Nota Grondbeleid 2022-2025

4707157

Grondbeleid 2022-2025

Grondbeleid 2022-2025

Inhoudsopgave 1 Inleiding en samenvatting

2

2 Aanleiding voor een actiever grondbeleid

4

3 Actualisatie grondbeleid en rol gemeente Delft

6

4 Rolverdeling raad en college

8

5 Actief grondbeleid: spelregels en instrumenten

9

6 Bestuurlijk voorstel

13

Bijlagen

14

1

Grondbeleid 2022-2025

1 Inleiding en samenvatting Met deze nota Grondbeleid 2022-2025 actualiseren we de nota Grondbeleid 201720201 en scherpen we de uitvoering daarvan aan. Het is noodzakelijk om het grondbeleid nu aan te passen aan nieuwe ontwikkelingen: De gemeente moet de mogelijkheid hebben om in bepaalde situaties een actiever grondbeleid te voeren dan nu het geval is, om de stedelijke opgaven die er liggen op tijd te kunnen realiseren. Grondbeleid ondersteunt Het grondbeleid is één van de middelen2 die de gemeente tot haar beschikking heeft om haar maatschappelijke, economische en ruimtelijke doelstellingen te realiseren. Het grondbeleid ondersteunt het beleid dat is vastgelegd voor bijvoorbeeld mobiliteit, onderwijs en wonen.3 Daarbinnen kan het grondbeleid een middel zijn om financiële (grond)opbrengsten te optimaliseren. Inspelen op actuele ontwikkelingen De nota Grondbeleid 2017-2020 hield rekening met de gevolgen van de toenmalige economische crisis. De situatie toen leidde tot het besluit om een situationeel grondbeleid te voeren, met een voorkeur voor faciliterend en dienstverlenend grondbeleid. De (woning-)bouwopgave is sindsdien hetzelfde gebleven: Delft zet tot 2040 in op het toevoegen van 15.000 woningen. Maar als gevolg van actuele ontwikkelingen (zie ook paragraaf 2) is het wel nodig om het grondbeleid en de gemeentelijke rol daarbinnen nu enigszins aan te passen.

Zo vragen de opwarming van het klimaat, de afname van de biodiversiteit, milieuschadelijke grondstoffengebruik en het ruimtegebruik stuk voor stuk om vervolgstappen, zoals het Planbureau voor de Leefomgeving schreef in de ‘Balans voor de Leefomgeving 2020’. Delft werkt hieraan, om in 2050 energieneutraal en klimaatbestendig te kunnen zijn. Verder wil Delft tot 2040 een groei van 10.000 banen realiseren. De maakindustrie – met banen voor laag- en hoogopgeleiden – is belangrijk voor de innovatieve kracht van de stad, maar heeft het moeilijk om ruimte te vinden voor (her-)huisvesting. En we zien dat de leefbaarheid en bereikbaarheid meer en meer onder druk komen te staan. Actiever grondbeleid nodig Om deze ontwikkelopgaven te realiseren, zijn met name binnenstedelijke gebiedstransformaties nodig. Om als gemeente sturing te houden op deze opgaven, is het essentieel dat we een actiever grondbeleid voeren en een strategische

1

BBV nr. 3055225; Vastgesteld college 20-6-2017. Registratienummer 3055768. Raadsbesluit 24-10-2017. Ook Erfpacht wordt als middel gezien dat de gemeente Delft tot haar beschikking heeft om haar maatschappelijke, economische en ruimtelijke doelstellingen te realiseren. Omdat de huidige Erfpachtnota in 2005 is vastgesteld en aan revisie onderhevig is, zal deze nota geactualiseerd worden. 3 Zoals bijvoorbeeld: het Mobiliteitsprogramma Delft 2040, het Integraal Huisvestingsplan onderwijs 2020-2035, de Woonvisie Delft 2016-2023, de nota Vastgoedanalyse 2019. 2

2

Grondbeleid 2022-2025

grondpositie hebben. Op deze manier is de gemeente in de positie om de vele ontwikkelingen voor de stad in goede banen te leiden. Het geactualiseerde grondbeleid geeft ruimte aan het bestuur om waar nodig te kiezen voor een actieve(re) rol binnen het bestaand grondbeleid, in plaats van alleen het faciliterend en dienstverlenend grondbeleid dat Delft nu in hoofdzaak nastreeft. De gemeente zal een actief grondbeleid overwegen, als dit nodig is voor de uitvoering van de beleidsdoelstellingen – binnen het tijdspad dat is voorzien – en past binnen het risicoprofiel van de gemeente.

3

Grondbeleid 2022-2025

2 Aanleiding voor een actiever grondbeleid4 Actuele ontwikkelingen Sinds Delft de nota Grondbeleid 2017-2020 heeft vastgesteld, is de markt veranderd. Nieuwe ontwikkelingen hebben invloed op de uitvoering van gemeentelijke ambities en doelstellingen: • • • • •

•

Covid-19 stelt ook Delft voor ongekende uitdagingen. Met het Klimaatplan streeft de EU ernaar klimaatneutraal te zijn tegen 2050, een economie te worden die geen broeikasgassen uitstoot. De Raad van State bepaalde vorig jaar dat het toenmalige stikstofsysteem te vrijblijvend was. Niet alleen het stikstofbesluit bedreigt de bouwsector. Ook de in 2019 ingestelde regels voor PFAS spelen bouwprojecten parten. Volgens de nieuwe regels, die in 2022 moeten gaan gelden, wordt geluidsbelasting op een andere manier berekend. Bepaalde gebieden worden op een andere manier gekwalificeerd. Het woningtekort komt in 2021 uit op bijna 279 duizend woningen (3,5% van de woningvoorraad). Om de oploop van het woningtekort om te buigen, moeten de komende tien jaar 900 duizend extra woningen gebouwd worden.5

Verschuiving naar binnenstedelijke vernieuwing Delft heeft een verhaal met een helder beeld over de toekomst van de stad: Omgevingsvisie Delft 2040, ‘Samen maken we de stad!’. Maar de samenhang met de marktontwikkelingen maakt de uitdaging om de ambities en de beleidsdoelstellingen te realiseren ook groot. De leefbaarheid en bereikbaarheid in Delft komen meer en meer onder druk te staan, door druk op de beschikbare openbare ruimte, zoals verwoord in het Mobiliteitsprogramma Delft 2040. Om de ontwikkelopgaven te realiseren, zijn met name binnenstedelijke gebiedstransformaties nodig. Deze verschuiving in focus van stedelijke vernieuwing naar binnenstedelijke vernieuwing wordt veroorzaakt doordat de gronden voor nieuwe ontwikkelingen schaars zijn. Binnenstedelijke vernieuwing – zeker met de daarbij behorende geïntegreerde oplossingen met betrekking tot vervangingsvraagstukken – is een uitdaging. Bovengemiddeld spelen hier energie- en bodemvraagstukken die om creatieve oplossingen vragen. Binnenstedelijke vernieuwing is doorgaans complexer, doordat wordt ingegrepen in een bestaande stedelijke situatie. Hierbij spelen soms ook deels tegenstrijdige belangen en wensen van meer partijen: eigenaren, omwonenden, belanghebbenden en belangenbehartigers. Bijbehorende vervangingsvraagstukken (‘nieuw voor oud’) dienen met alle betrokkenen gezamenlijk opgelost te worden.

Om als gemeente Delft sturing te houden op het realiseren van de grote ontwikkelopgaven in een complex binnenstedelijk gebied, is het voeren van actief

4 5

Zie ook Bijlage II: vormen van grondbeleid. Kamerbrief van 9 juni 2021: Voortgang versnelling woningbouw. Kenmerk: 2021-0000288558.

4

Grondbeleid 2022-2025

grondbeleid en het hebben van een strategische grondpositie een belangrijk instrument om daar een goede invulling aan te geven. Op die manier is de gemeente in de positie om de vele ontwikkelingen waarmee de stad te maken krijgt in goede banen te leiden. Een vergelijking met de regio Gemeenten in de regio stemmen het grondbeleid dat zij voeren in belangrijke mate af op de situatie, net als Delft. Het zijn vaak de veronderstelde juridische en financiële risico’s die bepalen of de regiogemeenten een actief, faciliterend of regisserende rol innemen om hun doelen of ambities te realiseren. Ook de feitelijke grondpositie van een gemeente in een projectgebied wordt daarbij belangrijk gevonden. Een vorm van faciliterend grondbeleid komt het meest voor in de regio. Daarbij merken de gemeenten vaak op dat het in bepaalde situaties nodig kan zijn om als gemeente een actieve(re) rol te spelen, omdat zij de geformuleerde doelen en ambities anders niet, niet tijdig of onvoldoende kunnen realiseren. In bijlage 1 is een uitgebreidere beschrijving opgenomen van het grondbeleid van gemeenten in de regio.

5

Grondbeleid 2022-2025

3 Actualisatie grondbeleid en rol gemeente Delft De gemeente Delft blijft de voorkeur geven aan een ‘faciliterend en dienstverlenend grondbeleid’, zoals eerder vastgelegd in de nota Grondbeleid 2017-2020. Als blijkt dat de gemeente nadrukkelijk een aanjagersrol op zich moet nemen om de gestelde doelen en ambities te kunnen realiseren, dan neemt Delft een actief en risicodragend grondbeleid mee in overweging. Het bestuur maakt de keuze voor een op de situatie of locatie afgestemd gemeentelijk grondbeleid.

De actuele ontwikkelingen (zie paragraaf 2) laten zien dat het realiseren van de gemeentelijke ambities en de gestelde doelen een grotere uitdaging is geworden. Het college zoekt naar een financieel-economisch balans, maar wil niet alleen op basis daarvan keuzes maken. De verwachting is dat de gemeente, iets vaker dan voorheen, het initiatief zal moeten nemen in een aanjagende rol en/of meer sturende rol. Dit kan leiden tot meer nadruk op het actieve deel binnen situationeel grondbeleid, in plaats van het faciliterende dat de gemeente nu nastreeft. De gemeente is bereid die stap te maken, als dit leidt tot een gewenste invulling van haar beleidsdoelstellingen binnen het tijdspad dat is voorzien. Meer dan voorheen hebben marktpartijen zekerheid nodig om te kiezen voor transformatieprojecten met grote investeringen en lange terugverdientijden. Zeker omdat er meer transformatie binnen bestaand stedelijk gebied moet plaatsvinden, met veel verschillende belanghebbenden, waarvoor meer centrale regie nodig is. Beheersing van risico’s De dynamiek en de multidisciplinaire aanpak vragen om een projectmatige samenwerking om zo de doestellingen van een gebiedsontwikkeling te realiseren, de risico’s te managen, de verschillende belangen te wegen en daarover adequaat verantwoording af te leggen.

De afspraken over de rollen en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd in de Handboek Opdrachtgestuurd Werken6. Afspraken over risicomanagement komen voort uit de nota ‘Delftse aanpak risico’s in beeld’7. Een betere beheersing van de interne bedrijfsprocessen en risicomanagement betekent niet dat er geen sprake meer is van prijs- en afzetrisico’s, of dat de vastgoedmarkt beheerst wordt. De vastgoedmarkt kent namelijk zijn eigen mondiale, nationale en regionale dynamiek, die vooral is afgeleid van de eveneens mondiale, nationale en regionale economische ontwikkelingen. Gebiedsontwikkelingen, actief en passief, dragen bij aan de realisering van de gemeentelijke inhoudelijke ambities en doelstellingen. Gebiedsontwikkelingen kunnen ook ondersteunend zijn, bijdragen aan een betere financiële positie van de stad. Maar ook toekomstige verliezen en risico’s mogen daarbij niet uitgesloten worden. Echter, door informatievoorziening op maat worden mogelijke afwijkingen en risico’s transparanter en wellicht eerder in beeld gebracht. Dit draagt bij aan de

6 7

Handboek Opdracht gestuurd werken, 19 december 2017. Nota “Delftse aanpak risico’s in beeld” 21 december 2017. Kenmerk: 3166981.

6

Grondbeleid 2022-2025

bewustwording en beeldvorming over de risico’s van gebiedsontwikkeling. Aandacht voor het risicomanagement maakt het daarnaast mogelijk continu in te spelen op de te treffen beheersmaatregelen. De gemeente Delft heeft hiermee geleerd van de lessen uit de hier voorgaande economische crisis, en is hierdoor meer dan voorheen in control.

7

Grondbeleid 2022-2025

4 Rolverdeling raad en college Gemeenteraad De gemeenteraad heeft een kaderstellende en controlerende rol, ook voor het grondbeleid. Het is de raad die de beleidskeuze maakt voor actief of faciliterend grondbeleid. De raad stelt doelstellingen en randvoorwaarden vooraf vast als kaderstelling in regelingen en contracten. Gedurende de uitvoering moet adequaat toezicht en controle worden uitgeoefend. Voor de raad zijn daarmee de antwoorden op de drie W-vragen van belang: 1. Wat wil de gemeente Delft bereiken? (beoogd effect) 2. Wat gaat de gemeente Delft daarvoor doen? (oplossingsrichtingen en kanttekeningen) 3. Wat mag het de gemeente Delft kosten? (financiële paragraaf) Via het jaarlijks Meerjarenprogramma Grondontwikkeling (MPG) en het jaarlijks tussentijds Meerjarenprogramma Grondontwikkeling (t-MPG) krijgt de raad informatie over het gevoerde en te voeren grondbeleid in de verschillende projecten en de daarmee gepaard gaande financiële consequenties en risico’s. College van burgemeester en wethouders De gemeenteraad stelt de kaders vast waarbinnen het college uitvoering geeft aan de verwezenlijking van de gestelde doelen. De uitvoering van het beleid vindt plaats op basis van bestuurlijk goedgekeurde plannen/exploitaties of projectdocumenten. Het college behoudt de bevoegdheid tot goed- en afkeuring van de feitelijk verrichte werkzaamheden.

Het college van burgemeester en wethouders zorgt voor een zodanige inrichting en beheer van de financiële organisatie, dat wordt voldaan aan eisen van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid.

8

Grondbeleid 2022-2025

5 Actief grondbeleid: spelregels en instrumenten Bij een 100% actief grondbeleid voert de gemeente zelf alle fasen van de grondexploitatie uit: van de aankoop van de gronden en eventuele opstallen, sloop, bouwrijp en woonrijp maken tot en met de uitgifte/verkoop van de bouwkavel. De gemeente heeft de te ontwikkelen grond merendeels in eigen bezit. Als de gemeente kiest voor een meer actief en risicodragend grondbeleid, kan zij per activiteit bepalen waar zij wel actief en daarmee risicodragend aan de slag gaat en waar zij dit over kan laten aan de markt. Een grondexploitatiecomplex heeft altijd inherente onzekerheden en risico’s in zich als het gaat om het begrote financiële eindresultaat. Voor de verwachte kosten en opbrengsten worden aannames gebruikt voor onder meer de planning, verwachte verkoopprijzen, geraamde kosten, verwachte rentelasten en plankosten. Criteria Er zijn verschillende onzekerheden en risico’s die het begrote financiële eindresultaat van de grondexploitatie bemoeilijken. Elke vorm van actief gemeentelijk grondbeleid moet daarom aan minstens drie criteria voldoen: 1. Er zijn heldere (publieke) doelstellingen die de gemeente met het actief grondbeleid wil bereiken. 2. De markt is niet in staat of bereid de gemeentelijke doelstellingen te realiseren. 3.

De gemeente moet genoeg financiële armslag hebben om actief te acteren op de grondmarkt en om een risicoreserve aan te kunnen houden. De aankomende Omgevingswet bundelt de regels voor ruimtelijke projecten. Voor de gemeente heeft dit tot gevolg dat alle bestemmingsplannen per 2022 moeten worden vervangen door één omgevingsplan (met een overgangsfase voor de periode 20222029). De Omgevingswet verplicht de gemeente om een omgevingsvisie te maken. Het motto van de Omgevingswet is ‘Ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’. De Omgevingswet staat voor een goede balans tussen het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving. Door naast de omgevingsvisie een ontwikkelstrategie in combinatie met een ontwikkelingsplan per gebiedsontwikkeling te formuleren, voldoen we aan het hierboven genoemde eerste criterium: een heldere doelstelling. Instrumenten voor actief grondbeleid Om een meer op de situatie/locatie afgestemd grondbeleid te kunnen voeren, met een voorkeur voor actief en meer risicodragend grondbeleid, heeft de gemeente een aantal instrumenten. Bij een actieve rol van de gemeente is grondeigendom een middel om meer regie te houden. Bij onvoldoende grondposities in het ontwikkelingsgebied kan de gemeente overwegen om strategisch gelegen gronden te verwerven. Hiervoor zijn de volgende instrumenten: • Wet voorkeursrecht • Minnelijke verwerving/onteigening

9

Grondbeleid 2022-2025

• Ruilgronden/verkaveling • Grondhuur

Een instrument om meer actief betrokken te zijn, is de Wet voorkeursrecht gemeenten. Deze wet biedt gemeenten, provincies en de rijksoverheid een instrument waarmee eigendomsverhoudingen in een plangebied kunnen worden ‘bevroren’. Grondeigenaren kunnen na vestiging van het voorkeursrecht hun gronden alleen verkopen als zij deze eerst aanbieden aan de overheid die het voorkeursrecht heeft gevestigd. Hiermee worden voor de overheid ongewenste grondtransacties tegengegaan. Het voorkeursrecht kan enkel op gronden gelegd worden die volgens het bestemmings- of inpassingplan een niet-agrarische bestemming hebben en een andere bestemming dan het al aanwezige gebruik. Ook een structuurvisie of een nadere toelichting voor een toebedachte bestemmingsverandering bij het besluit kan dienen als onderbouwing voor het leggen van het voorkeursrecht op percelen. Het voorkeursrecht vormt een inbreuk op het eigendomsrecht doordat eigenaren hun grond niet vrij kunnen verkopen, maar deze eerst aan de gemeente moeten aanbieden. De gemeente moet daarom niet al te lichtvaardig een voorkeursrecht vestigen. Het voorkeursrecht is de gulden middenweg tussen minnelijke verwerving en onteigening. Een voorkeursrecht dwingt de eigenaar of rechthebbende (de wet spreekt van: de vervreemder) niet tot verkoop (in de wet: vervreemding).

Deze kan zelf beslissen of hij de onroerende zaak of het beperkte recht wil verkopen. Een voorkeursrecht beperkt dus alleen de overdraagbaarheid van de onroerende zaak (de grond en de bouwwerken daarop). Hiermee verschilt het instrument voorkeursrecht van de onteigening, waarbij de eigendom van onroerende zaken wel gedwongen overgaat naar de overheid. Als grond wordt onteigend, wordt alles wat daar vast op staat eigendom van de overheid. Onteigening kan alleen plaatsvinden als het voorstel voldoet aan een aantal criteria, waaronder: Algemeen belang: • Het algemeen belang moet aantoonbaar gediend worden door de onteigening en het betreffende belang kan niet op een andere manier gerealiseerd worden. • Minnelijke schikking: de gemeente kan alleen een verzoek tot onteigening indienen als men eerst aantoonbaar heeft geprobeerd het stuk grond op de normale manier te verkrijgen (via minnelijke schikking, ofwel het kopen van de grond van de huidige eigenaar). • Het recht op 'zelfrealisatie': als de eigenaar van de grond aannemelijk kan maken dat hij de nieuwe, door de overheid gewenste, bestemming zelf wil en kan realiseren, wordt de grond niet onteigend. Als zijn plannen echter te veel afwijken van hetgeen de overheid wil, kan die de rechter toch vragen om te onteigenen. Bij grondruil wordt grond in eigendom geruild met grond in eigendom bij een rechtspersoon.

Ruilhandel is de vorm van handel waarbij goederen geruild worden voor andere goederen, zonder tussenkomst van geld. 10

Grondbeleid 2022-2025

Verkaveling is de manier waarop land in stukken (kavels) is verdeeld. Elke kavel kan een andere eigenaar hebben. Om bruikbare (bouw)kavels te krijgen, kunnen stukken land geruild en opnieuw ingericht worden. Dit proces wordt ruilverkaveling genoemd. Bij grondhuur wordt grond gebruikt die aan een ander toebehoort in ruil voor een vergoeding. Het betaalde bedrag wordt huur genoemd. Gedragsregels Daar waar sprake is van actief grondbeleid, het vestigen van een voorkeursrecht of bij onteigening, hanteert de gemeente voor de daarbij behorende grond- en vastgoedverwervingen in ieder geval de volgende gedragsregels: a.

Bij een aankoop wordt gemeld welke gemeentelijke doelstelling hiermee gediend wordt.

b.

Bij de inzet van verwervingsinstrumentarium moet vooraf inzicht verkregen worden in alle financiële, juridische, organisatorische en overige risico's.

c.

Bij aankoop moet concreet inzicht verkregen worden in de planning tussen aankoop en de realisatie van de nieuwe bestemming.

d.

Bij een aankoop moet concreet worden aangegeven op welke wijze (tussentijdse) beheermaatregelen worden getroffen en welke contracten worden getroffen.

e.

Bij de inzet van een actief verwervingsbeleid voor strategische aankopen, wordt ernaar gestreefd om de benodigde gronden op minnelijke wijze te verwerven.

f.

De inzet van de Wet voorkeursrecht gemeenten gebeurt als dat op grond van ruimtelijk beleid noodzakelijk wordt geacht en een sterke regierol voor de gemeente gewenst wordt mede op grond van politiek-bestuurlijke afwegingen.

g.

Ter uitvoering van actief grondbeleid wordt onteigening alleen ingezet als laatste middel. Toepassing vindt alleen plaats als geen overeenstemming is bereikt over de verkoopprijs, de eigenaar niet zelf tot realisatie van de bestemming overgaat, of dat zelfrealisatie vanuit gemeentelijk optiek als onwenselijk wordt beschouwd.

Toepasselijkheid De nota Grondbeleid 2017-2020 en deze actualisatie zijn niet van toepassing op afspraken over projectkaders die zijn vastgelegd voordat deze nota’s zijn vastgesteld. Voor die projectkaders gelden de uitgangspunten uit de nota Grondbeleid 2010-2014 of andere relevante collegebesluiten. Dat geldt onder meer voor Spoorzone/Nieuw Delft. Nieuwe of aangepaste afspraken zullen we opstellen in overeenstemming met de nota Grondbeleid 2017-2020 en deze actualisatie. De nota Grondbeleid 20172020 blijft onverminderd van kracht, tenzij in deze nota anders vermeld. Het college van burgemeester en wethouders behoudt zich het recht voor om in bepaalde gevallen af te wijken van de uitgangspunten zoals die benoemd zijn in de nota Grondbeleid 2017-2020. Dit om maatwerk te leveren en de gewenste beleidsdoelstellingen en resultaten te kunnen behalen. Een afwijking van de 11

Grondbeleid 2022-2025

uitgangspunten mag niet leiden tot enige vormen van ongeoorloofde staatssteun richting een initiatiefnemer. Deze lijn wijkt daarmee niet af van het situationeel grondbeleid dat de gemeente Delft hanteert.

12

Grondbeleid 2022-2025

6 Bestuurlijk voorstel Het voorstel is om: 1. De nota Grondbeleid voor de periode 2022-2025 vast te stellen; 2. Akkoord te gaan met het mede in overweging nemen van actief en risicodragend grondbeleid bij de uiteindelijke keuze voor een op de situatie/locatie afgestemd grondbeleid, met een voorkeur voor faciliterend en dienstverlenend grondbeleid, als blijkt dat de gemeente nadrukkelijk een aanjagersrol op zich moet nemen. 3. Akkoord te gaan met bijgaande informatiebrief aan de raad.

13

Grondbeleid 2022-2025

Bijlagen Bijlage I: Nota’s grondbeleid in de regio samengevat Bijlage II: Vormen van grondbeleid

14

Grondbeleid 2022-2025

Colofon Dit is een uitgave van Gemeente Delft Postbus 78, 2600 ME Delft Telefoon 14015 Internet www.delft.nl December 2021

15