Bijlage 1 Memo rolneming

MEMO Gemeentelijke rolneming rondom de ontwikkeling en exploitatie van warmtenetten Inleiding In Nederland worden collectieve warmtenetten voor ongeveer een derde van de gebouwde omgeving gezien als aardgasalternatief met de laagste maatschappelijke kosten. De ambitie is om in 2030 500.000 nieuwe aansluitingen gerealiseerd te hebben ten opzichte van 2021. Dit kan groeien naar 2,6 miljoen aansluitingen in 2050. Om dit te ondersteunen wordt al enkele jaren gewerkt aan een nieuwe warmtewet (de Wet collectieve warmte oftewel Wcw). Het eerste voorstel in 2020 haalde het niet. De VNG gaf toen aan dat gemeenten daarmee publieke belangen zoals betaalbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid onvoldoende konden borgen. In september 2022 is over het onderwerp van gedachte gewisseld tussen wethouder Van der Geld en de commissie Bedrijvigheid, via een discussienotitie. Hieruit signaleerde de wethouder een breed gedragen behoefte om gemeentelijke risicodragende en faciliterende rollen in de warmteketen uit te werken aan de hand van een casus. Kort daarna heeft de Minister voor Klimaat en Energie een kamerbrief gedeeld waarin staat dat warmtebedrijven voor tenminste 51% in publieke handen moet zijn. Op dit moment is de minister het wetvoorstel aan het uitwerken.

Warmtenet & warmtebedrijf, wat zijn het? Een warmtenet is een ondergronds systeem van buizen met warm water, bedoeld om warmte te transporteren van een centrale warmtebron naar de individuele woningen. Dat water komt van een plek waar het centraal wordt opgewarmd (bron). Het warme water gaat naar de huizen toe en geeft daar warmte af. Het water dat afgekoeld is gaat weer terug naar de bron om weer opgewarmd te worden. Een warmtenet is goed voor het milieu omdat het (vaak) geen gas gebruikt om het water warm te maken. En als er later nóg betere technieken zijn voor warm water, hoeft het maar op één plek geïnstalleerd te worden en profiteren direct alle aangesloten woningen. Het principe van een warmtenet is niet nieuw. Het eerste warmtenet is in 1923 aangelegd in Utrecht en ligt er nog steeds. Tot 2006 waren warmtenetten grotendeels in handen van gemeenten en provincies. Toen kwam er een nieuwe wet, waardoor warmtenetten grotendeels in private handen kwamen. Een bewoner aangesloten op een warmtenet heeft – anders dan bij elektra en gas – geen keuzevrijheid van warmteleveranciers. De partij die de warmte levert wordt het warmtebedrijf genoemd. Het warmtebedrijf heeft drie type taken. (1) Werving: Het warmtebedrijf zorgt voor de werving van bewoners die willen aansluiten op het warmtenet en de bewonerstevredenheid.

(2) Technisch: De buizen moeten de grond in en de overige installaties moeten gebouwd worden. (3) Financieel: Het warmtebedrijf zorgt voor de benodigde investering en stelt jaarlijks de tarieven vast en neemt eventuele winsten/verliezen.

Afwegingskader Dat warmtebedrijven voor tenminste 51% in publieke handen moet zijn, lijkt via het aangekondigde wetsvoorstel vast te staan. Daarbinnen zijn nog keuzes te maken op welke wijze het warmtebedrijf georganiseerd wordt. Deze keuzes zijn verweven met de doelen welke de gemeente nastreeft. Hiervoor is onder andere de opbrengst van de discussienotitie1 benut. Tijdens de behandeling van de discussienotitie heeft de commissie Bedrijvigheid uitgesproken welke (maatschappelijke) waarden voor hen belangrijk zijn. Deze waarden zijn meegenomen als meetlat voor de vier organisatievormen.        

Gunstige tarieven voor bewoners Mate van invloed op de warmtetarieven Mate van invloed op uitbreidingen van het net Mate waarin de gemeente financieel risico loopt Benodigde kennis en kunde voor realisatiekracht Mate waarin private partijen instappen Impact op de begroting Participatiemogelijkheden voor bewoners

Casus De Groote Wielen Noord is gekozen als casus. We gebruiken een casus om meer grip te krijgen op wat de overwegingen zijn. Het keuzemoment voor een warmtenet in De Groote Wielen Noord - of een ander energieconcept - ligt in de toekomst. In deze memo behandelen we de vraag “als er een warmtenet komt, welke rol wil de gemeente dan innemen?”. De Groote Wielen Noord is het laatste kwadrant en het slotstuk van de wijk. Vanaf 2024 worden hier 2.300 tot 3.000 woningen gebouwd. In de ontwikkeling worden zowel appartementen als grondgebonden woningen gerealiseerd. Uit een eerste studie lijkt een warmtenet een goede manier om de woningen te verwarmen. Voor nu wordt uitgegaan van een warmtenet waarbij woningen warmte en koude krijgen van een systeem dat water en grond gebruikt om warmte op te wekken en op te slaan. Dit systeem is voor een groep woningen samen. Het warmtenet is schematisch afgebeeld in Figuur 1. Het aanleggen van het warmtenet in De Groote Wielen Noord kost circa € 34 miljoen, op basis van een eerste raming uit 2022. Het opwekken van de warmte en het beheer van het warmtenet kost circa € 2,2 miljoen per jaar. De inkomsten van het

1

Discussienotitie Rolneming gemeente in warmteketen 19-09-2022, registratienummer 14044655. Figuur 1: Één van de energieconcepten voor de Groote Wielen Noord. Een warmtenet gevoed door aquathermie.

warmtenet bestaan uit een eenmalige aansluitbijdrage van de vastgoedontwikkelaars en de jaarlijkse vergoedingen voor de afname van de warmte en koude.

Warmtebedrijf, in handen van de gemeente? We vergelijken vier verschillende organisatiemodellen die goed kunnen passen bij De Groote Wielen Noord en toekomstige warmtenetten (Figuur 2). De modellen zijn zodanig ontworpen dat ze passen bij de laatste inzichten op het gebied van ‘best practices’ in de regulering van warmtenetten en vooruitkijkend naar waar de regulering van warmtenetten in de toekomst mogelijk heen beweegt. Als uitgangspunt is opgenomen dat het beoogd model in lijn dient te zijn met het voornemen van de Minister voor Klimaat en Energie.

Figuur 2: De vier organisatievormen zijn versimpeld geïllustreerd om voor een breed publiek de verschillen begrijpelijk te maken. Bij model 1& 2 wordt “Uitvoering & Onderhoud” door het warmtebedrijf zelf uitgevoerd. Waarbij het aandeelhouderschap in model 2 wordt gedeeld met een private partij. Voor model 3 & 4 geldt dat “Uitvoering & Onderhoud” wordt uitbesteed aan een marktpartij (Design Build Maintain Operate). De minimale vereiste 51% aandeelhouderschap ligt in alle gevallen bij de gemeente als zijnde publieke partij, waarbij er een ingroeimogelijkheid is voor andere publieke partijen.

Twee klassieke organisatiemodellen zijn buiten beschouwing gelaten.  Een volledig privaat warmtebedrijf  Het gesplitste warmtebedrijf Het warmtenet in Utrecht is een voorbeeld van een volledig privaat warmtebedrijf. Dit net wordt geëxploiteerd door Eneco. Dat geldt ook voor het warmtenet in Tilburg (Ennatuurlijk). Deze klassieke organisatievorm is conform de aangekondigde wet - na de ingroeiperiode - niet meer toegestaan voor warmtenetten die meer dan 1500 woningen bedienen. Warmtenetten kennen een lange ontwikkelfase en een exploitatiefase van circa 30-60 jaar. Er is daarom gekozen om per heden uit te gaan van modellen die in lijn zijn met de geest van het nieuwe voornemen van de minister. Het gesplitste warmtebedrijf wordt toegepast in Zaanstad. Daar wordt de infrastructuur door een publieke partij wordt uitgevoerd. Meerdere (private) warmteleveranciers leveren

de warmte. Ook dit model is niet in lijn met het voornemen van de minister, omdat er geen sprake is van een integraal warmtebedrijf. Het aangekondigde wetsvoorstel spreekt over “publiek eigendom”. In de Bossche context is op korte termijn alleen de gemeente ’s-Hertogenbosch in staat om deze positie in te vullen.

Beoordelingscriteria We willen het beste organisatiemodel voor bewoners en gemeente. We beoordelen de modellen aan de hand van de volgende criteria:  Betaalbaarheid voor de bewoner  Transparantie en zeggenschap over de tarieven  Transparantie en zeggenschap over uitbereiding van het warmtenet  Minimaliseren risico voor publieke partijen  Mate van impact op gemeentelijk apparaat  Bereidheid deelname van marktpartijen  Mogelijkheid tot deelname in bewonersparticipatie Betaalbaarheid voor de eindgebruiker Het organisatiemodel scoort positief op dit onderdeel bij een hoge mate van publieke financiering. Hoe meer publiek geld in een warmtenet, hoe goedkoper het wordt voor de bewoners. Dat komt omdat publieke partijen goedkoper geld kunnen lenen dan bedrijven en over een langere periode investeringen kunnen afschrijven. Ook hoeven zij alleen de kosten te dekken met een maatschappelijk rendement. Een marktpartij heeft (vaak) een efficiëntere bedrijfsvoering en kan daarmee goedkoper werken. Dat is in deze weging niet meegenomen. De Rijksoverheid eist dat in ieder model een publieke partij een meerderheidsaandeel heeft. Het gezamenlijk aansturen van een warmtebedrijf brengt kostenverhoging met zich mee.

Het vraagt namelijk de benodigde onderlinge afstemming, de oprichting, opstellen van gezamenlijke statuten, jaarlijkse accountantscontrole, het contractbeheer en de gezamenlijke sturing van het warmtebedrijf. Transparantie en zeggenschap tarieven Het organisatiemodel scoort positief als publieke partijen volledige transparantie en zeggenschap over de tarieven hebben. Transparantie en zeggenschap over uitbereiding van het warmtenet Wanneer de gemeente meer zeggenschap heeft over de uitbreiding van een warmtenet, scoort het model hoger. Bij een aandeel publiek van minimaal 50% plus 1 aandeel, ligt deze zeggenschap bij publiek (in deze context bij de gemeente). Echter, wanneer geambieerd wordt dat marktpartijen mee-investeren voor bijvoorbeeld 49%, dan is dit exact het thema waar zij zekerheden over willen hebben voordat zij hierin stappen. Een manier om zekerheid te creëren is bijvoorbeeld om afspraken vast te leggen dat investeringsbeslissingen in het warmtebedrijf over netuitbreidingen niet ten koste mogen gaan van het van tevoren afgesproken financieel rendement voor de marktpartij. Minimaliseren risico voor publieke gelden: Het organisatiemodel scoort negatief bij veel ingebracht eigen vermogen in combinatie met het niet integraal wegzetten van de risico’s van het warmtenet in de markt.

Gaat er iets mis in de uitvoering of exploitatie van een warmtenet, dan lopen de investeerders een risico. Als er veel publiek geld in is gestopt, dan zit daar het grootste risico op verlies. Tenzij de risico’s bij andere partijen zijn belegd.

Dit criterium heeft betrekking op het ingebrachte risicodragend eigen vermogen en de mate waarin de risico’s voor het specifieke warmtenet via contracten integraal bij een marktpartij zijn ondergebracht. Het risicoprofiel van het warmtenet wordt mede bepaald door:  door de omvang van het vollooprisico (het risico dat onvoldoende mensen zich op tijd aansluiten om het warmtenet rendabel te krijgen),  de mate van technische risico’s,  politieke risico’s,  maatschappelijke risico’s. Er zijn twee raakvlakken met andere criteria: 1. Zeggenschap over tarieven en netuitbreiding: Bij het integraal contracteren van marktpartijen, inclusief de risico’s van het warmtenet, blijft de zeggenschap over tussentijdse wijzigingen bij de gemeente, maar kosten deze waar ze strijdig zijn met de contractuele afspraken meer dan wanneer de afspraken direct met deze wijzigingen worden gemaakt. 2. De betaalbaarheid voor de eindgebruiker: Bij de integrale contracten (DBMO) worden de risico’s integraal naar de markt gecontracteerd. De risico’s bij de markt onderbrengen betekent ook dat hiervoor betaald moet worden. Tegelijkertijd weegt hier het argument dat de markt het slim en efficiënt kan mee, wat het juist goedkoper maakt.

Het risico voor de markt blijft daarbij relatief beperkt omdat zij niet zelf investeren, aangezien de financiering altijd plaats vindt vanuit het (publieke) integrale warmtebedrijf. Al met al is de impact op de betaalbaarheid vanwege het integraal contracteren van de markt hiervoor neutraal. Mate van impact op gemeentelijk apparaat & benodigde kennisopbouw Dit criterium gaat over de mate waarin er kennis opgebouwd moet worden binnen het gemeentelijk apparaat. En de mate waarin de uitvoering van het warmtenet leunt op het gemeentelijk apparaat. Het model scoort lager naarmate er in hoge mate een beroep wordt gedaan op het gemeentelijk apparaat voor de invulling van de verantwoordelijkheden van het warmtekavel en hoger bij een kleine benodigde gemeentelijke inzet, vanwege een grotere private betrokkenheid. Bereidheid deelname van marktpartijen Dit betreft de bereidheid van marktpartijen om deel te nemen. Dat kan als medeaandeelhouder of als uitvoerende partij en diverse vormen daar tussen. Is er geen animo voor deelname, dan scoort het model laag. Mogelijkheid tot deelname in bewonersparticipatie: De mate waarin bewoners(coöperaties) kunnen participeren in het warmtenet. Bij veel participatiemogelijkheden scoort het model hoger.

Beoordeling Alles wegend zijn de kenmerken van Model 3 (Figuur 3) het best scorende model:  Publiek eigenaarschap  Uitvoering en beheer wordt aanbesteed aan een private partij Bovenstaand model is het meest in lijn met de belangen van bewoners en gemeente. Kanttekening is dat geen model dat op alle belangen het beste scoort. Model 3 onderscheid zich van de andere modellen doordat het lage tarieven voor bewoners biedt en tegelijk de kennis en expertise uit de markt benut. Het grootste nadeel is de grote kapitaalbehoefte doordat de gemeente als publieke aandeelhouder verantwoordelijk is voor de inbreng van eigen vermogen. In de eerste verkennende gesprekken lijken die middelen beschikbaar. De hoogte van het bedrag is afhankelijk van de financieringsvorm en kan al snel oplopen tot € 10 miljoen met mogelijk een hogere garantstelling.

Figuur 3: Model 3 komt als best scorende uit de bus. Een integraal warmtebedrijf, 100% in gemeentelijk eigendom. Dat via een DBMO-contract het netwerkbeheer en de levering (op basis van heldere afspraken) gunt aan een private partij.

Model 1 waarbij de publieke partij 100% van de aandelen in het warmtebedrijf heeft, scoort op bijna alle criteria maximale punten. Behalve op het risico voor de gemeente en de mate van impact op het gemeentelijk apparaat. De gemeente staat hier als eigenaar volledig zelfstandig aan de lat. Terwijl de gemeente op de korte termijn de organisatie (nog) niet heeft staan om dit te doen. Model 2 scoort licht beter op deze twee criteria om dat de markt gaat mee-investeren, met als nadeel dat de betaalbaarheid wat minder wordt door de hogere financieringslasten en als allergrootste nadeel dat de markt niet bereid is deze aandeelhoudersrol op zich te nemen, vanwege te weinig zeggenschap. Het scoort wel goed op het minimaliseren van het risico voor de gemeente en de impact op het gemeentelijk apparaat.

Model 3 & 4 hebben als grote voordeel dat het de kennis en kunde benut uit de markt. Het gaat dan om de operationele werkzaamheden van ontwikkelen, realiseren van het energiesysteem en deze vervolgens in onderhoud en exploitatie nemen. Tijdens de marktconsultatie gaven meerdere marktpartijen aan hier interesse in te hebben. Het leunt daarmee minder stevig op het ambtelijk apparaat. Daarnaast levert het een lager risicoprofiel op. Doordat de markt uitvoering en beheertaken opneemt draagt zij een aantal risico’s. In model 4 participeert de markt voor 49% in het Publieke Integrale Warmtebedrijf met een hogere rendementseis en daarmee wat lagere betaalbaarheid tot gevolg. Een ander nadeel zijn de mogelijke discussies in de joint venture met de publieke partij, aangezien een aantal belangen tussen de aandeelhouders publiek en privaat tegengesteld zijn. Tel daarbij op het ‘gedoe’ van oprichten van de joint venture en de benodigde gezamenlijke afstemming om tot inrichting te komen die naar ieders tevredenheid is. De voordelen hiervan zijn dat het risico voor de publieke partij nog lager is en dat de markt meedoet aan de investeringsopgave. Op basis van de marktconsultatie is er een aantal marktpartijen dat interesse zal hebben in deze combinatie van DBMO-contractant én aandeelhouder.

Advies De kern van het advies bestaat uit drie onderdelen:  Stel een kwartiermaker aan die een blauwdruk ontwikkelt voor een warmtenetbusinessplan.  Stel een strategisch warmte-beleidsadviseur aan die een visie ontwikkelt voor de ontwikkeling en beheer van een publiek warmtebedrijf.  Continueer de gesprekken met andere publieke partijen waaronder Enpuls (dochterbedrijf Enexis) en de Provincie Noord-Brabant voor eventuele deelname in een nog op te richten publiek warmtebedrijf. De gemeente hoeft nu nog geen investeringsbeslissing te nemen voor de realisatie van een warmtenet. Dat investeringsvoorstel wordt voorgelegd op projectbasis. Wel is het zinvol om nu al richting te geven voor projecten waar een warmtenet kansrijk is. Richting geven kan via een blauwdruk van een integraal businessplan, waar nieuwe warmtenet-projecten aan worden getoetst. Dat businessplan dient inzicht te bieden en vertrouwen te geven aan gemeentelijke bestuurders, zodat zij zich kunnen uitspreken over de keuze tot oprichting van een lokaal gemeentelijk warmtebedrijf. Een nog aan te stellen kwartiermaker kan met een solide businessplan het gemeentelijk warmtebedrijf oprichten.

Hierbij dient het businessplan antwoord te geven op openliggende vragen en te zetten stappen:  Waarom de keuze voor het collectieve warmtenet?  Wat zijn we van plan?  Wat zijn de financiële consequenties?  Hoe verdelen we de risico’s en tussen wie?  Hoe organiseren we het gemeentelijk warmtebedrijf? Daar waar we de antwoorden niet hebben, wordt een implementatieplan geschetst.

Geadviseerd wordt om alvast een kwartiermaker aan te stellen. Hij of zij kan de blauwdruk ontwikkelen van het businessplan en ondersteuning bieden bij het opstellen van een investeringsvoorstel op projectbasis. Naast de bedrijfsmatige kant van warmtenetten ontstaan ook nieuwe (politieke) vragen rondom de aansturing van een eigen warmtebedrijf. Dat vraagt om het opstellen van een strategische visie op de ontwikkeling en beheer van een publiek warmtebedrijf.