2. Onderbouwing wijziging woonruimtevoorraad

Onderbouwing Huisvestingsverordening – Onderdeel wijziging woonruimtevoorraad 28-07-2021 Inhoud 1. Inleiding 2. Juridische grondslag onderbouwing vergunningstelsel 3. Historie: eerdere huisvestingsverordening 4. Onderbouwing schaarste 5. Onderbouwing leefbaarheid 6. Onderbouwing inzet instrument huisvestingsverordening 7. Conclusie Samenvatting Deze notitie omvat de onderbouwing van een deel van de huisvestingsverordening. Namelijk het deel dat gaat over wijzigingen in de woonruimtevoorraad. Met dit deel van de huisvestingsverordening sturen we op het belang van behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Meer specifiek gaat het om het behoud van het meest schaarse deel van de woonruimtevoorraad, namelijk het betaalbare deel van de overige huur1- en koopvoorraad. Daarom reguleren we wijzigingen in dat schaarse deel van de woonruimtevoorraad, zoals onttrekken, samenvoegen, verkameren en splitsen van woonruimtes. Met het betaalbare (dus schaarse) deel van de woonruimtevoorraad bedoelen we overige huur- en koopwoningen met een WOZ-waarde lager dan €260.000 (WOZ zoals vastgesteld op 1-1-20202). Dat zijn ongeveer 15.700 woningen in de gemeente ’s-Hertogenbosch (ruim 20% van de totale voorraad). In de afbeelding hieronder is met dikke zwarte lijn aangegeven, voor welk deel van de voorraad de verordening zal gelden.

De keuze voor deze WOZ-waarde grens is gebaseerd op de landelijke NHG-grens. De NHG-grens is 325.000€ (prijspeil 2021). Dat betreft echter een transactieprijs, die op dit moment een stuk hoger ligt dan de WOZ-waarde zoals vastgesteld op 1-1-2020. In het segment waar we hier over spreken, ligt die WOZ-waarde circa 25% lager dan de transactieprijs op dit moment. De gekozen WOZ-waarde grens van €260.000 komt dus gemiddeld genomen overeen met een transactieprijs van €325.0003. Bij de onderbouwing van de huisvestingsverordening, gaat het om sturing op volkshuisvestelijke gronden. Vaak spelen bij initiatieven voor bijvoorbeeld verkameren of splitsen ook ruimtelijke aspecten mee. De sturing vanuit ruimtelijke overwegingen vindt plaats via het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning. Die ruimtelijke aspecten worden in deze notitie verder buiten beschouwing gelaten. 1

Hiermee bedoelen we: alle huurwoningen die niet in het bezit van een woningcorporatie zijn. WOZ-waarde zoals vastgesteld op 1-1-2020, obv woningwaarde 1-1-2019. Dit geldt voor alle vermeldingen van WOZ-waarden in dit stuk. 3 €260.000 x 125% = 325.000€. 2

1. Inleiding De huisvestingswet biedt gemeenten een instrumentarium om in te grijpen in de samenstelling van de woonruimtevoorraad4. Met als doel het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten op schaarse woonruimte. Dat is vastgelegd in artikel 2 van de Huisvestingswet. Deze schaarste moet worden aangetoond. In artikel 4 van de Huisvestingswet is vastgelegd dat de huisvestingsverordening geldt voor ten hoogste 4 jaar. Als de schaarste na die 4 jaar niet is opgelost, dan kan de gemeente de verordening verlengen. De schaarste wordt dan opnieuw onderbouwd. In oktober 2017 is in de gemeente ’s-Hertogenbosch de ‘Huisvestingsverordening ’sHertogenbosch 2017’ vastgesteld. Deze verordening trad op 1 november 2017 in werking. Deze verordening is gebaseerd op de Huisvestingswet 2014. De Huisvestingsverordening ’sHertogenbosch 2021 die we nu voorleggen (hierna ‘de huisvestingsverordening’), is eveneens gebaseerd op de Huisvestingwet 2014 met de daarin opgenomen wijzigingen. Hoofdstuk 3 van de huisvestingsverordening richt zich op wijzigingen in de woonruimtevoorraad. Zo kan de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet bepalen dat een vergunning nodig is voor wijziging van de woonruimtevoorraad.

Hoofdstuk 3 van de huisvestingsverordening bevat een vergunningstelsel voor: - het onttrekken van een woonruimte aan de woonbestemming - het samenvoegen van woonruimtes - het omzetten van een woonruimte naar onzelfstandige eenheden (verkameren) - en het verbouwen tot twee of meer woonruimten (splitsen). Deze notitie geeft de onderbouwing voor het instellen van het vergunningstelsel voor wijzigingen in de woonruimtevoorraad. De onderbouwing van schaarste speelt een rol bij het onttrekken, samenvoegen, verkameren en splitsen van woningen. De onderbouwing leefbaarheid speelt een rol bij de afweging om wel, of geen, medewerking te verlenen aan een vergunningsaanvraag. Op het moment van opstellen van deze onderbouwing is wetgeving in voorbereiding om via de huisvestingsverordening ook opkoopbescherming mogelijk te maken. Omdat deze wetgeving nog niet van kracht is, wordt die mogelijkheid op dit moment nog niet meegenomen in deze onderbouwing en verordening. 2. Juridische grondslag onderbouwing vergunningstelsel Zoals aangegeven in de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3, p. 42), en zoals ook blijkt uit de uitspraken van de Raad van State, is een onderbouwing nodig van de schaarste van woonruimte. Daarbij moet de gemeenteraad ook onderbouwen voor welk deel van het grondgebied deze schaarste geldt.

De onderbouwing maakt het belang van het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad inzichtelijk. De invloed op de woonomgeving en leefbaarheid kan ook meegenomen worden in de afwegingen. Een vergunning kan worden geweigerd indien naar het oordeel van het college het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang. En indien dat belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften.

4

Woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. En ook: standplaats.

3. Historie: huisvestingsverordening 2017 en eerder In de Huisvestingsverordening ’s-Hertogenbosch 2017 is reeds een vergunningstelsel ingesteld voor het onttrekken, samenvoegen, verkameren of splitsen van woonruimte. Het gaat daarbij om woonruimte met een WOZ-waarde beneden de € 225.000. Daarbij bleef de WOZ-grens onveranderd ten opzichte van de Huisvestingsverordening 2015. In ’sHertogenbosch was toen, zeker in de overige huur- en koopwoningvoorraad, schaarste in dat betaalbare segment. Daarnaast speelde in sommige gevallen ook andere belangen, zoals een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. Onder andere door de huisvestingsverordening is de afgelopen 4 jaar ingezet op behoud en kwaliteit van de betaalbare bestaande voorraad. Daarnaast is er grote inzet gepleegd op betaalbaarheid in de nieuwbouw. Desondanks achten we het voortzetten van het vergunningstelsel noodzakelijk. In deze notitie onderbouwen we dat er nog steeds sprake is van schaarste. Dus de reden om het vergunningstelsel voort te zetten. En de keuze voor de verhoging van de WOZ-waarde grens naar €260.0005. 4. Onderbouwing schaarste ’s-Hertogenbosch groeit door, een grote woningvraag Het aantal woningen in Nederland is de afgelopen jaren gegroeid, maar er bestaat nog steeds een grote woningvraag.

Ook ’s-Hertogenbosch is de afgelopen jaren flink gegroeid (van 52.906 huishoudens in 2000 naar 70.420 huishoudens in 20206). Door groei van de bevolking, maar ook door huishoudensverdunning, ontstaat een grote woningvraag. De huishoudensprognoses van de provincie Noord-Brabant voorspellen ook voor de komende jaren een forse groei. Van 73.685 huishoudens in 2020 naar 81.330 huishoudens in 2030. Een toename van ruim 10%. Andere prognoses, zoals die van ABF Primos en van CBS/PBL bevestigen het beeld van een forse groei. De groei van het aantal huishoudens, in combinatie met het reeds bestaande woningtekort, zorgt voor een grote vraag naar woonruimte. Onder andere die vraag zorgt voor schaarste in de woonruimtevoorraad. De schaarste geldt in vrijwel alle (prijs)segmenten. Maar voor een aantal doelgroepen is die schaarste nog groter. Met name de lage- en de middeninkomens hebben het moeilijk in de huidige woningmarkt. Als gemeente hebben we daarom zowel in de nieuwbouw als in de bestaande voorraad extra aandacht voor huisvesting voor deze doelgroepen (zie ook Woonvisie ’s-Hertogenbosch). Nieuwbouwopgave Gezien de verwachte huishoudensgroei en het bestaande woningtekort heeft de gemeente ’sHertogenbosch in de Woonvisie de ambitie vastgelegd om 10.500 woningen te realiseren in de periode 2020-2030. Daarbij is extra aandacht voor de lage- en de middeninkomens.

Daarom wordt minstens 30% van het nieuwbouwprogramma in de sociale huursector gerealiseerd. En daarnaast minstens 20% in het middenhuur en/of goedkope koop segment. Het realiseren van het middensegment in de nieuwbouw is op dit moment een lastige opgave. Dit komt onder andere door kwaliteitseisen, duurzaamheidseisen en met name door zeer hoge bouwkosten en hoogconjunctuur. Als gevolg daarvan betreft de goedkope koop in het nieuwbouwsegment vrijwel altijd kleinere appartementen (en geen grondgebonden woningen). Ook de nieuwbouw van middenhuur woningen betreft overwegend kleinere appartementen.

5

WOZ-waarde zoals vastgesteld op 1-1-2020, obv woningwaarde 1-1-2019. Dit geldt voor alle vermeldingen van WOZ-waarden in dit stuk. 6 Dit is inclusief de groei door toevoeging van Nuland/Vinkel in 2015, met circa 2500 huishoudens.

Het is dus lastig om betaalbare woningen in de nieuwbouw toe te voegen. Middeninkomens die op zoek zijn naar een groter appartement of ééngezinswoning, en die niet terecht kunnen/mogen in de sociale huur, kunnen vaak ook niet terecht in de nieuwbouw. Zij zijn dus aangewezen op de (eveneens schaarse) bestaande voorraad. Bestaande voorraad Huishoudens die niet terecht kunnen/mogen in de sociale huur, zijn aangewezen op de overige huur óf de koopwoningvoorraad. Huishoudens met een middeninkomen zijn specifiek aangewezen op het betaalbare deel van die voorraad, dus een middeldure huurwoning of betaalbare koopwoning. Dit is een schaars deel van de voorraad. De overige huursector7 is in gemeente ’s-Hertogenbosch, in vergelijking met andere steden, relatief klein. In 2020 was het aandeel overige huur in de Bossche woningvoorraad slechts 9%. Landelijk is dat 13,3%8, waarbij steden over het algemeen een hoger aandeel overige huur hebben dan het landelijk gemiddelde. Van die ruim 6500 overige huurwoningen in ‘sHertogenbosch is 80% een appartement, dus slechts een klein deel betreft ééngezinswoningen. Het overige huur aanbod is dus in algemene zin schaars. Maar zeker de grotere overige huurwoningen, zoals ééngezinswoningen, zijn zeer schaars.

In de koopwoningvoorraad zien we de laatste jaren ook duidelijk schaarste. Het aantal dagen dat woningen te koop staan is laag, de transactieprijzen stijgen en er wordt steeds vaker overboden op de vraagprijs (zie grafieken hierboven). Die schaarste geldt zeker voor betaalbare koopwoningen, met een transactieprijs tot de NHG-grens van 325.000€. In de verordening spreken we niet over een transactieprijs, maar over de WOZ-waarde. De WOZ-waarde ligt over het algemeen een stuk lager dan de daadwerkelijke transactieprijs bij de verkoop van een woning. De exacte verhouding is afhankelijk van locatie, woningtype en specifieke woning. Maar over het algemeen ligt op dit moment (medio 2021) de transactieprijs al snel 25% hoger dan de WOZ-waarde zoals vastgesteld op 1-1-2020. Voor een transactieprijs van maximaal de NHG-grens (2021) van € 325.000, gaan we dus uit van een maximale WOZ-waarde van gemiddeld genomen € 260.000. Het gaat dan om de WOZ-waarde van 1-1-2020, die gebaseerd is op de onroerend goed waarde van 1-1-2019.

7

Hiermee bedoelen we in dit geval alle huurwoningen, die niet in eigendom zijn van de woningcorporaties. Dat kan dus gaan om huur van bijvoorbeeld beleggers, of grotere en kleinere particuliere verhuurders. 8 Op basis van data CBS.

In algemene zin heeft ’s-Hertogenbosch een relatief dure woningvoorraad. De gemiddelde WOZ-waarde in de gemeente is ruim € 296.000. Voor alleen de koopwoningen is het gemiddelde zelfs ruim € 358.000. Hieronder zie je de verdeling van alle woningen naar WOZwaarde, en naar eigendomsvorm.

In totaal zijn er in ‘s-Hertogenbosch 37.425 woningen met een WOZ-waarde < €260.000. Dat is net iets meer dan de helft van alle woningen. Dat lijkt nog vrij veel, maar daarvan zijn 21.720 woningen een corporatiewoning. Bijna 12.000 betreft een koopwoning, en 3780 zijn overige huurwoningen. Hieronder zie je de verdeling van de totale voorraad, met de zwarte lijn is aangegeven voor welk deel van de voorraad de verordening zal gelden.

De verordening is van toepassing op alle koop- en overige huurwoningen, met een WOZwaarde < € 260.000. De corporatiewoningen worden uitgezonderd (zie volgende paragraaf). In de praktijk blijkt dat met name ééngezinswoningen zich lenen voor splitsen en verkameren. Van de betaalbare overige huurwoningen, zijn slechts 399 ééngezinswoningen (de overige 3378 woningen zijn appartementen). Van de betaalbare koop zijn 7385 woningen ééngezinswoningen (met name rijwoningen)9. In de praktijk zal de verordening met name deze ca. 7800 gezinswoningen beschermen tegen splitsing en verkameren. En dus behouden voor middeninkomens op zoek naar een grondgebonden woning. Uit bovenstaande gegevens blijkt dat betaalbare woningen, met een WOZ-waarde beneden € 260.000 en niet zijnde van een corporatie, schaars zijn. De ééngezinswoningen, die zich vaker lenen om te splitsen of verkameren, zijn zeker schaars. Om de schaarse voorraad betaalbare overige huur – en koopwoningen te behouden, wordt de huisvestingsverordening ingezet. De huisvestingsverordening is van toepassing op alle overige huur- en koopwoningen in de gemeente ‘s-Hertogenbosch met een WOZ-waarde beneden de €260.000. 9

Ongeveer de helft van deze 6000 woningen liggen in de wijken Noord (ca. 1500) en West (ca. 1500).

Uitzonderen van woningen toegelaten instellingen De Bossche corporaties hebben gezamenlijk 24.275 woningen in bezit. 21.720 daarvan hebben een WOZ-waarde beneden de € 260.000 (en zouden dus binnen de grenzen van deze huisvestingsverordening vallen). Het gaat daarbij om ongeveer 12.000 appartementen, en circa 9700 ééngezinswoningen. Uit gegevens van de corporaties blijkt dat een zeer groot deel van de actief woningzoekenden, die een sociale huurwoning zoeken, 1- en 2-persoons huishoudens betreft. In 2020 ging dat om 87% van de actief woningzoekenden. Naast dat de corporaties in hun nieuwbouwprogramma zich richten op deze kleine huishoudens, willen ze ook hun bestaande voorraad daar meer voor inzetten. Dat kan bijvoorbeeld door het splitsen van grotere ééngezinswoningen. Of in sommige gevallen door verkameren. Als gemeente willen we deze ontwikkeling bij corporaties mogelijk maken. We achten daarbij het door splitsen of verkameren gediende belang groter, dan het belang van het behoud of de samenstelling van de corporatie-woningvoorraad. We willen het splitsen en verkameren van corporatiewoningen vanuit volkshuisvestelijk oogpunt stimuleren, omdat dit het belang van de actief woningzoekenden dient. Ook zal een corporatie gezien haar publieke taak als goede verhuurder omgaan met kwaliteit en leefbaarheid.

Daarom zullen we (op basis van de Huisvestingswet artikel 21, 2e lid) woningen van toegelaten instellingen uitzonderen van de vergunningplicht obv de huisvestingsverordening.10 Conclusie Vanwege de grote woningvraag en het beperkte woningaanbod heerst er schaarste op de Bossche woningmarkt. Dat geldt voor alle segmenten, maar met name voor het betaalbare deel van de overige huur- en koopwoningmarkt. Zeker waar het ééngezinswoningen betreft. Met betaalbare woningen bedoelen we dan woningen met een WOZ-waarde beneden €260.000. Daardoor is er een risico dat wonen in de gemeente op termijn onbereikbaar wordt voor huishoudens met een middeninkomen. Het toevoegen van betaalbare koopwoningen door nieuwbouw is, in de huidige omstandigheden een lastige opgave. Zeker als het gaat om ééngezinswoningen. Het is daarom van belang om het schaarse deel van de bestaande voorraad dat in het betaalbare segment valt, in stand te houden. Om dat betaalbare schaarse deel van de overige huur- en koopwoningvoorraad in stand te houden, achten we het vergunningstelsel voor onttrekking en samenvoeging van belang. Om met nadruk ook grotere appartementen en ééngezinswoningen beschikbaar te houden, achten we een vergunningstelsel voor verkameren en splitsen van belang.

Om te zorgen dat corporaties hun woningvoorraad beter kunnen aansluiten op de actief woningzoekenden, zonderen we toegelaten instellingen uit van de vergunningplicht in Hoofdstuk 3 van de huisvestingsverordening. 5. Onderbouwing leefbaarheid Onder het belang van het behoud van de samenstelling van de woonruimtevoorraad kan naast schaarste ook gedacht worden aan andere belangen, zoals inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving. Het omzetten van zelfstandige woning naar onzelfstandige woonruimten en het verbouwen van een woning tot twee of meer woonruimten heeft invloed op het woon- en leefmilieu. Het 10

In veel gevallen zal obv het bestemmingsplan wel nog vergunning aangevraagd moeten worden voor bijvoorbeeld splitsen en verkameren.

gaat daarbij om ruimtelijke aspecten zoals parkeerruimte voor auto’s, erfafscheidingen, gebruik van openbare ruimte voor ontspanning, fietsen, etc. Die ruimtelijke aspecten worden veelal in het bestemmingsplan geregeld. Maar het gaat ook om niet-ruimtelijke aspecten zoals de algehele druk op het woonmilieu, ‘verkeersbewegingen’, mogelijk meer (geluid)overlast, en een hogere druk op het gebruik van de ruimte en voorzieningen. Dit kan leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu. De invloed op de leefbaarheid is sterk afhankelijk van de buurt of wijk. In sommige buurten en wijken is de woningbezetting (bvb door vergrijzing) bijvoorbeeld al sterk gedaald. Ook is de ruimtelijke opzet van buurten heel verschillend, wat verdichting wel of niet mogelijk maakt. Door een vergunningstelstel voor het omzetten en splitsen van woningen, houden we grip op het woon- en leefmilieu. 6. Onderbouwing inzet instrument huisvestingsverordening De Huisvestingswet vereist dat voor de inzet van instrumenten uit die wet schaarste en eventueel leefbaarheidsproblemen worden aangetoond (zie voorgaande hoofdstukken). Daarnaast moeten de instrumenten voldoen aan de vereisten van effectiviteit, noodzakelijkheid en geschiktheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Effectiviteit De schaarste op de woningmarkt is in deze notitie aangetoond.

Met name in het betaalbare deel van de woningvoorraad, namelijk de woningen met een WOZ-waarde beneden de € 260.000. Daarnaast is aangetoond dat juist de bestaande voorraad zeer belangrijk is om een aanbod van betaalbare overige huur- en koopwoningen te behouden. De huisvestingsverordening grijpt in op de bestaande voorraad. Het zorgt voor sturing op onttrekken, samenvoegen, omzetten of splitsen van die schaarse betaalbare voorraad. Noodzakelijk en geschikt Deze verordening is noodzakelijk om vanuit volkshuisvestelijke gronden sturing te houden op het onttrekken, samenvoegen, omzetten of splitsen van betaalbare overige huur- en koopwoningen. Dat is nodig aangezien dit segment woningen in de nieuwbouw slechts beperkt nog toegevoegd worden. Met de verordening houden we grip op de ontwikkelingen in de woonruimtevoorraad. Daarnaast voorkomt deze verordening ongewenste en onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu. Proportionaliteit In deze notitie is aangetoond dat de schaarste zich met name bevindt in het segment overige huur- en koopwoningen met een WOZ-waarde beneden de € 260.000. Dit is dan ook het segment waarop Hoofdstuk 3 van de huisvestingsverordening van toepassing zal zijn.

Subsidiariteit Voor het reguleren van wijzigingen in de (bestaande) woonruimtevoorraad, met als doel het belang van behoud van de samenstelling van die woonruimtevoorraad, staan ons geen andere volkshuisvestelijke instrumenten ter beschikking. Via het bestemmingsplan kan weliswaar gestuurd worden op verandering van gebruik en functie van het pand. Maar de nadruk ligt daarbij altijd op de ruimtelijk aspecten. 7. Conclusie In deze notitie is onderbouwd dat er schaarste is op de woningmarkt. Ook is toegelicht dat dit met name geldt in het betaalbare overige huur- en koopsegment (WOZ-waarde < € 260.000). Daarnaast is onderbouwd dat het belangrijk is onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu te kunnen voorkomen. Het nut en de noodzaak van de inzet van het instrument huisvestingsverordening, met betrekking tot wijzigingen in de woningvoorraad, is daarmee onderbouwd.