2.Bijlage 2 handreiking integriteit politieke ambtsdragers VNG, IPO, Waterschap en BZK

4.2 Oneigenlijk gebruik van nietopenbare informatie De integriteit van een politieke ambtsdrager komt in gevaar als hij informatie die (nog) niet openbaar is, gebruikt om er zichzelf of anderen mee te bevoordelen. Het kan dan gaan om informatie waar hij vanuit zijn ambt over beschikt, of die hem ongevraagd wordt toegespeeld door relaties. De verleiding kan groot zijn om in de privésfeer melding te maken van informatie die voor anderen van direct belang is. Soms is dat informatie die weliswaar ooit openbaar wordt, maar waarbij voordeel ontstaat door het eerder verkrijgen ervan. Voorbeelden zijn de aan- en verkoop van een huis of een stuk grond, de gunning van opdrachten.

Voorkennis voor je houden, ook in verkiezingstijd. Praktijk­ voorbeeld van een dilemma. In een gemeente wordt een woonwijk ontwikkeld. Naar buiten toe lijkt het alsof het allemaal soepel verloopt; bij wijze van spreken kan morgen de eerste paal de grond in

21

18

Zie ook de factsheet “Casuïstiek Gegevensbescherming Gemeenteraad” van de Informatiebeveiligingsdienst Gemeenten. Deze uitgave is te vinden op de website van de IBD: www.informatiebeveiligingsdienst.nl.

gaan. In een recente collegevergadering echter, is een geheim memo besproken dat een heel ander beeld geeft. Op het te ontwikkelen gebied staat een gebouw dat de gemeente moet kopen om ruimte te maken voor de woonwijk. Maar de onderhandelingen met de eigenaar van dat gebouw willen niet vlotten. Er is zelfs een kans dat de gemeente de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) moet gaan gebruiken, waardoor de eigenaar de verplichting krijgt dat het gebouw in de komende drie jaar alleen aan de gemeente kan worden verkocht. Dat is zeer vertrouwelijke informatie. Als de betreffende eigenaar dat zou weten dan zou hij het gebouw snel aan iemand anders kunnen verkopen. Terwijl deze zaak loopt, wordt het verkiezingstijd. De betrokken wethouder is lijsttrekker namens zijn partij en neemt deel aan een verkiezingsdebat. Daar steekt een van zijn opponenten de loftrompet over de voortgang van het woningbouwproject. De wethouder weet dat de situatie heel anders is, wil zijn opponent niet laten ‘scoren’, maar kan de strikt vertrouwelijke informatie uit het college niet gebruiken. Dit soort dilemma’s speelen meer in verkiezingstijd. Als wethouder weet je vaak meer dan je in het openbaar kunt laten weten, wat vooral bij verkiezingsdebatten moeilijk is, waar vaak op het scherpst van de snede wordt gedebatteerd. Het is dan verleidelijk om je bredere kennis over een onderwerp te gebruiken.

Het gaat dan immers om stemmen.

4.3 Beslotenheid en geheime informatie In de Provincie-, Gemeente- en Waterschapswet staan regels over de beslotenheid van vergaderingen en de geheimhouding over wat in een vergadering is behandeld. Uiteraard mag de mogelijk­ heid om in beslotenheid te vergaderen, niet worden misbruikt om burgers in onwetendheid te laten over bepaalde zaken. In meer algemene zin moet worden voorkomen dat om bijvoorbeeld politieke redenen informatie wordt achtergehouden die eigenlijk helemaal niet vertrouwelijk is. Wettelijk is voorgeschreven dat er onderwerpen zijn die nooit in beslotenheid mogen worden behandeld, zoals de begroting en de jaarrekening, evenals de invoering, wijziging en afschaffing van een belasting. Er zijn op internet veel voorbeelden te vinden van protocollen over “beslotenheid en geheimhouding”. Het feit dat een zaak in een besloten vergadering wordt behandeld en de notulen niet openbaar zijn, betekent niet zonder meer dat de leden verplicht zijn tot geheimhouding. Deze moet nadrukkelijk

worden opgelegd. Op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob)22, kan geheimhouding worden voorgesteld door: • Provinciale Staten/ Statencommissie; • gemeenteraad/ raadscommissie; • algemeen bestuur van een waterschap; • Gedeputeerde Staten; • commissaris van de Koning; • college van B&W; • burgemeester; • dagelijks bestuur, voorzitter en commissie van een waterschap23. De verplichting tot geheimhouding moet worden bevestigd door de volksvertegenwoordigende organen. Het schenden van een geheimhoudingsplicht is een misdrijf in de zin van het Wetboek van Strafrecht24. Een praktijksituatie over het schenden van “beslotenheid en geheimhouding” is te vinden via deze link.

4.4 Vertrouwelijke informatie De omgang met vertrouwelijke informatie verschilt in wezen niet van de omgang met geheime informatie. Het Wetboek van Strafrecht (Art. 272) stelt dat als ‘hij die enig geheim waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat hij uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift dan wel van vroeger ambt of beroep verplicht is het te bewaren’ dat geheim schendt, gestraft kan worden met een celstraf of een geldboete. Jurisprudentie heeft uitgewezen dat daarbij geen onderscheid gemaakt wordt tussen vertrouwelijke en geheime informatie. Beide termen hebben als strekking dat de bewuste informatie niet openbaar gemaakt mag worden.

4.5 E-mail- en internetgebruik; sociale media In veel overheidsorganisaties gelden gedragscodes en gebruiks­ regels voor de ambtenaren over het gebruik van e-mail en internet: over wat een juist gebruik is, en wat wel en niet mag. Uit de rechtspraak hierover blijkt dat dergelijke regels zeer relevant zijn. Ook voor bestuurders is het raadzaam om afspraken te maken over e-mail- en internetgebruik. Gemeentelijke bestuurders zijn uiteindelijk verantwoordelijk voor de informatie­ beveiliging binnen de gemeentelijke organisatie25.

Sociale media is een verzamelnaam voor alle internettoepassingen waarmee informatie kan worden gedeeld op een snelle en gebruiksvriendelijke manier. Het is voor politieke ambtsdragers een van de mogelijkheden om de dialoog met burgers aan te gaan. Hoewel sociale media veelvuldig worden ingezet, kan het gebruik ervan ook risico’s met zich meebrengen. Enkele suggesties voor richtlijnen: • Je blijft zelf verantwoordelijk. Bij twijfel, plaats dan geen bericht. • Blijf alert bij het mixen van je persoonlijke leven met je zakelijke activiteiten. • Geef nooit vertrouwelijke informatie van provincie, gemeente of waterschap. • Realiseer je dat internet blijvend is; gegevens blijven altijd vindbaar. • Leg vast wat je doet als je de overheid vertegenwoordigt; online verklaringen hebben ook juridische gevolgen, net als dat bij de traditionele media het geval is. • Reageer niet impulsief op elk bericht.

4.6 Aanbevelingen 1.

Maak afspraken in Staten, raad of algemeen bestuur van een waterschap over het zorgvuldig en correct omgaan met informatie waarover men uit hoofde van het politieke ambt beschikt.

2.

Tref maatregelen om te voorkomen dat onbevoegden vertrouwelijke gegevens kunnen bezitten, raadplegen of beschadigen. Denk daarbij ook aan uw computer, usbstick, smartphone, tablet, etc. en maak de harde schijf van uw computer na afdanken ervan onbruikbaar.

3.

Maak als bestuurders afspraken over het gebruik van e-mail en internet (sociale media). Neem kennis van de Tien bestuurlijke principes voor informatiebeveiliging.

De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is beschikbaar op http://www.wetten.nl 23 Art. 23 en 24 Provinciewet, art. 23 en 24 Gemeentewet, art. 35 en 36 Waterschapswet. 24 Art. 272 van het Wetboek van Strafrecht. 25 Zie de handreiking “De Tien bestuurlijke principes voor Informatiebeveiliging” van de Informatiebeveiligingsdienst Gemeenten op www.informatiebeveiligingsdienst.nl. 22

19

5. Geschenken, diensten en uitnodigingen 5.1 Nooit in ruil voor een tegenprestatie Als zij de ambtseed of belofte afleggen, verklaren politieke ambtsdragers dat zij geen giften of gunsten hebben gegeven of beloofd om te worden benoemd. Ook beloven ze dat ze geen geschenken zullen aannemen of beloften zullen doen in ruil voor een tegenprestatie. Het gaat hierbij niet alleen om persoonlijke bevoordeling zoals een goedkope verbouwing of tuinaanleg. Het kan ook gaan om bijvoorbeeld donaties aan de partij van de politieke ambtsdrager met het oog op een gunstige overheidsbeslissing.

Voordat je het weet maak je reclame. Praktijkvoorbeeld van een dilemma. In een gemeente wordt jaarlijks een prijs uitgereikt aan de beste ondernemer van het jaar. Voor dit evenement is een stichting opgericht, gesponsord door en genoemd naar een bekende lokale onderneming. De wethouder EZ is qualitate qua lid van het stichtingsbestuur en daarmee ook van de jury. Deze nevenfunctie is goedgekeurd door het college en staat op de website van de gemeente vermeld. Bij het tienjarig bestaan wil de Stichting Ondernemersprijs wat meer uitpakken dan anders. De sponsor maakt een jubileumfilm waaraan ook de wethouder meewerkt. De film wordt vertoond bij de uitreiking van de prijs. De wethouder is onprettig verrast als het er in de film op lijkt dat hij een vurig pleidooi houdt voor de sponsorende onderneming en het belang van de wortels ervan in de plaatselijke samenleving. Meteen stelt de oppositie er vragen over in de gemeenteraad. De wethouder wordt niet alleen verweten dat hij zich voor het karretje van de onderneming heeft laten spannen, maar ook wordt de suggestie gewekt dat hij voor zijn bijdrage is betaald. Dat laatste staat groot in de krant. De wethouder verdedigt zich tegen deze inbreuk op zijn integriteit en eist in de raad een rectificatie. Die is er ook gekomen.

Achteraf beseft de wethouder dat zijn deelname aan het filmpje wellicht een verkeerde keuze is geweest, ook omdat hij niet voorafgaande aan de vertoning het resultaat heeft kunnen zien. ‘Eigenlijk is het een soort fuik waar je in loopt. Iedereen weet dat je daar qualitate qua bestuurslid bent en daar ben je naar jouw gevoel ook voldoende transparant in. 20

Bovendien is de ondernemersprijs een goed initiatief dat stimulerend werkt voor de plaatselijke ondernemingen. Daar wil je als wethouder EZ natuurlijk graag aan meewerken. Op zich is er niets mis met het feit dat dit evenement door één belangrijke onderneming in de gemeente wordt gesponsord. Economie en bedrijfsleven zijn veel meer dan werkgeverschap en winstbejag. Want wat gebeurt er met het verenigingsleven en de culturele instellingen in de gemeente als dat bedrijfsleven er niet meer is? Als wethouder ben je ambassadeur voor de gemeente en dus ook een beetje ambassadeur voor de ondernemer. Maar je moet wel voorzichtig blijven. Ik had van tevoren kunnen bedenken dat deelname aan die film wellicht een verkeerde indruk kon wekken. En ik had transparanter kunnen zijn over de redenen voor mijn keuze om eraan mee te werken. Dat had wellicht de suggestie kunnen voorkomen dat ik ervoor betaald zou zijn. Want deze twijfel aan mijn integriteit heeft de verhoudingen wel verstoord en heeft helaas een vlekje op mijn blazoen veroorzaakt.’

5.2 Geschenken van en aan de provincie, de gemeente of het waterschap Politieke ambtsdragers geven geschenken, niet op persoonlijke titel, maar namens de provincie, de gemeente of het waterschap. Het gaat dan vaak om relatiegeschenken, een geaccepteerd gebruik in het sociale verkeer. Wel is het verstandig om dit transparant te houden, door: • richtlijnen op te stellen; • een administratie bij te houden; • als het om grotere geschenken gaat: een gemotiveerd besluit hiertoe in het dagelijks bestuur te nemen; • open te zijn over de verstrekte geschenken, bijvoorbeeld in het jaarverslag. Ook bij het ontvangen van geschenken van of door een bestuurs­ lichaam past zorgvuldigheid en terughoudendheid, door: • te bepalen dat een gemotiveerd besluit van Staten, raad of algemeen bestuur nodig is om schenkingen boven een bepaalde waarde te mogen accepteren; • een openbaar register bij te houden van alle ontvangen geschenken; • de ontvangen geschenken te bewaren in het provincie, gemeente- of waterschapshuis of andere aan te wijzen instellingen.

5.3 Geschenken aan individuele politieke ambtsdragers Als politieke ambtsdragers persoonlijk geschenken, uitnodigingen, diensten en faciliteiten ontvangen of geven, brengt dit meer risico’s met zich mee dan als dit gebeurt namens provincie, gemeente of waterschap. Daarom is in de modelgedragscodes een aantal bepalingen opgenomen om de omgang met geschenken en uitnodigingen te reguleren. Het begrip geschenken moet hieronder ruim worden opgevat. Daaronder vallen ook aangeboden faciliteiten of diensten. • Terughoudendheid is het uitgangspunt bij aanbieding en ontvangst van geschenken, uitnodigingen, diensten en faciliteiten. • Geschenken van welke waarde dan ook kunnen niet worden geaccepteerd als de onafhankelijkheid in de besluitvorming hierdoor op enigerlei wijze kan worden aangetast. Dat is bijvoorbeeld het geval zolang overleg- of onderhandelings­ situaties gaande zijn. • Met inachtneming van het voorgaande kan er een uitzondering worden gemaakt ingeval van geschenken tot een in de praktijk gegroeide veelgebruikte waarde van 50 euro. Die kunnen bij wijze van uitzondering worden geaccepteerd. Bij voorkeur vindt vooraf evenwel overleg plaats of het geschenk daadwerkelijk wordt geaccepteerd. Bestuurders melden geschenken in de wekelijkse vergaderingen van hun bestuur (Gedeputeerde Staten, B&W of dagelijks bestuur van het waterschap).

Een lid van Provinciale Staten, raadslid of een lid van het algemeen bestuur van een waterschap doet er goed aan het krijgen van een geschenk te melden in zijn fractie. • Er zijn situaties dat een bestuurder uit hoofde van zijn ambt een geschenk met een waarde van meer dan de veelgebruikte waarde van 50 euro aangeboden krijgt. De bestuurder besluit, eventueel in overleg met de ambtelijke leiding, of hij het geschenk kan accepteren. Bij acceptatie worden dergelijke geschenken geregistreerd en worden ze eigendom van de organisatie. Geschenken die niet worden geaccepteerd, worden met uitleg geretourneerd aan de schenker. • Bij het ontvangen van geschenken past openheid. Geschenken worden daarom niet op het huisadres ontvangen. • Het helpt om relaties op de hoogte te stellen van de geldende regeling voor de omgang met geschenken. Dat kan door plaatsing van deze regels op de website.

Later blijkt dat hij de enige wethouder in de regio is die niet bij het zeilevenement is geweest. Sterker nog, er blijken hele colleges van B en W te hebben deelgenomen. De wethouder krijgt het gevoel dat hij een belangrijke kans heeft gemist op informeel contact met collega’s. De wethouder: ‘Bij een volgende uitnodiging zou de afweging om wel of niet te gaan, anders kunnen zijn. Dat het goed voor het netwerk kan zijn wordt dan belangrijker dan de mogelijke belangenverstrengeling. Hierbij moet ook worden betrokken of er op dat moment iets speelt dat de keuze kan beïnvloeden. Ben je bijvoorbeeld in een contractfase met de onderneming dan wordt het anders; dan is het niet handig. Ben je echter in een fase waarbij het gaat om een partner die ooit wel eens wat in de gemeente heeft gedaan, dan wordt de drempel lager. Dus de beslissing om wel of niet mee te doen aan een dergelijke uitnodiging kan per situatie verschillen.’

5.4 Etentjes, excursies en evenementen Enkele vuistregels voor de acceptatie van uitnodigingen: • De begrippen ‘geschenken’ en ‘diensten’ moeten ruim worden geïnterpreteerd. Ook uitnodigingen voor een diner, een excursie, werkbezoeken of een (gezamenlijk) bezoek aan een evenement (dit kan van marktpartijen c.q. semipublieke partijen zijn) kunnen eronder vallen. • Voorwaarde om op een uitnodiging voor bijvoorbeeld een excursie, werkbezoek of diner in te gaan, is dat deze functioneel is, sober en in het belang van de betreffende overheid. Bij de afweging is het van belang de context van de uitnodiging te kennen, zoals de vraag of er sprake is van een onderhandelingssituatie. Afweging van deze elementen kan ertoe leiden dat de provincie, de gemeente of het waterschap en, als het een fractielid betreft, de fractie, de reis- en verblijfkosten betaalt. • Meerdere personen of instanties waarmee het bestuursorgaan contacten onderhoudt, hebben een uitnodiging ontvangen. • Openheid (melding) en registratie zijn essentieel. Dit geldt temeer bij deelname aan excursies, (internationale) evenementen (dit kan van marktpartijen c.q. semipublieke partijen zijn) en buitenlandse reizen voor rekening van anderen dan provincie, gemeente of waterschap.

Wel of niet meedoen aan de zeiltocht. Praktijkvoorbeeld van een dilemma. Een wethouder EZ wordt voor een zeiltocht uitgenodigd door een grote landelijke onderneming waarmee hij geregeld zaken doet. Het college vindt dat hij niet op de uitnodiging moet ingaan vanwege mogelijke belangenverstrengeling.

21

5.5 Aanbevelingen

22

1.

Maak afspraken over het geven en ontvangen van geschenken, diensten en uitnodigingen door de organisatie. Leg de afspraken vast in de gedragscode integriteit.

2.

Houd een openbaar register bij van alle ontvangen geschenken. Bewaar geschenken in het provincie, gemeente- of waterschapshuis of een andere aan te wijzen instelling (musea e.d.).

3.

Informeer Staten, raad of algemeen bestuur van het waterschap regelmatig over gegeven en ontvangen geschenken, uitnodigingen voor diners, excursies etc., bijvoorbeeld in het jaarverslag.

4.

Houd een openbaar register bij van alle excursies, evenementen en buitenlandse reizen voor rekening van anderen dan provincie, gemeente of waterschap.

6. Vergoedingen en verstrekkingen politieke ambtsdragers 6.1 Kwetsbaarheid van ambts­ dragers bij vergoeding van kosten Benoemde politieke ambtsdragers bevinden zich juist als het gaat over ‘vergoeding van kosten’ of ‘gebruik maken van voorzieningen’, in een glazen huis. Ze moeten zich voortdurend bewust zijn van het feit dat ze niet alleen verantwoord met publieke middelen moeten omgaan, maar – omdat het uitgaven betreft die samenhangen met de uitvoering van hun ambt - ook helder moeten zijn over de hoogte van de door hen in dat verband gemaakte kosten. Voorkomen moet worden dat politieke ambtsdragers in een kwetsbare positie terecht komen.

Het gebruik van raadsfractievergoedingen . Een voorbeeld uit de praktijk. De raadsfractievergoeding is bedoeld voor ondersteuning van het raadswerk. In de praktijk blijken de gemeenteraads­ fracties niet goed te weten waarvoor ze de vergoeding precies mogen gebruiken. Zo worden er etentjes van betaald en cadeaus voor vertrekkende raadsleden of fractie­ medewerkers, of worden ze aan teambuilding besteed. De griffie wijst de fracties erop dat dit in feite oneigenlijk gebruik is van de fractievergoeding. Daarop zijn er twee maatregelen genomen: ten eerste wordt de verantwoording over de besteding jaarlijks in het openbaar afgelegd, aan de raad. Ten tweede is er een protocol opgesteld waarin staat waaraan de vergoeding mag worden besteed. De eerste maatregel, de openbare verantwoording, begint ermee dat de gemeenteraad de hoogte van de fractie­ vergoedingen vaststelt. De fracties leggen aan de raad verantwoording af over de besteding ervan, waarna de raad deze uiteindelijk goedkeurt. Zo verantwoordt elke fractie zich afzonderlijk over de gedane uitgaven. Als men het zelf, in alle openbaarheid, verdedigbaar vindt dat de fractievergoeding bijvoorbeeld voor uitgaven in de horeca wordt gebruikt, dan is dat acceptabel. Deze methode heeft tot nu toe geen

discussie opgeleverd. Bovendien blijkt de betrachte openheid nauwelijks meer tot vragen in de pers te leiden. Het protocol, de tweede maatregel, heeft tot doel dat de fracties wat scherper naar de besteding van de vergoedingen kijken. Daarvóór liet de gemeente accountantsonderzoek doen, wat leidde tot veel discussies. Accountants trekken meestal een scherpe lijn. Daardoor is niemand meer open over wat hij of zij doet, uit vrees te worden afgerekend op onrechtmatige uitgaven. Tevens komen er altijd punten uit een accountantsonderzoek waarover dan moet worden onderhandeld. Wat precies wel en niet mag, blijkt lastig precies te beschrijven. Zo is de besteding aan ‘social events’ op zich geaccepteerd, maar is het beter om voor bijvoorbeeld het afscheid van een raadslid, een gezamenlijke ‘lief-en-leedpot’ in te stellen. Maar bij een teambuilding met de fractie lijkt het wat overdreven dat ieder fractielid zelf z’n drankjes moet betalen. Het is redelijk als de uitgave een rechtstreeks raakvlak heeft met het uitoefenen van het raadslidmaatschap, maar voorzichtigheid met individuele uitgaven is geboden. Waar de grens daarin ligt, kan per gemeente verschillen, afhankelijk van de interne cultuur. Het beste is om als college en raad een gezamenlijk gedragen lijn te formuleren, aansluitend op wat in de maatschappij als redelijk wordt ervaren.

Bovendien is het belangrijk om openheid te geven en elkaar aan te spreken. Zo kan elk raadslid zich verantwoorden zonder in de verdediging te hoeven schieten.

Politieke ambtsdragers maken gebruik van voorzieningen die de organisatie hun ter beschikking stelt en ze maken kosten bij de uitoefening van hun ambt. Voor dat laatste krijgen zij een vergoeding, naast hun wedde of bezoldiging. In de Provincie-, Gemeente-, en Waterschapswet staat dat daarboven geen andere vergoedingen zijn toegestaan. De hoofdregel is dus dat ‘het alleen kan als het is geregeld’. Dit betekent dat alleen de voorzieningen die in de genoemde regelgeving staan voor vergoeding of verstrekking in aanmerking komen. Alle andere kosten komen voor rekening van de ambtsdrager zelf.

23

Bij de afweging of kosten al of niet worden vergoed, moet de politieke ambtsdrager zich realiseren dat alles wat mag, niet vanzelfsprekend ook hóeft. Van politieke ambtsdragers mag een zekere soberheid worden verwacht. Het gaat immers steeds om besteding van publieke middelen. De politieke ambtsdrager heeft daarnaast ook een voorbeeldfunctie. Hoe kan hij of zij in bijvoor­ beeld economisch moeilijke tijden, geloofwaardig een beroep op de soberheid van burgers doen als hij of zij daar zelf niet naar handelt? Vooral bestuurders zitten zeker dan in een kwetsbare positie. Zij dragen vaak immers zelf de eindverantwoordelijkheid voor het kosten­niveau van een bepaalde voorziening of verstrekking. Uitgaven die ogenschijnlijk van ondergeschikt belang zijn, kunnen in de publiciteit breed worden uitgemeten en grote schade aanrichten. Een voorbeeld daarvan zijn de kosten van de (her)inrichting van de werkplek wanneer de bestuurder aantreedt. Discussie over vergoedingen en verstrekkingen is nooit helemaal uit te sluiten. Een mogelijke discussie moet er echter niet toe leiden dat niemand meer durft te declareren. Van belang is dat er duidelijke regels en toelichtingen daarop zijn die de bestuurder voldoende houvast bieden. Absolute duidelijkheid is echter niet te geven en moet ook niet worden nagestreefd.

In situaties waarin sprake is van een grijs gebied zal de bestuurder extra alert moeten zijn, extra zorgvuldig vooraf moeten (laten) nagaan of een en ander past binnen de regels en hierover open communiceren. Wat ook helpt, is regelmatig de discussie voeren in het college of bestuur over verstrekkingen en vergoedingen in dit grijze gebied. Wat kan er wel, wat kan niet. Als belangrijke uitgangspunten voor het vergoeden van voor­ zieningen voor politieke ambtsdragers zijn te noemen: • Bij uitgaven voor voorzieningen van politieke ambtsdragers gaat het uitsluitend om functionele kosten om het ambt te kunnen vervullen. Er moet een directe relatie zijn tussen de uitgave en de taken van een provincie, gemeente of waterschap. • De functionaliteit van de uitgave moet aantoonbaar zijn. • Als met de uitgave geen duidelijk belang van de provincie, de gemeente of het waterschap is gediend, blijven de kosten voor eigen rekening. • Kosten die een bestuurder uit hoofde van een (q.q.-)nevenfunctie maakt, worden vergoed door de instantie waar de nevenfunctie wordt uitgeoefend. Er worden geen kosten gedeclareerd die reeds op andere wijze worden vergoed. • Voorzieningen en bestuurskosten worden zo veel mogelijk direct door het bestuursorgaan zelf betaald en verstrekt aan de politieke ambtsdrager. Deze dient alleen bij hoge uitzondering zelf een declaratie in.

• Politieke ambtsdragers dienen verantwoord om te gaan met publieke middelen. Verantwoording van kosten – en openheid daarover – is essentieel. Daarbij moet altijd worden beoordeeld of de uitgave in hoogte of soort ook in de openbaarheid kan worden gemotiveerd. Soberheid is en blijft de norm.

24

Vergoedingen voor voorzieningen voor politieke ambtsdragers moeten – als hiervóór aangegeven - voor alles transparant zijn. Een heldere verantwoording van de uitgaven is van groot belang. Daarom moet de financiële en administratieve organisatie zo zijn ingericht dat er een getrouw beeld is van de juistheid en recht­ matigheid van de uitgaven. Ook zijn er procedures nodig over de wijze waarop functionele uitgaven rechtstreeks in rekening worden gebracht of worden gedeclareerd. Veel provincies, gemeenten en waterschappen maken de bestuurskosten actief openbaar. Dit hoofdstuk beschrijft eerst de soorten kosten van voorzieningen voor politieke ambtsdragers. Onderstaande indeling is van belang om af te kunnen wegen of verstrekkingen en voorzieningen kunnen worden vergoed of voor eigen rekening moeten blijven: • bedrijfsvoeringskosten (6.2); • bestuurskosten (6.3); • kosten die voor eigen rekening blijven en waarvoor een vaste onkostenvergoeding wordt verstrekt (6.4). De inhoud van deze paragrafen wordt samengevat in een schema van kosten en vergoedingen (6.5), gevolgd door de betalingswijze (6.6). Aan het slot staan de aanbevelingen (6.7).

6.2 Bedrijfsvoeringskosten Bedrijfsvoeringskosten betreffen de voorzieningen die een politieke ambtsdrager net zoals de overige werknemers van de overheids­ instelling nodig heeft om zijn werk te kunnen doen. Het zijn voorzieningen die vanuit de begroting worden gefinancierd of in bruikleen ter beschikking worden gesteld. Voorbeelden zijn de werkkamer, het meubilair, ICT-apparatuur en -toepassingen, ondersteunend personeel, koffie/thee, abonnementen op het werkadres, vakliteratuur en beveiliging. Het is vanzelfsprekend niet de bedoeling om dergelijke overheids­ voorzieningen en eigendommen te gebruiken voor privédoel­ einden. Het is dan ook niet toegestaan om voor rekening van provincie, gemeente of waterschap bijvoorbeeld kantinepersoneel in te zetten voor privéfeestjes, de technische dienst voor reparaties aan het eigen huis of de plantsoenendienst voor het tuinonderhoud. Bij twijfel of iets van de laatstgenoemde voorbeelden wel of niet functioneel is, zullen vooraf afspraken gemaakt moeten worden in het dagelijks bestuur als het om dagelijkse bestuurders gaat, of het volksvertegenwoordigend orgaan als het om de gekozen bestuurders gaat.

6.3 Bestuurskosten Bestuurskosten vloeien voort uit de uitoefening van het ambt; het zijn aan de uitoefening van het ambt van politieke ambtsdrager verbonden kosten, zogenoemde ambtsgerelateerde kosten.

De hoogte van de vergoedingen voor bestuurskosten is vaak precies vastgelegd. De soorten bestuurskosten zijn: • algemene bestuurskosten (6.3.1); voor deze categorie moet altijd een afweging worden gemaakt of deze kosten of voorzieningen voor eigen rekening moeten blijven dan wel uit de begroting van het bestuursorgaan kunnen worden betaald. Voorbeelden zijn de kosten van beveiliging en van een ter beschikking gestelde auto. • specifiek geregelde bestuurskosten (6.3.2); de verstrekking van deze bestuurskosten is strak gereguleerd en genormeerd en de hoogte van de vergoeding of verstrekking is in de regelgeving vastgelegd. Een voorbeeld is een verhuiskostenvergoeding voor burgemeesters en wethouders met een verhuisplicht.

6.3.1 Algemene bestuurskosten Algemene bestuurskosten betreffen voorzieningen die aan het ambt verbonden zijn en een aanvulling vormen op de reguliere bedrijfsvoering van de organisatie. Bovendien zijn ze onmisbaar voor het functioneren van de ambtsdrager. Het gaat hierbij vooral om voorzieningen als reis- en verblijfvoorzieningen, beveiliging buiten de organisatie, cursussen, opleidingen, congressen en functionele lunches en diners buitenshuis. Dienstreizen buitenland Een buitenlandse reis valt onder de algemene bestuurskosten, op voorwaarde dat de reis een functioneel karakter heeft. Van belang is dat over de bestuurlijke noodzaak van een dienstreis in alle openheid vooraf besluitvorming plaatsvindt en dat achteraf verantwoording wordt afgelegd. Buitenlandse dienstreizen (zeker als deze met een zekere regelmaat plaatsvinden) liggen onder een vergrootglas. Bij de afweging is het van belang het tijdstip, het tijdsbeslag en de omvang van de delegatie er bij te betrekken.

Is het bijvoorbeeld bestuurlijk van belang met het voltallige college een buitenlandse dienstreis naar een sportevenement te maken? Is er, ook als het een individueel collegelid betreft, een functioneel belang verbonden aan het bezoek? Aanbevolen wordt dat het college of dagelijks bestuur steeds expliciet een beslissing neemt over eventuele buitenlandse reizen en daarvan in detail melding maakt aan Staten, raad of algemeen bestuur. Aanbevolen wordt om vooraf aan het begin van een bestuurs­ periode een toetsingskader voor dienstreizen op te stellen en dat te bespreken. Plannen voor dienstreizen kunnen hieraan dan getoetst worden. Is de functionaliteit van de reis aangetoond, dan horen de in redelijk­ heid gemaakte reis- en verblijfkosten (inclusief eventuele benodigde vaccinaties vooraf) voor rekening te komen van de provincie, de gemeente of het waterschap. Kan de functionaliteit niet worden aangetoond, dan komen de kosten voor eigen rekening. Bekostiging, geheel of gedeeltelijk, van buitenlandse reizen door derden wordt in beginsel afgewezen. Soms hoeft dit echter geen bezwaar te zijn, bijvoorbeeld bij de uitnodiging voor een bezoek aan

een partnergemeente. Openheid hierover is wel een voorwaarde. Het is van belang om afspraken te maken over gedragsregels in verband met buitenlandse reizen, zoals over meereizende partners en verlenging van de reisduur. De lijn is dat meereizen van partners, mits vooraf gemeld, onder nader te bepalen voorwaarden is toegestaan, maar dat de kosten geheel voor eigen rekening komen. De kosten kunnen alleen voor rekening van de eigen overheidsinstelling komen als de aanwezigheid van de partner tijdens de reis noodzakelijk is voor de behartiging van het overheidsbelang. Een andere uitzondering is als de partner expliciet door de buitenlandse gastheer/-vrouw is uitgenodigd. Verlenging van de reisduur voor privédoeleinden, is af te raden. Mocht verlenging zich echter bij uitzondering voordoen, dan is melding vooraf gewenst. De extra reis- en verblijfkosten komen in dat geval uiteraard geheel voor eigen rekening. Als richtlijn kan de regel worden gehanteerd die bij de rijksoverheid geldt: een buitenlandse reis mag met maximaal 72 uur privétijd op eigen kosten worden verlengd.

6.3.2 Specifiek geregelde bestuurskosten Voor politieke ambtsdragers zijn in wet- en regelgeving bepaalde voorzieningen specifiek geregeld. Te denken valt aan verhuis­ kosten, ter beschikking gestelde auto, vergoeding tijdelijke woonruimte en reis- en verblijfkosten. Regel is dat declarabele kosten met bewijsstukken moeten worden aangetoond. ICT-voorzieningen voor thuis en onderweg (aansluitingen, abonnementen, vervangingen, apparatuur, software e.d.) worden, voor zover functioneel, op grond van het geldende rechtspositiebesluit beschikbaar gesteld. Ter beschikking gestelde auto26 Met het gebruik van een ter beschikking gestelde auto moet het zakelijk belang van de provincie, de gemeente of het waterschap zijn gediend. Bij de aanschaf en het gebruik ervan past de al eerder genoemde soberheid, inclusief een openbare aanbesteding. Punt van overweging is daarbij of voor elke bestuurder afzonderlijk een dienstauto beschikbaar moet zijn. De fiscus legt een bijtelling op voor gebruik van een ter beschikking gestelde auto bij niet-ambtsgebonden neven­functies27. Dit is ongeacht of de bestuurder voor deze nevenfunctie toestemming heeft van het bestuursorgaan. Daarom kunnen provincies, gemeenten en waterschappen een compensatie bieden als politieke ambtsdragers belasting moeten betalen voor het nietambtsgebonden bestuurlijk gebruik van hun ter beschikking 26 27

Artikel 2.2.10 van het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers, Ritten ten behoeve van een politieke partij en ritten voor onbezoldigde commissies en functies van de VNG, IPO en Unie van Waterschappen, worden fiscaal als zakelijk aangemerkt. Een burgemeester bijvoorbeeld vervult een dergelijke functie omdat zijn gemeente lid is van de VNG; de bestuursfunctie wordt door de functionaris van de gemeente uitgevoerd. Ook de kring waaruit bestuurders van de VNG blijkens de statuten moeten voortkomen, geeft een aanknopingspunt voor dat standpunt.

25

gestelde auto. Eventueel privégebruik van een ter beschikking gestelde auto wordt met de ambtsdrager verrekend. Bij privé­ gebruik is compensatie van belastingheffing niet mogelijk.

6.4 Kosten die voor eigen rekening blijven Politieke ambtsdragers ontvangen een maandelijkse onkosten­ vergoeding voor voorzieningen die niet zuiver functioneel zijn, noch zuiver privé. Omdat ze toch een functioneel element bevatten, worden dergelijke voorzieningen wel vergoed. De ambtsdrager moet deze kosten zelf betalen uit de toelage/ onkoste­nvergoeding. De hoogte van de onkostenvergoeding is gebaseerd op gemiddelde uitgaven en is vastgelegd in het rechtspositiebesluit28. Wanneer de uitgaven uitstijgen boven de vaste toelage per maand kunnen deze niet alsnog worden gedeclareerd bij de provincie, de gemeente of het waterschap. De vaste onkostenvergoeding is bedoeld voor in ieder geval de volgende kosten: • representatie; • vakliteratuur; • excursies; • bureaukosten; • contributies, lidmaatschappen, zoals contributies van verenigingen en regionale beroepsverbanden (met uitzondering van landelijke beroepsverenigingen met een professionaliserings­ doelstelling; die vallen onder de bestuurskosten); • ontvangsten thuis; • zakelijke giften.

Ook voor eigen rekening blijven voorbeelden van kosten als: • individuele consumpties buiten de werkplek (zoals koffie, thee, drankjes); • fooien in Nederland; • verjaardagsgebak, attenties en cadeaus voor naaste collega’s; • gelegenheidskleding, huur en reiniging van kleding, uitgaven voor persoonlijke verzorging; • activiteiten van partijgenootschappelijke aard; • abonnementen op kranten en tijdschriften en vakliteratuur die thuis worden ontvangen; • representatieve aanpassingen aan de eigen woning en representatieve ontvangsten thuis.

28

26

Artikel 2.1.6 van het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers,

6.5 Vergoedingenoverzicht onkosten Bedrijfsvoeringskosten

Bestuurskosten

Kosten voor eigen rekening

Werkplek zoals bureau, Meubilair

Verhuiskosten

Attenties en cadeaus voor naaste onder­ steunende medewerkers

Ondersteunend personeel (secretaresse, bode, chauffeur)

Vergoeding tijdelijke woonruimte

Uitgaven voor persoonlijke verzorging

Beveiliging werkplek

Basismaatregelen beveiliging eigen woning

Maatregelen politiekeurmerk eigen woning

Inrichting werkkamer

Compensatie bijtelling ter beschikking gestelde auto Aanpassingen werkplek in verband met arbeidsomstandigheden

ICT thuis (aansluiting, abonnementen, hard- en software)

Kleding (huur/aanschaf/ reiniging)

ICT op de werkplek

Reis- en verblijfkosten binnen- en buitenland (met inbegrip van benodigde vaccinaties)

Miniaturen van onderscheidingen inclusief bevestiging op het kostuum

Mobiele telefoon/tablet

Functionele consumpties, lunches en diners (uitsluitend in het buitenland inclusief de fooien)

Individuele consumpties buiten de werkplek

Kantoorbenodigdheden

Deelname aan congressen, cursussen en opleidingen

Alle partijpolitieke kosten zoals onderhoud politiek netwerk en bezoek partijgenoot­ schappelijke bijeenkomsten inclusief reis- en verblijfkosten

Ontvangsten delegaties, werklunches en –diners en functionele borrels op de werkplek

Abonnementen en vakliteratuur op de werkplek

Ontvangsten zakelijke relatie thuis

Verzekeren of vergoeden schade (door diefstal, verlies of beschadiging) aan persoonlijke eigen­ dommen ontstaan tijdens de ambtsvervulling

Lidmaatschap landelijke beroepsvereniging met professionaliserings-oogmerk

Contributies overige beroepsverenigingen

Jaarlijkse bijdrage zakelijke creditcard

Geschenken t.b.v. ambtsbezoek bij jubilea, openingen

Verkeersboetes

Wisselkosten buitenlandse valuta

Fooien (in Nederland)*

Pilotenkoffer voor vervoer van stukken

Persoonlijke schrijfwaren en benodigdheden zoals vulpen of aktetas

Pantryvoorziening (koffie/thee)

Representatieve aanpassingen aan de woning Inrichting werkkamer/ ontvangstruimte thuis Abonnementen kranten en tijdschriften thuis

Visitekaartjes

Individuele consumpties buiten de werkplek

Bijeenkomsten voor strategieontwikkeling organisatie

Individuele lunches en maaltijden op de werkplek

Relatiegeschenken (mits functioneel verstrekt voor een externe)

Persoonlijke relatiegeschenken

Kerstkaarten Functionele persoonlijke website of weblog * In Nederland is een fooi een persoonlijke blijk van waardering voor de geboden service. In het buitenland vormt een fooi vaak een substantieel deel van de beloning van personeel en is daarmee niet onderhevig aan een persoonlijk oordeel over de serviceverlening. Alleen bij buitenlandse dienstreizen komt de fooi voor rekening van het bestuursorgaan, als onderdeel van de bestuurskosten.

27

6.6 Betalingswijze voorzieningen van bestuurders

Het gebruik van een creditcard voor het binnenland dient beperkt te blijven. Bij buitenlandse reizen kan wel gebruik worden gemaakt van een creditcard.

Voorzieningen voor bestuurders worden bij voorkeur rechtstreeks door de overheidsorganisatie voldaan. Het indienen van declaraties dient zoveel mogelijk te worden vermeden. Voorzieningen kunnen op de volgende manieren worden betaald, in volgorde van voorkeur:

Declaraties De politieke ambtsdrager betaalt in eerste instantie een (functionele) uitgave uit eigen middelen en verzoekt dan om terugbetaling van het bedrag via een declaratie. Grote terug­ houdendheid is hierbij geboden, omdat het uitgangspunt is dat zo weinig mogelijk uitgaven door de bestuurder zelf worden gedaan. Geldstromen tussen de zakelijke rekeningen van provincie, gemeente of waterschap en de persoonlijke rekening van de bestuurder, maken een zwaardere controle op de uitgaven noodzakelijk. Het indienen van declaraties is soms onvermijdelijk. Zo is het in het buitenland vaak niet mogelijk dat een provincie, gemeente of waterschap rechtstreeks de factuur betaalt. De afwikkeling van declaraties moet dan wel zo zorgvuldig mogelijk gebeuren. In de rechtspositieregelingen staat dat moet worden gedeclareerd onder overlegging van bewijsstukken. Ook hier geldt weer de basisregel: het moet gaan om functionele kosten, en ze mogen niet vallen onder de (vaste) onkostenvergoeding.

Rechtstreeks ten laste van het bestuursorgaan Zaken die direct verband houden met de werkplek worden op dezelfde wijze als geldt voor ambtenaren, door de provincie, de gemeente of het waterschap in bruikleen ter beschikking gesteld. De kosten die hiermee gemoeid zijn, komen direct voor rekening van de organisatie, zonder tussenkomst van de politieke ambtsdrager. De kosten maken integraal deel uit van de bedrijfsvoering. Rechtstreekse betaling via facturen Bij betaalbaarstelling aan de hand van facturen, worden kosten direct in rekening gebracht bij de overheidsorganisatie. Dit gebeurt dus zonder een ‘voorfinanciering’ uit de privérekening van de individuele politieke ambtsdrager. Voor gefactureerde kosten geldt hetzelfde als voor andere kosten: uitsluitend functionele kosten worden vergoed, en alleen als ze buiten de (vaste) vergoeding29 vallen. Voor dienstreizen wordt zoveel mogelijk alles rechtstreeks betaald door de organisatie, ook voor de meereizende ambtenaar. Het gaat dan om de reis, de eventuele benodigde vaccinaties, het verblijf, de consumpties en aankopen die van functionele aard zijn (zoals relatiegeschenken).

6.7 Aanbevelingen 1.

In het algemeen geldt: werk aan een open cultuur en een transparante verantwoording van publieke middelen. Daarbij kan ook worden gedacht aan het zelf actief openbaar maken van gemaakte onkosten, dat kan via internet.

2.

Stel een regeling en administratieve procedure vast voor de afrekening van bestuurlijke uitgaven en voor indiening en afwikkeling van declaraties. Stel hierbij standaardformulieren vast. Stel ook een regeling vast ingeval van het gebruik van creditcards. Kortom: zorg voor een heldere administratieve procedure en leg afspraken vast.

3.

Stel een regeling vast voor het gebruik van eigen­ dommen en voorzieningen van de provincie, de gemeente of het waterschap. Bepaal dat privégebruik niet is toegestaan, uitgezonderd de bij verordening of specifieke regeling geregelde voorzieningen.

4.

Welke uitgaven declarabel zijn is limitatief wettelijk vastgelegd. Leg de procedure van declaratie vast in verordeningen van provincie, gemeente of waterschap. Bepaal dat de uitgaven moeten worden gemotiveerd en gespecificeerd, zowel bij declaratie als bij rechtstreekse facturering.

5.

Bespreek het totale beeld van de declaraties van tijd tot tijd binnen college of dagelijks bestuur. Door

Creditcards Een creditcard is een betaalmiddel en geen voorziening. Dat betekent dat vereisten voor de verrekening van functionele uitgaven onverkort van toepassing zijn. Het gebruik van een creditcard op naam van de provincie, de gemeente of waterschap heeft nadelen. Door het gebruiksgemak van dit betaalmiddel loopt de ambtsdrager het risico dat achteraf de functionaliteit van de uitgave niet afdoende duidelijk kan worden gemaakt. Dit zal hij dan ook moeten aantonen, terwijl ook een rekening of factuur moet worden overlegd. Een creditcard­ afschrift alleen, is niet voldoende om de functionaliteit van de uit­ gave aan te tonen.

29

28

Burgemeesters ontvangen op grond van artikel 3.7 van de Regeling rechtspositie decentrale politieke ambtsdragers bijvoorbeeld een vaste vergoeding per maand voor dienstreizen met de eigen auto binnen de eigen gemeente. Bij een vaste vergoeding kan niet ook nog aanvullend per kilometer binnen de eigen gemeente worden gedeclareerd.

bespreking wordt helder wat de wenselijke lijn is voor het declaratiegedrag. 6.

Laat de accountants bij hun jaarlijkse controle, ook periodiek een gericht onderzoek doen naar de rechtmatigheid van bestuurlijke uitgaven. Zorg voor een sluitend systeem van rekening en verantwoording.

7.

Zorg bij iedere buitenlandse reis voor expliciete besluitvorming vooraf en een heldere verantwoording achteraf. Informeer het algemeen bestuur.

8.

Leg gedragsregels voor buitenlandse reizen (meereizen partner en verlenging reisduur) vast in een verordening. Ook in de gedragscode kunnen nadere gedragsregels hieromtrent worden vastgelegd.

29

7. Inkopen en aanbesteden 7.1 Kwetsbaar voor schending integriteit Inkopen en aanbesteden zijn kwetsbaar voor schending van integriteit, vooral omdat er vaak grote bedragen mee gemoeid zijn. In het verleden was de bouwfraude een voorbeeld van integriteit schending bij aanbestedingen. Daarom is het van belang een strikt (wettelijk) kader te hanteren voor overheidsaanbestedingen30. Dit geldt ook voor het verkeer met semioverheidsinstellingen of van overheden onderling.

7.2 Inkoop- en aanbestedings­beleid Gezien de genoemde kwetsbaarheid dient elke overheid een inkoop- en aanbestedingsbeleid te ontwikkelen waaraan besluiten kunnen worden getoetst, onder andere op integriteit. Zo’n beleid zorgt voor transparantie, objectiviteit en non-discriminatie (zie ook paragraaf 7.3, Regelgeving). Om te beginnen moet een overheidsorganisatie openbaar maken dat zij een opdracht of een concessie wil aanbesteden, zodat gegadigden hun interesse kunnen tonen. Opdrachten die een bepaald bedrag te boven gaan, moeten Europees worden aanbesteed. Provincies, gemeenten en waterschappen zullen daar al snel tegen aan lopen. Door vervolgens heldere criteria toe te passen bij het gunnen van overheidsopdrachten of concessies, kunnen offertes objectief met elkaar worden vergeleken. Zo is het voor aanbestedende overheidsdiensten ook moeilijker om subjectieve voorkeuren een rol te laten spelen. Weliswaar moeten achteraf alle inkoop- en aanbestedings­ handelingen kunnen worden verantwoord, maar is het in dit kader wel van belang dat de opdracht voor en niet tijdens of na de opdracht wordt verleend en dat niet pas na afronding van de opdracht dossiervorming plaatsvindt. Essentieel is dus opdracht­ verlening en dossiervorming op het juiste moment in de aanbestedings­procedure.

Binnen de accountantscontrole wordt getoetst of zowel de eigen procedures zijn nageleefd, als de Europese en nationale aanbestedingsregels. Bovendien kan ook de rekenkamer nog beoordelen of de regels in acht zijn genomen.

30

30

Op overheidsopdrachten is de Aanbestedingswet 2012 van toepassing. Daarin zijn de Europese aanbestedingsrichtlijnen 2014/24/EU, 2014/25/EU en 2014/23/EU geïmplementeerd.

7.3 Regelgeving Voor overheidsopdrachten gelden de van de verdragsregels afgeleide algemene beginselen: • objectiviteit; • non-discriminatie; • proportionaliteit; • transparantie. Deze beginselen zijn verwerkt in de Europese Richtlijnen voor overheidsopdrachten (2014/24/EU, 2014/25/EU en 2014/23/EU). Voor overheidsopdrachten gelden Europese drempelbedragen. Is de waarde van de opdrachten hoger dan het drempelbedrag, dan moeten ze in beginsel openbaar worden aanbesteed, zodat iedereen binnen de EU kan inschrijven. Er zijn aparte drempel­ bedragen voor werken, voor diensten en leveringen aan de rijksoverheid, voor diensten en leveringen aan decentrale over­ heden, voor concessies en voor speciale sectoren. De actuele bedragen worden gepubliceerd op: https://www.pianoo.nl/nl/regelgeving/ drempelbedragen-europees-aanbesteden. Voor aanbestedingen onder de Europese drempel kunnen overheidsorganisaties eigen beleid vaststellen31. Dit beleid moet passen binnen het kader van Aanbestedingswet 2012 en de daarop gebaseerde voorschriften van de Gids Proportionaliteit32. Doorgaans wordt de Gids gehanteerd voor: • nationaal aanbesteden; • meervoudig onderhands aanbesteden (er worden meerdere offertes gevraagd); • enkelvoudig aanbesteden (‘gunning uit de hand’, waarbij één aanbieder een aanbod mag doen).

Eén aanbieder is niet wenselijk als dit een gewezen politieke ambtsdrager van de eigen provincie, gemeente of waterschap betreft.

7.4 Belangenverstrengeling en beïnvloeding In de Aanbestedingswet 2012 is een apart artikel opgenomen inzake belangenverstrengeling en beïnvloeding. Een aanbestedende dienst of een speciale sectorbedrijf dient passende maatregelen te nemen om fraude, bevoordeling, corruptie en belangenconflicten tijdens een aanbestedingsprocedure doeltreffend te voorkomen, te 31 32

Zie voor een voorbeeld het VNG Model Inkoop- en aanbestedingsbeleid. In de Gids Proportionaliteit worden adviezen en voorschriften gegeven voor het gehele inkoopproces, van voorfase tot aan contractvoorwaarden

onderkennen en op te lossen, teneinde vervalsing van de mededinging te vermijden, de transparantie van de procedure te waarborgen en gelijke behandeling van alle ondernemers te verzekeren. Elke fase van een aanbesteding kent zijn eigen integriteitsrisico’s. Bij de start kan het bijvoorbeeld gebeuren dat een bedrijf wordt betrokken bij de opdrachtformulering en daarop vervolgens een offerte uitbrengt. In feite schrijft het bedrijf hiermee zijn eigen bestek. Dat is ontoelaatbaar. Bij de aanbesteding zelf is er het risico dat de opdracht wordt verstrekt vanwege persoonlijke belangen van de bestuurder of diens familie of vrienden. Voorbeelden hiervan zijn: • een bedrijf waaraan een volksvertegenwoordiger of bestuurder via persoonlijke of zakelijke banden is verbonden, neemt een opdracht aan van die provincie, gemeente of dat waterschap33; • een volksvertegenwoordiger of bestuurder heeft een nevenfunctie bij een van de meedingende bedrijven, zoals directeur of commissaris. • Een oud-bestuurder of persoonlijke relatie van een bestuurder wordt ingehuurd voor een opdracht. Een persoonlijk belang hoeft echter niet per definitie een financieel of een direct eigen belang te zijn. Zo kan een wethouder of gedeputeerde familie- of vriendschapsbetrekkingen hebben bij een aanbieder van diensten. Tegelijkertijd hoeft dit op zich geen reden te zijn om een opdracht te verlenen of te weigeren.

De uitgangspunten van objectiviteit, transparantie en nondiscriminatie gelden ook voor bevriende aanbieders. Hun aanbod zal op dezelfde zorgvuldige wijze moeten worden beoordeeld. Komen zij als beste uit de bus, dan is er geen reden om hun de opdracht te onthouden. In dat geval kan immers worden aangetoond dat van bevoordeling geen sprake is en dat de procedures van het aanbestedingsbeleid zijn gevolgd. Een enkelvoudige aanbesteding bij oud-bestuurders of persoonlijke relaties ligt niet voor de hand.

en het product of de dienst kunnen beoordelen. In de model­ gedragscode staat als uitgangspunt dat geschenken, faciliteiten en diensten niet worden geaccepteerd als hiermee de onafhankelijke positie van de politieke ambtsdrager kan worden beïnvloed. Dat is in ieder geval aan de orde in onderhandelingssituaties. De OESO beschikt over een handleiding, de ‘OECD Principles for Integrity in Public Procurement’. Deze handleiding behandelt integriteitsbeginselen die van toepassing zijn gedurende het de gehele inkoopcyclus, vanaf de marktverkenning tot en met het contractmanagement.

7.5 Integriteit van ondernemers; de wet Bibob34 Om te voorkomen dat de overheid met criminele ondernemers betrekkingen aangaat, is er de Wet bevordering integriteits­ beoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob). Bij overheids­ opdrachten zowel boven als onder de Europese aanbestedings­ drempel is het Uniform Europees Aanbestedingsdocument (UEA) verplicht. Dit is een eigen verklaring over de financiële toestand, de bekwaamheden en de geschiktheid van ondernemingen voor een aanbestedingsprocedure. Deze verklaring is twee jaar geldig. Mocht er bij een aanbesteding toch twijfel zijn over de integriteit van een ondernemer dan kan op basis van de wet Bibob de integriteit van ondernemers worden gecontroleerd. Ook kunnen en, in sommige gevallen, moeten gegadigden voor een overheidsopdracht worden uitgesloten.

7.6 Aanbevelingen, gebaseerd op de wettelijke verplichtingen en van overige aard.

Voorkomen moet worden dat een politieke ambtsdrager invloed uitoefent op het resultaat van de aanbesteding of de concessie gunning als hij familie- of vriendschapsbanden heeft met een van de aanbieders. Bij twijfel over de betrekkingen tussen een bestuurder en een aanbieder is alertheid geboden. Melding vooraf aan het dagelijks bestuur is in elk geval aan te bevelen. Te over­ wegen valt voor de inzet van externen een afwegingskader op te stellen en Staten/raad/algemeen bestuur regelmatig te informeren over de toepassing in de praktijk van dit afwegingskader. De aanbesteding kan ook worden beïnvloed door diensten of geschenken aan te bieden aan de politieke ambtsdragers, of door mee te betalen aan dienstreizen. Het algemene uitgangspunt is dat niets mag worden aangenomen dat kennelijk tot doel heeft om de politieke ambtsdrager bij zijn keuze te beïnvloeden. Die moet vanuit een onafhankelijke positie zijn keuze kunnen maken 34 33

Zie paragraaf 3.3

1.

Vermijd integriteitrisico’s door een eenduidig beleid vast te stellen met spelregels voor de inkoop en aanbesteding van werken, leveringen en diensten.

2.

Zorg binnen het inkoop- en aanbestedingsbeleid voor transparantie, objectiviteit en non-discriminatie. Waarborg dit in alle fasen van de aanbesteding.

3.

Formuleer geschiktheidseisen of selectiecriteria bij de aanbesteding en beoordeel inschrijvers daarop.

4.

Formuleer uitsluitingsgronden om te voorkomen dat zaken worden gedaan met niet-integere opdrachtnemers.

De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bibob) is te vinden op www.wetten.nl

31

32

5.

Zorg voor een helder beslismodel om te kunnen vaststellen in welke situatie voor welke vorm van aanbesteden wordt gekozen.

6.

Wees transparant over de wijze waarop de inkoop- en aanbestedingsprocedures zijn verlopen.

7.

Voor meer informatie over inkopen en aanbesteden door overheden: raadpleeg de websites van expertisecentrum PIANOo, www.pianoo.nl, van het kenniscentrum Europa Decentraal, https://europadecentraal.nl/onderwerp/ aanbesteden/ en de OECD Principles for Integrity in Public Procurement.

8. Financiële functie 8.1 Transparantie, controle en verantwoording van uitgaven Een heldere regeling van de financiële functie is een basis­ voorwaarde om een overheidsorganisatie integer te laten functioneren. Daarom is aan de financiële functie een apart hoofdstuk gewijd. Het beschrijft de momenten waarop de politieke ambtsdrager extra alert moet zijn en een belangrijke rol heeft te vervullen bij de toetsing van de uitgaven. Een integere overheid staat ook voor een juiste besteding van publieke middelen. Daarbij zijn transparantie, controle en verant­ woording van groot belang. De Provincie-, Gemeente- en Water­ schapswet bevatten daarom een procedure voor zowel het financieel beheer als de wijze waarop verantwoording wordt afgelegd. Daarbij horen ook voorzieningen zowel om te kunnen nagaan of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de werkelijkheid, als om de rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen te kunnen toetsen. Te denken valt aan de accountantscontrole en de rekenkamer(functie). In dit gehele proces stellen de provinciale staten, de raad of het algemeen bestuur de kaders vast.

8.2 Financiële verordening(en) De uitgangspunten voor het financiële beleid, het financiële beheer en de inrichting van de financiële organisatie worden bij verordening vastgesteld. Dat is voorgeschreven in hoofdstuk XIV van de Provinciewet, hoofdstuk XIV van de Gemeentewet en hoofdstuk XV van de Waterschapswet. In de verordening worden kaders gegeven voor de inrichting van de (financiële) administratie en organisatie. Ook staan er regels in over kwetsbare activiteiten en handelingen. Voorbeelden zijn inkoop en aanbesteding, subsidie- en steunverlening, en het aantrekken van geld.

8.3 De jaarrekening Gedeputeerde staten, college van B&W en dagelijks bestuur leggen jaarlijks verantwoording af over het gevoerde bestuur door overlegging van jaarrekening en jaarverslag. Provinciale staten, raad en algemeen bestuur leggen de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen van de accountant ter inzage. De relevante regelgeving staat in hoofdstuk XIII van de Provincie- en de Gemeentewet en hoofdstuk XIV van de Waterschapswet.

De jaarrekening wordt besproken in respectievelijk provinciale staten, raad en algemeen bestuur. Deze beraadslaging heeft tot doel: • nagaan of rechtmatig en doelmatig financieel beheer is gevoerd; • (politiek) evalueren van het gevoerde financiële beleid. Het besluit tot vaststelling van de rekening ontlast gedeputeerde staten, college van B&W en dagelijks bestuur ten aanzien van het daarin verantwoorde financiële beheer. Een uitzondering daarop vormen later gebleken onrechtmatigheden, die bijvoorbeeld aan het licht komen in een gerechtelijke procedure. Aan de hand van de jaarrekening wordt (financiële) décharge aan het bestuur verleend. Met de jaarrekening en het jaarverslag legt het bestuur ook verantwoording af aan de burgers.

8.4 De accountantscontrole35 De accountantscontrole richt zich op: • de getrouwheid van de jaarrekening: is deze in overeen­ stemming met de werkelijkheid en de administratie alsmede de regels omtrent externe verslaggeving; • de rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen: zijn de financieel relevante regels goed nageleefd door te toetsen aan een aantal criteria zoals het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium36. De accountant is een onafhankelijk controleur; hij werkt voor en in opdracht van provinciale staten, raad en algemeen bestuur. Een oordeel over de wijze waarop het bestuur het beheer heeft gevoerd, wordt nadrukkelijk niet door de accountant geveld. Dit is een politiek oordeel en hoort thuis bij provinciale staten, raad en algemeen bestuur. Het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten en Waterschapsbesluit bevatten minimale normen voor de controle. In de eigen financiële verordeningen kunnen scherpere normen worden gesteld. De accountantsverklaring gaat vergezeld van een verslag van bevindingen. In dit verslag beoordeelt de accountant of het Accountantscontrole is voorgeschreven in de artikel 217 Provinciewet, artikel 213 Gemeentewet en artikel 109 Waterschapswet.

36 Het is de bedoeling dat met ingang van de jaarrekening 2021 gedeputeerde staten en college van B&W een verantwoording opnemen over de rechtmatigheid van de relevante financiële beheershandelingen (de rechtmatigheidsverklaring). De accountant zal toetsen of de jaarrekening (inclusief deze rechtmatigheidsverantwoording) getrouw is. 35

33

financiële beheer en de financiële organisatie zo zijn ingericht, dat een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk is. Daarnaast rapporteert de accountant in het verslag onder meer over onrechtmatigheden in de jaarrekening. De accountant heeft dus een belangrijke rol bij de bewaking van de betrouwbaarheid van de jaarrekening. Een goedkeurende verklaring van de accountant betekent overigens niet dat de verantwoording in het geheel niet afwijkt van de gestelde eisen. Een accountant controleert dus niet ieder bonnetje of iedere financiële handeling. Voor politiek gevoelige onderdelen zoals aanbestedingen, risicovolle projecten of declaraties van bestuurders kan een aangescherpte controle worden afgesproken.

8.5 Rekenkameronderzoek Gemeenten en provincies kunnen een onafhankelijke rekenkamer instellen. Indien geen onafhankelijke rekenkamer wordt ingesteld dienen gemeenten en provincies in een verordening regels te stellen aan de uitoefening van de rekenkamerfunctie37. Uitgangspunt is dat er actief rekenkameronderzoek plaatsvindt. De rekenkamer of rekenkamerfunctie doet onderzoek naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het door het provincie of gemeentebestuur gevoerde bestuur ter onder­ steuning van de controlerende rol van provinciale staten of raad. De bevindingen, conclusies en aanbevelingen uit het rekenkamer­ onderzoek worden vastgelegd in openbare rapporten. Het is een essentieel instrument om de verantwoording van het bestuur aan de samenleving vorm te geven. Rekenkameronderzoek biedt het bestuur en volksvertegenwoordigers in het bijzonder, de mogelijkheid om te leren van het verleden, inzicht te verkrijgen in geleverde prestaties van het bestuur en de besteding van belastinggeld. De onafhankelijke rekenkamer mag alle documenten onderzoeken die berusten bij het provincie- of gemeentebestuur voor zover zij dat voor haar taak nodig acht. Het bestuur verstrekt desgevraagd alle inlichtingen die de rekenkamer voor zijn taak nodig acht.

Ook hebben rekenkamers uitgebreide bevoegdheden om onderzoek te doen naar publiek- en privaat­ rechtelijke samenwerkingsverbanden waarin het eigen bestuur in participeert. De rekenkamer bepaalt zelf welke onderwerpen hij onderzoekt. Ook kunnen provinciale staten of de raad vragen om een onderzoek.

37

34

Momenteel is een wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers in behandeling dat beoogt een sluitend stelsel voor gedegen rekenkameronderzoek tot stand te brengen. In de kern betekent dit dat de mogelijkheid van een rekenkamerfunctie komt te vervallen en een onafhankelijke rekenkamer wordt verplicht. Ook worden de onderzoeksbevoegdheden uitgebreid.

9. De organisatie van het integriteitsbeleid: enkele aanbevelingen Dat een integriteitsbeleid voor politieke ambtsdragers van belang is, is duidelijk geworden uit de voorgaande hoofdstukken. Een blauwdruk van een integriteitsbeleid is niet te geven. Uiteraard moeten de te nemen maatregelen passen bij de eigen organisatie en zullen ze dus niet overal dezelfde zijn. Commissaris van de Koning, burgemeester en waterschapsvoorzitter vervullen hierbij hun wettelijke rol. Zij hebben de mogelijkheid om naar eigen inzicht en afgestemd op de situatie van provincie, gemeente of waterschap, te handelen. Dit laatste hoofdstuk bevat een aantal aanbevelingen voor de organisatie als geheel evenals voor deze bestuurders bij het invullen van hun preventieve, regisserende ofwel procesrol om de integriteit van hun bestuur te waarborgen. In de Provinciewet, Gemeentewet en Waterschapswet is bepaald dat de commissaris van de Koning, de burgemeester en de waterschaps­ voorzitter de taak hebben de bestuurlijke integriteit van de provincie, respectievelijk gemeente en waterschap, te bevorderen. De burgemeester van Noordwijk vulde deze taak recentelijk in door een APK keuring naar integriteit in te stellen in haar gemeente.