindt? Dan kan dit voor die locatie aanvullend worden geregeld met daaraan gekoppeld een extra werkingsgebied (‘detailhandel uitsluitend op de begane grond’).

In de keuze om de systematiek van het VNG-casco niet te volgen, staat de gemeente ’s-Hertogenbosch niet alleen. Ook gemeenten als Amsterdam, Eindhoven en Helmond kiezen 14

voor een activiteitgerichte structuur van het omgevingsplan. Met de laatste twee gemeenten overleggen we dan ook regelmatig.

Uitgangspunt We kiezen voor een activiteitgerichte structuur van het omgevingsplan, waarbij activiteiten in afzonderlijke hoofdstukken worden ondergebracht.

4.3 Analyse en harmonisatie van de regels Vanuit de bestaande juridische kaders inventariseren wij welke activiteiten in het omgevingsplan voor een gebied moeten worden gereguleerd. Het gaat om de regels in (paraplu)bestemmingsplannen en -beheersverordeningen, maar bijvoorbeeld ook in vastgesteld beleid dat nu standaard bij de beoordeling van ruimtelijke ontwikkelingen wordt meegenomen, zoals bijvoorbeeld het beleid ten aanzien van woningsplitsing. Veel activiteiten (denk aan wonen, bouwen, kappen van bomen) komen overal in de gemeente voor. De regels voor deze activiteiten kunnen redactioneel een uniforme opzet krijgen, zodat ze in beginsel toepasbaar zijn in de hele gemeente. Zo zijn de begrippen en gebruiksregels voor wonen in beginsel straks overal gelijk. Denk dan bijvoorbeeld aan de begrippen en regels over kamerverhuur, woningsplitsing, mantelzorg en beroepen aan huis. Uiteraard blijft variatie qua inhoud of systematiek straks nodig. Zo zouden de binnenstad en het buitengebied om een nadere specificatie van de standaardregels kunnen vragen. Daarom wordt in de redactie van de regels rekening gehouden met toekomstige uitbreidingen en specificaties. De analyse en harmonisatie van regels voor het gebied Aawijk heeft geleid tot een basisregelset voor activiteiten, die in dit gebied voorkomen.

Waar een regel geldt, of waar een activiteit is toegestaan, bepalen we met het geografische kenmerk van die regel (werkingsgebied). Deze basisregelset kunnen we gaandeweg uitbreiden als we meer gebieden naar het nieuwe deel omzetten. Als een bepaalde regel wordt gewijzigd, werkt die via het werkingsgebied ook automatisch overal door waar die regel van toepassing is. Dit draagt bij aan een snelle doorwerking van beleid naar juridische regels. Elke locatie in de gemeente dient uiteindelijk minimaal één functiedoel te krijgen, dat de gebruiksmogelijkheden bepaalt.

Voorbeeld Bij de eerste wijziging van het omgevingsplan (deel van de Aawijk) worden gebruiksregels opgenomen voor de functie wonen. Hiervoor wordt aan de betreffende locaties het werkingsgebied ‘wonen’ toegekend. In de regels die aan dit werkingsgebied zijn gekoppeld, is ook opgenomen onder welke voorwaarden een deel van de woning voor een aan huis gebonden beroep mag worden gebruikt. Bij elk gebied dat we later overzetten naar het permanente deel van het omgevingsplan, zullen voor de woonlocaties in dat gebied dezelfde regels gaan gelden als bij de eerste wijziging voor een deel van de Aawijk. Op het moment dat het beleid voor aan huis gebonden beroepen wijzigt, kan de regel in het nieuwe deel worden aangepast conform de beleidswijziging. De beleidswijziging geldt dan in één keer voor alle locaties met het werkingsgebied ‘wonen’.

15

Uitgangspunt Regels krijgen redactioneel een uniforme opzet, zodat deze in beginsel toepasbaar zijn voor vergelijkbare gevallen binnen de hele gemeente. Deze basisregelset is zodanig opgezet, dat deze gaandeweg kan worden uitgebreid en gespecificeerd als meerdere gebieden naar het nieuwe deel worden overgezet.

4.4 Mogelijkheid tot maatwerk openhouden Bij het opstellen van het omgevingsplan is harmonisatie van regels een belangrijk uitgangspunt. Het is namelijk wenselijk dat in gelijke gevallen dezelfde regels gelden. Dat neemt niet weg dat lokaal maatwerk mogelijk moet zijn. Het omgevingsplan moet flexibiliteit kunnen bieden om voor specifieke situaties daarop toegespitste regels te kunnen stellen. Locatie-specifieke regels Het omgevingsplan kan op de eerste plaats lokaal maatwerk bieden met locatiegerichte regels. Met locatiegerichte regels kan bijvoorbeeld op een bepaalde locatie worden afgeweken van algemeen geldende regels. De activiteitgerichte opzet van het omgevingsplan biedt daartoe alle ruimte. Locatie-specifieke regels volgen dan altijd na de basisregeling bij een activiteit. Vanuit de wens van regelharmonisatie zal wel altijd de vraag worden gesteld of een afwijkende regel daadwerkelijk nodig is. Die noodzaak zal uit de motivering bij voorgesteld locatiegericht maatwerk moeten blijken. Voorbeeld Winkels of panden waar we winkels volgens vastgesteld beleid (waaronder de huidige bestemmingsplannen) wenselijk vinden, zullen in het omgevingsplan het functiedoel ‘detailhandel’ toebedeeld krijgen. Dat betekent dat deze gebruikt mogen worden voor detailhandel. Op sommige locaties is het niet wenselijk om daar alle vormen van detailhandel toe te staan.

Voor een solitair gelegen supermarkt in een woonwijk is het niet wenselijk dat hier andere vormen van detailhandel kunnen komen. Volgens de Detailhandelsvisie moet verspreide bewinkeling worden voorkomen en moeten winkels worden opgenomen binnen de bestaande winkelstructuur. Aan een dergelijke locatie kan dan een locatie-specifieke regel worden gekoppeld, zodat ter plekke alleen detailhandel in de vorm van een supermarkt is toegestaan.

Maatwerkvoorschriften / maatwerkregels Maatwerk kan ook worden geregeld door in het omgevingsplan de mogelijkheid op te nemen om maatwerkvoorschriften te stellen. Met een maatwerkvoorschrift kan het college in een individueel geval de plicht opleggen om te voldoen aan bepaalde voorschriften in aanvulling op of in afwijking van de algemene regels in het omgevingsplan. Het van de algemene regels afwijkende maatwerkvoorschrift kan strenger of soepeler zijn. Aanleiding voor een strenger voorschrift kan bijvoorbeeld zijn het voorkomen van onevenredige overlast bij een aan huis gebonden bedrijf. Voor een meer soepelere norm kan worden gedacht aan bijzondere omstandigheden bij de bedrijfsvoering van een bedrijf, waardoor het voldoen aan bijvoorbeeld de standaard geluidnorm in alle redelijkheid niet te vergen is. Maatwerkvoorschriften staan in een concreet separaat besluit, zodat daartegen bezwaar en beroep open staat. We nemen de mogelijkheid voor maatwerkvoorschriften op in het 16

omgevingsplan als daar aanleiding toe bestaat. Dit kan met een brede grondslag (bijvoorbeeld bij milieubelastende activiteiten in algemene zin) of meer specifiek toegespitst op een concrete activiteit of locatie. Met maatwerkregels kan de gemeente in het omgevingsplan voor bepaalde onderwerpen algemene regels van het rijk of de provincie nader uitwerken. Dit mag alleen indien deze hogere bestuursorganen hiervoor de bevoegdheid verlenen in rijksregels of in de provinciale verordening. Een voorbeeld betreft het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) dat gemeenten bepaalde mogelijkheden biedt om afwijkende technische bouweisen aan een woonfunctie te stellen. Open normen Voor het beoordelen van de toelaatbaarheid van activiteiten worden normen gesteld. Dit kunnen gesloten of open normen zijn. Gesloten normen zijn objectief meetbaar en laten geen ruimte voor interpretatie. Open normen bieden ruimte voor een afweging op maat. Bij de afweging van de toelaatbaarheid van activiteiten kan dan rekening worden gehouden met de omstandigheden van het concrete geval. Dat maakt een meer dynamische aanpak mogelijk. Met een minder gedetailleerd en meer open geformuleerd normenstelsel kan het omgevingsplan flexibeler zijn. Onderzoeksopgaven kunnen tegelijkertijd voor een belangrijk deel verschuiven naar de fase van vergunningverlening.

Een open norm kan gekoppeld worden aan beleidsregels, waarin nader wordt beschreven op welke wijze de beoordeling aan de norm dient plaats te vinden. Het gebruik van open normen in combinatie met beleidsregels passen we in een aantal gevallen nu ook al toe. Voor de toetsing aan de parkeernormen bijvoorbeeld verwijzen we naar de Nota Parkeernormering. En voor de toetsing van de toelaatbaarheid van woningsplitsing en kamerbewoning verwijzen we naar de Beleidsregels Woningsplitsing en verkameren. Deze systematiek handhaven we in het omgevingsplan. Bij het wijzigen van het omgevingsplan voor een bepaald gebied of thema moeten we steeds bekijken of de toepassing van open normen wenselijk is en bijdraagt aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij een gebiedsontwikkeling zou het in het kader van ‘uitnodigingsplanologie’ en ‘organische gebiedsontwikkeling’ wenselijk kunnen zijn om open normen ruimer toe te passen om meer flexibiliteit te hebben bij de planuitwerking. Zo'n norm zouden we kunnen toepassen voor de stedenbouwkundige invulling, door bijvoorbeeld als regel op te nemen dat sprake moet zijn van ‘een bouwhoogte passend bij de bestaande stedenbouwkundige structuur’. De afwegingsruimte bij deze norm kunnen we dan verder uitwerken in beleidsregels. Het toepassen van (ruime) open normen zullen we altijd zorgvuldig moeten afwegen.

Er ontstaat immers een spanningsveld tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. Het plan zelf geeft minder houvast bij een globale en flexibele opzet. De rechtszekerheid van (toekomstige) eigenaren en gebruikers van de gronden en gebruikers van de omgeving kan daarmee in het geding komen. Bij de keuze over de toepassing van open normen zullen we de rechtspraak op dit gebied nauwlettend betrekken.

Uitgangspunt

17

We nemen in het omgevingsplan de mogelijkheid op om maatwerk toe te passen. Dat doen we als dat nodig is in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarvoor maken we gebruik van locatie-specifieke regels, maatwerkvoorschriften, maatwerkregels en open normen.

4.5 Raadpleegbaarheid, inzichtelijkheid en gebruiksvriendelijkheid Het omgevingsplan vormt het centrale juridische toetsingskader voor ruimtelijke ontwikkelingen. Daarom is het van belang dat het omgevingsplan goed raadpleegbaar, inzichtelijk en gebruiksvriendelijk is voor burgers en bedrijven. Omgekeerd zijn raadpleegbaarheid, inzichtelijkheid en gebruiksvriendelijkheid ook van belang voor een goede beoordeling van initiatieven door onszelf. Raadpleegbaarheid De raadpleegbaarheid van het omgevingsplan is met name tijdens de transitieperiode een belangrijk aandachtspunt. Hoewel de Omgevingswet regelt dat elke gemeente over één omgevingsplan beschikt, zullen de gemeentelijke regels die daarvan deel uitmaken gedurende de transitiefase in het landelijke digitale systeem (Regels op de kaart) in verschillende documenten worden getoond. Dat betekent dat de regels voor één locatie op verschillende plekken kunnen staan: • • •

in het nieuwe deel van het omgevingsplan via de nieuwe techniek (onder andere de Bruidsschat); in het tijdelijk deel van het omgevingsplan (bestemmingsplannen opgesteld met oude techniek); in de verordeningen (betreft dan regels die van rechtswege deel uitmaken van het omgevingsplan, zoals de regels over hemelwater).

Dit maakt het raadplegen van de geldende regelgeving voor inwoners en ondernemers zeker tijdens de transitiefase erg lastig. Dit probleem is tijdens de transitieperiode niet te voorkomen. Toch proberen we inwoners en ondernemers zoveel mogelijk overzicht te bieden in de geldende regels per locatie. We maken het voor de raadpleger van het omgevingsplan in de kaartviewer duidelijk, dat voor sommige locaties nog de regels uit het bestemmingsplan moeten worden geraadpleegd. Dat doen we door een werkingsgebied met de naam: ‘regels tijdelijk deel nog niet vervallen’ op te nemen. Bij het overzetten van gebieden naar het nieuwe deel van het omgevingsplan, zullen de bestemmingsplannen ter plekke vervallen. Dat betekent dat dit werkingsgebied in de loop van de tijd steeds kleiner zal worden. Inzichtelijkheid / gebruiksvriendelijkheid Het omgevingsplan bevat alle gemeentelijke regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Naast de ruimtelijke regels die voorheen in bestemmingsplannen en beheersverordeningen stonden, bevat het ook een omvangrijke set regels voor o.a. milieubelastende activiteiten. De verscheidenheid en veelheid aan regels heeft als gevolg dat het omgevingsplan minder inzichtelijk en gebruiksvriendelijk wordt. We hanteren daarom de volgende uitgangspunten om het omgevingsplan inzichtelijk te houden: •

Basisopzet regels Voor de indeling van regels in hoofdstukken, afdelingen, (sub)paragrafen en artikelen houden we zoveel mogelijk een eenduidige structuur aan. Zo kan voor specifieke gevallen makkelijker worden gezocht naar de relevante regels. Bijvoorbeeld of er voor een 18

bepaalde activiteit sprake is van een vergunningplicht en wat de beoordelingsregels voor een aanvraag zijn. In grote lijnen betekent dit de volgende opzet: o Toepassingsbereik en algemeen geldende regels o Vergunning- of meldingsplicht o Uitzonderingen op vergunningplicht o Beoordelingsregels vergunningplicht o Indieningsvereisten vergunningaanvraag •

Zo veel mogelijk annoteren Het is de bedoeling dat de regels van het omgevingsplan door middel van annoteren beter raadpleegbaar en inzichtelijker worden. Annoteren betekent het toevoegen of markeren van kenmerken aan juridische regels. Zo moeten regels minimaal gekoppeld worden aan gebieden op de kaart, maar kunnen ook activiteiten en regelkwalificaties (algemeen geldende regel, vergunningplicht, meldplicht) worden toegevoegd. Het annoteren van regels moet raadplegers van het omgevingsplan op termijn in staat stellen om het plan te doorzoeken of te filteren op eigenschappen. Bijvoorbeeld door voor een specifieke locatie uitsluitend de regels over bouwactiviteiten of aanlegactiviteiten te tonen aan de raadpleger van het omgevingsplan. Hoe beter de juridische regels worden geannoteerd, hoe makkelijker ze te vinden zijn voor de raadplegers van het omgevingsplan. Daarnaast zijn annotaties ook noodzakelijk voor het opstellen van toepasbare regels. Toepasbare regels zijn juridische regels die zijn omgezet naar ‘gewone mensentaal’. Dit zijn bijvoorbeeld vragenbomen, die inwoners en ondernemers met gerichte vragen naar de juiste informatie leiden. Het systeem van toepasbare regels en het gericht doorzoeken van de regels van het omgevingsplan zal in de eerste jaren van de transitiefase nog niet gereed zijn.

We kiezen er nu wel voor om zoveel mogelijk annotaties toe te voegen aan de regels. In een latere fase kan hier dan gebruik van worden gemaakt.

•

Bouwregels Bruidsschat De regels van de Bruidsschat staan in hoofdstuk 22 van het tijdelijke omgevingsplan. Zoals eerder aangegeven zetten we de regels van de Bruidsschat themagericht over naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Daarbij vinden we het belangrijk om de bouwregels uit de Bruidsschat met de eerste wijzing van het omgevingsplan mee te nemen. In deze regels zijn namelijk de vergunningplicht voor het ruimtelijk bouwen, de daaraan gekoppelde beoordelingsregels en de regels over het vergunningsvrije bouwen opgenomen. Deze regels worden in de praktijk dagelijks toegepast. De regels over het vergunningsvrije bouwen zijn vrij complex en lastig te doorgronden. Met het overzetten van deze regels naar het nieuwe omgevingsplan proberen we een minder complexe en iets overzichtelijkere regeling in het leven te roepen, zonder de bestaande bouwmogelijkheden wezenlijk te wijzigen. Daarvoor is het nodig om de systematiek uit de Bruidsschat te wijzigen. De Bruidsschat kent nu een driedeling voor ruimtelijk bouwen (omgevingsplanactiviteit voor het bouwen): 1. Vergunningplicht (artikel 22.26 Omgevingsplan);

19

2. Altijd vergunningsvrij (artikel 22.36 Omgevingsplan): dus geen toets aan de overige regels van het omgevingsplan (met name de regels in de bestemmingsplannen). Ook als het bouwwerk in strijd is met het omgevingsplan is er geen vergunningplicht; 3. Vergunningsvrij, maar alleen als het in overeenstemming is met de overige regels van het omgevingsplan (artikel 22.27 Omgevingsplan). Deze driedeling is een voortzetting van de oude Wabo-systematiek, maar niet helemaal gelijk daaraan. De Omgevingswet heeft namelijk een knip gemaakt tussen het technisch bouwen en het ruimtelijk bouwen. De regels over het technisch bouwen (ook de vergunningsvrije regels) staan in het Besluit bouwwerken leefomgeving en zijn landelijk geregeld. Denk daarbij aan de eisen in verband met de constructieve veiligheid van een bouwwerk of de brandveiligheid. De regels over het ruimtelijk bouwen (ook de vergunningsvrije regels) staan in het omgevingsplan en mogen gemeenten zelf bepalen. Enkele vergunningsvrije regels over ruimtelijk bouwen zijn wel landelijk in het Bbl geregeld en daar kunnen wij dus niets aan veranderen. Belangrijk om te beseffen, is dus dat de vergunningsvrije regels in het omgevingsplan alleen gelden voor het ruimtelijk bouwen.

Om deze complexe regeling overzichtelijker te maken, is in eerste aanleg gekeken naar de mogelijkheid van een tweedeling: vergunningplicht en (altijd) vergunningsvrij. Dit zou dan betekenen dat categorie 3 (vergunningsvrij, mits in overeenstemming met de overige regels in het omgevingsplan) vervalt. Uit een eerste analyse blijkt echter dat deze aanpassing van de systematiek (van driedeling naar tweedeling) niet in alle gevallen wenselijk is. Dat betreft met name de gevallen met een relevante koppeling aan gebruiksregels in het omgevingsplan. Door voor sommige bouwwerken, die nu genoemd zijn in categorie 3, de koppeling met het omgevingsplan los te laten, zouden er zonder vergunning bouwwerken kunnen worden gerealiseerd op plekken waar we dat niet willen. Voorbeeld Onder categorie 3 valt bijvoorbeeld een bouwwerk voor recreatief nachtverblijf als het voldoet aan een aantal voorwaarden: op de grond staand, niet hoger dan 5 meter en de oppervlakte niet meer dan 70m2. Om dit bouwwerk vergunningsvrij te mogen oprichten, dient ook gekeken te worden naar de overige regels van het omgevingsplan. Dat betreft onder andere de regel in het omgevingsplan of het gebruik ter plekke is toegestaan.

Door deze koppeling met de gebruiksregel is een bouwwerk voor recreatief nachtverblijf alleen vergunningsvrij, indien recreatief nachtverblijf in het omgevingsplan op een bepaalde locatie wordt toegestaan. Denk aan een camping. Indien we deze koppeling in het nieuwe omgevingsplan zouden loslaten, zou dat betekenen dat bouwwerken voor recreatief nachtverblijf op heel veel plekken in de gemeente vergunningsvrij zouden mogen worden gebouwd, bijvoorbeeld in tuinen of in het buitengebied.

Bij de bouwwerken uit categorie 3 waar de koppeling met de gebruiksregels uit het omgevingsplan niet relevant is, is het wel mogelijk om tot een vereenvoudiging van de regels te komen. Het gaat bijvoorbeeld om bouwwerken die worden gebouwd bij of aan een hoofdgebouw (de wet noemt dit bijbehorende bouwwerken). Functioneel moeten deze bouwwerken verbonden zijn met het hoofdgebouw. Het hoofdgebouw bepaalt dus al het gebruik. Voor bijbehorende bouwwerken is in de Bruidsschat bepaald onder welke voorwaarden deze bouwwerken vergunningsvrij zijn. Zo zijn bijbehorende bouwwerken altijd vergunningsvrij, als deze voldoen aan een aantal voorwaarden. Denk bijvoorbeeld aan 20

maximale maatvoering qua hoogte en oppervlakte. Maar daarnaast kan een bijbehorend bouwwerk ook vergunningsvrij zijn, als deze maatvoering wordt overschreden, maar het bouwwerk wel past binnen de regels van het bestemmingsplan (nu onderdeel van het omgevingsplan). In die regels zijn ook maatvoeringseisen opgenomen over hoogte en oppervlakte. Aangezien zowel in de Bruidsschat als in bestemmingsplannen maatvoeringseisen over hoogte en oppervlakte zijn opgenomen, is het mogelijk die eisen te combineren. Daardoor is het voor deze bouwwerken in het nieuwe omgevingsplan mogelijk om naar een tweedeling (altijd vergunningsvrij of vergunningplichtig) te gaan. Uitgangspunt daarbij is dat bestaande bouwmogelijkheden behouden blijven. Voorbeeld Iemand wil een berging (bijbehorend bouwwerk) bouwen op zijn woonperceel in het achtererfgebied. Het woonperceel is gelegen in de Graafsewijk-Aawijk. De berging is 70 m2 groot. Het achtererfgebied heeft een grootte van 120 m2. Om vergunningsvrij te kunnen bouwen, stelt artikel 22.36 Omgevingsplan onder andere als voorwaarde dat het achtererfgebied voor maximaal 54 m2 mag worden bebouwd. Omdat de berging 70 m2 groot is, wordt hier niet aan voldaan en is deze niet vergunningsvrij op grond van artikel 22.36 Omgevingsplan.

Om vergunningsvrij te kunnen zijn op grond van artikel 22.27 Omgevingsplan moet de berging ook aan de overige regels van het Omgevingsplan voldoen. In dit geval is het bestemmingsplan Graafsewijk -Aawijk 2017 relevant. Het bestemmingsplan staat ter plekke toe dat maximaal 60 m2 van het achtererfgebied wordt bebouwd. Omdat de berging 70 m2 groot is, wordt hier niet aan voldaan en is alsnog een vergunning nodig. Als we de artikelen 22.36 en 22.27 Omgevingsplan samenvoegen, zal in deze situatie de uitkomst hetzelfde zijn. Er wordt niet voldaan aan de vergunningsvrije regels, waardoor de vergunningplicht blijft gelden. Stel dat de berging 58 m2 zou zijn, dan zou niet voldaan worden aan het vergunningsvrij bouwen op grond van artikel 22.36, maar wel aan artikel 22.27 Omgevingsplan. In dat geval kan het bouwwerk ook vergunningsvrij worden opgericht. In het nieuwe omgevingsplan kunnen de artikelen 22.36 en 22.27 Omgevingsplan op bepaalde onderdelen worden samengevoegd tot één vergunningsvrije categorie. Voor wat betreft de maximaal toegestane oppervlakte bebouwing moet daarbij worden uitgegaan van de voor de burger meest gunstigste regel (in artikel 22.36 of in het bestemmingsplan). Er moet immers worden voorkomen dat samenvoeging leidt tot een beperking van de bestaande rechten.

Een bouwwerk dat nu vergunningsvrij is, moet niet vergunningplichtig worden en bestaande bouwmogelijkheden moeten behouden blijven.

Deze materie is complex. Daarom maken we wel een voorbehoud. Het zou kunnen, dat tijdens de omzetting van deze regels nieuwe inzichten ontstaan. Als die tot andere keuzes leiden, komen we hierop terug. Tot slot kiezen we ervoor om de bouwregels in het omgevingsplan meer uit te splitsen naar type bouwwerk. Zo maken we overzichtelijker welke eisen (eventueel afhankelijk van de locatie) aan een bepaald type bouwwerk worden gesteld. De Bruidsschat bevat ook nog andere regels, bijvoorbeeld regels over milieubelastende activiteiten. Deze regels worden op een later moment naar het nieuwe deel van het omgevingsplan verhuisd. •

Gebiedsaanwijzingen Regels worden door middel van een annotatie gekoppeld aan een zogenaamd ‘werkingsgebied’: een geometrisch begrensde locatie op de kaart waar de regel geldt. 21

Een locatie koppelen aan een regel is een verplichte annotatie. Door deze koppeling heeft een werkingsgebied namelijk juridische binding. Daarnaast is er ook de mogelijkheid tot het annoteren met een ‘gebiedsaanwijzing’. Gebiedsaanwijzingen hebben geen juridische consequenties, maar zijn uitsluitend bedoeld voor verbetering van het overzicht voor gebruikers. Met gebiedsaanduidingen kan de kaartviewer in het DSO laten zien dat in het artikel regels over een type gebied worden gesteld. Ook kan de viewer op deze manier door middel van kleuren op de kaart laten zien waar het aangewezen gebied ligt. Zo worden woongebieden op de kaart met een gele kleur aangeduid. Door het gebruik van gebiedsaanwijzingen ontstaat een overzichtelijk kaartbeeld, waarmee in één oogopslag duidelijk wordt welke functies gebieden hebben. Deze annotatie zorgt ook voor de mogelijkheden van filteren en doorzoekbaar maken van de regels. Vooralsnog kiezen we ervoor om deze gebiedsaanwijzingen voor het verbeteren van het overzicht voor de gebruiker te gebruiken.

Uitgangspunt Raadpleegbaarheid, inzichtelijkheid en gebruiksvriendelijkheid zijn belangrijke aandachtspunten bij het opstellen van het nieuwe deel van het omgevingsplan. Om de raadpleegbaarheid en inzichtelijkheid te bevorderen maken we gebruik van een eenduidige basisopzet van de hoofdregeling. Hierin verwerken wij de Bruidsschatregels voor (vergunningsvrij) bouwen, zodat deze regels overal in de gemeente gelijk zijn. Op de plekken waar nog de regels van het tijdelijk deel gelden (de bestemmingsplannen en beheersverordeningen), maken we dit inzichtelijk met een werkingsgebied ‘regels tijdelijk deel nog niet vervallen’. Door te annoteren bieden we inwoners en ondernemers tenslotte de mogelijkheid om de regels in het digitaal stelsel (regels op de kaart) te filteren.

4.6 Regelsystematiek In het omgevingsplan koppelen we een activiteit een zogenaamde regelkwalificatie. Dat kunnen verschillende soorten kwalificaties zijn: rechtsreeks toegestaan, een verbod, een vergunningplicht, een meldingsplicht, een informatieplicht, een zorgplicht of een gebod. Zoals in de transitiestrategie is vastgelegd, houden we bij het toekennen van een regelkwalificatie aan een activiteit in beginsel vast aan het principe van beleidsneutraal overzetten. Bijvoorbeeld: als voor een bepaalde activiteit een vergunningplicht geldt, blijft daarvoor in principe een vergunningplicht gelden. In de praktijk zal dit niet altijd helemaal mogelijk of wenselijk zijn. Onder de oude wetgeving waren sommige regelkwalificaties uitsluitend voorbehouden aan bepaalde wet- en regelgeving. Een zorgplicht en meldingsplicht zul je in een bestemmingsplan niet aantreffen. En ook een gebodsbepaling was in een bestemmingsplan niet toegestaan. Dat is in het omgevingsplan voortaan wel mogelijk. Bij de transitie kan blijken dat het wenselijk is om in het omgevingsplan aan een bepaalde 22

activiteit een andere regelkwalificatie te koppelen dan onder het huidige regime. Bijvoorbeeld van een vergunningplicht naar het rechtstreeks toestaan van een bepaalde activiteit. Indien beleidsmatig de gevolgen daarvan beperkt zijn en de beleidslijn in hoofdzaak standhoudt, voeren we dit door. Op het moment dat dit wel leidt tot een andere beleidskeuze wordt dit expliciet bestuurlijk voorgelegd. Voorbeeld De Verordening Bomen, Water en Groen bepaalt dat bij het realiseren van een verharding van meer dan 500m2 voldoende kwalitatief groen moet worden gerealiseerd. Daarvoor moet worden voldaan aan de groennorm, die zowel een kwantitatieve als kwalitatieve component bezit. Aangezien aan deze bepaling geen vergunningplicht is gekoppeld, is toetsing vooraf door de gemeente niet mogelijk. Nu de kwantitatieve en met name de kwalitatieve criteria niet als gesloten normen kunnen worden gezien, ligt het voor de hand de groennorm in het omgevingsplan op te nemen in de beoordelingsregels bij de vergunningplicht voor de bouw- en aanlegactiviteit (mits sprake is van meer dan 500m2 verharding). Op die wijze kan beter worden gewaarborgd dat aan de groennorm kan worden voldaan. Hiermee wordt de regelkwalificatie gewijzigd, maar blijft het vastgestelde beleid gehandhaafd.

Bij het toekennen van de regelkwalificaties hanteren we de volgende uitgangspunten: Rechtstreeks toestaan Algemene regels die een activiteit toestaan, richten zich rechtstreeks tot een initiatiefnemer. Voor deze regels vindt vooraf geen beoordeling plaatst door ons als bevoegd gezag. Is de toelaatbaarheid van een activiteit uitsluitend afhankelijk van een gesloten norm (objectief meetbaar en geen ruimte voor interpretatie)? Dan gebruiken we daarvoor in beginsel een algemene regel waarin de activiteit rechtstreeks wordt toegestaan. Vergunningplicht Met een vergunningsplicht beoordelen we een initiatief wel van tevoren. Aan een vergunningplicht zijn beoordelingsregels gekoppeld. Als de toelaatbaarheid van een activiteit afhankelijk is van open normen (deze vereisen interpretatie, eventueel op basis van beleidsregels), dan passen we een vergunningplicht toe. Ook als er in de beoordelingsregels bij een activiteit sprake is van een combinatie van gesloten en open normen passen we een vergunningplicht toe. Verbod Als een activiteit niet wenselijk is op een bepaalde plek of in bepaalde situatie nemen we daarvoor een verbod op. Dat kan eventueel in combinatie met een vergunningplicht (bijvoorbeeld een verbod om een monumentale boom te kappen, tenzij daarvoor een vergunning is verleend).

Zorgplicht In sommige gevallen is het niet mogelijk, noch wenselijk, om regels te stellen over alle theoretische situaties die bij activiteiten kunnen optreden. Bijvoorbeeld een activiteit die normaal gesproken geen problemen veroorzaakt, zoals een beroep aan huis, maar in incidentele gevallen wel hinder kan veroorzaken. In dat geval nemen we een zorgplicht op, die zich richt tot degene die de activiteit verricht. Zo heeft de zorgplicht een vangnetfunctie. Meldingsplicht Een meldingsplicht is een verbod om zonder voorafgaande melding een activiteit te 23

verrichten. Zo'n plicht zetten we in als een activiteit via algemene regels is toegestaan, maar het toch wenselijk is om vooraf op de hoogte te zijn van het starten van deze activiteit om nog maatwerkvoorschriften op te leggen. Informatieplicht en gebod Een informatieplicht houdt in dat het omgevingsplan verplicht om bepaalde gegevens te verstrekken of ons over bepaalde zaken te informeren. Een gebodsbepaling houdt in dat aan een burger of bedrijf een onvoorwaardelijke en rechtstreekse verplichting wordt opgelegd om een bepaalde handeling te verrichten. Vooralsnog is het niet helder in welke gevallen het wenselijk of noodzakelijk is deze instrumenten in te zetten. Gelet op de zwaarte van een gebodsbepaling, is het wel evident dat daaraan een vastgestelde beleidslijn ten grondslag moet liggen.

Uitgangspunt We maken onderscheid tussen verschillende soorten regels en passen die bewust toe. In beginsel gebruiken we de bestaande kwalificatie, tenzij we aanleiding zien om deze te veranderen.

4.7 Verordening Bomen, Water en Groen De transitiestrategie bepaalt, dat verordeningen die overgaan in het omgevingsplan themagewijs zullen verhuizen. De Verordening Bomen, Water en Groen wordt als eerste opgepakt. Hieraan houden we vast, door deze verordening al bij de eerste wijziging van het omgevingsplan mee te nemen. Daarvoor zijn er een aantal redenen: •

Door het rijk zijn een aantal (onderdelen van) verordeningen aangewezen, die rechtstreeks onderdeel uitmaken van het tijdelijk omgevingsplan. Dat geldt ook voor een verordening over afvoer van hemelwater en grondwater. De gemeente ’s-Hertogenbosch heeft hiervoor geen aparte verordening. Regels over de afvoer van hemelwater en grondwater zijn opgenomen in de Verordening Bomen, Water en Groen. Deze verordening bevat naast regels over de afvoer van hemelwater en grondwater ook regels over het kappen van bomen en het realiseren van groen bij aanleg van grote oppervlakte verharding. Een deel van deze verordening is dus in juridische zin overgegaan naar het tijdelijke deel van het omgevingsplan. De overige regels behoren nog wel tot de verordening. Deze situatie is onoverzichtelijk en onduidelijk. Daarom is het wenselijk om de hele verordening zo snel mogelijk in één keer over te zetten naar het nieuwe deel van het omgevingsplan.

•

De verordening stelt bij de aanleg van verharding / bebouwing van meer dan 500m 2 de verplichting om voldoende groen te realiseren. Dit is de zogenaamde groennorm. Deze norm bevat zowel een kwantitatieve als een kwalitatieve eis. Op dit moment is de groennorm niet gekoppeld aan een vergunning, zodat geen toetsing vooraf plaatsvindt. Bij 24

het overzetten van de verordening naar het nieuwe deel van het omgevingsplan kan de groennorm als beoordelingsregel aan de vergunningplicht voor bouwen en aanleggen (indien sprake is van meer dan 500m 2 verharding) worden gekoppeld. •

In 2024 heeft de gemeenteraad ‘De Gebiedspaspoorten Groen en Klimaatbestendig’ vastgesteld. In dit raadsbesluit zijn een aantal onderdelen opgenomen die een aanscherping / aanvulling inhouden van de huidige regels in de Verordening Bomen, Water en Groen. Zo zijn bijvoorbeeld de eisen aan het verwerken van hemelwater op eigen terrein bij projecten met meer dan 500m 2 verharding gewijzigd. Zo wordt nu een waterbergingscapaciteit vereist van 70 mm per m 2 in plaats van 60 mm en wordt ook de volgorde van verwerking van te bergen hemelwater (hergebruik, infiltratie, bovengronds vasthouden, ondergronds vasthouden en afvoeren) in beginsel vastgelegd. De onderdelen van de Gebiedspaspoorten die zich in regels van het omgevingsplan laten vertalen, worden bij de eerste wijziging meegenomen.

Uitgangspunt Bij de eerste wijziging van het omgevingsplan nemen we de volledige Verordening Bomen, Water en Groen mee. Daarin verwerken we zoveel mogelijk de aanscherpingen / aanvullingen uit De Gebiedspaspoorten Groen en Klimaatbesteding.

25