ROB advies Van Parijs naar Praktijk

Andere relatief grote taken zijn het meedenken met RES'en en innovatiebeleid om bijvoorbeeld aquathermie als warmtebron beschikbaar te stellen. Op dit moment ramen we dat de kosten na 2024 licht afnemen, maar dat is afhankelijk van de ontwikkeling van de technologie. Kostendrijvers Uit het onderzoek komen eerste beelden van kostendrijvers. Toch zijn die nu nog maar beperkt hard te maken. Dat komt omdat er nog geen cijfers van de daadwerkelijke realisatie beschikbaar zijn. Cijfers van verwachtingen kennen vaak teveel onzekerheid voor een goede kwantitatieve analyse van kostendrijvers.

4

55

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Meekoppelkansen Goede samenwerking kan uitvoeringskosten beperken, en rond de klimaatopgave ontstaan van allerlei meekoppelkansen. Ten eerste zijn de taken van het Klimaatakkoord onderling te combineren, bijvoorbeeld warmtenetten en laadinfrastructuur. Ten tweede zijn er kansen voor samenwerking tussen overheden. Zo rekenen gemeenten op expertise van provincies, en worden waterschappen een belangrijke leverancier van warmte. Ten derde kan de klimaatopgave in samenhang met andere domeinen worden opgepakt. Het grootste effect is daar te verwachten bij de wijkaanpak (financieel het grootste onderdeel), bijvoorbeeld in combinatie met onderwijs, sociaal beleid en regulier ruimtelijk onderhoud. Totaalcijfers In totaal brengt het Klimaatakkoord de volgende extra uitvoeringskosten met zich mee: - De jaarlijkse extra kosten voor gemeenten worden geraamd op € 479 tot € 522 miljoen in 2022, oplopend € 771 tot € 953 miljoen in 2030. - Voor provincies worden de jaarlijkse extra kosten geraamd op circa € 45,2 tot € 49,0 miljoen in 2022, aflopend naar € 39,4 tot € 42,8 miljoen in 2030. - Voor waterschappen is de raming van de extra uitvoeringskosten jaarlijks € 25,3 tot € 27,8 miljoen in 2020. Dat loopt later af naar € 21,6 tot € 23,5 miljoen in 2030. Dit zijn eerste ramingen. De precieze kosten zijn nog erg onzeker, zeker de kosten die verder in de toekomst liggen.

Ze zijn moeilijk te ramen omdat decentrale overheden er vaak nog geen ervaring mee hebben. Veel maatregelen moeten nog verder worden uitgewerkt De bovenstaande bandbreedtes schetsen de onzekerheid binnen de huidige kaders, maar houden geen rekening beleidsmatige, technologische en maatschappelijke ontwikkelingen. Wel staat dus vast dat het om aanzienlijke bedragen gaat. Dat komt omdat de bovenstaande ramingen over een groot aantal taken op diverse onderwerpen gaan. Alle 388 decentrale overheden krijgen ermee te maken. Bovendien zijn de ambities hoog: tussen nu en 2030 moet er een grote transitie op gang komen. Hieronder leest u hoe de raming tot stand is gekomen. Reflectie Dit onderzoek heeft eerste ramingen opgesteld van de uitvoeringskosten waarmee decentrale overheden te maken krijgen. Dat zijn geen perfecte voorspellingen. Op dit moment zijn deze kosten nog erg onzeker; meer dan we in een bandbreedte kunnen uitdrukken. We zien in het licht van deze onzekerheid enkele punten om op te letten: - Zorg dat de ramingen op tijd herijkt worden. In 2023 zijn de kaders veel duidelijker: de Warmtewet, Omgevingswet, RES’en, veenweide- en mobiliteitsprogramma’s zijn dan definitief. Na 2024 zijn er betrouwbare realisatiecijfers over de inzet, de schaalgrote, het opschaaltempo en onderzoekskosten. Dan zijn veel preciezere ramingen mogelijk.

- Monitor de investeringskosten, zoals de fysieke kosten van laadpalen of verduurzaming van gebouwen. Die waren geen deel van dit onderzoek. Soms verdienen investeringen zichzelf terug, maar niet altijd. - Op dit moment is er nog zeer beperkt kwantitatieve onderbouwing te geven over de invloed van kostendrijvers. Dat zal het opstellen van een specifiek verdeelmodel bemoeilijken. Doe nader onderzoek naar de meest passende verdeelsleutels. - Een optie is om sommige kosten apart in beschouwing te nemen – in elk geval de kosten voor de veenweiden. De aanpak van veenweide is nog erg onzeker en de aanpak ervan dient meer doelen dan alleen de CO2-reductie. Overweeg daarvoor separate bekostiging. - Let op de belangrijkste implementatierisico’s. Deze risico’s kunnen een groot financieel effect hebben. De beschikbaarheid van personeel, wet- en regelgeving en partners zijn factoren die kunnen leiden tot hogere kosten, of juist tot vertraging en lagere kosten.

5

56

bijlage iii Klankbordgroep van het AEF-onderzoek

Ministerie van Binnenlandse Zaken: - Joop Quist, toenmalig adviseur gebouwde omgeving, later vervangen door ­Martijn Tak, senior adviseur Programma Aardgasvrije Wijken - Floor Langendijk, coördinerend beleidsmedewerker Bouwen en Energie - Sandra Kessels, coördinerend beleidsmedewerker Bestuur, Financiën en Regio’s - Arslan Güçlü, senior beleidsmedewerker Bestuur, Financiën en Regio’s Ministerie van Financiën: Marleen van Dam, toenmalig inspecteur bij de Inspectie der Rijksfinanciën, later vervangen door Harrald Polet, inspecteur bij de Inspectie der Rijksfinanciën, sectie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat: Gwenda Zuurbier, senior beleids­ medewerker Duurzame Mobiliteit, later vervangen door Maarten Fleerakkers, extern ­adviseur monitoring en evaluatie en regionale aanpak Ministerie van Economische Zaken en Klimaat: - Marjo Krijn, senior beleidsmedewerker topsectoren en industriebeleid - Kimberley Wedage-Mol, toenmalig senior beleidsmedewerker Elektriciteit, later vervangen door Mascha Wijnberger, toenmalig senior beleidsmedewerker Elektriciteit, later vervangen door Ellen Ringnalda, senior beleidsmedewerker SDE+ Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit: Monique Remmers, ­programmamanager klimaatopgave landbouw, voedsel en natuur Vereniging van Nederlandse Gemeenten: - Paul Picauly, secretaris programma Energie -

Martin Potjens, toenmalig senior beleidsadviseur gemeentefinanciën, later ­vervangen door Frank Bouwkamp, financieel strategisch beleidsadviseur Interprovinciaal Overleg: - Bert Jansen, adviseur financiële verhoudingen - Johan Kobes, programmamanager Omgevingswet Unie van Waterschappen: Rafael Lazaroms, programmamanager Energie

57

bijlage iv Overzicht van gesprekspartners

Ambtelijke overleggen met de Rijksdepartementen en de koepels vertegenwoordigd in de klankbordgroep worden hier niet apart vermeld, evenals gesprekken met AEF. Gesprek met de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, d.d. 23 september 2019. ­Gesproken met Folmer de Haan (Raadslid). Gesprek te Den Haag. Gesprek met Platform31, d.d. 7 oktober 2019. Gesproken met Paola Huijding (themacoördinator Energietransitie) en Koos van Dijken (projectleider). Gesprek te Den Haag. Gesprek met vertegenwoordigers van gemeenten in de regio Zeeland, d.d. 27 februari 2020. Gesprek te Kapelle. Gesprek met vertegenwoordigers van gemeenten in de regio Zwolle, d.d. 10 maart 2020. Gesprek te Zwolle. Gesprek met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, d.d. 18 juni 2020. Gesproken met Lian Merkx (manager programmateam Energie), Paul Picauly (secretaris programmateam Energie), Martin Potjens (beleidsadviseur gemeentefinanciën), Monique Esselbrugge (VNG commissie Financiën, wethouder gemeente Nijmegen), Berend de Vries (VNG commissie Economie, Klimaat, Energie en Milieu, wethouder gemeente Tilburg), Martijn Buijsse (wethouder gemeente Boekel), Wouter van Bolhuis (programmamanager Energie gemeente Groningen) en Arjan van Gils (VNG commissie Financiën, wethouder gemeente Rotterdam). Videogesprek. Gesprek met de Rijksdepartementen en koepels vertegenwoordigd in de klankbordgroep, d.d. 24 september 2020.

Gesproken met van het ministerie van EZK Esther Pijs (directeur Warmte en Ondergrond), Ernst-Paul Nas (directeur Elektriciteit), David Pappie ­(directeur Topsectoren en Industriebeleid), Niels Kastelein (directeur Klimaat), Arnout Mijs (coördinator Klimaatakkoord) en Dominique Crijns (MT-lid directie Klimaat), van het ministerie van BZK Anneloes Kroeskamp (directeur Bestuur, Financiën en Regio’s), Sandra Kessels (coördinerend beleidsmedewerker Bestuur en Financiën) en Ferdi ­Licher (directeur Bouwen en Energie), van het ministerie van IenW Kees Hansma (plv. directeur Duurzame Mobiliteit), van de Inspectie der Rijksfinanciën Jan Derk ­Brilman (plv. directeur en sectiehoofd BZK) en Taco Fens (coördinerend inspecteur ­Binnenlandse Zaken), van het Nationaal Programma RES Kristel Lammers (directeur) en van het ministerie van LNV Monique Remmers (programmamanager klimaat­ opgave landbouw, voedsel en natuur). Videogesprek. Gesprek met het ministerie van BZK, d.d. 30 oktober 2020. Gesproken met Annelies ­Kroeskamp (directeur Bestuur, Financiën en Regio’s), Jan Vermeer (plv. directeur) en Sandra Kessels (coördinerend beleidsmedewerker). Videogesprek. Gesprek met het ministerie van IenW, d.d. 9 november 2020. Gesproken met Kees Hansma (plv.

directeur Duurzame Mobiliteit), Geert-Jan Verbakel (programmamanager duurzame logistiek) en Maarten Fleerakkers (extern adviseur monitoring en evaluatie en regionale aanpak). Videogesprek.

58

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur Gesprek met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, d.d. 13 november 2020. Gesproken met Lian Merkx (manager programmateam Energie), Paul Picauly (secretaris programmateam Energie), Monique Esselbrugge (VNG commissie Financiën, wethouder gemeente Nijmegen), Berend de Vries (VNG commissie Economie, Klimaat, Energie en Milieu, wethouder gemeente Tilburg) en Arjan van Gils (VNG commissie Financiën, wethouder gemeente Rotterdam). Videogesprek. Gesprek met de Unie van Waterschappen, d.d. 16 november 2020. Gesproken met Rafael Lazaroms (programmamanager Energie), Dirk-Siert Schoonman (dagelijks bestuurslid UvW en dijkgraaf Waterschap Drents Overijsselse Delta), Toine Poppelaars (dagelijks bestuurslid UvW en dijkgraaf Waterschap Scheldestromen), Meindert Smallenbroek (algemeen directeur) en Rob Uijterlinde (strategisch adviseur). Videogesprek. Gesprek met het Nationaal Programma RES, d.d. 16 november 2020. Gesproken met Kristel Lammers (directeur) en Karen Arpad (plv. directeur en programmamanager regio-­ ondersteuning). Videogesprek. Gesprek met Platform31, d.d. 19 november 2020. Gesproken met Donald van den Akker (Themacoördinator Energietransitie). Videogesprek. Gesprek met het Interprovinciaal Overleg, d.d. 24 november 2020.

Gesproken met Cees Bijl (bestuurslid IPO en gedeputeerde provincie Drenthe), Jop Fackeldey (bestuurslid IPO en gedeputeerde provincie Flevoland), Jan Herman de Baas (directeur), Bert Jansen (adviseur financiële verhoudingen), Johan Kobes (programmamanager omgevingswet), Marianne de Boer (programmamanager Klimaatakkoord) en Imre Perenboom (senior adviseur energie). Videogesprek. Gesprek met het Planbureau voor de Leefomgeving, d.d. 25 november 2020. Gesproken met Pieter Boot (sectorhoofd Klimaat, Lucht en Energie). Videogesprek. Gesprek met Maarten van Poelgeest, voorzitter klimaattafel Gebouwde Omgeving, d.d. 9 december 2020. Videogesprek.

59

bijlage v

Inventarisatie van discussiepunten naar aanleiding van het AEF-rapport

De Raad heeft vele opmerkingen binnengekregen over specifieke taken genoemd in het AEF-rapport. De Raad heeft hier niet altijd conclusies voor de uitvoeringslasten aan kunnen verbinden. Ook was het niet wenselijk om het advies te vullen met een lange lijst discussiepunten die geen concrete gevolgen hadden voor de conclusies van de Raad over de hoogte van de uitvoeringslasten. Toch noteert de Raad hier graag ter informatie en verantwoording deze discussiepunten en eventuele conclusies die daaruit zijn gekomen over onder andere de interpretatie van bepaalde taken. Zoals aangegeven in het advies zijn er ook een groot aantal opmerkingen binnengekomen waarbij simpelweg te weinig onderbouwing werd geleverd. Daarbij is altijd om meer onderbouwing gevraagd. Als deze is gekomen en het daarmee een relevant discussiepunt werd, is het punt hieronder meegenomen; anders niet.

Algemeen en overkoepelende taken (RES) Samenhang met de Omgevingswet Het voor de eerste keer opstellen van een omgevingsvisie is niet in het AEF-­ onderzoek meegenomen, omdat het geen taak is die specifiek voortkomt uit het Klimaatakkoord. Wel meegerekend is het verwerken van specifieke klimaatplannen in de omgevingsvisie of het omgevingsplan. Overal in het rapport waar naar het ‘ruimtelijk instrumentarium’ wordt verwezen, is dit meegenomen. Samenhang RES en taken op het gebied van elektriciteit Vanwege de modulaire opbouw van het AEF-onderzoek is het lastig te herkennen voor welke taken decentrale overheden samenwerken in de RES. Fte’s zijn niet toegeschreven aan de RES’en, maar aan formele bestuurslagen. Alleen de uitvoeringslasten voor het monitoren en herijken van de RES staan beschreven onder taak 1.1. Om van een strategie naar plannen en projecten te komen zijn nog veel stappen nodig die zijn meegenomen onder de volgende taken: - samenwerking tussen overheid, maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en burgers: valt goeddeels onder de RES’en, taak 1.1 - het verkennen van haalbaarheid/uitvoerbaarheid (technisch, financieel, juridisch, draagvlak): valt onder de taken voor wind- en zonprojecten (taken 6.1 en 6.2 voor gemeenten en provincies), maar ook onder materiële kosten (beschreven in paragrafen 4.8, 5.8 en 6.8 van het AEF-rapport)

60

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

-

-

ruimtelijke procedures en besluitvorming: zijn meegenomen onder de taken voor wind- en zonneparken (taken 6.1 en 6.2 voor gemeenten en provincies) participatie/communicatie naar stakeholders en burgers: valt voor gemeenten en provincies onder de taken voor windmolens en zonneparken, maar voor waterschappen onder een aparte taak (6.3).

Het kan zo zijn dat bij deze taken niet altijd even expliciet al deze activiteiten staan beschreven. Uit het onderzoek van AEF kwam echter niet naar voren dat zij activiteiten vergeten waren op het gebied van de RES en het stimuleren van windmolens en zonneparken. Leges Opgemerkt wordt dat bij enkele taken wordt vermeld dat sommige decentrale overheden ervoor kiezen om minder leges in rekening te brengen dan nodig is om kostendekkend te zijn. Dit is een decentrale beleidskeuze en volgt niet uit het Klimaatakkoord. Daarom heeft AEF die keuzes ook niet meegerekend. Daarop zijn echter uitzonderingen mogelijk, namelijk als het onrealistisch, onhaalbaar of contraproductief is om leges te heffen, bijvoorbeeld omdat innovatieve duurzame energieprojecten daarmee onbetaalbaar worden. In theorie kan de overheid er dan voor kiezen om toch leges te heffen, maar in de praktijk heeft de decentrale overheid geen keuze. In die uitzonderingsgevallen rekent AEF het niet-gedekte deel toch mee. Dat komt drie keer voor: - Taak 6.1 gemeenten: Stimuleren zonneweides - Taak 4.2 provincies: Verlenen vergunningen CO2-maatregelen - Taak 6.2 waterschappen: Vergunningen duurzame energie. In de onderbouwing van 4.2 en 6.2 staat dat het ‘onwenselijk’ is om leges te heffen. AEF geeft aan dat het treffender was geweest als daar ‘onhaalbaar’ had gestaan.

Gebouwde omgeving De Warmtewet 2.0 Ten tijde van het onderzoek was nog niet helemaal duidelijk welke taken decentrale overheden erbij zouden krijgen door de Warmtewet 2.0, die een uitvloeisel is van de afspraken in het Klimaatakkoord. AEF geeft aan dat niet alle taken voor decentrale overheden die voortkomen uit de Warmtewet 2.0 mee zijn genomen in het onderzoek van AEF.

61

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Mobiliteit Het verduurzamen van eigen mobiliteit en het duurzaam inkopen van grond-, weg- en waterwerken Wat betreft de inkoop van duurzaam vervoer (taken 3.8, 3.8 en 3.2 voor respectievelijk gemeenten, provincies en waterschappen) en het duurzamer inkopen van grond-, weg- en waterwerken (taken 3.9, 3.9 en 3.2 voor respectievelijk gemeten, provincies en waterschappen) merkt de Raad op dat AEF bij deze inschatting al rekening heeft gehouden met het feit dat het een zeer beperkte taak is en dat er sprake is van kennisopbouw: in 2025 halveren de kosten voor de taak en na 2025 hebben decentrale overheden er geen kosten meer aan. Overigens heeft de Raad geoordeeld dat dit algemene kosten voor de bedrijfsvoering betreft die ook door de Rijksoverheid worden gemaakt en op die manier meelopen in de normeringssystematiek voor gemeenten en provincies. Om die reden zijn ze voor gemeenten en provincies niet meegerekend in de uitvoeringslasten (zie paragraaf 3.1). Het stimuleren van deelconcepten en MaaS-pilots AEF geeft in zijn rapport aan dat het bij het stimuleren van deelconcepten (taak 3.7 voor gemeenten en provincies) lastig is om de extra capaciteit vanwege het Klimaatakkoord te ramen. Gemeenten werken al langer aan vergelijkbare (maar niet precies dezelfde) activiteiten.

Deel-concepten zijn vaak onderdeel van een Mobility as a Service (MaaS) aanpak, die losstaat van het Klimaatakkoord. Dit laatste wordt ook opgemerkt vanuit het ministerie van IenW. Daarnaast is het ook zo dat het stimuleren van deelconcepten ook andere doelen naast klimaatdoelen dient. De Raad benadrukt hier nogmaals dat AEF in principe alleen de capaciteit mee heeft gerekend voor nieuwe, specifieke projecten die vooral klimaatdoelen dienen. Verwijzingen naar laadinfrastructuur buiten taken 3.1 en 3.2 voor gemeenten en provincies Taken 3.1 en 3.2 van gemeenten en provincies zijn in het AEF-rapport de taken die primair ingaan op de activiteiten ten behoeve van het uitrollen van de laadinfrastructuur. Er wordt echter ook bij andere taken verwezen naar inspanningen ten behoeve van de uitrol van laadinfrastructuur, zoals bij taak 3.6 voor gemeenten (‘infrastructurele aanpassingen’). AEF heeft zo goed mogelijk geprobeerd dubbeltellingen te voorkomen. De Raad ziet geen reden om ervan uit te gaan dat er in dit geval wel dubbeltellingen hebben plaatsgevonden. Regionale taken in het Klimaatakkoord Het betreft hier met name het opstellen van het regionaal programma emissieloos (taak 3.3 van gemeenten, taak 3.6 van provincies) en het stimuleren van deelconcepten (taak 3.7 van gemeenten en taak 3.8 van provincies).

De Raad gaat in paragraaf 3.2 in op het feit dat deze taken in het Klimaatakkoord 62

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

zouden zijn gekomen op initiatief van de decentrale overheden. Feit blijft wel dat deelmobiliteit, parkeren en fietsbeleid tot nu toe onderwerp waren van lokaal en regionaal beleid. Het kan dan onterecht lijken dat decentrale overheden aankloppen voor financiering voor deze taken bij het Rijk, terwijl sommige hier al beleid op voerden. Tegelijkertijd liggen deze taken en doelen daarop nu vast in het Klimaatakkoord. Daarmee zijn deze activiteiten taken geworden. Decentrale overheden hebben nu niet meer de vrijheid om de taken niet of in mindere mate te doen, al zijn er voor deze activiteiten over het algemeen geen harde doestellingen afgesproken. Feit blijft dat met deze afspraken hun financiële speelruimte wordt beperkt. Vandaar dat bekostiging vanuit het Rijk volgens de Raad wel degelijk gepast is, ook bij deze taken. Een belangrijke nuance daarbij is dat ook na het Klimaatakkoord niet alle kosten voor deze taken bij het Rijk komen te liggen, alleen de kosten voor taken die afgesproken zijn in het Klimaatakkoord en nieuw of een intensivering zijn ten opzichte van eerder afgesproken taken. De vraag blijft daarbij wel wat er nu in het Klimaatakkoord extra is afgesproken ten opzichte van wat decentrale overheden al als taak hadden. Dit is des te lastiger te achterhalen omdat het Klimaatakkoord op deze punten geen harde doelstellingen bevat.

AEF heeft in zijn onderzoek zo goed mogelijk geprobeerd de mate van intensivering ten opzichte van bestaande taken te bepalen. De Raad ziet geen aanleiding om van deze inschatting af te wijken in dit geval. Taak 3.6 voor gemeenten: infrastructurele aanpassingen Taak 3.6 voor gemeenten (‘infrastructurele aanpassingen’) kan opgevat worden als alleen betrekking hebbende op infrastructurele aanpassingen ten behoeve van ZE-zones. De taak volgt in het AEF-rapport op taken 3.4 en 3.5 die gaan over ZE-zones en er wordt in bijlage III van het AEF-rapport slechts verwezen naar een passage in het hoofdstuk over ZE-zones48, niet naar andere passages over andere onderwerpen. Na opheldering van AEF blijkt dat de taak echter breder opgevat moet worden. De taak gaat over alle infrastructurele aanpassingen ten behoeve van het realiseren van de afspraken op mobiliteitsgebied, bijvoorbeeld het aanleggen van deelconcepthubs. Dit blijkt uit nadere opheldering van AEF. Dan is de vraag of er geen overlap zit tussen taak 3.6 en de taken die gaan over andere afspraken op het gebied van mobiliteit, zoals taak 3.7, het stimuleren van deelconcepten. Valt het aanleggen van deelconcepthubs daar niet al onder? Uit opheldering van AEF blijkt dat AEF bij 3.6 zich puur heeft gericht op de inspanningen ten behoeve van fysieke aanpassingen en dat deze bij de

48

Pagina 66 sub f van het Klimaatakkoord.

63

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

andere taken buiten beschouwing zijn gelaten. Bijvoorbeeld wat betreft deelmobiliteit: - 3.7 is het beleidswerk. Bijvoorbeeld: partijen met elkaar verbinden; samen nadenken over deelconcepten (deelauto’s? deelbakfietsen?); ­stimuleren van marktpartijen om oplossingen aan te bieden; burgers attenderen op de mogelijkheden; et cetera. - 3.6 zijn de fysieke aanpassingen aan de infrastructuur. Bijvoorbeeld: ­ontwerpen van een laadplein; aanbesteden van de bouw van een laadplein; begeleiden van de bouw van een laadplein; aanpassingen in het bestemmingsplan/ ruimtelijk instrumentarium; et cetera. Onderwijstijden en hyperspits Wat betreft taak 3.10 voor provincies wordt opgemerkt dat er al veel in gang is gezet op dit gebied, in het kader van het programma Beter Benutten en vanwege de Covid-19 pandemie. De Raad benadrukt dat AEF vanwege de Covid-19 pandemie een grote bandbreedte heeft gekozen. Een preciezere schatting valt op dit moment lastig te geven. Bij de herijking van de uitvoeringslasten kan er wellicht een preciezer bedrag geraamd worden.

Industrie Verlenen vergunning CO2-maatregelen Er waren verschillende opmerkingen vanuit de provincies bij taak 4.2, het verlenen van de vergunningen van CO2-maatregelen. Allereerst was er een opmerking over de passage: ‘Provincies geven aan dat ze het onwenselijk vinden om deze kosten door te berekenen in leges. Dat is een breed gedragen beeld dat lokaal beleid overstijgt.’ Deze opmerking is in lijn met het uitgangspunt over leges op pagina 16 van het AEF-rapport: ‘In situaties waar overheden leges kunnen heffen om uitvoeringskosten te dekken, rapporteren we de “netto” kosten; waar de uitgaven zijn verminderd met de inkomsten.’ Dat uitgangspunt is goedgekeurd door de klankbordgroep. Dus stel dat een bedrijf warmte wil uitkoppelen en daarvoor een vergunning aanvraagt, en de omgevingsdienst leges kan heffen om de uitvoeringskosten van die vergunningverlening te dekken, dan heeft AEF het gedekte deel niet meegerekend. De omschrijving van de twee alinea onder taak 4.2 van provincies zorgde ook voor verwarring. Wat bedoeld wordt door AEF is dat zij in het onderzoek maar weinig data kunnen hebben ophalen over hoeveel tijd deze taak kost. Ze konden eigenlijk alleen maar concluderen dat de extra inzet (binnen deze kaders) van dezelfde ordegrootte zal zijn als die bij een andere taak, namelijk taak 3.11.

Daarom doen zij de assumptie dat taak 4.2 per bedrijf net zoveel tijd kost als taak 3.11 en wordt bij de berekening verwezen naar de tijdsberekening van taak 3.11. 64

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

De opmerking dat het een taak is die relatief zelden voorkomt wordt ook als foutief beoordeeld. AEF geeft in een nadere toelichting aan dat zij gerekend hebben met 1600 bedrijven, een aantal dat bevestigd is door het IPO. Wel tekenen zij aan dat de meeste daarvan kantoorbedrijven zijn, zoals verzekeraars. De verbreding van de energiebesparingsplicht naar een CO2-besparingsplicht betekent voor hen niet veel. Hoogstens moeten ze een keer zonnepanelen plaatsen en daarvoor hoeven zij meestal geen vergunning aan te vragen. Niet voor alle 1600 bedrijven betekent deze taak dus dat er meer vergunningverlening en handhaving moet plaatsvinden. Vandaar de opmerking in het rapport dat het hier een taak betreft die relatief zelden voorkomt. De inschatting van 8 uur per bedrijf wordt als veel te laag ervaren. AEF geeft aan dat de 8 uur per bedrijf een gemiddelde is; voor vrij veel bedrijven zal er nauwelijks inspanning nodig zijn, voor industriële bedrijven is er voor een vergunningsverleningstraject wellicht wel 100 uur nodig, zoals het IPO aangeeft. Het aandeel industriële bedrijven van alle bedrijven met meer dan 500 werknemers, waarvoor de vergunningsplicht geldt, is 19%.

Gezien het feit dat vergunningsverlening één keer per vier jaar nodig is komt AEF met de volgende inschatting: - 1 fte beleidsadvisering per provincie - 0,45 fte vergunningen per provincie: 100 uur x 1600 bedrijven x 0,19% aandeel industrie / 4 jaar / 1385 uren per fte / 12 provincies. De Raad heeft besloten deze nieuwe inschatting niet mee te rekenen om de redenen genoemd in paragraaf 3.3 van dit advies: de plussen en minnen op de taken zijn niet dermate groot dat dat het preciezer doorrekenen ervan een enorm verschil zou maken in het totaalbedrag aan uitvoeringslasten, zeker gezien de bandbreedte die AEF aangeeft bij hun raming. Bovendien moet de plus op deze taak ook weer afgewogen worden tegen onduidelijkere minnen op andere taken. De Raad heeft daarom slechts de bekostiging voor taken gewijzigd als de wijziging het gevolg was van een meer principieel punt, zoals het feit dat er al bekostiging voor die taak afgesproken was of dat de taak ten onrechte niet meegerekend was door AEF.

Landbouw Veenweidegebieden Vanuit zowel de provincies als de waterschappen kwam een eenduidig geluid dat de ingeschatte uitvoeringslasten voor de Veenweideaanpak flink te laag zijn. Dit is gekomen doordat de Veenweideaanpak gedurende het onderzoek in ontwikkeling was en dat nog steeds is. Na de inventarisatie van AEF door middel van de dieptestudies en de enquêtes is er meer duidelijkheid ontstaan over de grootte van de opgave bij provincies en waterschappen. Overigens 65

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

beveelt de Raad aan de uitvoeringskosten voor de Veenweideaanpak apart te bekostigen, zie paragraaf 6.5. Saneringsregeling landbouwbedrijven De gemeenten geven aan dat voor taak 6.2, het ondersteunen van landbouwbedrijven met onder andere een saneringsregeling, er onvoldoende rekening wordt gehouden met bijkomende uitvoeringslasten waaronder het verplicht herzien van het gemeentelijk bestemmingsplan, bijkomende vergunningverlening en het intrekken van vergunningen, het benodigde extra toezicht en de schuldhulpsanering. Ze geven aan dat deze kosten al snel € 35.000 per deelnemer zijn. De Raad heeft naar aanleiding hiervan overleg gehad met AEF. Het wijzigen van een bestemmingsplan kan niet volledig kan worden toegeschreven aan het Klimaatakkoord; het komt bijvoorbeeld ook door zaken als stikstofbeleid. Vergunningen kunnen in principe gedekt worden met leges, maar toezicht inderdaad niet. Dit laatste is niet door AEF meegenomen. De precieze extra uitvoeringslasten hiervoor zijn lastig te achterhalen gebleken en vanwege de redenen aangegeven in paragraaf 3.3 van dit advies heeft de Raad besloten plussen en minnen als gevolg van nieuwe inschattingen niet mee te nemen in zijn conclusies over de uitvoeringslasten. De kosten voor schuldhulpsanering (de aangegeven € 35.000 per deelnemer) zijn investeringskosten en zijn dus buiten scope van het onderzoek en niet meegerekend.

Elektriciteit Samenwerking en participatie bij het aanleggen van zonneweides en het stimuleren van windparken Het was voor sommige partijen onduidelijk of bij het aanleggen van zonneweides en het stimuleren van windparken (taken 6.1 en 6.2 voor gemeenten) wel de kosten voor participatie zijn meegenomen door AEF. Dat zijn ze. Ook de kosten voor samenwerking, afstemming en overleg tussen gemeenten zijn meegenomen. Bijdragen aan de RES zijn meegenomen onder taak 1.1, het monitoren en herijken van de RES. Regierol van provincies bij uitbreiden elektriciteitsnetinfrastructuur Naast taken 6.1 en 6.2 voor provincies op het gebied van elektriciteit hebben provincies ook de taak om regie te voeren op het technisch optimaal en tegen laagst maatschappelijke kosten benutten en uitbreiden van de elektriciteitsnetinfrastructuur. Dit is een bestaande taak van provincies maar voor de hand ligt dat deze intensivering zal vragen. Op een vraag hoe groot deze intensivering zou zijn is geen reactie gekomen. Daarom heeft de Raad deze taak niet kunnen meenemen. 66

van parijs naar praktijk – advies van de raad voor het openbaar bestuur

Elektriciteitstaken voor waterschappen In paragraaf 6.6 van het AEF-rapport worden verscheidene taken op het ­gebied van elektriciteit toegeschreven aan waterschappen. Een punt van ­discussie was of de vergunningverlening voor bijvoorbeeld windmolens ook bij de waterschappen ligt. Dat is zo. Zij moeten bijvoorbeeld controleren of de plaatsing van een windmolen op hun terrein geen effect heeft op de waterzuivering. Hernieuwbaar op land Verder is het werk dat gemeentes aangeven te moeten doen voor hernieuwbaar op land iets te hoog ingeschat. Zo staat er dat ze 10 tot 15 TWh willen realiseren (voor projecten waarbij ze zelf bevoegd gezag zijn, dus niet provincies). Het ministerie van EZK geeft echter aan dat met de nu al beschikte projecten het totaal naar schatting tussen de 28 en 32 TWh uitkomt in 2030. Dan is het gat dus vele malen kleiner. AEF gaf ook aan dat dat een van de vier grote onzekerheden in het rapport was. Tegelijkertijd geeft het programma RES aan dat het verwacht dat er na 2022 nog 13 TWh aan hernieuwbare energie op land gerealiseerd moet worden. De projecten die onder de 28 tot 32 TWh zijn daarnaast wellicht al wel beschikt, maar moeten nog wel uitgevoerd worden. Decentrale overheden hebben voor een deel van die projecten nog wel inzet nodig op het gebied van bijvoorbeeld communicatie en participatie.

Het is hierbij onmogelijk gebleken een definitief oordeel te vellen. Daarom gaat de Raad mee in de voorlopige schatting van AEF. De herijking in 2024 zal waarschijnlijk meer duidelijkheid geven voor de kosten vanaf 2025.

67

bijlage vi Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

Drs. J.M.M. (Han) Polman, voorzitter Commissaris van de Koning, Provincie Zeeland Prof. dr. ir. C.J.A.M. (Katrien) Termeer, vice-voorzitter Hoogleraar Bestuurskunde, Wageningen Universiteit Prof. dr. C.F. (Caspar) van den Berg Hoogleraar Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen, Campus Fryslân Dr. E.M. (Martiene) Branderhorst Gemeentesecretaris en algemeen directeur, Gemeente Gouda Prof. mr. dr. F.J. (Frank) van Ommeren Hoogleraar Staats- en bestuursrecht, Vrije Universiteit te Amsterdam H. (Huri) Sahin Accountmanager Zuid-Holland bij het Nationaal Programma Regionale­­ Energiestrategie Drs. P.J. (Peter) Verheij Wethouder, Gemeente Alblasserdam Drs. C.J.G.M. (Kees Jan) de Vet Dijkgraaf, Waterschap Brabantse Delta Dr. M.W.M. (Miranda) de Vries Burgemeester, Gemeente Etten-Leur Drs. P.J.M. (Peter) Wilms, tijdelijk raadslid Principal consultant bij APE Public Economics (APE)

68