Rapport DRK - Gezamenlijk rekenkameronderzoek jeugdzorg H10
Tekst van het document
GEZAMENLIJK REKENKAMERONDERZOEK JEUGDZORG H10
De Delftse Rekenkamer Juli 2021
Inhoud Inleiding .................................................................................................................................................. 3 Onderzoeksvraag ............................................................................................................................... 4 Aanpak ................................................................................................................................................ 5 Deelvraag 1: analyse van de kostenstijging ................................................................................... 5 Deelvraag 2: analyse van de informatievoorziening aan de gemeenteraad ............................... 6 1. De belangrijkste oorzaken van de toename van de kosten in de jeugdhulp voor de H10 gemeenten.............................................................................................................................................. 7 Via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden ingekochte jeugdzorg. .......................................... 7 Vier productcategorieën .................................................................................................................... 8 Tien producten binnen de vier productcategorieën ........................................................................
8 Toename van het aantal unieke jeugdigen ....................................................................................... 9 De gemeentelijke toegang tot de jeugdzorg ................................................................................... 12 2. Inzicht gemeenteraad op kostenontwikkeling ................................................................................ 13 3. Suggesties vervolgonderzoek voor de rekenkamer(commissie)s ................................................. 14 FEITENRAPPORT GEZAMENLIJK REKENKAMERONDERZOEK JEUGDZORG H10 .............................. 15
2
Inleiding Sinds de decentralisaties in 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk geworden voor de uitvoering van jeugdzorg. Uit onderzoek blijkt dat een flink aantal gemeenten in de afgelopen jaren substantieel meer heeft uitgegeven aan jeugdhulp dan dat zij ontving voor de uitvoering van deze taak. Driekwart van de Nederlandse gemeenten was veel meer geld kwijt aan jeugdzorg dan begroot. Eén op de vijf gemeenten kampt met een tekort van meer dan 40 procent.1 Gemeenten luidden in mei 2019 gezamenlijk de noodklok: door de tekorten in de jeugdzorg dreigen jongeren met problemen de dupe te worden en dreigen als gevolg van de tekorten bezuinigingen op tal van voorzieningen, langere wachtlijsten en toenemende overlast. Het kabinet stelde in mei 2019 € 350 miljoen extra voor de jeugdhulp in 2019, voor de drie jaar daarna jaarlijks € 190 miljoen.2 Deze problematiek speelt ook in regio Haaglanden: o.a. de gemeenten Den Haag, LeidschendamVoorburg, Zoetermeer en Delft kampen met tekorten op de jeugdhulp.3 Volgens het H10 Inkoopbureau was er in 2018 sprake van een overschrijding van de H10-gemeenten van 19%.4 Het onderwerp blijft een landelijk actueel thema.
In 2020 heeft ook AEF, in opdracht van de ministeries van VWS, BZK, Financiën en JenV en de VNG, een onderzoek gepubliceerd over de vraag hoeveel middelen gemeenten structureel nodig hebben om de taken voor jeugdzorg uit te kunnen voeren. Uit dit onderzoek blijkt dat het verschil tussen inkomsten en uitgaven niet houdbaar is.5 Naar aanleiding van dit onderzoek is de VNG met het kabinet in gesprek getreden, dit heeft nog niet tot extra, structurele middelen geleid.6 Daarnaast ervaren raadsleden weinig grip te hebben op de jeugdhulp. Nog geen twee op de tien raadsleden geven aan voldoende grip te hebben op de jeugdzorg.7 Om als raad te kunnen sturen is kennis van het domein, de regels en de systemen nodig.8 Gemeenteraden krijgen volgens onderzoek van de Raad van Openbaar bestuur echter moeilijk grip op de jeugdzorg door de grote hoeveelheid van informatie en de complexe materie, als ook de ingewikkelde dynamiek van het veld. 9 1
Benchmarkanalyse uitgaven jeugdhulp in 26 gemeenten, Significant in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 19 april 2019, p. 4. 2 Meer geld voor jeugdzorg na noodkreet gemeenten https://www.nrc.nl/nieuws/2019/05/08/gemeentenjeugdzorg-is-zo-niet-meer-vol-te-houden-a3959549, bezocht op 4 oktober 2019. 3
Financiële ellende jeugdhulp wordt voor gemeenten almaar groter, probate zorg is namelijk peperduur, https://www.ad.nl/den-haag/financiele-ellende-jeugdhulp-wordt-voor-gemeenten-almaar-groter-probatezorg-is-namelijk-peperduur~a844287f/, bezocht op 4 oktober 2019. 4
Interview H10 Inkoopbureau, 11 juni 2019 ‘Stelsel in groei, Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg’, AEF, 15 december 2020, p. 8-9 en 11. 6 ‘VNG roept arbitrage in voor oplossing tekorten jeugdzorg’, VNG, https://vng.nl/nieuws/vng-roeptarbitrage-in-voor-oplossing-tekorten-jeugdzorg, bezocht op: 23 maart 2021. 7 Website Binnenlands Bestuur, ‘Raadsleden missen greep op jeugdzorg’, https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/raadsleden-missen-greep-op-jeugdzorg.9571112.lynkx, bezocht op: 4 oktober 2019. 8 ‘Advies decentrale taak is politieke zaak’, Raad van Openbaar bestuur, 13 februari 2020, p. 38. 9 ‘Advies decentrale taak is politieke zaak’, Raad van Openbaar bestuur, 13 februari 2020, p. 74. 5
3
Het voorgaande vormde aanleiding voor de H10-rekenkamer(commissie)s om een gezamenlijk onderzoek te doen naar de kostenstijgingen in de jeugdzorg.
Figuur 1 Landelijke kosten en budget voor jeugdhulp tussen 2015-2019. De kosten zijn uitgesplitst in de kosten voor individuele voorzieningen, en de meerkosten voor toegang en voorliggend veld . Uit ‘Stelsel in
groei, Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg’, AEF, 15 december 2020, p. 12.
Onderzoeksvraag Hebben de gemeenteraden voldoende zicht op de oorzaken van de toename van de kosten in de jeugdhulp? Met dit onderzoek richten de rekenkamer(commissie)s zich op de toegenomen uitgaven voor de jeugdhulp. Daarbij bieden wij inzicht in waar binnen de jeugdhulp, sinds de decentralisaties in 2015, de grootste toenames van de uitgaven voor de H10-gemeenten hebben plaatsgevonden. Tevens is in kaart gebracht welke voortgangsinformatie de colleges aan de gemeenteraden verstrekken en is beoordeeld in hoeverre de gemeenteraden met de beschikbare voortgangsinformatie inzicht hebben op de ontwikkeling van de kosten van de jeugdhulp. Deelvragen: 1. Wat zijn de belangrijkste oorzaken van de toename van de kosten in de jeugdhulp voor de H10-gemeenten? 2. In hoeverre bieden de voortgangsrapportages aan de gemeenteraden inzicht in de ontwikkeling van de kosten in de jeugdhulp? Voor de tweede deelvraag hebben de Delftse Rekenkamer en de rekenkamercommissie van Pijnacker-Nootdorp gekozen voor een andere insteek en dit onderzoek uit laten voeren door onderzoeksbureau BMC. Daarbij was de onderzoeksvraag: In hoeverre is de gemeenteraad van Delft met de verstrekte informatie in staat geweest zijn kaderstellende en controlerende taak rond de jeugdzorg uit te voeren?
4
Aanpak In onderstaande figuur is schematisch weergegeven hoe het onderzoek is uitgevoerd.
Figuur 2 Schematische weergave van de uitvoering van het onderzoek.
Deelvraag 1: analyse van de kostenstijging Om de eerste deelvraag over de kostenstijging te beantwoorden, is onderzoek gedaan naar de centraal ingekochte jeugdzorg en de overige gemeentelijke kosten. Het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden (Servicebureau) organiseert de centraal ingekochte jeugdzorg. Van deze ingekochte jeugdzorg houdt het Servicebureau een registratie bij in zogenoemde bouwblokken. Hierin staat per toegekende declaratie onder andere het de zorgaanbieder, de hoeveelheid zorg en het toegekende bedrag en de gemeente waar de jeugdige woont. Om een eerste beeld te scheppen van de oorzaken van de kostenstijging, is aan de hand van deze bouwblokken gekeken naar de ontwikkeling van: 1. het aantal unieke jeugdigen; 2. het aantal uur gedeclareerde zorg per jeugdige; 3. de gemiddelde kosten per uur geleverde zorg. Wanneer je deze drie kengetallen per jaar berekent en met elkaar vermenigvuldigt, krijg je de totale kosten voor de ingekochte jeugdhulp voor dat jaar. De ingekochte jeugdzorg kent een grote diversiteit, zowel in de verschillende productcategorieën en producten, de duur, de intensiteit, het tarief en het aantal unieke jeugdigen.
Daarom is de analyse aan de hand van de kengetallen niet alleen gedaan voor alle producten samen, maar ook voor de verschillende productcategorieën en voor 10 afzonderlijke producten uit deze productcategorieën die het meest hebben bijgedragen aan de totale kostenstijging.
5
In onderstaande figuur is weergegeven welk aandeel van de totale kostenstijging van de centraal ingekochte jeugdhulp de 4 productcategorieën en de 10 afzonderlijke producten voor hun rekening nemen.
Figuur 3 Aandeel van de 4 productcategorieën en daaruit de 10 producten die het meest hebben bijgedragen aan de totale kostenstijging.
De figuur heeft betrekking op de via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden ingekochte jeugdzorg. Voor de overige gemeentelijke kosten (o.a. PGB en wijkteams) hebben de rekenkamers een informatie-uitvraag gedaan bij de afzonderlijke gemeenten. Deze gegevens zijn verzameld en gezamenlijk geanalyseerd. Voor de analyse van zowel de centraal ingekochte jeugdzorg als de overige gemeentelijke kosten is 2015 als basisjaar genomen: alle volgende jaren zijn met 2015 vergeleken.10 Het onderzoek naar de eerste deelvraag is, onder begeleiding van een klankbordgroep, uitgevoerd door de Rekenkamer Den Haag. Deelvraag 2: analyse van de informatievoorziening aan de gemeenteraad Het onderzoek naar de tweede deelvraag over de informatievoorziening aan de afzonderlijke gemeenteraden is gedaan door de afzonderlijke rekenkamer(commissie)s. De Delftse Rekenkamer en de rekenkamercommissie van Pijnacker-Nootdorp hebben dit onderzoek uitbesteed aan onderzoeksbureau BMC. Dit heeft geresulteerd in een zelfstandig rapport “Informatievoorziening jeugdzorg”.
10
In gevallen waar de waarde in 2015 heel laag of juist heel hoog was, leidt dit bij een vergelijking met opvolgende jaren mogelijk tot grote procentuele verschillen: hoewel een stijging van 1 persoon in 2015 naar 10 in 2019 in absolute zin niet zo groot is, is dit een procentuele stijging van 900%. In het feitenrapport is dit zoveel mogelijk geduid.
6
1. De belangrijkste oorzaken van de toename van de kosten in de jeugdhulp voor de H10 gemeenten. Via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden ingekochte jeugdzorg. De kosten voor jeugdzorg bestaan uit de via het servicebureau ingekochte jeugdzorg en overige gemeentelijke kosten. De totale kosten van de jeugdzorg zijn in de periode 2015 tot 2019 gestegen van ruim € 189 miljoen naar ruim € 298 miljoen euro per jaar. Dit is een stijging van ruim € 109 miljoen euro. De centraal ingekochte jeugdzorg heeft hier met 80% van de totale kostenstijging het meest aan bijgedragen. De overige kosten voor jeugdzorg zijn ook gestegen, maar minder dan die van de centraal ingekochte jeugdzorg. Dat blijkt uit een vergelijking van deze kosten die te vinden is in het feitenrapport in paragraaf 3.2. Verdeling in de jeugdzorguitgaven. In onderstaande figuren zijn de ontwikkelingen van de verschillende kosten grafisch weergegeven voor de gehele H10 en voor Delft.
Figuur 4 Ontwikkeling van de kosten die via het Servicebureau H10 zijn ingekocht, de overige gemeentelijke kosten en de PGB-kosten voor de gehele H10.
7
Figuur 5 Ontwikkeling van de kosten die via het Servicebureau H10 zijn ingekocht, de overige gemeentelijke kosten en de PGB-kosten voor Delft.
Vier productcategorieën De totale kosten van de jeugdzorg van de via het servicebureau ingekochte jeugdzorg zijn in de periode 2015 tot 2019 gestegen van € 154 miljoen naar ruim € 245 miljoen euro per jaar.11 Dit is een stijging van ruim € 91 miljoen euro. Vier productcategorieën zijn voor 93% verantwoordelijk voor deze kostenstijging: 1. Jeugdhulp Ambulant met 38,4% 2. Jeugd GGZ met 26,1% 3. Dagbehandeling met 16,5% 4. Jeugdhulp verblijf inclusief behandeling met 12,3% Dit blijkt uit een analyse van de inkoopdata van het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden en de door de gemeenten aangeleverde overige jeugdzorgkosten. Dit is nadat de data zijn gefilterd op declaraties die op een tijdsduur zijn gedeclareerd, zoals per uur, dagdeel of etmaal. Deze analyse is te vinden in 2.3.2 Kostenontwikkeling naar zorgvorm van het feitenrapport. Tien producten binnen de vier productcategorieën De totale kosten van deze 10 producten stegen met ruim € 55 mln.12. In onderstaande tabel zijn deze producten opgenomen. 11
Jeugdzorgdeclaraties die niet gekoppeld zijn aan een unieke jeugdigen en declaraties waarvoor niet is geregistreerd hoeveel zorg hiervoor is geleverd zijn in deze berekening niet meegenomen.
Dit is wederom nadat de data is gefilterd op declaraties die op een tijdsduur zijn gedeclareerd, zoals per uur, dagdeel of etmaal. 12
8
Product 45C05 Individuele begeleiding middel 41A03 Dagbehandeling product 45A7 Specialistische jeugdhulp 54002 Specialistische GGZ 43A09 Pleegzorg 45C02 Individuele begeleiding licht 54001 Basis Jeugd-GGZ 41A24 Dagbesteding Zwaar 43A12 JeugdzorgPlus: inspanningsgericht 43C04 VF7 Behandelgroep zwaar Totaal
Kostenstijging
Aandeel totale kostenstijging
€10.674.232
11.78%
€7.001.963
7.73%
€6.956.774
7.68%
€6.687.812 €6.116.274
7.38% 6.75%
€4.408.770
4.87%
€3.770.480 €3.472.327
4.16% 3.83%
€3.101.489
3.42%
€2.866.017
3.16%
€55.056.137
60.75%
Tabel 1 De top 10 producten die binnen de vier productcategorieën Jeugd GGZ, Jeugdhulp Ambulant Dagbehandeling en Jeugdhulp verblijf inclusief behandeling verantwoordelijk zijn voor de grootste kostenstijging.
Het product Individuele begeleiding middel draagt van alle zorgproducten het meeste bij aan de kostenstijging en is verantwoordelijk voor ruim 11% van de kostenstijging De kosten zijn gestegen van € 3 miljoen in 2015 naar €1 3,7 miljoen in 2019. Toename van het aantal unieke jeugdigen Voor de gehele H10 lijkt de toename van de gemiddelde kosten per uur met 41% en vervolgens de toename van het aantal unieke jeugdigen met 24% de belangrijkste verklaring te zijn voor de toename van de kosten, zie onderstaande figuur.
9
Figuur 5 Procentuele verandering kengetallen gehele H10.
Dat voor de jeugdzorg voor de gehele H10 het gemiddeld aantal uur zorg per jeugdige afneemt (onder de rode stippellijn van 100%) en de gemiddelde kosten per uur geleverde zorg toenemen, wordt echter voor een belangrijk deel verklaard doordat het aantal jeugdigen dat jeugdzorg zonder verblijf ontvangt sterker toeneemt dan het aantal jeugdigen dat jeugdzorg met verblijf ontvangt. Voor jeugdzorg met verblijf geldt namelijk dat het gemiddeld aantal uren zorg per jeugdige relatief hoog en de gemiddelde kosten per uur geleverde zorg relatief laag zijn. Dit blijkt uit de analyse in paragraaf 2.5.1 Algemeen van het feitenrapport. Het beeld op H10-niveau geldt ook voor de gemeenten Delft, Den Haag, Leidschendam-Voorburg, Pijnacker-Nootdorp, Voorschoten en Zoetermeer. In de gemeenten Rijswijk, Wassenaar en Westland is een stijging van het aantal unieke jeugdigen de belangrijkste verklaring voor de kostentoename. In de gemeente Midden-Delfland levert een toename van het gemiddeld aantal uur zorg per jeugdige de belangrijkste bijdrage aan de kostenstijging.
10
Figuur 6 Procentuele verandering kengetallen per gemeente.
Opvallend is dat in zes gemeenten het gemiddeld aantal uur zorg per jeugdige is afgenomen en daarmee een remmend effect heeft gehad op de kostenstijging. Dit geldt voor de gemeenten Delft, Den Haag, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Wassenaar en Zoetermeer. In de overige gemeenten heeft het gemiddeld aantal uur zorg per jeugdige wél bijgedragen aan de kostenstijging. Dit geldt voor de gemeenten Leidschendam-Voorburg, Midden-Delfland, Voorschoten en Westland. Dit blijkt uit de analyse van drie kengetallen in paragraaf 2.3.1 van onderzoeksdeel I. Wanneer voor de tien producten die op H10-niveau het meest bijdragen aan de kostenstijgingen wordt gekeken naar de ontwikkeling van de kosten ontstaat een ander beeld. Bij de meeste producten is een toename van het aantal jeugdigen dat zorg ontvangt het kengetal dat het meest bijdraagt aan de totale kostenstijging. Dit is bij 6 van de 10 producten het geval. Bij de producten Specialistische jeugdhulp en Basis Jeugd GGZ levert het gemiddelde uur zorg de belangrijkste bijdrage aan de kostenstijging. Bij de producten Specialistische GGZ en Pleegzorg was dat de gemiddelde kosten per uur.
11
Figuur 7 Procentuele verandering kengetallen gehele H10 in alle productcategorieën
De gemeentelijke toegang tot de jeugdzorg Bij de overige vormen van toegang tot jeugdzorg, zoals de huisarts, jeugdarts, gecertificeerd instelling, medisch specialist of rechter, is sprake van een afname of kleine stijging van het aantal jeugdzorgtrajecten, zie onderstaande figuur. Dit blijkt uit een analyse van CBS-data die te vinden is in paragraaf 2.6 van het feitenrapport.
Aantal jeugdzorgtrajecten
16.000 14.000 12.000
Huisarts
10.000
Gemeentelijke toegang
8.000
Jeugdarts
6.000
Gecertificeerde Instelling
4.000
Medisch specialist Rechter, Justitie
2.000
Geen of onbekend
2015
2016
2017
2018
Jaar
Figuur 8 Ontwikkeling van het aantal jeugdzorgtrajecten per verwijzer in de regio Haaglanden over de periode 2015 tot en met 2018
Voor de gemeente Delft zijn de cijfers als volgt: 12
Delft 1.200
Aantal jeugdzorgtrajcten
1.000 Huisarts
800
Gemeentelijke toegang Jeugdarts
600
Gecertificeerde Instelling 400
Medisch specialist Rechter, Justitie
200
Geen of onbekend 0 2015
2016
2017
2018
Jaar Figuur 9 Ontwikkeling van het aantal jeugdzorgtrajecten per verwijzer in Delft over de periode 2015 tot en met 2018
2. Inzicht gemeenteraad op kostenontwikkeling Om voor het gezamenlijk onderzoek van de H10-gemeenten tot een onderling vergelijkbare bestuurlijke boodschap voor elke gemeente te komen, heeft de werkgroep een normenkader met stoplichtmodel opgesteld. Onderzoeksdeel drie is door elke rekenkamer(commissie) zelfstandig uitgevoerd voor de eigen gemeente. De bevindingen, en daarmee de conclusies en aanbevelingen, zullen per gemeente verschillen. De Delftse Rekenkamer heeft daarom voor een andere insteek gekozen.
13
3. Suggesties vervolgonderzoek voor de rekenkamer(commissie)s In de onderzoeksopzet is aangegeven dat op basis van dit verkennende onderzoek thema's voor vervolgonderzoek benoemd zullen worden. Op basis van de uitgevoerde analyses heeft de werkgroep hier een eerste aanzet toe gedaan. Doe onderzoek naar de gemeentelijke toegang tot jeugdzorg Uit de beantwoording van deelvraag 1 blijkt dat de toename van het aantal jeugdzorgtrajecten in de jeugdzorg vooral via de gemeentelijke toegang is verlopen. Een onderzoek naar dit type toegang zou nuttig inzicht kunnen verschaffen in de redenen van deze toename. Ook zou het de gemeenteraad meer sturingsmogelijkheden kunnen bieden. Het AEF-rapport (hoofdstuk 6) noemt vijf maatregelen die gemeenten zouden kunnen nemen om de Jeugdwet wat efficiënter uit te voeren, bij gelijkblijvend voorzieningenniveau: 1. POH-jeugd bij huisartsenpraktijk; 2. Versnellen van de doorstroom naar de Wlz; 3. Lokale teams die direct hulp verlenen in combinatie met versterken kwaliteit van de toegang; 4. Verplaatsen van de jeugdhulp in groepsverband (zoals MKD’s en KDC’s) naar verplichte kinderopvang of bso met extra ondersteuning; 5. Verhelderen van de afbakening tussen Jeugdwet en het onderwijs.
AEF schat de mogelijke besparing in totaal op 190-240 miljoen per jaar (dat is rond 4% van de kosten van de jeugdzorg voor gemeenten).13 Doe kwalitatief onderzoek naar één of meer producten die verantwoordelijk zijn voor de grootste kostenstijgingen. Richt dit onderzoek op de ervaringen van jeugdigen en hulpverleners op de noodzaak van de hulpverlening en het nut van de hulpverlening nadat een traject is afgerond. In onderstaande tabel staan op H10-niveau de zorgproducten waarvoor de kosten tussen 2015 en 2019 met meer dan € 5 mln. zijn gestegen. Product 45C05 Individuele begeleiding middel 41A03 Dagbehandeling product 45A7 Specialistische jeugdhulp 54002 Specialistische GGZ 43A09 Pleegzorg Totaal
13
2015 € 3,0 mln. € 1,2 mln. € 16,9 mln. € 43,3 mln. € 8,6 mln. € 73,0 mln.
2019 € 13,7 mln. € 8,2 mln. € 23,9 mln. € 50,0 mln. € 14,7 mln. € 110,5 mln.
Toename € 10,7 mln. € 7,0 mln. € 7,0 mln. € 6,7 mln. € 6,1 mln. € 37,4 mln.
Stijging met + 354% + 601% + 41% + 15% + 71% + 51%
‘Stelsel in groei, Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg’, AEF, 15 december 2020, p. 27-31.
14
Feitenrapport gezamenlijk rekenkameronderzoek Jeugdzorg H10
juli 2021
15
Inhoud Inleiding
5
1.1 Aanleiding
5
1.2 Doel, probleemstelling en onderzoeksvragen
6
1.3 Aanpak en leeswijzer
6
Kostenontwikkeling ingekochte jeugdzorg
8
2.1 Inleiding
8
2.2 Het algemene beeld
9
2.2.1 Ontwikkeling van het aantal jeugdigen dat zorg ontvangt
9
2.2.2 Ontwikkeling van de kosten van jeugdzorg
16
2.2.3 Structuur van de categorieën en producten
18
2.3 Op zoek naar verklaringen: kostenontwikkeling in kengetallen
20
2.3.1 Kengetallen H10
20
2.3.2 Kostenontwikkeling naar zorgvorm
23
2.3.3 Jeugdhulp ambulant
25
2.3.4 Jeugd GGZ
31
2.3.5 Dagbehandeling
38
2.3.6 Jeugdhulp met verblijf (inclusief behandeling)
45
2.4 Belangrijkste oorzaken op een rij
53
2.5 Mogelijke verklaringen: verschuiving tussen producten
55
2.5.1 Algemeen
55
2.5.2 Dagbehandeling en dagbesteding
58
2.5.3 GGZ
60
2.5.4 Dyslexie
60
2.5.5 Overige verschuivingen
60
2.6 Verwijzers (CBS-data)
61 2
Kostenontwikkeling PGB-inzet & overige gemeentelijke kosten 64 3.1 Inleiding
64
3.1.1 Algemene bevinding
65
3.1.2 Leeswijzer
65
3.2 Verdeling in de jeugdzorguitgaven
65
3.2.1 Gemeente-specifieke ontwikkelingen
67
3.3 Persoonsgebonden Budget
68
3.3.1 Gemeente-specifieke ontwikkelingen
70
3.3.2 Gemiddelde PGB-besteding per jeugdige (H10 Totaal)
72
3.4 Overige gemeentelijke kosten
73
3.4.1 Directe personeelskosten
78
3.4.2 Gemeenschappelijke Regeling Veilig Thuis
82
3.4.3 Regionale projectkosten
85
Bijlagen
88
4.1 Bijlage 1: Aanvullende gemeentelijke analyses
88
4.1.1 Jeugdhulp ambulant
88
4.1.2 Jeugd GGZ
98
4.1.3 Dagbehandeling
106
4.1.4 Jeugdhulp met verblijf (inclusief behandeling)
111
4.1.5 Verwijzers (CBS-data)
118
4.2 Bijlage 2: Overzicht productcategorieën en producten
120
4.3 Bijlage 3: Verantwoording gebruikte data onderzoeksdeel I
122
4.3.1 Kengetallen
122
4.4 Bijlage 4: Verdeling van de jeugdzorg kosten per H10-gemeente.
125
4.5 Bijlage 5: Procentuele ontwikkeling van de PGB-bestedingen en het aantal jeugdigen. 128 3
4.6 Bijlage 6: Gemiddelde PGB-besteding per jeugdige per H10-gemeente.134
4
INLEIDING 1.1 Aanleiding Op 10 januari 2020 zijn de H10-gemeenten geïnformeerd over een explorerend onderzoek naar de uitgaven voor de jeugdzorg1, uit te voeren door de rekenkamer(commissie)s van de H10-gemeenten.2 Sinds de decentralisaties in 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk geworden voor de uitvoering van jeugdzorg. Uit recent onderzoek blijkt dat een flink aantal gemeenten in de afgelopen jaren substantieel meer heeft uitgegeven aan jeugdzorg dan dat zij ontving voor de uitvoering van deze taak. Driekwart van de Nederlandse gemeenten was veel meer geld kwijt aan jeugdzorg dan begroot. Eén op de vijf gemeenten kampt met een tekort van meer dan 40 procent. 3 Gemeenten luidden in mei 2019 gezamenlijk de noodklok: door de tekorten in de jeugdzorg dreigen jeugdigen met problemen de dupe te worden en dreigen als gevolg van de tekorten bezuinigingen op tal van voorzieningen, langere wachtlijsten en toenemende overlast.
Het kabinet stelde in mei 2019 € 350 miljoen extra beschikbaar voor de jeugdzorg in 2019, voor de drie jaar daarna jaarlijks € 190 miljoen.4 Deze problematiek speelt ook in regio Haaglanden: onder andere de gemeenten Den Haag, Leidschendam-Voorburg, Zoetermeer en Delft kampen met tekorten op de jeugdzorg.5 Volgens het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden was er in 2018 sprake van een budgetoverschrijding van de H10gemeenten van 19%.6 Daarnaast ervaren raadsleden weinig grip te hebben op de jeugdzorg. Nog geen twee op de tien raadsleden geven aan voldoende grip te hebben op de jeugdzorg.7 Aangezien de gemeenten in H10-verband inkopen en de jeugdhulp geleverd wordt door instanties die vaak in meerdere H10-gemeenten actief zijn, is het onderzoek in H10-verband uitgevoerd.
1
Sinds de decentralisatie van alle zorg voor jeugd naar gemeenten hanteert het CBS het begrip jeugdzorg als verzamelnaam voor jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. De term jeugdhulp omvat alle vormen van hulp en ondersteuning (lvb, opvoedvragen, opvoedhulp, jeugd-lvb en jeugd-ggz) variërend van licht ambulant (vaak vanuit een wijkteam, waaronder mogelijk ook gewone opvoedvragen) tot en met intensieve, zeer gespecialiseerde zorg in een al dan niet gesloten setting (jeugdzorgplus). Bron: Nederlands Jeugdinstituut, https://www.nji.nl/nl/Kennis/Publicaties/Wat-is-het-verschil-tussenjeugdzorg-en-jeugdhulp#:~:text=De%20term%20jeugdhulp%20omvat%20alle,niet%20gesloten%20setting%20(jeugdzorgplus). 28 januari 2019. 2
De H10-gemeenten zijn: Delft, Den Haag, Leidschendam-Voorburg, Midden-Delfland, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Voorschoten, Wassenaar, Westland en Zoetermeer. 3
Benchmarkanalyse uitgaven jeugdhulp in 26 gemeenten, Significant in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, 19 april 2019, p. 4. 4
Meer geld voor jeugdzorg na noodkreet gemeenten https://www.nrc.nl/nieuws/2019/05/08/gemeenten-jeugdzorg-is-zo-nietmeer-vol-te-houden-a3959549, bezocht op 4 oktober 2019. 5
Financiële ellende jeugdhulp wordt voor gemeenten almaar groter, probate zorg is namelijk peperduur, https://www.ad.nl/den-haag/financiele-ellende-jeugdhulp-wordt-voor-gemeenten-almaar-groter-probate-zorg-is-namelijkpeperduur~a844287f/, bezocht op 4 oktober 2019. 6
Interview Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden, 11 juni 2019.
7
Website Binnenlands Bestuur, ‘Raadsleden missen greep op jeugdzorg’, https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/raadsleden-missen-greep-op-jeugdzorg.9571112.lynkx, bezocht op: 4 oktober 2019.
5
1.2 Doel, probleemstelling en onderzoeksvragen Dit onderzoek heeft twee doelen: enerzijds het inzichtelijk maken van de oorzaken van de toename van de kosten in de jeugdzorg, anderzijds de voortgangsinformatie aan de gemeenteraden ten aanzien van jeugdzorg beoordelen. Het eerste doel van dit onderzoek is het inzichtelijk maken van de oorzaken van de toename van de kosten in de jeugdzorg: waar gaat het geld naar toe en waar zitten de grootste toenames? De kosten die een gemeente maakt voor jeugdzorg worden onderverdeeld in drie categorieën: 1. 2. 3.
Kosten die verstrekt worden via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden (ingekochte jeugdzorg) Het toekennen en inzetten van het Persoonsgebonden Budget (per jeugdige) Overige gemeentelijke kosten (zoals de inzet van wijkteams en vervoerskosten)
Voor het tweede doel van het onderzoek worden de cijfers over de toenamen in de kosten van jeugdzorg vergeleken met de voortgangsinformatie die de gemeenteraden ontvangen. Hierin wordt beoordeeld in hoeverre de gemeenteraden met de beschikbare voortgangsinformatie inzicht hebben op de ontwikkeling van de kosten van de jeugdzorg. De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt als volgt:
Hebben de gemeenteraden voldoende zicht op de oorzaken van de toename van de kosten in de jeugdzorg?
Deelvragen: 1.
Wat zijn de belangrijkste oorzaken van de toename van de kosten in de jeugdzorg voor de H10 gemeenten?
2.
In hoeverre bieden de voortgangsrapportages aan de gemeenteraden inzicht in de ontwikkeling van de kosten in de jeugdzorg?
1.3 Aanpak en leeswijzer Om deelvraag 1 te kunnen beantwoorden is gekeken naar de kosten die de gemeenten maken voor jeugdzorg. De kosten van ingekochte jeugdzorg via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden heeft rekenkamer Den Haag van het servicebureau ontvangen. De kosten voor PGB’s en overige gemeentelijke kosten heeft elke rekenkamer(commissie) zelf opgevraagd bij de gemeente; deze zijn vervolgens in H10-verband geanalyseerd. Onderstaande tabel geeft inzicht in de verhoudingen van de kosten voor Jeugdzorg binnen de gehele H10. Veruit het grootste deel van de kosten loopt via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden8
8
Tot 16 april 2020 was dit het H10 Inkoopbureau.
6
Ontwikkeling van de kosten voor de jeugdzorg in de Haaglanden, opgesplitst naar kostensoort: ingekochte jeugdzorg via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden, overige gemeentelijke kosten en PGB-kosten In hoofdstuk 2 worden de uitkomsten gepresenteerd ten aanzien van de jeugdzorg dat via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden is ingekocht. Eerst wordt het algemene beeld gepresenteerd over de ontwikkeling van het aantal jeugdigen dat zorg ontvangt en de ontwikkeling van de kosten van jeugdzorg. Vervolgens wordt ingegaan de kosten van jeugdzorg per categorie. De totale kosten voor de geboden jeugdzorg per jaar kunnen uitgedrukt worden als het product van drie kengetallen: 1. 2. 3.
het aantal unieke jeugdigen die dat jaar jeugdzorg hebben ontvangen; het gemiddeld aantal uur jeugdzorg dat per jeugdigen is verstrekt; de gemiddelde kosten per uur per jeugdige.
In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de ontwikkeling van de kosten voor Persoonsgebonden Budget (PGB) en overige gemeentelijke kosten. Met betrekking tot de overige gemeentelijke kosten worden de onderwerpen met de grootste ontwikkelingen verder toegelicht. Ook gemeente-specifieke ontwikkelingen worden benoemd. Om deelvraag 2 te beantwoorden heeft elke H10-rekenkamer(commissie) zelfstandig onderzoek gedaan aan de hand van een vooraf opgesteld normenkader. Er zijn voor deze deelvraag dus geen analyses of bevindingen op H10 niveau. De rekenkamer(commissie)s hebben de rapportages, gericht aan de raad van de desbetreffende gemeente, beoordeeld op de informatievoorziening over de ontwikkelingen over zowel het aantal jeugdigen dat jeugdzorg ontvangt als ook de kosten van jeugdzorg in de jaren 2015 tot en met 2019. 7
KOSTENONTWIKKELING INGEKOCHTE JEUGDZORG 2.1 Inleiding De gemeenten van de H10 kopen diverse soorten jeugdzorg in via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden9. Het gaat om tweedelijns jeugdzorg aangeboden door aanbieders van jeugdzorg waar de H10-gemeenten inkoopcontracten mee hebben gesloten. De verwijzingen naar deze vormen van jeugdzorg worden gedaan door huisartsen, de gemeente (of gemeentelijke instellingen), jeugdartsen, gecertificeerde instellingen, medisch specialisten, de rechter, officier van justitie of een functionaris van een justitiële inrichting. In dit hoofdstuk worden de uitkomsten gepresenteerd van het eerste deel van het onderzoek naar de Jeugdzorg H10. In dit deel wordt ten aanzien van de jeugdzorg die via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden is ingekocht het antwoord gegeven op de eerste onderzoeksvraag: 1.
Wat zijn de belangrijkste oorzaken van de toename van de kosten in de jeugdzorg voor de H10 gemeenten?
Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag heeft de Rekenkamer Den Haag toegang gekregen tot de gepseudonimiseerde data10 van het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden. In bijlage 3 Verantwoording gebruikte data onderzoeksdeel I wordt verantwoord hoe met deze gegevens is omgegaan. Zoals in de onderzoeksopzet is opgenomen zijn voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag vooraf geen normen geformuleerd en worden ten aanzien van het beleid van de gemeente geen oordelende bevindingen geformuleerd. In dit hoofdstuk staan in de bevindingen de belangrijkste inzichten en oorzaken van de toename van de kosten in de jeugdzorg. In paragraaf 2.2 wordt een algemeen beeld geschetst, waarbij wordt stilgestaan op de ontwikkeling van het aantal jeugdigen en de kosten Aan het begin van paragraaf 2.3 wordt een analysekader gepresenteerd om de kostenstijging te ontvlechten in achterliggende factoren. Voor de vier categorieën van zorgproducten met de grootste kostenstijgingen is vervolgens in subparagrafen uitgewerkt wat de belangrijkste oorzaken zijn voor de toename van de kosten. Zoals in de onderzoeksopzet is aangegeven gaat het hier om een kwantitatieve analyse waarbij gezocht wordt naar verklarende factoren, zoals de ontwikkeling van het aantal unieke jeugdigen, het gemiddelde aantal trajecten per jeugdige en de ontwikkeling van de tarieven.
De beantwoording van onderzoeksvraag 1 voor zover het gaat om de jeugdzorg die niet via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden wordt verstrekt, is in hoofdstuk 3 opgenomen.
9
Tot 16 april 2020 was dit het H10 Inkoopbureau.
10
Data met de persoonsgegevens die niet meer aan een specifieke betrokkenen kunnen worden gekoppeld zonder dat er aanvullende gegevens worden gebruikt. De rekenkamer(commissie)s beschikken niet over deze aanvullende gegevens waardoor de persoonsgegevens niet aan een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon zijn te koppelen.
8
2.2 Het algemene beeld 2.2.1 Ontwikkeling van het aantal jeugdigen dat zorg ontvangt Bevinding De groei van het aantal in de gemeente ingeschreven jeugdigen in de leeftijdscategorie van 0 tot 18 jaar11 per gemeente is in de periode 2015 – 2019 beperkt (tussen de -1,2% en 1,1% per jaar), met uitzondering van de gemeente Rijswijk, waarvoor het aantal jeugdigen met 3,9% tot 6,6% per jaar toenam. Het aantal jeugdigen dat jeugdzorg ontvangt ten opzichte van het totaal aantal jeugdigen in de H10gemeenten is in de periode 2015 – 2019 gestegen van 10,5% naar 12,6%. De meeste gemeenten volgen deze globale ontwikkeling. Alleen in de gemeente Leidschendam-Voorburg sinds 2018 en de gemeenten Voorschoten en Zoetermeer sinds 2017 is het aandeel jeugdigen dat jeugdzorg ontvangt gedaald. Toelichting In het kader van de onderlinge vergelijking tussen gemeenten is het belangrijk om te constateren dat het aantal in de gemeente ingeschreven jeugdigen per gemeente sterk verschilt. Zo kende MiddenDelfland in 2019 bijvoorbeeld 4.144 jeugdigen in de leeftijdscategorie 0 tot 18 jaar (1,8% van het aantal jeugdigen in de gehele H10), terwijl dit er in Den Haag 109.962 waren (48,6% van het totaal aantal jeugdigen in de H10); ruim 26 keer meer jeugdigen dan in gemeente Midden-Delfland.12 Deze grote verschillen tussen gemeenten beperken de zeggingskracht van gemiddelden over deze groep gemeenten.
11
In de Jeugdwet is de leeftijdsgrens van 18 jaar het uitgangspunt voor jeugdhulp en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen. Jeugdhulp kan doorlopen tot maximaal het 23ste levensjaar, voor zover deze hulp niet onder een andere wet valt. 12
Voor het vaststellen van het aantal jeugdigen per gemeente is gebruik gemaakt van openbare data van het CBS: https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/03759ned/table?dl=52416
9
Aantal jeugdigen per gemeente in 2019 en het aandeel jeugdigen ten opzichte van de gehele H10-populatie jeugdigen. Zoals in onderstaande figuur is te zien ligt het percentage jeugdigen per gemeente in 2019 tussen de 8,1% (gemeente Midden-Delfland) en de 15,4% (gemeente Zoetermeer). Op het niveau van de gehele H10 ligt het gemiddelde in 2019 op 11,7%, dit wordt weergegeven met de rode stippellijn.
10
Procentueel aandeel jeugdigen ten opzichte van de gehele populatie in de afzonderlijke gemeenten in 2019. Wanneer wordt gekeken naar het percentage jeugdigen dat een of meerdere vormen van jeugdzorg ontvangt is er op H10-niveau een stijgende, maar afvlakkende trend te zien, waarbij het aandeel is gestegen van 10,5% in 2015 naar 12,6% in 2019.
11
Aandeel jeugdigen met jeugdzorg in de H10-gemeenten in procenten over de periode 2015 2019. Op het niveau van de afzonderlijke gemeenten is ten aanzien van het percentage jeugdigen dat jeugdzorg ontvangen een soortgelijke ontwikkeling als op H10-niveau te zien, waarbij een aantal zaken opvallen. Zo heeft de gemeente Zoetermeer het hoogste aandeel jeugdigen woonachtig in de gemeente dat een of meerdere vormen van jeugdzorg ontvangen (gestegen van 14,7% in 2015 naar 17,3% in 2019) en gemeente Midden-Delfland het laagste percentage (gestegen van 6,6% in 2015 naar 8,7% in 2019). Daarnaast valt op dat in de gemeente Leidschendam-Voorburg sinds 2018 en de gemeenten Voorschoten en Zoetermeer sinds 2017 het aandeel jeugdigen dat jeugdzorg ontvangt daalt.
12
Aandeel jeugdigen met jeugdzorg per gemeente in procenten over de periode 2015 - 2019. In onderstaande grafiek is over de periode 2015 tot en met 2019 de in- en uitstroom van unieke jeugdigen in de jeugdzorg weergegeven. Doordat de gemiddelde instroom fors hoger is dan de gemiddelde uitstroom, neemt het aantal jeugdigen in de jeugdzorg ook flink toe, hoewel de in- en uitstroom steeds dichter bij elkaar komt te liggen.
13
In- en uitstroom van unieke jeugdigen in jeugdzorg De in- en uitstroom van het aantal unieke jeugdigen in de jeugdzorg is in onderstaande figuur uitgesplitst naar leeftijd.13
13
Voor deze analyse zijn alle jeugdigen opgenomen die in de jaren 2016, 2017 en 2018 voor het eerst en voor het laatst in de dataset voorkwamen.
14
In- en uitstroom van unieke jeugdigen in jeugdzorg, afgezet tegen de leeftijd. Gekeken naar de toename van het aantal jeugdigen valt op dat de meeste jeugdigen tussen het 8ste en 12e levensjaar, met een piek rond het 10e levensjaar, voor het eerst jeugdzorg ontvangen. Dit betreffen jeugdigen rond de overgang naar het middelbaar onderwijs. De grootste instroom vindt plaats bij de producten Specialistische GGZ en Basis Jeugd-GGZ. Een volgende (lagere) piek van jeugdigen die voor het eerst jeugdzorg ontvangen is bij 16 tot 18-jarigen. Grotendeels vindt deze instroom plaats bij het product Specialistische GGZ; bij het product Basis Jeugd-GGZ is bijvoorbeeld de helft minder instroom. Bij de uitstroom van het aantal unieke jeugdigen is een piek van uitstroom in de leeftijden 10 tot en met 12 jaar, en de hoogste piek is van uitstroom is van jeugdigen van 18 jaar. De laatste piek is te verklaren doordat in de Jeugdwet de leeftijdsgrens van 18 jaar als uitgangspunt wordt gehanteerd. Jeugdzorg kan eventueel doorlopen tot maximaal het 23ste levensjaar wanneer de hulp niet onder een andere wet valt. De uitstroom van 18-jarigen betreft voornamelijk het product Specialistische GGZ. Over het algemeen ligt de instroom tot de leeftijd van 10 jaar hoger dan de uitstroom, vanaf 17 tot 23 jaar ligt juist de uitstroom hoger dan de instroom.
De grootste instroom en uitstroom vindt plaats binnen de producten Specialistische GGZ en de Basis Jeugd-GGZ. In paragraaf 2.3.3 wordt vastgesteld dat er een toename is in deze soort zorg.
15
2.2.2 Ontwikkeling van de kosten van jeugdzorg Bevinding Hoewel in alle gemeenten sprake is van stijgende kosten, lopen de procentuele kostenstijgingen per gemeente fors uiteen: in gemeente Pijnacker-Nootdorp zijn de kosten van de zorg die via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden is ingekocht met ‘slechts’ 39% toegenomen, terwijl deze in gemeente Westland met 83% zijn toegenomen. Toelichting In de volgende figuur en tabel is de ontwikkeling van de kosten over de periode 2015 tot en met 2019 opgenomen voor alle jeugdzorg die via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden is ingekocht.
Totale kosten van de via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden ingekochte jeugdzorg, gesplitst naar jaar. Gemeente
2015
2016
2017
2018
2019
Totaal
Delft Den Haag LeidschendamVoorburg Midden-Delfland Pijnacker-Nootdorp Rijswijk Voorschoten Wassenaar Westland Zoetermeer Totaal
€13.364.499 €81.550.701 €11.296.761
€14.210.913 €84.749.066 €11.744.243
€16.520.830 €93.321.079 €13.234.157
€18.845.683 €110.662.965 €17.499.282
€21.041.905 €119.679.289 €20.057.524
€83.983.829 €489.963.101 €73.831.967
€1.361.967 €7.134.537 €6.723.668 €2.274.181 €2.175.061 €11.269.813 €28.113.604 €165.264.793
€1.320.981 €7.576.310 €7.797.839 €3.085.956 €2.301.803 €13.041.939 €29.810.180 €175.639.229
€1.543.249 €8.286.802 €8.427.637 €3.252.865 €2.946.947 €16.202.999 €34.204.544 €197.941.110
€2.130.922 €9.178.917 €9.695.567 €4.098.467 €3.043.077 €18.278.038 €37.731.889 €231.164.806
€2.108.346 €9.929.346 €11.468.717 €3.992.655 €3.543.193 €20.595.467 €40.708.504 €253.124.945
€8.465.465 €42.105.913 €44.113.427 €16.704.124 €14.010.082 €79.388.255 €170.568.720 €1.023.134.883
16
Ontwikkeling van de kosten over de periode 2015 tot en met 2019 opgenomen voor alle jeugdzorg die via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden is ingekocht, gesplitst naar gemeente. De kosten voor de ingekochte jeugdzorg zijn van € 165 mln. in 2015 gestegen naar € 253 mln. in 2019. Dit is een stijging met 53% en gemiddeld 8,9% per jaar. De kostenstijging in 2018 komt overeen met het jaar dat er een harmonisatie van tarieven heeft plaats gevonden. De afzonderlijke gemeenten tonen een soortgelijke stijgende ontwikkeling van de kosten. Uit onderstaande grafiek blijkt echter wel dat in de procentuele ontwikkeling van de kosten ten opzichte van 2015 grote verschillen per gemeente zichtbaar zijn. Zo zijn de kosten in gemeente PijnackerNootdorp met ‘slechts’ 39% toegenomen (139% van de kosten in 2015), terwijl de kosten in gemeente Westland ruim 83% hoger liggen (183% van de kosten in 2015).
Procentuele ontwikkeling van de kosten als percentage van de kosten in 2015 per gemeente (2015 is 100%). Ook valt op dat niet in elke gemeente 2018 het jaar met de grootste kostenstijging was, dat gold alleen voor de gemeenten Den Haag, Leidschendam-Voorburg, Midden-Delfland en PijnackerNootdorp. Zo kende gemeente Voorschoten de grootste kostenstijging in 2016, de gemeenten Delft, Wassenaar en Westland in 2017, gemeente Zoetermeer in 2018 en gemeente Rijswijk in 2019. Voor wat betreft het jaar met de laagste kostenstijging is het beeld uniformer: op de gemeenten Rijswijk (2017), Wassenaar (2018) en gemeenten Voorschoten en Westland (2019) na was dit voor de overige
17
6 gemeenten in 2016. Opvallend is dat de gemeente Midden-Delfland in 2016 en 2019 en gemeente Voorschoten in 2019 een kostendaling kenden.
2.2.3 Structuur van de categorieën en producten In de data van het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden is een onderverdeling te maken naar 31 categorieën van zorgproducten. In de periode 2015-2019 is op producten uit 27 van deze categorieën zorg gedeclareerd. Categorie
Product
Categori e
41 Dagbehandeling
Product
46 Jeugdhulp crisis
41A03 Dagbehandeling product
46A01 JH4 Jeugdhulp Crisis
41A06 VF1 Dagbehandeling
46C02 VF8 Behandelgroep crisis
41A24 Dagbesteding Zwaar
Overige producten
41C01 Begeleiding groep licht
47 Jeugdreclassering
41C02 Begeleiding groep zwaar
47A01 Jeugdreclassering: outputgericht
Overige producten
Overige producten
43 Jeugdhulp verblijf (incl. beh.)
48 Jeugdbescherming
43A09 Pleegzorg
48A04 Ondertoezichtstelling jaar 1: inspanningsgericht 48A05 Ondertoezichtstelling jaar 2 en verder: inspanningsgericht 49 Act. in het preventief justitieel kader
43A12 JeugdzorgPlus: inspanningsgericht 43A31 VF4 Behandelgroep gezinshuis zwaar 43A54 ZZP 2LVG incl.BH incl.DB 43A55 ZZP 3LVG incl.BH incl.DB
49A01 Activiteiten in het preventief justitieel kader: inspanningsgericht 49B03 Crisisinterventie: outputgericht
43A56 ZZP 4LVG incl.BH incl.DB
Overige producten
43A57 ZZP 5LVG incl.BH incl.DB
53 Kindergeneeskunde
43C01 VF5 Behandelgroep fasehuis
53A02 Kindergeneeskunde gedrag overig licht ambulant Overige producten
43C02 VF6 Behandelgroep 43C04 VF7 Behandelgroep zwaar
54 Jeugd-ggz
JH700 schakenbosch verblijf inclusief behandeling ggz Overige producten
54001 Basis Jeugd-GGZ
44C02 Kortdurend verblijf middel
54003 Hoog-Specialistische Jeugd-GGZ
44C03 Kortdurend verblijf zwaar
54014 Deelprestatie Verblijf F
Overige producten
54015 Deelprestatie Verblijf G
54002 Specialistische GGZ
45 Jeugdhulp ambulant 257 zonder verblijf: ambulante hulp op locatie, ambulante jeugdhulp 45A53 JH3-A Ambulante therapeutische jeugdhulp 45A65 Behandeling individueel 45A7 Specialistische jeugdhulp 45C02 Individuele begeleiding licht
54C03 Ernstige Enkelvoudige Dyslexiezorg Behandeling Overige producten FTE 256 inzet per fte in jeugdteams (standaardtarief) 258 inzet per fte in jeugdteams hbo-er 269 inzet per fte in jeugdteams hbo-er, evt specialisatie, wo 271 inzet per fte in jeugdteams wo-er > 4 jr spec
45C04 Gezinsbegeleiding
18
45C05 Individuele begeleiding middel 45C06 Dagactiviteit JLVG
273 inzet in jeugdteams (aansturing door gemeente) 703 inzet in wijkteam
45C07 Behandeling IOG
Overige producten
45C09 Individuele begeleiding zwaar
Overig categorieën
45C10 10 voor Toekomst
Overige producten
FOUT daghulp nieuwe stijl jh1 Overige producten
Overzicht van productcategorieën en producten waarop in de periode 2015 tot en met 2019 zorg is gedeclareerd14. In 4.2 Bijlage 2: Overzicht productcategorieën en producten is een uitgebreid overzicht opgenomen van alle categorieën en bijbehorende producten waarop in de periode 2015-2019 kosten zijn gedeclareerd, samen met het totaal gedeclareerde bedrag op H10-niveau. Zoals in onderstaande figuur duidelijk wordt zitten er grote verschillen tussen de aantallen jeugdigen die een zorgproduct uit de verschillende productcategorieën ontvangen. Zo waren er voor de productcategorie Jeugd-GGZ in 2019 bijvoorbeeld declaraties van 79% van de unieke jeugdigen die in 2019 een vorm van jeugdzorg ontvingen.15
14
Productcategorieën en producten waarop in de periode 2015 tot en met 2019 minder dan 1 miljoen euro is gedeclareerd zijn samengevoegd in `Overige categorieën` en `Overige producten`. 15
De percentages in de figuur zijn het aantal unieke jeugdigen per productcategorie in 2019 als percentage van het aantal unieke jeugdigen met jeugdzorg in de H10 in 2019. Omdat een jeugdige zorg uit meer dan 1 zorgcategorie kan ontvangen tellen deze percentages in de grafiek niet op tot 100%.
19
Aantal unieke jeugdigen per productcategorie in 2019 en het aantal unieke jeugdigen per productcategorie in 2019 als percentage van het aantal unieke jeugdigen met jeugdzorg in de H10 in 2019.
2.3 Op zoek naar verklaringen: kostenontwikkeling in kengetallen 2.3.1 Kengetallen H10 Bevinding Op het niveau van de gehele H10 zijn de kosten gestegen met 59%. Een toename van de gemiddelde kosten per uur zorg levert met 41% de belangrijkste bijdrage aan de kostenstijging, gevolgd door een stijging van het aantal unieke jeugdigen met 24%. De gemiddelde uur zorg per jeugdige heeft met een daling van 9% een remmende werking gehad op de kostenstijging.
De totale kosten voor de geboden jeugdzorg per jaar kunnen we uitdrukken als het product van drie kengetallen, namelijk: 1. 2. 3.
het aantal unieke jeugdigen die dat jaar jeugdzorg hebben ontvangen; het gemiddeld aantal uur jeugdzorg dat per jeugdigen is verstrekt; de gemiddelde kosten per uur zorg per jeugdige.
De stijging van de totale kosten is hiermee ook het product van de stijging van deze drie kengetallen:
20
Totale kosten = aantal unieke jeugdigen x gemiddeld aantal uur zorg x gemiddelde kosten per uur zorg Indien we de ontwikkeling van een kengetal uitdrukken als percentage van het niveau in het beginjaar, dan betekent dat een kengetal met een waarde van: 1. 2. 3.
precies 100% géén bijdrage leveren aan een kostenstijging of -daling; bóven de 100% een bijdrage levert aan een kostenstijging; ónder de 100% een bijdrage levert aan een kostendaling.
Voor deze berekeningen zijn alleen declaraties gebruikt waarbij het aantal gedeclareerde eenheden te koppelen is aan een tijdseenheid, bijvoorbeeld uur, dagdeel en etmaal. Ook zijn declaraties met een dummy-cliëntnummer uit de data gefilterd. Dit betreft ruim 93% van alle gedeclareerde kosten. Deze filters blijven op alle cijfers in dit hoofdstuk van toepassing.16 In de volgende tabel is weergegeven wat dit voor gevolg heeft voor de gedeclareerde bedragen per gemeente. Gemeente
2015
2016
2017
2018
2019
Totaal
Delft
€ 12.576.127
€ 12.946.272
€ 14.547.461
€ 18.099.700
€ 20.351.714
€ 78.521.274
Den Haag
€ 75.204.091
€ 78.106.782
€ 85.714.753
LeidschendamVoorburg Midden-Delfland
€ 10.530.203
€ 10.786.882
€ 11.330.247
€ 106.509.360 € 16.972.820
€ 116.038.585 € 19.268.394
€ 461.573.571 € 68.888.545
€ 1.285.910
€ 1.197.390
€ 1.336.667
€ 2.064.946
€ 2.044.516
€ 7.929.428
Pijnacker-Nootdorp
€ 6.705.807
€ 6.810.568
€ 6.898.890
€ 8.877.099
€ 9.584.892
€ 38.877.256
Rijswijk
€ 6.274.265
€ 7.203.314
€ 7.214.459
€ 9.271.220
€ 11.162.679
€ 41.125.938
Voorschoten
€ 2.047.867
€ 2.735.389
€ 2.598.388
€ 4.009.887
€ 3.922.202
€ 15.313.734
Wassenaar
€ 1.994.779
€ 2.021.191
€ 2.392.115
€ 2.920.601
€ 3.434.207
€ 12.762.893
Westland
€ 10.533.881
€ 11.472.138
€ 14.083.240
€ 17.839.222
€ 19.891.849
€ 73.820.331
Zoetermeer
€ 26.910.290
€ 26.892.289
€ 28.762.772
€ 35.908.018
€ 38.985.388
Totaal
€ 154.063.219
€ 160.172.215
€ 174.878.993
€ 222.472.872
€ 244.684.426
€ 157.458.758 € 956.271.726
Ontwikkeling van de kosten over de periode 2015 tot en met 2019 opgenomen voor alle jeugdzorg die via het Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden is ingekocht, gesplitst naar gemeente en gefilterd op declaraties op tijdseenheid en dummy-cliëntnummers. In onderstaande figuur zijn de procentuele veranderingen van de drie kengetallen over de jaren 2015 – 2019 van de volledige data van het servicebureau weergegeven, samen met de procentuele verandering van de totale kosten.
16
Zie bijlageFout! Verwijzingsbron niet gevonden.4.3Bijlage 3: Verantwoording gebruikte data voor een uitleg wat Dummyclientnummers zijn en het aandeel van de kosten dat door het uit de data filteren van de dummy-cliëntnummers en de niettijdsgebonden declaraties niet in de analyse is meegenomen..
21
Procentuele verandering kengetallen gehele H10 In de grafiek is te zien dat op het niveau van de gehele H10 een stijging van de gemiddelde kostprijs per uur met 41% het meest heeft bijgedragen aan de stijging van de kosten met 59% over de jaren 2015 – 2019, gevolgd door een stijging van het aantal unieke jeugdigen met 24%. De gemiddelde hoeveelheid zorg per cliënt is over de periode 2015 – 2019 afgenomen met 9%. Uit de stijging van de gemiddelde kostprijs per uur per jeugdige kan niet geconcludeerd kan worden dat gemiddeld ook de tarieven met 41% zijn gestegen. In de loop der jaren is het aantal unieke jeugdigen dat jeugdzorg krijgt én de samenstelling van de zorg die aan deze jeugdigen wordt geboden gewijzigd. Hierbij wordt opgemerkt dat met deze wijziging ook de gemiddelde hoeveelheid zorg per jeugdige is afgenomen. De gemiddelde kosten voor de jeugdzorg per unieke jeugdige zijn hierdoor met 9% gedaald. In onderstaande figuur zien we dezelfde weergave van de kengetallen, maar dan per gemeente. Hier zijn enkele verschillen te zien ten opzichte van de gehele H10. In zes gemeenten is – net als op het niveau van de gehele H10 – een stijging van de gemiddelde kostprijs per uur het belangrijkste verklarende kengetal. Dit zijn de gemeenten Delft, Den Haag, Leidschendam-Voorburg, PijnackerNootdorp, Voorschoten en Zoetermeer.
In de gemeenten Rijswijk, Wassenaar en Westland is een stijging van het aantal unieke jeugdigen de belangrijkste verklaring voor de kostentoename. In de gemeente Midden-Delfland levert een toename van het gemiddeld aantal uur zorg per jeugdige de belangrijkste bijdrage aan de kostenstijging. Opvallend is dat in zes gemeenten het gemiddeld aantal uur zorg per jeugdige is afgenomen en daarmee een remmend effect heeft gehad op de kostenstijging. Dit geldt voor de gemeenten Delft, Den Haag, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Wassenaar en Zoetermeer.
22
Procentuele stijging kengetallen per gemeente17 In deze rapportage zijn deze kengetallen uitgewerkt voor vier zorgcategorieën en tien zorgproducten waarvoor de kosten tussen 2015 en 2019 relatief veel zijn toegenomen. Alle tabellen en grafieken die vanaf dit moment in de rapportage gebruikt worden zijn op basis van declaraties waarvan de 3 kengetallen bekend zijn.
2.3.2 Kostenontwikkeling naar zorgvorm Bevinding De toename van de kosten voor de inkoop van de jeugdzorg over de periode 2015 tot en met 2019 wordt voor 93,2% veroorzaakt door de toename van de kosten voor de inkoop van: 1.
Jeugdhulp ambulant (38,4% van de totale kostentoename)
2.
Jeugd-GGZ (26,1% van de totale kostentoename)
3.
Dagbehandeling (16,5% van de totale kostentoename)
4.
Jeugdhulp verblijf inclusief behandeling (12,3% van de totale kostentoename)
17
Door het uit de data filteren van de dummy-cliëntnummers en de niet-tijdsgebonden declaraties zijn er enige verschillen ontstaan in de procentuele ontwikkeling van de kosten ten opzichte van de kosten zoals die in Figuur 9 zijn gepresenteerd. Zo is in deze figuur voor de gemeente Voorschoten de kostenstijging het grootst, terwijl in figuur 9 voor de gemeente Westland de kostenstijging het grootst is.
23
Toelichting In de data van het servicebureau is in de periode 2015-2019 op zorgproducten uit 11 categorieën van zorgproducten gedeclareerd. Nagegaan is welke categorieën van zorgproducten in absolute zin het meest bijdragen aan de toename van de kosten. Voor vier categorieën van zorgproducten is de totale stijging van de kosten over de periode 2015-2019 € 84 mln. Dit is 93,2% van de totale stijging van € 90,6 mln. aan kosten voor de jeugdzorg die via het servicebureau is ingekocht. In de hiernavolgende afbeelding en tabel is de ontwikkeling van de kosten van deze vier categorieën van zorgproducten opgenomen.
Kosten per productcategorie. Categorie
Kosten 2015
Kosten 2019
Verschil 20152019 €35 mln.
Procentueel verschil 2015 2019 128.6%
Aandeel totale kostenstijging 38.4%
45 Jeugdhulp ambulant
€27 mln.
€62 mln.
54 Jeugd-ggz
€51 mln.
€75 mln.
€24 mln.
45.9%
26.1%
41 Dagbehandeling
€4 mln.
€19 mln.
€15 mln.
341.7%
16.5%
43 Jeugdhulp verblijf (incl. beh.)
€49 mln.
€60 mln.
€11 mln.
22.9%
12.3%
Totaal
€131 mln.
€216 mln.
€84 mln.
164.3%
93.2%
Kosten per productcategorie en enkele statistieken. De overige 11,8% van de kostenstijging wordt veroorzaakt door stijgingen en dalingen van de kosten voor de overige zorgcategorieën van tussen de € -0,03 mln. en € 4,4 mln. over de periode 2015-2019. 24
Bij de verschillende gemeenten zien we een soortgelijke ontwikkeling, waarbij de vier categorieën tussen de 84% (Midden-Delfland) en 102% (Voorschoten) van de totale kostenstijging voor hun rekening nemen.18 In de volgende paragrafen wordt per zorgcategorie de kostenontwikkeling in kengetallen behandeld, waarbij de volgorde is bepaald door de bijdrage aan de totale kostenstijging in de H10: Jeugd-GGZ, Jeugdhulp ambulant, Dagbehandeling en Jeugdhulp verblijf (inclusief behandeling).
2.3.3 Jeugdhulp ambulant Ambulante jeugdhulp betekent eigenlijk ‘hulp aan huis’. Deze ambulante hulp is voor kinderen, jeugdigen en gezinnen die problemen hebben met opvoeden en opgroeien. Een hulpverlener komt bij de gezinnen thuis en bekijkt wat het gezin zelf kan, en welke hulp er verder nodig is. 19 Bevinding De toename van de kosten voor de productcategorie Jeugdhulp ambulant met 128,6% (en 38,4% van de totale kostentoename) over de periode 2015 tot en met 2019 wordt voor 63,4% veroorzaakt door de toename van de kosten voor de inkoop van: 1. Individuele begeleiding middel (30,7% van de totale kostentoename voor de productcategorie Jeugdhulp ambulant) 2. Specialistische jeugdhulp (20% van de totale kostentoename voor de productcategorie Jeugdhulp ) 3. Individuele begeleiding licht (12,7% van de totale kostentoename voor de productcategorie Jeugdhulp ambulant) De belangrijkste achterliggende oorzaak is voor het product Specialistische jeugdhulp de toename van het gemiddelde aantal uur zorg per jeugdige. Voor de producten Individuele begeleiding middel en Individuele begeleiding licht is de toename van het aantal jeugdigen aan wie zorg wordt verstrekt de belangrijkste oorzaak van de kostenstijging.
Toelichting In de hiernavolgende figuur en tabel zijn voor de drie producten die vallen onder de categorie Jeugdhulp ambulant en die in absolute zin het meest bijdragen aan de stijging van de kosten, de kostenontwikkeling over de periode 2015-2019 opgenomen.
18
In gemeente Voorschoten komt het percentage boven de 100% uit. Dit is te verklaren doordat er andere productcategorieën een negatief aandeel in de kostenstijging hebben. Dit betreft vooral de categorie 46 jeugdhulp crisis, die over de periode 2015 tot en met 2019 met € 33.561 is gedaald 19
https://www.spirit.nl/hulpoverzicht/ambulante-jeugdhulp/
25
Totale kosten per product in de productcategorie 45 Jeugdhulp ambulant Product
Kosten 2015 €16,9 mln.
Kosten 2019 €23,9 mln.
Verschil 2015 - 2019 €7,0 mln.
€1,6 mln.
€6,0 mln.
€3,0 mln.
Totaal deze producten
Totaal productactegorie 45
45A7 Specialistische jeugdhulp 45C02 Individuele begeleiding licht 45C05 Individuele begeleiding middel
Procentueel verschil 2015 - 2019 41,10%
Aandeel kostenstijging categorie 20%
€4,4 mln.
278,90%
12,70%
€13,7 mln.
€10,7 mln.
353,80%
30,70%
€21,5 mln.
€43,6 mln.
€22,0 mln.
102,30%
63,40%
€27 mln.
€62 mln.
€35 mln.
128.6%
100%
Totale kosten per product binnen de productcategorie Jeugdhulp ambulant en enkele statistieken. Binnen de zorgcategorie Jeugdhulp ambulant stijgen met name de kosten voor de producten Specialistische jeugdhulp, Individuele begeleiding licht en Individuele begeleiding middel: •
• •
De kosten voor het product Individuele begeleiding middel stijgen van € 3,0 mln. in 2015 met 353,8% naar € 13,7 mln. in 2019. Dit is 30,7% van de totale kostenstijging binnen deze productcategorie; De kosten voor het product Specialistische jeugdhulp stijgen van € 16,9 mln. in 2015 met 41,1% naar €23,9 mln. in 2019. Dat is 20% van de totale kostenstijging binnen deze productcategorie. De kosten voor Individuele begeleiding licht stijgen van € 1,6 mln. in 2015 met 278,9% naar € 6 mln. in 2019. Dit is 12,7% van de totale kostenstijging binnen deze productcategorie. 26
Gezamenlijk zijn deze 3 producten goed voor 63,4% van de totale kostenstijging van €35 mln. binnen deze productcategorie. In Bijlage 1: Aanvullende gemeentelijke analyses bij 4.1.3 Jeugdhulp ambulant is te lezen dat er op gemeentelijk niveau globaal hetzelfde beeld is te zien als op niveau van de gehele H10. In de hierna volgende onderdelen is voor de drie zorgproducten Ambulante specialistische hulp, Individuele begeleiding licht en Individuele begeleiding middel de verandering van de drie kengetallen toegelicht. Ontwikkeling van het aantal unieke jeugdigen
Aantal unieke jeugdigen per product in de productcategorie 45 Jeugdhulp ambulant Product 45A7 Specialistische jeugdhulp 45C02 Individuele begeleiding licht 45C05 Individuele begeleiding middel
Aantal unieke jeugdigen 2015
Aantal unieke jeugdigen 2019
Verschil 2015 - 2019
Procentueel verschil 2015 - 2019
4935
4456
-479
−9,7%
432
996
564
130,6%
329
2261
1932
587,2%
Aantal jeugdigen per product binnen de productcategorie Jeugdhulp ambulant en enkele statistieken.
27
Voor het product Individuele begeleiding middel is de absolute toename van het aantal unieke jeugdigen het grootst: van 329 naar 2.261, een toename met 587,2%. Gemiddeld steeg dit aantal ieder jaar met 47%. Het aantal unieke jeugdigen voor het product Individuele begeleiding licht steeg de eerste drie jaar met gemiddeld 38%. In het laatste jaar daalde het aantal met ruim 11%. Het aantal unieke jeugdigen dat zorg uit het product Specialistische jeugdhulp ontvangt kent na een licht stijgend verloop over de periode 2015 – 2017 met een gemiddelde groei van een 3,3% een daling van een kleine 15% in 2018 en een stabilisatie in 2019. Netto levert dit over de periode 2015 – 2019 een daling van een kleine 9,7% van 4.935 met 479 naar 4.456 jeugdigen. Ontwikkeling van het gemiddelde aantal uur zorg per jeugdige
Gemiddeld aantal uur zorg per jeugdige in de productcategorie 45 Jeugdhulp ambulant Product
45A7 Specialistische jeugdhulp 45C02 Individuele begeleiding licht 45C05 Individuele begeleiding middel
Uur zorg 2015
Uur zorg 2019
Verschil 2015 2019
Procentueel verschil 2015 2019
23.6 87.6 143.0
37.1 119.4 89.6
13.6 31.8 -53.4
57,6% 36,3% −37,3%
Gemiddeld aantal uur zorg per declaratie per product binnen de productcategorie Jeugdhulp ambulant en enkele statistieken. Bij het product Specialistische jeugdhulp is het aantal uren zorg van 23,6 uur in 2015 met 13,6 uur toegenomen naar 37,1 uur in 2019. Dit is een gemiddelde jaarlijkse toename van 9,5%. Tussen 2015 en 2019 is het aantal uur zorg hiermee 57,6% toegenomen.
28
Voor het product individuele begeleiding licht is de gemiddelde toename van het aantal uren zorg per jaar 6,3%. In 2018 daalde het aantal uren zorg met 12,7% en in 2019 steeg dit aantal het sterkst met 23,4%. Tussen 2015 en 2019 is het aantal uur zorg met 36,3% toegenomen. Het gemiddelde aantal uren zorg per jeugdige voor het product individuele begeleiding middel was in 2016 na een stijging van ruim 190% zeer hoog, veel hoger dan in eerdere of latere jaren. Het gemiddeld aantal uren zorg is in 2019 ten opzichte van 2015 echter met 37,3% afgenomen. Ontwikkeling van de gemiddelde kosten per uur per jeugdige