Bijlage 1 Rapport RKC Sturing op jeugdhulp

Sturing op jeugdhulp Rapport Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch

Maart 2021 Tom Plat, Gert Ranter, Gideon Moolenburgh Projectnummer: PO016305 Correspondentienummer: DH-2603-0985 Classificatie: Vertrouwelijk

BMC Onderzoek Laan van Zuid Hoorn 70 2289 DE Rijswijk

KVK 32078667 www.bmc.nl IBAN NL91ABNA0504035754 BTW NL80.86.63.598 B.01

Inhoud BESTUURLIJKE RAPPORTAGE Leeswijzer

1

Hoofdstuk 1

Inleiding en aanleiding

3

1.1

Uitvoering van de Jeugdwet

3

1.2

Aanleiding onderzoek

3

1.3

Doelstelling onderzoek

3

1.4

Hoofd- en deelvragen

4

1.5

Onderzoeksaanpak

4

Hoofdstuk 2

Beantwoording van de onderzoeksvragen

6

Hoofdstuk 3

Conclusies en aanbevelingen

9

3.1

Conclusies

9

3.2

Aanbevelingen

13

BIJLAGE 1 (NOTA VAN BEVINDINGEN) Paragraaf 1 Taken en uitdagingen in de jeugdhulp

16

1.1

Nieuwe verantwoordelijkheden en afspraken

16

1.2

Wat een gemeente zelf dient te regelen

18

1.3

Landelijke ontwikkelingen en onderzoek

19

Paragraaf 2

Beleid en doelstellingen

23

2.1

Juridisch en financieel kader

23

2.2

Regionale samenwerking

24

2.3

Centrumregeling Jeugdhulp Noordoost-Brabant

26

2.4

Inhoudelijke beleidskaders en doelen

27

2.5

Samenvatting van bevindingen ten aanzien van het beleid en doelstellingen

30

Paragraaf 3

Informatie inrichting

31

3.1

Informatie inrichting

31

3.2

Wijze van informatie behandeling

34

3.3

Beoordeling van de informatie door de raad

38

3.4

Samenvatting van bevindingen ten aanzien van de informatievoorziening

40

Paragraaf 4

Rol van de raad als kadersteller en controleur

42

4.1

Kaderstellen en controleren door de raad

42

4.2

Samenvatting van bevindingen ten aanzien van kaderstellen en controleren

45

Paragraaf 5

Rol van de raad in de regio

47

5.1

Positie in (een) centrumregeling als gemeenteraad

47

5.2

Contact en samenwerking met andere gemeenteraden

48

5.3

Samenvatting van bevindingen ten aanzien van de rol in de regio

48

Bijlage 2

Bestudeerde documenten

50

Bijlage 3

Lijst van gesproken personen

53

Bijlage 4

Vragenlijst voor raadsleden

54

Bijlage 5

Interviewprotocol

58

Dit document is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

Leeswijzer Het rapport is opgebouwd uit twee delen. Het eerste deel bestaat uit een zelfstandig onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: ● De aanleiding en doelstelling van het onderzoek. ● De beantwoording van de onderzoeksvragen. ● De conclusies uit het onderzoek en de aanbevelingen. ● De onderzoeksverantwoording. Bijlage 1 (nota van bevindingen) gaat gedetailleerder in op de bevindingen waarop de conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd. De nota van bevindingen kent de volgende indeling: ● Paragraaf 1: Taken en uitdagingen in de jeugdhulp ● Paragraaf 2: Beleid en doelstellingen ● Paragraaf 3: Informatie inrichting ● Paragraaf 4: Invulling van kaderstellen en controleren ● Paragraaf 5: De rol van de raad om de regio In de bijlagen is de informatie opgenomen waarnaar in de tekst wordt verwezen.

1/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

Bestuurlijke nota

2/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

Hoofdstuk 1

Inleiding en aanleiding

1.1 Uitvoering van de Jeugdwet Op 1 januari 2015 is de Jeugdwet in werking getreden en sindsdien zijn gemeenten verantwoordelijk voor de hulp aan en zorg voor kinderen, jongeren en hun ouders bij alle denkbare opgroei- en opvoedproblemen. Gemeenten bepalen zelf hoe zij het jeugdhulpsysteem inrichten. Zij organiseren ieder voor zich de toegang tot de jeugdhulp, op bepaalde terreinen in afstemming met andere gemeenten. Ook kopen gemeenten, zelf of in regionaal verband, hulp in bij instellingen voor jeugd- en opvoedhulp, gecertificeerde instellingen en gespecialiseerde aanbieders. Het nieuwe systeem moet zorgen dat: ● er eerder samenhangende (jeugd)hulp op maat wordt geboden voor kwetsbare kinderen; ● de regeldruk voor professionals verminderd wordt en de professionele ruimte vergroot wordt; ● de zorgvraag wordt teruggebracht en er minder wordt gemedicaliseerd; ● de eigen kracht van gezinnen meer wordt aangesproken. De achterliggende gedachte van deze decentralisatie was dat de zorg voor jeugd eenvoudiger, efficiënter en effectiever zou kunnen worden uitgevoerd op lokaal niveau.

1.2 Aanleiding onderzoek Het sociaal domein in het algemeen, en de jeugdhulp in het bijzonder, leggen een steeds groter beslag op de gemeentelijke begroting. Oplopende tekorten op het gebied van jeugdhulp hebben ook gevolgen voor andere taken van de gemeente. Het onderwerp staat de laatste tijd dan ook volop in de schijnwerpers, zowel landelijk als in de gemeente ‘s-Hertogenbosch. Daarbij gaat het vaak over kosten, terwijl de vraag hierachter zich eigenlijk toespitst op sturing ten aanzien van jeugdhulp en daarmee ook op het in de hand houden van de kosten. Deze problematiek speelt ook in de regio Noordoost-Brabant (NOB). De aantallen en kosten blijven stijgen en elk jaar moet er meer budget naar de jeugdhulp, terwijl het gesprek over de inhoud en aansturing vanuit de raad vaak uitblijft en juist dat centraal zou moeten staan.1 De Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch heeft op basis van signalen vanuit de raad dat grip op jeugdhulp wordt gemist, besloten een onderzoek uit te voeren naar de mogelijkheid van de gemeenteraad om te sturen op jeugdhulp.

1.3 Doelstelling onderzoek Het voorliggende onderzoek biedt de gemeenteraad meer inzicht in de bestuurlijke processen die spelen in dit complexe beleidsveld en stelt de gemeenteraad beter in staat om binnen de kaderstellende en controlerende rol van de raad sturing te geven aan dit beleidsveld. Het onderzoek heeft geleid tot aanbevelingen die ingaan op de vraag hoe de gemeenteraad van ‘sHertogenbosch beter kan sturen op de jeugdzorg, teneinde de door hen gewenste zorg aan jeugdigen te kunnen bieden binnen de beschikbare financiële kaders. Welke handvatten, welke informatie, welke kaders zijn hiervoor nodig en (wel of niet) al beschikbaar of beschikbaar te maken?

1

De aantallen 2020 (CBS) zijn nog niet definitief. De trend tot en met 2019 klopt.

3/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

1.4 Hoofd- en deelvragen De Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch heeft op basis van de bovenstaande doelstelling de volgende centrale hoofdvraag geformuleerd:

In hoeverre is de gemeenteraad van ‘s-Hertogenbosch in staat om – binnen de regionale samenwerking – de gewenste sturing te geven aan de lokale jeugdhulp? De centrale vraagstelling valt uiteen in de volgende deelvragen: 1. Welke doelstellingen heeft de gemeenteraad voor de jeugdhulp gesteld? 

Welke kaders en uitgangspunten heeft de gemeenteraad van ‘s-Hertogenbosch gesteld?



Zijn de kaders en richtlijnen vertaald in SMART-doelstellingen en -indicatoren?

2. Op welke wijze wordt de gemeenteraad geïnformeerd en wat is de kwaliteit van deze informatie? 

Welke informatie ontvangt de gemeenteraad?



Op welke wijze wordt de gemeenteraad geïnformeerd?



Wat is naar het oordeel van de gemeenteraad de kwaliteit van deze informatie in termen van tijdigheid, juistheid en volledigheid?

3. Op welke wijze vult de gemeenteraad haar kaderstellende en controlerende rol in richting het college? 4. Waar en op welke onderdelen en momenten kan de gemeenteraad invloed uitoefenen op de centrumregeling?

1.5 Onderzoeksaanpak Voor het verzamelen van de benodigde informatie en het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt. Normenkader Om de verzamelde informatie te beoordelen en om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, is gebruikgemaakt van een normenkader. Dit kader is weergegeven aan het begin van ieder hoofdstuk in de nota van bevindingen. Deskresearch en voorbereiding interviews Op basis van diverse documenten heeft deskresearch plaatsgevonden. Een totaaloverzicht van de bestudeerde documenten is opgenomen in bijlage 2. Vervolgens zijn op basis van de deskresearch topiclijsten opgesteld voor de interviews met betrokkenen. Deze topiclijsten waren bedoeld om de te interviewen betrokkenen een houvast te bieden ten aanzien van de verschillende onderwerpen die tijdens een interview aan bod zouden kunnen komen. Eveneens ter voorbereiding van de interviews is een interviewprotocol opgesteld. Dit protocol diende ter voorbereiding op de interviews en schetste de contouren van het gesprek. Het interviewprotocol is opgenomen als bijlage 4.

4/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

Vragenlijst raadsleden Om zoveel mogelijk raadsleden2 in staat te stellen een bijdrage aan het onderzoek te leveren is er naast een deskresearch gebruikgemaakt van een compacte vragenlijst voor de gemeenteraad. Het was niet de bedoeling om een representatieve weergave te geven van de raadservaring. Uiteindelijk hebben 25 raadsleden de vragenlijst ingevuld waarmee de respons 40% was. Deze vragenlijst bevatte een beperkt aantal vragen om een grote tijdsbelasting te voorkomen. Onderwerpen die daarin aan de orde kwamen, zijn: ● Inrichting informatievoorziening ● Actualiteit, juistheid, volledigheid van de informatie ● Mogelijkheid tot goed uitoefenen van de controlerende en kaderstellende taak ● Rol in de regio ● Verbeterpunten De vragenlijst voor raadsleden gaf input voor het tweede deel van het onderzoek, toen met een vertegenwoordiging van de raad een groepsgesprek is gevoerd. De volledige vragenlijst is opgenomen in bijlage 4. Interviews met betrokkenen Voor verdieping en nadere duiding van bestudeerde documenten en/of de uitkomsten van de online vragenlijst zijn interviews gehouden. Er zijn gesprekken gevoerd met beleidsmedewerkers van de ambtelijke organisatie van ’s-Hertogenbosch, de inkooporganisatie RIOZ, de verantwoordelijke portefeuillehouder en de gemeenteraad. Ook hebben drie zorgaanbieders schriftelijk gereageerd op vragen.

De complete lijst van geïnterviewde personen is te vinden in bijlage 3. Voor de interviews met intern en extern betrokkenen hebben we topiclijsten gehanteerd.

2

Daar waar raadslid staat, moet gelezen worden: ‘raads-of raadscommissielid’.

5/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

Hoofdstuk 2 Beantwoording van de onderzoeksvragen Voor dit onderzoek zijn door de Rekenkamercommissie vier deelvragen geformuleerd die we hieronder kort zullen beantwoorden. In het hoofdstuk ‘conclusies en aanbevelingen’ zullen we dieper ingaan op de bevindingen die de basis vormen voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. 1. Welke doelstellingen heeft de gemeenteraad voor de jeugdhulp gesteld? 

Welke kaders en uitgangspunten heeft de gemeenteraad van ‘s-Hertogenbosch gesteld?

Na de decentralisatie zijn er in de verordening juridische kaders en in de verschillende beleidsstukken inhoudelijke kaders gesteld. De regionale samenwerking is juridisch vastgelegd in een centrumregeling, waarbij de gemeente ‘s-Hertogenbosch een centrale plek heeft als centrumgemeente. In de centrumregeling van 2020 is een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de beleidstaken en de inkooptaken. De gemeente ’s-Hertogenbosch kent een regionaal beleidsplan en geen lokaal beleidsplan.3 In het regionaal beleidsplan Jeugdhulp staan de ambities en actielijnen van de regio Noordoost Brabant beschreven. Het regionaal beleidsplan wordt in alle afzonderlijke raden voorgelegd voor goedkeuring. Daarmee heeft de raad van ‘s-Hertogenbosch formeel het beleidsplan met de daarbij behorende doelstellingen vastgesteld. Uit het regionaal beleidsplan vloeit een regionaal uitvoeringsprogramma voort waarin een nadere uitwerking staat van de acht actielijnen. Voor elke actielijn zijn meerdere zogenaamde ‘resultaten’ beschreven. Het vaststellen van het uitvoeringsprogramma betreft een collegebevoegdheid en wordt alleen ter informatie aan de raad verzonden. 

Zijn de kaders en richtlijnen vertaald in SMART-doelstellingen en -indicatoren?

De doelen die op regionaal niveau zijn gesteld in het beleidsplan zijn niet allemaal SMART geformuleerd. In het beleidsplan zijn acht actielijnen benoemd onder welke steeds een opsomming van punten staat waarop de regio gaat inzetten. De prestatie-indicatoren zijn vastgesteld in de regionale inkoopstrategie en vervolgens overgenomen in het regionaal beleidsplan. De indicatoren zijn echter niet door de gemeenteraad van ‘s-Hertogenbosch geagendeerd dan wel vastgesteld. Er is geen directe koppeling tussen doelen die in het regionaal beleidsplan zijn genoemd en de jaarrekening en begroting van de gemeente ‘s-Hertogenbosch.4

3 4

Het huidige regionaal beleidsplan geeft ook lokale kaders. De beleidsdoelstellingen en -indicatoren zijn vastgelegd in een viertal documenten: ● Regionale inkoopstrategie. ● Regionaal beleidsplan Jeugdhulp Noordoost Brabant. ● Regionaal uitvoeringsprogramma Jeugdhulp Noordoost Brabant. ● Jaarrekening en begroting gemeente ‘s-Hertogenbosch.

6/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

De gemeente ‘s-Hertogenbosch heeft daarnaast in de begroting 2020 doelstellingen geformuleerd voor de lokale situatie. Deze doelstellingen zijn breed geformuleerd en vormen hiermee een algemeen kader voor het jeugdbeleid. 2. Op welke wijze wordt de gemeenteraad geïnformeerd en wat is de kwaliteit van deze informatie? 

Welke informatie ontvangt de gemeenteraad?

De raad wordt vanuit de P&C-cyclus, maar ook daarbuiten, veel geïnformeerd. Om een beeld te schetsen van de ontwikkeling in de jeugdhulp is bijvoorbeeld een zorgmonitor ontwikkeld die duiding geeft aan het volume en de financiën. Daarnaast worden ontwikkelingen onder andere vanuit de toegang vier keer per jaar door middel van een kwartaalbericht gedeeld met de raad. Het kwartaalbericht is sociaal domein breed en bevat input van beleid, inkoop en uitvoering. De informatiestroom is op dit moment erg fors, maar een overkoepelend beeld en samenhang ontbreekt voor de raad. 

Op welke wijze wordt de gemeenteraad geïnformeerd?

Een groot deel van de informatievoorziening en informatiedeling wordt gerealiseerd aan de hand van andere bijeenkomsten dan commissie- of raadsvergaderingen, bijvoorbeeld tijdens I&Oavonden of werkbezoeken. Ook bestaat er een Werkgroep Sociaal Domein die in de voorbereiding van de Commissie Sociaal een belangrijke rol vervult. Daarnaast worden met regelmaat beeldvormende bijeenkomsten gehouden, bijvoorbeeld werkbezoeken. Op het gebied van jeugdhulp zijn de afgelopen jaren meerdere moties en amendementen ingediend. Raadsleden zijn erg betrokken bij het thema en vragen ook zelf via de formele weg regelmatig om meer duiding, bijvoorbeeld via raadsvragen. 

Wat is naar het oordeel van de gemeenteraad de kwaliteit van deze informatie in termen van tijdigheid, juistheid en volledigheid?

Als het gaat om de tijdigheid van de informatie kan vastgesteld worden dat grofweg de helft van hen de actualiteit (hoe oud zijn de gegevens) en de tijdigheid (wanneer komt de informatie) als voldoende beschouwt. Als het gaat om de juistheid van de informatie dan kan gesteld worden dat de raad in zijn algemeenheid vertrouwen heeft in de correctheid van de aangeleverde informatie. Raadsleden weten op dit moment niet of ze alles ontvangen en of de informatie volledig is. Een derde van de raadsleden vindt de informatie op dit moment niet goed aansluiten op hun behoeften en een derde is hierover neutraal. Dit is vooral terug te voeren op de forse informatiestroom waarin samenhang en een overkoepelend beeld worden gemist. 3. Op welke wijze vult de gemeenteraad haar kaderstellende en controlerende rol in richting het college? Er is veel informatie beschikbaar ten aanzien van jeugd en gevraagde aanvullende informatie wordt relatief snel geleverd. De formele instrumenten om te kunnen kaderstellen en controleren worden veelvuldig gebruikt. Dat wil ook zeggen dat door middel van moties, amendementen en discussienotities op onderdelen wordt bijgestuurd. Bij de behandeling van het regionale beleidsplan 2020-2023 heeft de raad geen aanvullende kaders toegevoegd aan dit plan.

Uit het onderzoek blijkt dat de raad op dit moment vooral aan het controleren is, maar zich ook nog niet volledig geëquipeerd voelt in die rol.

7/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

4. Waar en op welke onderdelen en momenten kan de gemeenteraad invloed uitoefenen op de centrumregeling? De gemeenteraad heeft geen formele positie en rol in de centrumregeling voor de regionale samenwerking op het terrein van de jeugdhulp. Er is in de centrumregeling niets opgenomen over de eventuele rol, positie en verantwoordelijkheid van de gemeenteraden. Uit het onderzoek blijkt dat raadsleden worstelen met de verantwoording die bij regionale samenwerking grotendeels achteraf is en het gevoel hebben regelmatig voor voldongen feiten te worden geplaatst: ‘het is tekenen bij het kruisje’. De ervaring is dat dit in meer of mindere mate geldt voor alle samenwerkingsverbanden, maar op het terrein van jeugdhulp wordt dit nadrukkelijker ervaren. Daarnaast bestaat het gevoel bij enkele raadsleden dat in andere gemeenten meer beleidsvrijheid wordt genomen.

8/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

Hoofdstuk 3

Conclusies en aanbevelingen

3.1 Conclusies Op basis van de bevindingen, zoals uitgebreider beschreven in de nota van bevindingen (bijlage 1), zijn de volgende conclusies getrokken. Conclusies ten aanzien van het beleid en doelstellingen Na de decentralisatie van de jeugdhulp in 2015 zijn er in de verordening van ’s-Hertogenbosch juridische kaders en in de verschillende beleidsstukken inhoudelijke kaders gesteld. De regionale samenwerking is juridisch vastgelegd in een centrumregeling, waarbij de gemeente ‘s-Hertogenbosch een centrale plek heeft als centrumgemeente. In de centrumregeling van 2015 en 2020 is vervolgens een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de beleidstaken en de inkooptaken, wat de onafhankelijkheid van de centrumgemeente ‘sHertogenbosch borgt. In het regionaal beleidsplan Jeugdhulp (december 2019) staan de ambities en actielijnen van de regio Noordoost Brabant beschreven.5 Het regionaal beleidsplan is in alle afzonderlijke raden voorgelegd voor goedkeuring. Daarmee heeft de raad van ‘s-Hertogenbosch formeel het beleidsplan met de daarbij behorende doelstellingen vastgesteld. Uit het regionaal beleidsplan vloeit een regionaal uitvoeringsprogramma voort waarin een nadere uitwerking staat van de acht actielijnen. Het vaststellen van het uitvoeringsprogramma betreft een collegebevoegdheid en wordt alleen ter informatie aan de raad verzonden.

Geconcludeerd kan worden dat de doelen die zijn gesteld in het regionale beleidsplan onvoldoende SMART6 zijn geformuleerd. In het beleidsplan is wel bij de actielijnen benoemd waarop de regio gaat inzetten, echter deze punten dienen toch vooral te worden gezien als activiteiten en niet zo zeer als concrete doelstellingen en indicatoren. Dit werd reeds vermeld in het rapport van de Visitatiecommissie uit 2020.7 Er is geen directe koppeling tussen doelen die in het regionaal beleidsplan zijn genoemd en de overige (beleids)kaders. Wat verder opvalt, is dat de indicatoren uit de vastgestelde jaarrekening 2019 van de gemeente ‘s-Hertogenbosch niet overeenkomen met de indicatoren uit het regionaal beleids- en uitvoeringsplan. Het is onduidelijk of de indicatoren zoals opgenomen in de jaarrekening een afgeleide zijn van de doelstellingen uit het regionaal beleidsplan. Juist omdat de doelen en de daaraan gekoppelde indicatoren over verschillende kaders zijn verdeeld, is het voor raadsleden niet eenvoudig om de voortgang op de uitvoering van de jeugdhulp te monitoren. Met andere woorden: de voortgang op de doelen binnen het jeugddomein is op dit moment lastig te volgen voor de raad.

5

Regionaal beleidsplan jeugdhulp 2020-2023 Noord Oost Brabant, november 2019. Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. 7 Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein, Gemeente ’s-Hertogenbosch, mei 2020. 6

9/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

Op basis van het regionale beleidsplan 2020-2023 is het voor de raad mogelijk om zelf een aantal SMART-doelstellingen met indicatoren te formuleren. De genoemde indicatoren (percentages en aantallen) zijn vooral bedoeld als inspiratie:  In 2023 doet ten opzichte van 2020 5% minder kinderen uit ‘s-Hertogenbosch een beroep op de gespecialiseerde jeugdhulp. Indicator: percentage kinderen dat gebruikmaakt van specialistische jeugdhulp ten opzichte van totaal aantal kinderen.  In 2023 is er 5% minder verwijzingen naar jeugdhulp ten opzichte van 2020. Indicator: aantal verwijzingen naar jeugdhulp gerelateerd aan totaal aantal kinderen in ’sHertogenbosch.  Daling van de gemiddelde zorgkosten per jeugdige in zorg met 5% ten opzichte van 2020. Indicator: gemiddelde zorgkosten per cliënt.  De wachtlijsten zijn 10% korter in 2023 ten opzichte van 2020. Indicator: wachttijd in aantal dagen tot start van de geïndiceerde zorg.  In 2023 is er 10% minder uithuisplaatsingen van kinderen dan in 2020. Indicator: aantal uithuisplaatsingen van kinderen. Conclusies ten aanzien van de informatievoorziening Vastgesteld kan worden dat de raad vanuit de P&C-cyclus, maar ook daarbuiten, veel informatie ontvangt. Om een beeld te schetsen van de ontwikkeling in de jeugdhulp is bijvoorbeeld een zorgmonitor ontwikkeld die duiding geeft aan het volume en de financiën.

Met de zorgmonitor wordt op dit moment nog niet de relatie gelegd met het regionaal beleidsplan en de daarin benoemde doelen. Daarnaast worden ontwikkelingen vier keer per jaar door middel van een kwartaalbericht gedeeld met de raad. Het kwartaalbericht bevat informatie over regionaal en lokaal beleid, regionale en lokale inkoop en uitvoering. Ook wordt twee keer per jaar een werkbezoek aan het zorgbedrijf voor raads- en commissieleden georganiseerd. Uit gesprekken en uit de online vragenlijst8 is duidelijk geworden dat de informatiestroom op dit moment fors is en dat met name een overkoepelend beeld ontbreekt voor de raad, ondanks de hierboven genoemde stukken en werkbezoeken. Hierdoor heeft een deel van de raad op dit moment geen idee of zij alle benodigde informatie ontvangt om haar controlerende taak goed te kunnen uitvoeren. Nadrukkelijk is daarbij aangegeven dat niet de indruk bestaat dat er bewust informatie wordt achtergehouden door het college. Geconcludeerd kan worden dat een aanzienlijk deel van de raad niet het gevoel heeft de juiste informatie te ontvangen. Uit de gesprekken komt naar voren dat een groot deel van de informatievoorziening en informatiedeling wordt gerealiseerd aan de hand van informele bijeenkomsten met de gemeenteraad, bijvoorbeeld tijdens I&O-avonden of werkbezoeken.

Ook bestaat er een Werkgroep Sociaal Domein die in de voorbereiding van de Commissie Sociaal een belangrijke rol vervult. Daarnaast worden met regelmaat beeldvormende bijeenkomsten gehouden, bijvoorbeeld werkbezoeken, die doorgaans goed bezocht worden door raadsleden. Desondanks laat de online vragenlijst onder raadsleden geen hoog tevredenheidscijfer zien als het gaat om de informatiedeling. Het gemiddelde cijfer dat raadsleden hiervoor geven is een 5,7. Het probleem zit daarbij niet zozeer in de informatievoorziening zelf, maar meer in de wijze van informatiedeling. Uit gesprekken met raadsleden blijkt dat zij vaak zelf om informatie moeten vragen en dat een proactieve houding vanuit het college wordt gemist.

8

Er is een online vragenlijst uitgezet onder raads- en commissieleden. Van de 63 uitgezette vragenlijsten zijn er 25 vragenlijsten ingevuld. Dit betekent een responsepercentage van 40% en is daarmee niet representatief maar wel voldoende indicatief.

10/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

Deskresearch wijst uit dat op het gebied van jeugdhulp de afgelopen jaren meerdere moties en amendementen zijn ingediend. Gezien de thematiek van de moties valt het op dat de raad weinig grip ervaart op het thema en daardoor op de uitvoering probeert te sturen. Dit beeld is ook bevestigd tijdens het gesprek met de raad en door de uitkomsten van de online vragenlijst waarin is aangegeven dat de raadsleden erg betrokken zijn bij het thema, maar dat zij zich, als gevolg van een onduidelijk beeld over de uitvoering, vaak genoodzaakt zien om via de formele weg meer duiding te vragen, ook via de nodige raadsvragen. Eveneens is aan de raadsleden gevraagd om de informatie zelf te beoordelen. Als het gaat om de tijdigheid van de informatie kan vastgesteld worden dat grofweg de helft van hen de actualiteit (hoe oud zijn de gegevens) en de tijdigheid (wanneer komt de informatie) als voldoende beschouwt. Er is ook gevraagd in hoeverre de informatie betrouwbaar is en geen fouten kent. Slechts een klein deel van de raad heeft op dit aspect twijfels. In zijn algemeenheid heeft men vertrouwen in de juistheid van de aangeleverde informatie. Opvallend is dat wanneer het gaat om de volledigheid van de informatie de meeste raadsleden aangeven niet te weten of ze alles ontvangen.

Doordat er sprake is van een (te) grote informatiestroom over diverse facetten van jeugdhulp ontbreekt een overkoepelend beeld en wordt ook de samenhang tussen (formele) stukken gemist. Een derde van de raadsleden vindt de informatie op dit moment niet goed aansluiten op hun behoeften en een derde is neutraal. Concreet is er bij raadsleden behoefte aan: ● een duidelijk overzicht van de doelstellingen en daaraan gekoppelde indicatoren; ● samenhang in de informatie die nu wordt aangereikt; ● koppeling met eerder genomen besluitvorming; ● duidelijk overzicht van de financiën met duiding van de cijfers; ● inzicht in cliëntervaring in relatie tot de geleverde prestaties, maar ook verdiepende kwalitatieve ervaring; ● terugkoppeling vanuit de praktijk. Conclusies ten aanzien van de rol van de gemeenteraad als kadersteller en controleur Als het gaat om de vraag in hoeverre de raad invulling heeft gegeven aan zijn kaderstellende en controlerende taak dan komt uit het onderzoek naar voren dat de raad over het algemeen erg gemotiveerd is om invulling te geven aan verantwoordelijkheden. De instrumenten die er zijn om kaders te stellen en te kunnen controleren worden veelvuldig gebruikt. Het beleidsterrein is echter complex en ook zeer aan veranderingen onderhevig, waardoor het voor veel raadsleden aanpoten is om alle informatie tot zich te nemen.

Uit het onderzoek blijkt dat de raad op dit moment vooral aan het controleren is, maar zich ook nog niet volledig geëquipeerd voelt in die rol. Als het gaat om de vraag in hoeverre de raad het gevoel heeft met de huidige informatievoorziening in positie te zijn gebracht om haar taak uit te oefenen, dan is het gemiddelde cijfer voor het kaderstellen een 5,9 en voor het controleren is dat een 5,8. Er wordt duidelijk een gezamenlijke verantwoordelijkheid gevoeld voor dit thema en men trekt ook met elkaar op binnen de raad. Alhoewel iedere partij haar speerpunten heeft, wordt voor het onderwerp jeugdhulp in de regel geen politiek bedreven. Raadsvoorstellen kunnen bijna altijd rekenen op unanieme steun vanuit de raad. Ook de aangenomen moties en amendementen zijn unaniem aangenomen.

11/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

Vastgesteld kan worden dat de inhoudelijke kaders, doelen en indicatoren niet erg bekend zijn bij de raad. Er is in de online vragenlijst ook gevraagd of raadsleden op de hoogte zijn van de indicatoren die gekoppeld zijn aan de doelstellingen. Van de 25 raadsleden geven er slechts drie aan dat zij deze kennen. Daarbij geven de raads- en commissieleden aan dat doelen niet SMART zijn geformuleerd. De raad kan hier uiteraard zelf een rol in vervullen door het initiatief te nemen en een doelstellingendebat te organiseren. Ook als het gaat om de benodigde informatie om te controleren, dan is de raad zich bewust van het feit dat zij zelf scherper kan zijn in de uitvraag. Conclusies ten aanzien van de rol van de gemeenteraad in de regio De centrumregeling bevat geen bepalingen over de rol van de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten c.q. de raad van de gemeente ‘s-Hertogenbosch als uitvoerder van de centrumregeling. De gemeenteraad van ‘s-Hertogenbosch heeft formeel geen bijzondere of andere positie ten opzichte van de raden van de andere deelnemende gemeenten. Raadsleden hebben niet het gevoel dat er sprake is van effectieve samenwerking in de regio, zo blijkt uit het gemiddelde cijfer van 4,4 in de online vragenlijst. Deze onvoldoende op het gebied van samenwerking kent een aantal verklaringen.

Raadsleden worstelen ten eerste met de verantwoording die bij regionale samenwerking grotendeels achteraf is. Ten tweede heeft de raad het gevoel in de regionale samenwerking regelmatig voor een voldongen feit geplaatst te worden: ‘het is tekenen bij het kruisje’. De ervaring is dat dit in meer of mindere mate geldt voor alle samenwerkingsverbanden, maar op het terrein van jeugdhulp wordt dit nadrukkelijker ervaren. Daarnaast bestaat het gevoel bij enkele raadsleden dat in andere gemeenten meer beleidsvrijheid wordt genomen dan in ’s-Hertogenbosch. Op dit moment is er geen regionaal overlegplatform voor raadsleden waarbinnen mogelijke zienswijzen, technische vragen, enzovoorts worden voorbesproken. De contacten die er zijn met raadsleden van andere gemeenten zijn vooral partijpolitiek. Uit de enquête blijkt wel de behoefte aan een regionaal platform waarin raadsleden met elkaar informatie kunnen uitwisselen, maar waar ook over het formuleren van doelstellingen voorafgaand aan beleidsvorming gesproken zou kunnen worden of het uitwisselen van best practices, zowel binnen de eigen regio als met andere vergelijkbare steden als ‘s-Hertogenbosch.

12/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

3.2 Aanbevelingen Aanbevelingen ten aanzien van het beleid en de doelstellingen ● College: Zorg er als college voor dat doelstellingen vertaald worden in concrete en meetbare indicatoren (zie ook het voorbeeld bij de conclusies ten aanzien van beleid) die systematisch en periodiek kunnen worden gemonitord. De verzameling cijfers en indicatoren die nu in verschillende stukken (zoals de zorgmonitor) wordt aangeboden, biedt gefragmenteerd inzicht in de voortgang maar toont niet aan of doelstellingen overall behaald worden. Een voorbeeld kan zijn de visie van de gemeenten in de Leidse regio (Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude). In deze visie zijn doelen vertaald naar maatschappelijke opgaven en vervolgens naar concrete maatschappelijke resultaten aan de hand waarvan de voortgang van het behalen van de doelen gevolgd kan worden. ● College en raad: onderzoek de mogelijkheden om de zorgmonitor (of wellicht een ander instrument) zo in te richten dat er ook een voorspellend karakter gemaakt kan worden voor het zorggebruik. Door het koppelen van de indicatoren aan alle beschikbare data kan het dan mogelijk zijn om bepaalde scenario’s weer te geven waarop de raad kan sturen. Dit zou goed in lijn zijn met ’s-Hertogenbosch als data- stad. ● College: Positioneer de raad aan de voorkant van het proces in de voorbereiding bij het opstellen van het regionale beleidsplan.

Daarmee kan de raad kaders vaststellen die het college richting geven bij de onderhandelingen in de regio en die mogelijk ruimte bieden voor een beleidsplan binnen dit regionale beleidsplan. ● Raad: Neem als raad zelf het initiatief door bijvoorbeeld een doelstellingendebat te organiseren als aanloop naar het proces van voorbereiding van het regionale beleidsplan. ● Raad: Neem als raad het initiatief door zelf met voorstellen te komen voor (een debat over) de sturingsinstrumenten die gemeenten hebben in het jeugdhulpstelsel, namelijk de toegang, de bekostiging, de wijze van inkoop en het contract- en leveranciersmanagement. Aanbevelingen ten aanzien van de informatievoorziening ● College: Betrek de gemeenteraad actief bij het inrichten van de proces- en informatievoorziening, zodat raadsleden mee kunnen bepalen hoe en wanneer ze worden ingelicht over zowel de inhoudelijke taakuitvoering als de voortgang op de doelstellingen en de indicatoren. Zorg dat de P&C-cyclus en de overige informatiestromen op inhoud aan elkaar gerelateerd zijn zodat er samenhang en overzicht in de informatievoorziening ontstaat. ● College: Zorg dat de informatiebehoefte aan een overkoepelend beeld (over voortgang en resultaten) wordt vervuld. Met name door een toelichting te geven op de indicatoren, cijfers en aantallen. Kortom, reflecteer duidelijk op het gebruik van gekwantificeerde informatie.

● College: Breng ook de ervaring van cliënten in beeld bij de raad. Op dit moment worden er jaarlijks kwantitatieve onderzoeken uitgevoerd middels vragenlijsten, maar de cijfers die hieruit voortkomen geven te weinig diepgang. De waarom-vraag (waarom is men tevreden of ontevreden) wordt hier ook niet mee beantwoord. De raad heeft meer behoefte aan gevoel bij de praktijk en zou graag kwalitatief onderzoek willen, bijvoorbeeld in de vorm van interviews met cliënten. Kijk daarom of er tijdens raadsinformatiebijeenkomsten bijvoorbeeld klantreizen of andere vormen van klantervaring(onderzoek) wordt besproken.

13/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

Aanbevelingen ten aanzien van de rol van de gemeenteraad als kadersteller en controleur ● College: Breng de raad in positie om kaders en doelen te stellen ten aanzien van de lokale inrichting van de jeugdhulp. Dit is een aanbeveling die ook andersom geldt voor de raad, pak nadrukkelijker de rol als kadersteller ten aanzien van het jeugdbeleid. Kijk hiervoor bijvoorbeeld eens naar hoe dat gaat op het gebied van Participatie in Alkmaar. Omdat voor de raad de relatie tussen de doelstellingen en de indicatoren niet altijd duidelijk bleek, is daar aan het college gevraagd om jaarlijks zogenaamde doelenkaders op te stellen (in samenwerking met de uitvoeringsorganisatie) waarin de doelen gerelateerd worden aan de indicatoren. Dit doelenkader zorgt ervoor dat de raad effectiever kan monitoren in hoeverre de doelen van het beleid worden gerealiseerd. Dit zou ook in ’sHertogenbosch de behoefte kunnen vervullen aan meer controle op de voortgang. ● Raad: Neem als raad zelf initiatieven om meer en betere informatie over de werking en effecten van de jeugdhulp in ’s-Hertogenbosch te verzamelen, bijvoorbeeld door gesprekken met cliëntenraden, belangenorganisaties en dergelijke te (laten) organiseren.

Aanbevelingen ten aanzien van de rol van de gemeenteraad in de regio ● College en raad: Faciliteer in een platform of een andere vorm waarop (digitale) samenwerking op regionaal niveau (dus voor de deelnemers aan de jeugdhulpregio) kan worden georganiseerd, in te richten, waar raadsleden bijvoorbeeld informatie en/of zienswijzen (met elkaar) kunnen uitwisselen, moties en amendementen (met elkaar) kunnen doornemen, maar ook technische vragen (met elkaar) kunnen voorbereiden. Het zou op dit vlak goed kunnen zijn om eens te kijken hoe de Haaglanden 10-gemeenten dit hebben georganiseerd. De raden van de H10-regio hebben daar zelf het initiatief genomen bij het oprichten van een informeel platform dat eens in de zoveel tijd, maar ook rondom belangrijke besluitvorming samenkomt en waarin naast het uitwisselen van informatie ook sprekers worden uitgenodigd. Daarnaast hebben ze een Whatsappgroep opgericht waarin voortdurend informatie met elkaar wordt gedeeld. Hierdoor zijn de raadsleden van de verschillende gemeenten goed op de hoogte van de regionale ontwikkelingen en de voortgang. Ook wordt er samen opgetrokken bij het formuleren van doelstellingen. ● Raad: Richt de blik meer naar buiten en leer van andere gemeenten en regio’s.

Zoals hierboven al genoemd zijn er op verschillende vlakken, zowel in de uitvoering als in de governance, best practices waar de gemeente ’s-Hertogenbosch van kan leren. Een goed voorbeeld hiervan is het hierboven genoemde H10-platform voor raadsleden.

14/61 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamer ‘s-Hertogenbosch

Bijlage 1 Nota van bevindingen

15/61 Conceptrapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch

Paragraaf 1 jeugdhulp

Taken en uitdagingen in de

In deze paragraaf wordt uiteengezet wat de Jeugdwet inhoudt, welke taken gemeenten toebedeeld hebben gekregen en waar gemeenteraden een rol in kunnen spelen. Ook wordt de landelijke context besproken, onder andere op basis van een recent onderzoek van Divosa en van AEF. Daar waar dat toevoegt en opportuun is, wordt in iedere paragraaf een vertaling gemaakt naar de situatie in ’s-Hertogenbosch.

1.1 Nieuwe verantwoordelijkheden en afspraken Op grond van de Jeugdwet zijn gemeenten sinds januari 2015 verantwoordelijk voor de hulp aan en zorg voor kinderen, jongeren en hun ouders bij alle denkbare opgroei- en opvoedproblemen. Gemeenten bepalen zelf hoe zij het jeugdhulpsysteem lokaal inrichten. Zij organiseren ieder voor zich de toegang tot de jeugdhulp; op bepaalde terreinen in samenspraak met andere gemeenten. Ook kopen gemeenten afzonderlijk of in regionaal verband hulp in bij jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen. Gemeenten hebben goed beschouwd vier sturingsinstrumenten tot hun beschikking in het jeugdhulpstelsel: de toegang, de wijze van bekostiging, de wijze van inkoop en het contract- en leveranciersmanagement.9 Voor elk van deze vier sturingsinstrumenten hebben gemeenten keuzes te maken. Voor de toegang kan de gemeente er bijvoorbeeld voor kiezen zelf zoveel als mogelijk ondersteuning aan jeugdigen te bieden. Ook is het mogelijk om de toegang als vooral een gespecialiseerde ‘verwijzende instantie’ in te richten die zich richt op doorverwijzing naar jeugdhulpverlening. Daartussen zitten vele varianten die gevolgen hebben voor onder andere hoeveel jeugdigen worden doorverwezen naar jeugdhulp.

Voor de bekostiging van jeugdhulp zijn er drie hoofdvormen te onderscheiden: bekostiging op inspanning (bijvoorbeeld ‘pxq’), taakgerichte bekostiging (bijvoorbeeld lumpsum) en op resultaat (bijvoorbeeld trajectfinanciering). Elke vorm heeft zijn eigen randvoorwaarden en positieve en perverse prikkels. Inkopen van jeugdhulp kan op verschillende manieren: via het zelf uitvoeren van de diensten, subsidie of aanbesteding. De meeste gemeenten kiezen voor een vorm van aanbesteding: bijvoorbeeld het Open Housemodel, Zeeuws Model, meervoudig onderhands of Best Value Procurement. Ook hier geldt dat elke vorm voor- en nadelen heeft en afgewogen moet worden welk belang prioriteit heeft en welk effect men nastreeft. Leveranciersmanagement heeft betrekking op het maken van de juiste keuze voor leveranciers (aanbieders), het aantal leveranciers, de samenwerkingsvorm en het management van de leveranciers. Men kan ervoor kiezen om voor een segment van jeugdhulp een zeer beperkt aantal aanbieders te willen contracteren of juist heel veel. De keuzes die gemeenten maken voor deze sturingsinstrumenten moeten bij voorkeur op elkaar afgestemd en samenhangend zijn.

9

Inkoop Jeugdhulp, zeven goede gewoonten, Ondersteuningsteam Zorglandschap Jeugd.

16/60 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch

Ondersteuning en hulp voor jeugdigen wordt ingedeeld in verschillende niveaus van ondersteuning, de zogenaamde ondersteuningspiramide (zie figuur 1). Als eerste zijn er de algemene voorzieningen zoals de kinderopvang, scholen, sportverenigingen, jeugdhonken, et cetera. Als tweede is er de preventie zoals vroegschoolse educatie, welzijnswerk, jeugd- en jongerenwerk, et cetera. De eerste twee niveaus kunnen tot het zogenaamde ‘voorliggend veld’ worden gerekend. Daarna volgen de eerstelijns voorzieningen. Hiertoe behoren de GGD, een gemeentelijk contactcentrum Koo, de huisarts, Veilig Thuis en schoolmaatschappelijk werk. De eerstelijns voorzieningen zijn belangrijk, omdat hier signalering plaatsvindt en vroegtijdig advies en lichte hulp worden geboden. Een algemene voorziening is rechtstreeks toegankelijk zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften en persoonskenmerken van de jeugdige en/of zijn ouders. De bovenste laag bestaat uit de specialistische jeugdhulp, ook wel tweedelijns voorzieningen genoemd. Deze hulp is niet vrij toegankelijk: er is een verwijzing nodig om deze hulp te ontvangen. Er zijn op dit moment 87 zorgaanbieders gecontracteerd waaruit inwoners in de gemeente ‘s-Hertogenbosch met een verwijzing voor jeugdhulp kunnen kiezen. Deze zorgaanbieders worden door Jeugdhulp Noordoost-Brabant gecontracteerd.

De toegang tot de specialistische jeugdhulp wordt in ‘s-Hertogenbosch uitgevoerd door het Toegangsteam, GGD jeugdartsen, huisartsen, medisch specialisten en door gecertificeerde instellingen. Het voorportaal van de toegang is gevestigd in de organisatie Koo, zij geven informatie en advies en zijn het triagepunt voor hulpvragen van inwoners. In de gemeente ‘s-Hertogenbosch wordt dit specialistische jeugdhulp genoemd. Figuur 1

Piramide jeugdhulp

Tweedelijns voorzieningen (specialistische hulp) Eerstelijns voorzieningen (vrij toegankelijk)

Preventie

Algemene voorzieningen

De verschillende vormen van jeugdhulp worden ook op verschillende geografische niveaus ingedeeld, zoals in tabel 1 is weergegeven. Zwaardere jeugdhulpvormen zijn vooral landelijk en bovenregionaal georganiseerd waardoor de gemeente daar minder (bovenregionaal) of niet (landelijk) beleidsregie op kan voeren. Op het lokale en regionale vlak (kolom 1 en 2) kan de gemeente meer invloed uitoefenen. Dat neemt niet weg dat de gemeente alsnog de financiële verantwoordelijkheid heeft voor deze taken.

17/60 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch

Tabel 1

Ondersteuning en jeugdhulp op niveau

Lokaal

Regionaal

Landelijk

Collectieve en algemene voorzieningen Zorgbedrijf

Kortdurende hulpverlening Jeugdbescherming

Welzijnsactiviteiten

Jeugdreclassering

Boven-residentiële zorg (24-uurs opvang) Jeugdhulp plus (niet justitieel gesloten) Kindertelefoon

Jeugdgezondheidszorg

Crisisopvang verblijf

Vertrouwenspersoon

Schoolmaatschappelijk werk

Pleegzorg

Beperkt aantal zeer specialistische voorzieningen

Kortdurende gezinsondersteuning

Semi-residentiële zorg (behandelcentra en dagbesteding) Begeleid zelfstandig wonen

Intensieve gezinsondersteuning thuis (jeugdhulp, geestelijke gezondheidszorg, kinderen met een beperking)

1.2 Wat een gemeente zelf dient te regelen Gemeenten bepalen zelf hoe zij het jeugdhulpsysteem lokaal inrichten. Daarvoor moet onder meer het volgende georganiseerd worden: 1. Vertalen van de Jeugdwet naar lokaal beleid, met daarin aandacht voor het opvoedkundig klimaat in gezinnen, wijken, buurten, scholen en kinderopvang. 2. Toegang tot jeugdhulp organiseren en beleidsregels/verordening opstellen. 3. Contractering/inkoop jeugdhulp bij zorgaanbieders, inclusief contractmanagement. 4. Backofficetaken (beschikkingen, facturatie, monitoring, berichtenverkeer). Punt 1, het beleidskader, valt volledig onder de verantwoordelijkheid van de gemeente ’s-Hertogenbosch. De gemeente maakt het eigen beleid en kiest daarin op welke wijze ze uitvoering wil geven aan de Jeugdwet. De taken onder punt 2, het organiseren van de gemeentelijke toegang tot jeugdhulp, heeft de gemeente ‘s-Hertogenbosch georganiseerd via het Zorgbedrijf. Dit is een virtuele entiteit die bestaat uit een aantal toegangspunten binnen het sociaal domein. Inwoners met een hulpvraag kunnen bij een van de organisaties binnen het Zorgbedrijf aankloppen, waar men kijkt wat de beste oplossing is voor de vraag. Hierbinnen valt ook Koo, wat een informatie- en adviespunt voor inwoners is. Koo is een samenwerking van Farent, MEE en de GGD en vormt de integrale toegang tot hulp in het sociaal domein.

Inwoners kunnen direct met het telefoonteam contact opnemen of via de website worden verwezen naar de juiste toegangskanalen. Daarnaast zijn er spreekuren op locaties. Alle mensen bij Koo zijn minimaal HBO geschoold. De intakers van Koo doen ook de eerste indicatiestelling. Wanneer blijkt dat er meer onderzoek of gespecialiseerde hulp nodig is, brengt Koo de cliënt in contact met een medewerker van de gemeente. De cliënt krijgt vervolgens contact met een medewerker van het Toegang & Regieteam, die de cliënt verder helpt naar gespecialiseerde hulp.

18/60 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch

In de gemeente ‘s-Hertogenbosch wordt een deel van de taken onder punt 3 en 4 (inkoop, facturatie en contractmanagement) uitgevoerd door Jeugdhulp NoordoostBrabant, een regionale samenwerking die is geformaliseerd in de Centrumregeling, die namens vijftien samenwerkende gemeenten de jeugdhulp inkoopt bij meer dan 87 aanbieders die werkzaam zijn in de regio.10 Het idee is dat de regionale samenwerking verschillende voordelen biedt, zoals inhoudelijke voordelen (kennisdeling) en schaalvoordelen (inkoop).

1.3 Landelijke ontwikkelingen en onderzoek Uitdagingen ten aanzien van jeugdhulp Het sociaal domein in het algemeen, en de jeugdhulp in het bijzonder, leggen een steeds groter beslag op de gemeentelijke begroting. Oplopende tekorten op het gebied van jeugdhulp hebben gevolgen voor andere taken van de gemeente. Het onderwerp staat de laatste tijd dan ook volop in de schijnwerpers, zowel landelijk als in de gemeente ‘s-Hertogenbosch. Uit recent onderzoek blijkt dat een flink aantal gemeenten in de afgelopen jaren substantieel meer heeft uitgegeven aan jeugdhulp dan dat zij ontvingen voor de uitvoering van deze taak. Bij driekwart van de Nederlandse gemeenten was er sprake van een tekort. Gemeenten luidden in mei 2019 gezamenlijk de noodklok: door de tekorten in de jeugdhulp dreigen jongeren met problemen de dupe te worden en dreigen als gevolg van de tekorten bezuinigingen op tal van voorzieningen, langere wachtlijsten en toenemende overlast.11 Tegelijkertijd blijft het bieden van de juiste zorg op maat onverminderd belangrijk, mede doordat de problematiek steeds complexer en zwaarder wordt en het aantal cliënten dat ‘in zorg blijft’ groeit, ook in de gemeente ‘s-Hertogenbosch. In de gemeente ‘s-Hertogenbosch zijn de kosten voor jeugdhulp in de periode 2015-2019 met 14,5% gestegen, waardoor grote structurele tekorten ontstonden.

12 Ondertussen is het aantal jeugdigen dat zorg ontvangt fors gestegen. In 2015 kreeg 9,7% van de inwoners van ‘s-Hertogenbosch tot 18 jaar jeugdhulp, in 2019 was dat 11,6%. In totaal ging het in 2015 om 2.940 trajecten, in 2019 is dat aantal gestegen tot 3.440 trajecten. Voor 2020 ligt de voorlopige inschatting op 7,7% en het aantal trajecten op 3.730 (bron: CBS Statline). Jeugdhulp gaat om forse aantallen en bedragen, maar het gaat ook om kwetsbare jongeren waarvan een beperkt aantal hun hele leven ondersteuning nodig zal hebben. Een groot deel van de jongeren kan echter met een klein steuntje in de rug hun leven prima op de rit krijgen. Voor deze groep zetten veel gemeenten – ook de gemeente ‘s-Hertogenbosch – zoveel mogelijk in op preventie en de inschakeling van voorliggende voorzieningen (welzijnswerk, jongerenwerk, et cetera), in plaats van dure specialistische zorg.

10

Sinds 1 januari 2021 zijn het vijftien samenwerkende gemeenten in verband met herindeling. Gemeente Haaren is opgegaan in gemeente Oisterwijk. 11 Open brief aan onze partijgenoten in het kabinet en de coalitie in de Tweede Kamer 15 mei 2019. 12 Kosten Jeugdhulp in 2015: € 27.667.376,- en kosten jeugdhulp in 2019: € 31.678.000,-

19/60 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch

Oplopende kosten in de jeugdzorg AEF heeft in december 2020 een rapport gepubliceerd over kostenontwikkeling in de jeugdzorg. Gemeenten in Nederland geven sinds de decentralisatie steeds meer geld uit aan jeugdzorg. De uitgaven zijn opgelopen van € 3,6 miljard naar ongeveer € 5,5 miljard in 2019. De oorzaak hiervan wordt gevonden in een stijgend volume, terwijl de instroom achterblijft. Ook de gemiddelde prijs per cliënt nam toe. De stijging van de kosten is zowel te vinden in de individuele (maatwerk)voorzieningen als in de voorliggende en preventieve voorzieningen. Diverse aannames over kostenontwikkeling, onderliggend aan de Jeugdwet, komen volgens het AEF-rapport niet uit. Zo hebben voorliggende en preventieve voorzieningen inhoudelijk nut en noodzaak, maar leidt het niet tot kostenbesparing. Verder vallen eventuele baten door integraal werken ook buiten de Jeugdwet, bijvoorbeeld in de Wet langdurige zorg (hierna: Wlz) of de Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw). Om kosten binnen de Jeugdwet te besparen kunnen gemeenten in ieder geval onderstaande maatregelen invoeren of versterken: ● een POH-jeugd bij huisartsenpraktijken; ● versnellen doorstroom naar Wlz; ● directe hulpverlening door lokaal team (hoogopgeleide medewerkers in de toegang); ● jeugdhulp in groepsverband naar reguliere kinderopvang of buitenschoolse opvang; ● afbakening Jeugdwet met onderwijs verhelderen.

Met bovenstaande maatregelen kan de gemeente de jeugdzorg doelmatiger invullen. Tegelijkertijd blijft er landelijk een structureel tekort in de jeugdzorg tussen de € 1,3 en € 1,5 miljard. Om dit tekort naar beneden te krijgen is een fundamentele discussie nodig tussen alle partijen over de bedoeling van de Jeugdwet en een daarbij passend voorzieningenniveau. Ook is het volgens de onderzoekers nodig om de aannames waarop het budget voor jeugdzorg is gebaseerd te herijken, omdat bepaalde aannames, waaronder dat de inzet op preventie en voorliggende voorzieningen leidt tot een kostenbesparing, onjuist zijn. Het inrichten van een goede monitoring maakt tijdig bijsturen mogelijk. De onderzoekers hebben geconstateerd dat bij veel gemeenten de effecten van het gekozen beleid nog onvoldoende inzichtelijk zijn. Dit maakt (tijdig) bijsturen door de gemeente moeilijk. Daarbij is het belangrijk om de verschillende sturingsinstrumenten in te vullen op basis van een duidelijke visie. Bij het uitvoeren van maatregelen om de jeugdzorg doelmatiger in te vullen, waaronder de inzet van de POH-jeugd of het versnellen van de doorstroom naar de Wlz, is een goede monitoring cruciaal. Informatievoorziening nog niet optimaal In 2018 heeft de eerste landelijke evaluatie van de Jeugdwet plaatsgevonden.

Uit de eerste landelijke evaluatie van de Jeugdwet komt een aantal zaken naar voren die (direct) betrekking hebben op (de rol en invloedssfeer van) de gemeenteraad. ● Gemeenten zijn trots op wat ze in een korte tijd bereikt hebben. Tegelijkertijd geeft een forse minderheid van de gemeenten ook aan dat zij essentiële zaken nog niet op orde hebben. Dan gaat het bijvoorbeeld over de regie en grip van gemeenten op de samenwerking met en tussen de verschillende organisaties.

20/60 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch

●

Een belangrijk aandachtspunt is de aanbeveling om meer aandacht te besteden aan het democratisch gehalte binnen de regionale samenwerkingsverbanden. Om dit vorm te geven is een goede informatievoorziening richting gemeente(raad) essentieel.

Ook uit een onderzoek van Divosa naar rekenkameronderzoek in het sociaal domein komt duidelijk naar voren dat de informatievoorziening richting de raad vaak niet optimaal is 13: ● Gemeenteraden formuleren onvoldoende concrete en meetbare doelstellingen en kaders. Dit komt door de complexiteit van het stelsel. Daarmee is er echter ook geen eenduidig zicht op de informatiebehoefte. Wanneer niet duidelijk is wat bereikt moet worden, is niet duidelijk wat er gemonitord moet worden en waarover het college van B&W moet rapporteren aan de raad. ● Veel gegevens die worden verzameld en gerapporteerd aan de raad zijn nog niet vertaald naar bruikbare informatie. Het ontbreekt veelal aan analyses en duiding om de geleverde informatie op waarde te kunnen schatten en te gebruiken voor de controlerende en kaderstellende rol. Rapport visitatiecommissie In mei 2020 heeft de Visitatiecommissie van de VNG op uitnodiging van de gemeente ‘s-Hertogenbosch een onderzoek gedaan naar financiële beheersbaarheid van het sociaal domein.

Daarbij stelde de commissie twee onderzoeksvragen centraal: ● Hoe kan de gemeente met haar bedrijfsmatige insteek (efficiënt en effectief) een betere koppeling maken met de doelen in het sociaal domein? ● Welke elementen zijn belangrijk in het overgangstraject van de lumpsumbekostiging naar PxQ? Wat zijn succesfactoren en wat zijn valkuilen? In het visitatierapport wordt het niveau van grip van de gemeente ‘s-Hertogenbosch omschreven als: relatief goed en nog steeds in ontwikkeling. Eén van de sterke punten betreft de regionale samenwerking, aangegeven wordt dat deze samenwerking al langere tijd stabiel is. Daarnaast ziet de commissie de ontwikkeling terug in een aantal punten: de aansturing en samenwerkingscultuur binnen de gemeente, het financieringsmodel waarmee partnerschap met aanbieders tot zijn recht komt en de focus op monitoring en control. De basis voor het doorontwikkelen van het sociaal domein is goed. Alleen kan er nog een slag in gemaakt worden. Door de visie te vertalen naar SMART-doelstellingen en deze te voorzien van indicatoren kan de voortgang op doelstellingen beter gemeten worden.. Als aanbeveling op de eerste onderzoeksvraag geeft de commissie het volgende mee: ● De gemeente ‘s-Hertogenbosch dient op strategisch niveau samenhang aan te brengen tussen de verschillende visies, doelstellingen, beleidsplannen en begroting.

Daardoor kunnen de beoogde ambities, doelen en resultaten concreter en in samenhang beschreven en uitgewerkt worden. ● Geadviseerd wordt om de leidende principes te operationaliseren en deze zo concreet en SMART mogelijk te formuleren.

13

Rekenkamers over het sociaal domein.

21/60 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch

De visitatiecommissie geeft aan dat een bekostigingswijziging alleen zin heeft als het volgende in acht wordt genomen. Bij lichtere hulp dient gekozen te worden voor inspanningsgerichte bekostiging en bij zwaardere zorg voor een variant van taakgerichte bekostiging. ‘s-Hertogenbosch moet in de besluitvorming en uitwerking in beleid daarom ingaan op het verband tussen het afschalen van zwaardere zorg naar lichtere hulpvormen. Ook het gegeven dat integraliteit en autonomie van aanbieders bij de transformatiedoelstellingen verandert in het gekozen model vraagt aandacht. Daarnaast brengt P x Q een sterke volumeprikkel met zich mee, in verhouding tot lumpsum. De gekozen Open House constructie beperkt de mogelijkheid om volumeafspraken te maken met afzonderlijke aanbieders en maakt dat aanbieders minder omzetgarantie krijgen. Dit kan effect hebben op gewenste investeringen van aanbieders (transformatie). De commissie geeft de volgende aanbevelingen mee: ● De gemeente moet aanbieders stimuleren om lichtere vormen van hulp en ondersteuning in te zetten. Inspanningsgerichte bekostiging ervaren gemeenten als beperkte grip. Door de stimulans worden prikkels in het systeem gebouwd. ● Bij gekozen bekostigingssystematiek zorgen dat vanuit zwaardere zorg ook lichtere zorg mogelijk is.

● Bespreek met de aanbieders aan het begin van de periode de volumeverwachtingen en hoe de gemeente die begrenst. Aangezien het visitatierapport van recente datum is, is nog geen opvolging gegeven aan de aanbevelingen.

22/60 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch

Paragraaf 2

Beleid en doelstellingen

In deze paragraaf wordt beschreven in hoeverre de gemeenteraad input heeft geleverd bij de totstandkoming van de doelen ten aanzien van de jeugdhulp. Met name in hoeverre de gemeenteraad kaders heeft meegegeven en of deze voldoende concreet zijn geformuleerd, met eenduidige en meetbare doelen. In dit hoofdstuk komt de volgende onderzoeksvraag aan de orde, met de daarbij behorende normen: Deelvragen 1. Welke doelstellingen heeft de gemeenteraad voor de jeugdhulp gesteld?  Welke kaders en uitgangspunten heeft de gemeenteraad van ‘sHertogenbosch gesteld?  Zijn de kaders en richtlijnen vertaald in SMART-doelstellingen en indicatoren?

Normen ● De raad heeft de beleidskaders vastgesteld. ● De beleidskaders zijn actueel. ● De kaders en richtlijnen die de gemeenteraad en het college van B&W hebben afgesproken in beleidsplannen en beleidsregels zijn voldoende concreet; beleidsambities zijn vertaald naar meetbare (SMART) doelen en resultaten. De raad heeft duidelijk waarop ze de resultaten van het beleidskader wil beoordelen en op welk moment.

2.1 Juridisch en financieel kader Verordening De Jeugdwet schrijft voor dat de gemeenteraad in de verordening de regels vaststelt met betrekking tot de uitvoering van de Jeugdwet. In de verordening legt de gemeente de juridische reikwijdte vast van wat jeugdhulp is en wat niet. Een verordening is het wettelijk fundament voor het geven van beschikkingen en vormt daarmee het juridische kader. De verordening wordt vaak gezien als een sluitstuk van een inkoopproces, maar de verordening kan vanuit dit oogpunt ook als vertrekpunt voor de uitvoering worden gezien. In de verordening dient de gemeente een aantal zaken te regelen, waaronder wat er valt onder algemene en individuele voorzieningen. Daarnaast bepaalt de gemeente ook in de verordening op welke manier de toegang is georganiseerd. Artikel 16 uit de verordening bepaalt dat het college ten minste eenmaal per jaar na de inwerkingtreding van de verordening aan de gemeenteraad een verslag zendt over de doeltreffendheid en de effecten van de verordening in de praktijk. In een aantal artikelen in de verordening wordt aangegeven dat het college nadere regels kan stellen ten aanzien van het bepaalde in de verordening. De gemeente ‘s-Hertogenbosch heeft de verordening nader uitgewerkt in beleidsregels jeugdhulp, opgesteld en vastgesteld door het college op 10 maart 2015 en geactualiseerd op 6 november 2018.

In de beleidsregels wordt een verdere specificering gegeven ten aanzien van de procedure, criteria voor een voorziening, categorieën jeugdhulp en hoogte en omvang van pgb’s. De eerste verordening van de gemeente ‘s-Hertogenbosch is vastgesteld op 16 oktober 2014 en in werking getreden op 1 januari 2015. De verordening kende een looptijd tot en met 1 januari 2019.

23/60 Rapport Sturing op jeugdhulp – Rekenkamercommissie ‘s-Hertogenbosch

Bij de nieuwe verordening heeft de adviesraad ook een advies gegeven. Dit op nadrukkelijk verzoek van de gemeenteraad, die ook een motie heeft aangenomen om de positie van de adviesraad te verstevigen. Mede met het advies van de adviesraad is in een raadsvoorstel aan het college gevraagd om de verordening jeugdhulp op de volgende punten aan te passen om te komen tot een nieuwe verordening: A. Toevoeging van een artikel over het beoogde resultaat van de jeugdhulp. B. Toevoeging van een artikel over bestrijding oneigenlijk gebruik, misbruik en niet-gebruik van een jeugdhulpvoorziening. C. Toevoeging van de hoogte en berekening van het pgb, gescheiden naar formele en informele hulp naar aanleiding van uitspraak van de centrale raad van beroep. D. Aanpassing artikel 1 begripsbepalingen. De hierboven genoemde aanpassingen betreffen vooral technische wijzigingen en bevatten geen inhoudelijke aanpassingen. De laatste verordening is van 2019 en betreft daarmee een relatief actuele verordening jeugd.14 Financieel kader De financiële kaderstelling vindt normaal gesproken plaats in de reguliere gemeentelijke budgetcyclus via de voorjaarsnota en de begroting. In die cyclus wordt het budget bepaald voor de inkoop van lokale verantwoordelijkheden. Voor de regionale inkoop van de specialistische jeugdhulp en Wmo geldt een andere werkwijze.

In 2015 is de afspraak gemaakt om de raad jaarlijks in staat te stellen om financiële kaders te bepalen voor het sociaal domein via een separaat raadsvoorstel. Aanleiding hiervoor is een aanbeveling van de Rekenkamercommissie in het rapport ‘Klaar voor de start?’ om de positie van de raad op het punt van financiële kaderstelling te versterken.15

2.2 Regionale samenwerking Vanuit de Jeugdwet is het de bedoeling dat samenwerking plaatsvindt op onderdelen waar het meerwaarde oplevert. Per 1 januari 2015 is daarom de regio Jeugdhulp NoordoostBrabant een samenwerkingsverband aangegaan voor het contracteren van jeugdhulp voor de zestien gemeenten Bernheze, Boekel, Boxmeer, Boxtel, Cuijk, Grave, Haaren (inmiddels opgedeeld), ’s-Hertogenbosch, Landerd, Meierijstad, Mill en Sint Hubert, Oss, Sint Anthonis, Sint-Michielsgestel, Uden en Vught. Deze samenwerking was in eerste instantie gericht op het inkopen van specialistische jeugdhulp, contractbeheer en monitoring van het stelsel. Deze samenwerking is geformaliseerd in de gemeenschappelijke regeling, waarbij de gemeente ‘s-Hertogenbosch gemachtigd is als centrumgemeente om bepaalde taken uit te voeren. De gemeenschappelijke regeling staat bekend als de centrumregeling inkoop Jeugdhulp Noordoost Brabant. Deze regeling liep tot 1 januari 2020.