Memo PUK

Ruimte en Economie Advies Doorkiesnummers: Telefoon 06-55112829

Aan

Van

Tako Postma Afschrift aan

Datum

21-12-2021 Opsteller

Tako Postma en Eveline Berghout

Memo Onderwerp

Advies herijking Plan Uitwerkings Kader (PUK) gemeente Delft

Bijlage

Aanleiding In het advies van Arcadis dd. 2 juli 2021 is geconstateerd dat er onduidelijkheid is over het Plan Uitwerkingen Kader (PUK): Afspraken over waarom en voor welke projecten een PUK wordt opgesteld, worden verschillend geïnterpreteerd; inhoudelijk lopen eisen en wensen door elkaar en het is niet eenduidig wie erover besluit. Nieuwe omstandigheden De PUK is ingevoerd in een periode, waarin initiatiefnemers verleid moesten worden om in Delft te investeren. Inmiddels wordt de gemeente overspoeld met initiatieven voor bouwplannen. Dat brengt een andere vraag met zich mee en vraagt ook een andere houding. Een scherp geformuleerde beleidsafweging aan de start van een planproces zorgt voor een efficiënt proces en voorkomt lange onderhandelingen (tot op bestuursniveau). Initiatiefnemers geven aan dat zij gebaat zijn bij duidelijk en tijdig geformuleerde eisen en wensen. Daarnaast verandert het proces waarin bouwplannen worden begeleid en beoordeeld door de invoering van de omgevingswet per 1 juli 2022 en de recent vastgestelde Participatienota. Nieuwe rol van het PUK De verandering van omstandigheden vraagt een andere insteek van het PUK. Vanuit de schaarsheid van ruimte, moet de gemeente tegenwicht bieden en plannen slim aan elkaar koppelen.

Daarbij is het belangrijk om te sturen op de maatschappelijke waarden van projecten; het gaat niet om het afvinken van beleidslijstjes, maar om het integrale resultaat voor de stad. Het is belangrijk aan de start van projecten te sturen op doelen, in plaats van te reageren op plannen. Doelen moeten scherp geformuleerd worden, maar niet vervallen in details. Op die manier wordt ook ruimte gelaten voor inbreng in de participatie en ontwerp-creativiteit. Sturen op doelen vraagt om een PUK op een ander moment: aan de start van het planproces. Gemaakt met een integraal team en vormgegeven als een compact, helder document met duidelijke afspraken over inhoud, proces en participatie.

Onderzoeksmethode De notitie van Arcadis geeft een aantal aanknopingspunten voor de verbetering van het proces en het instrument PUK, maar nog geen doelstelling voor in het “productenboek” en geen volledige richtlijn voor het opstellen van toekomstige PUK’s. Deze memo heeft als doel daarin alsnog te voorzien. Om deze memo op te stellen is een serie gesprekken met beleidsmedewerkers, projectleiders directie en verantwoordelijke bestuurder gevoerd. Zij hebben enerzijds input geleverd over de wenselijke inhoud en anderzijds de invloed van het instrument op onderhandelingsprocessen met initiatiefnemers. Voorbeeld PUK Voor de gesprekken zijn 3 verschillende voorbeeld-PUK’s gemaakt, die toegeschreven zijn naar verschillende vormen van begeleiding in het onderhandelingsproces met initiatiefnemers. In bijlage 2 is de samenvatting van deze benaderingswijzen -met een korte beschrijving- opgenomen. Vervolgens is het concept-advies met dezelfde deelnemers besproken en ook nogmaals afgestemd op de voorgenomen proces-wijzigingen in het kader van de invoering van de omgevingswet. Met als doel optimaal gebruik te maken van begeleiding door initiatiefbegeleiders en de in te stellen omgevingstafel en gebiedsteams.

Participatie De basis van de participatienota – dat initiatiefnemers verantwoordelijk zijn voor het betrekken van de omgeving van een bouwplan door middel van een transparant participatieproces – heeft een belangrijke rol gespeeld in de overwegingen. De vraag is hoe de gemeente enerzijds een sturende en inspirerende rol kan spelen in het planproces en anderzijds betrokkenheid van belanghebbenden kan stimuleren en de uitkomst van een participatieproces omarmen. Samen met buurten of wijken een gebiedsagenda opstellen en het instellen van een gebiedsteam of aanspreekpersoon, kan in belangrijke mate bijdragen om een zuivere rol aan te nemen, die herkenbaar is voor de inwoners van de stad: Vanuit een gezamenlijk geformuleerde gebiedsagenda stuurt de gemeente op een inspirerende wijze; daarna is initiatiefnemer verantwoordelijk voor participatie en op basis van de uitkomst van dat proces kan gemeente een anterieure overeenkomst aangaan en een vergunning afgeven die een wijziging van het omgevingsplan behelst. Heldere formulering PUK Het is belangrijk om helder onderscheid te maken tussen eisen en ambities en deze locatie-specifiek te formuleren. Het werkt verwarrend als de algemene beleidseisen van de gemeente daar tussendoor gemengd worden, want het moet duidelijk zijn dat er niet onderhandeld wordt over eisen.

2/11

10 principes voor het bouwen in Delft Het vastgestelde beleid van de gemeente moet extern voor initiatiefnemers overzichtelijk toegankelijk gemaakt worden. Dit doen we in een digitale publicatie “10 principes voor bouwen in Delft”, waarin, naast korte uitdagende principe teksten, links naar de vastgestelde beleidsdocumenten zijn opgenomen.* Een eerste vorm van sturing ontstaat door een slimme keus te maken voor de belangrijkste beleidsdoelen en die enthousiasmerend te formuleren in algemene principes. Met de links naar alle relevante beleidsdocumenten kunnen ontwikkelaars en hun adviseurs zelf de belangrijkste eisen en uitgangspunten van de gemeente inventariseren en daar creatieve oplossingen voor leveren in hun plannen. Compacte PUK Deze regels hoeven daarmee niet meer te worden opgenomen in een PUK, zodat het PUK scherp kan toeschrijven naar de eisen en ambities voor de betreffende kavel – zonder het risico dat er een regel ontbreekt of inmiddels verouderd is. Het PUK kan zich daarmee concentreren op de maatschappelijke meerwaarde: Wat is het belang van de stad bij deze ontwikkeling? Doel van het PUK Het Plan Uitwerkings Kader wordt aan een initiatiefnemer verstrekt aan de start van een planproces.

De initiatiefnemer wenst een te bouwen buiten de mogelijkheden van het omgevingsplan (bestemmingsplan): de gemeente geeft aan onder welke randvoorwaarden en ambities de gemeente wil meewerken aan deze wijziging. Het PUK kan het project versnellen door duidelijkheid te geven over de verwachtingen van de gemeente om naar een anterieure overeenkomst te komen, ook wat betreft participatie en het planproces. Daarvoor is het noodzakelijk dat de beleidseisen en de randvoorwaarden in de PUK een compleet pakket vormen, zodat er later in het proces geen nieuwe eisen gesteld worden. Dat levert voor de gemeentelijke organsiatie efficiëntie in het proces op en voor de initiatiefnemer de gewenste duidelijkheid. In welke gevallen wordt een PUK opgesteld Een PUK wordt gemaakt wanneer een initiatief tot wijzigen van het omgevingsplan wenselijk wordt bevonden door Omgevingstafel (nu BIO) en wethouder. Voorstel is een PUK te maken voor de projecten die vallen onder de Lijst Verzwaard Advies. Projecten die niet onder die lijst vallen, zijn een verantwoordelijkheid van het college en het voorstel is om die te laten begeleiden door een initiatiefbegeleider (of gebiedsteam) en de omgevingstafel. De omgevingstafel kan meteen bij de beoordeling van wenselijkheid een aantal randvoorwaarden meegeven.

Daarna ziet de omgevingstafel het plan nog een aantal keer terug om te beoordelen of het aan de gestelde eisen voldoet. In die gevallen is er geen breed projectteam binnen de gemeente nodig. Uiteraard kan het college alsnog verzoeken om een PUK als dat in het kader van een specifiek project wenselijk gevonden wordt. Er wordt geen PUK gemaakt als er voor het gebied al een bestemmingswijziging is doorlopen of een stedenbouwkundig plan is

3/11

vastgesteld door de gemeente: Daar passen andere sturingsinstrumenten, zoals bijvoorbeeld een kavelpaspoort. Hoe ziet een PUK eruit Het PUK wordt geformuleerd in toetsbare doelen. Het PUK is een uitwerking van de gebiedsagenda en zal voor omgevingswet elementen bevatten, maar er wordt geen participatie over gevoerd en dus zal het geen concrete oplossingen bevatten. De gemeente zal immers stimuleren dat de ontwerpoplossing wordt gemaakt in een open en transparant participatieproces, onder verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer. In het PUK wordt wel een afweging gemaakt wanneer verschillende beleidsdoelen met elkaar of met locatie-specifieke eisen botsen. Er worden geen onhaalbare doelen gesteld, maar de initiatiefnemer wordt wel uitgedaagd om op een creatieve manier bij te dragen aan alle beleidsambities van Delft. Omdat de basisprincipes voor het bouwen apart gecommuniceerd worden, kan het PUK een compact document zijn, dat leesbaar is voor leken (participatie). Het is een document dat heldere randvoorwaarden stelt aan wijziging van een omgevingsplan en initiatiefnemers ook uitdaagt een waardevolle bijdrage te leveren aan de stad als geheel. Na vaststelling van een zorgvuldig samengesteld PUK komen er gedurende het ontwerpproces geen nieuwe eisen van de gemeente.

Door wie wordt een PUK opgesteld Het PUK geeft de randvoorwaarden van de gemeente weer en kan dus niet uitbesteed worden. Dat kan bij de uitwerking van het PUK naar een Stedenbouwkundig Programma van Eisen eventueel wel. Een PUK wordt opgesteld door onder verantwoordelijkheid van een stedenbouwkundige, met input vanuit de gebiedsagenda (gebiedsteam) en gevoed vanuit de verschillende beleidssectoren vanuit de afdeling R&E Advies en Samenleving Advies, de afdelingen Beheer Openbare Ruimte en Veiligheid (ntb). De stedenbouwkundige betrekt de initiatiefbegeleider of de (beoogd) projectleider om afstemming inhoudelijk te coördineren en procesafspraken vast te leggen. De Omgevingstafel is de geëigende plek om eventuele beleidsafwegingen te maken - omdat de wenselijkheid van het project hier eerder besproken is, kennen de deelnemers het projectvoorstel en kunnen zij afwegen en beoordelen, ook in relatie tot andere projecten. Als het PUK ruimtelijke eisen stelt, wordt het document ook voor advies ingebracht in de AOK (Adviescommissie OmgevingsKwaliteit). Omdat de standaard-beleidseisen geen onderdeel meer zullen zijn van een PUK, zal een PUK zich steeds meer richten op locatie-specifieke beleidsafwegingen. Het ligt daarmee voor de hand dat het college een PUK vaststelt.

4/11

Status van het PUK Het PUK is in principe onderdeel van de intentie-overeenkomst en heeft daarmee een privaat-rechtelijke status. Het college is dus bevoegd een PUK vast te stellen. Het is goed denkbaar dat het college de raad informeert over een PUK bij politiek gevoelige projecten. Het PUK zal voldoende ruimte bieden aan initiatiefnemers door te sturen op doelen en ambities. Het kan voorkomen dat een ontwerp meerwaarde levert door af te wijken. Dat is mogelijk, mits dit door de Omgevingstafel als verbetering wordt gezien en als hier participatie op heeft plaats gevonden. Een dergelijke afwijking wordt door de omgevingstafel gemotiveerd in de anterieure overeenkomst. Inhoud van het PUK Het PUK bevat in ieder geval: 1. Een analyse van de huidige staat van het plangebied in zijn context: fysiek; sociaal en juridisch. 2. De visie van de gemeente op het plangebied; vanuit eerder geformuleerde beleidsdocumenten (omgevingsvisie, stadsprogramma, gebiedsagenda); aangevuld met de maatschappelijke meerwaarde van het project (“waarom werkt de gemeente mee aan een wijziging van het omgevingsplan”). 3. Eisen die aan de ontwikkeling worden gesteld, als randvoorwaarde “bovenop” de basiseisen (“de 10 principes voor bouwen in Delft”) voor wijziging van het omgevingsplan. 4. Ambities die worden meegegeven – uitdagingen voor initiatiefnemer en zijn adviseurs/ontwerpers, 5.

Onderzoeksvragen: welke randvoorwaarden moeten nader onderzocht worden en door wie? 6. Verwachtingen voor participatieproces. Met wie moet initiatiefnemer overeenstemming bereikt hebben, eventueel met tips voor het proces. 7. Procesafspraken: welke rol wil gemeente in het onderhavige project spelen; wat wordt van initiatiefnemer minimaal verwacht om een anterieure overeenkomst te kunnen sluiten (bijvoorbeeld de documenten die in bepaalde fases moeten worden voorgelegd). Proces Om heldere doelen te formuleren is het belangrijk dat het PUK geen uitkomst wordt van een onderhandelingsproces. Dat geldt extern (geen invloed van initiatiefnemer), maar ook intern (geen gevecht tussen beleidsdoelen, maar een optimale bijdrage aan de stad). Idealiter is het PUK geen reactie op een plan, maar een onafhankelijke beleidsafweging bij een ontwikkeling.** Het is dus verstandig een aanvang met het PUK te maken gelijktijdig met het opstellen van een intentieovereenkomst, zodat geen valse verwachtingen ontstaan, door bijvoorbeeld een inhoudelijk verschil of omdat lang gewacht moet worden, terwijl er al wel een overeenkomst ligt. (Mocht de gemeente daarbij al enig financieel risico lopen, dan gaat het om een laag bedrag.) Om een goede afweging te kunnen maken is het nodig om alle beleidsafdelingen die het noodzakelijk vinden betrokken te worden, uit te 5/11

nodigen voor een gezamenlijke werksessie. Het opstellen van een PUK hoeft niet al te veel tijd te kosten, maar organiseren dat de goede input vanuit de verschillende afdelingen komt is afhankelijk van veel planningen. Het is raadzaam om nader te bezien hoe hiervoor slim tijd kan worden ingepland. Dat is ook noodzakelijk als het proces gelijk op loopt met het opstellen van een intentieovereenkomst. De gebiedsagenda en het gebiedsteam kunnen een belangrijke rol spelen in het stellen van kaders: Wat is in deze buurt de belangrijkste uitdaging en hoe adresseren we die in het project? In gezamenlijkheid wordt een uitdagende ontwerpvraag geformuleerd, zodat de betrokken ontwerper de opgave ziet als de “kans van zijn leven” om echt een bijdrage aan de stad te leveren. De groep gebruikt eerdere voorbeelden om ervaringen te benutten (welke formulering/regel/ambitie werkt?). Het maken van een PUK zelf moet ook inspirerend en leuk zijn: Het is de kern van het werk van een beleidsmedewerker. De omgevingstafel wordt gebruikt als plaats voor reflectie en om de afwegingen te beoordelen. Implementatie en kosten Voorstel is om de werkwijze PUK aan te passen met ingang van 1 juli 2022, tegelijk met de implementatie van de omgevingswet. In het komende half jaar kan een nieuwe model-PUK worden gemaakt, in combinatie met de “10 principes voor bouwen in Delft”.

Tegelijkertijd kan geoefend worden met enkele PUK’s (er worden ca 5 PUK’s per jaar gemaakt). Ruimte Advies en de stadsbouwmeester zullen met beleidsafdelingen de “10 principes” opstellen, met links naar alle beleidsdocumenten (in eerste instantie op RIS, liever worden deze direct op de website gepubliceerd). Het eerste jaar aan goedgeorganiseerde processen om tot zuiver geformuleerde PUK’s te komen. Kosten van een PUK op de voorgestelde wijze passen binnen de huidige kaders (ca 10.000,- euro per stuk, onderdeel van kostenverhaal bij de intitatiefnemer). Voorstel is om te evalueren nadat 5 PUK’s zijn afgerond en aan de omgevingstafel ook de vraag te stellen om te evalueren welke formulering van PUK’s achteraf gezien het beste bijgedragen heeft in planprocessen. De invloed van het PUK op het planproces kan geevalueerd worden met het projectteam en de externe partijen die bij de betreffende projecten betrokken zijn,

* Zie bijlage 1 als voorbeeld voor de inhoudsopgave. ** Het zou in dat kader aan te bevelen zijn om initiatiefnemers niet te vragen om een plan in te dienen om tot samenwerking met de gemeente te komen, maar liever dat men (in een brief) aan de gemeente aangeeft dat men een ontwikkeling wenst en waarom het wenselijk is om die buiten het omgevingsplan te realiseren. (Bijkomend voordeel is dat initiatiefnemers minder kosten maken en tegelijkertijd gestimuleerd worden het uiterste te doen om hun ontwikkeling binnen de mogelijkheden van het omgevingsplan te realiseren)

6/11

Bijlage 1: Voorbeeld inhoudsopgave van de basislijst die voor externen vindbaar en bruikbaar zou moeten worden:

Voorstel is om deze lijst uit te bouwen en te formuleren in een aantal heldere regels voor het bouwen, met links naar de betreffende beleidsdocumenten. Daarmee kan de initiatiefnemer zelf creatief naar oplossingen zoeken. Daarbij is het lastig dat de betreffende beleidsdocumenten om redenen van toegankelijkheid niet zijn opgenomen op de website van de gemeente, maar als met links gewerkt wordt kan in eerste instantie doorverwezen worden naar het RIS. De lijst kan wellicht overeenkomen met de lijst van beleidsdocumenten die op verzoek van de wethouder wordt voorbereid ten behoeve van inhoudelijke onderbouwing van bestemmingsplannen. Nu belegd bij M. Gulmus en voorheen R. Dieck.

Zie voor voorbeeld ook: https://www.rotterdam.nl/wonen-leven/vuistregelsbouwen/

7/11

Bijlage 2 Voorbeelden Plan Uitwerkings Kader (Locatie:“Wokmaster” – Buitenhofdreef/Bachsingel)

Het eerste voorbeeld PUK is gebaseerd op de inhoud van de PUK zoals die is vastgesteld. De inhoud is gebaseerd op een Ruimtelijk Functionele Verkenning Buitenhofdreef, die niet is vastgesteld en ook geen onderdeel is geweest van een participatie traject. Verwezen is ook naar het ambitiedocument Kansen voor een Sterk Gillis.In het document wordt veel aandacht gevraagd voor aansluiting op de omliggende bebouwing (privacy, uitzicht, bezonnning). De parkeernota en de woonvisie zijn vertaald naar de locatie. In een nieuwe opzet van de PUK zouden wettelijke normen betreffende bijvoorbeeld milieuaspecten en gemeentelijke normen, zoals over stalling en parkeren, geen onderdeel meer uitmaken van het document, tenzij er een uitzondering op moet worden gemaakt. Er zouden hoofdstukken over participatie en proces aan worden toegevoegd (die zijn nu niet opgenomen). In het document is onvoldoende verschil gemaakt tussen eisen en ambities. Dat blijkt nu in de uitwerking de initiatiefnemer eigenlijk alle eisen onhaalbaar vindt en daarover een onderhandeling is opgestart. Voorbeeld: Voor aankoop van het pand was uitgegaan van een bovengrondse parkeeroplossing, waardoor een levendige plint aan de Buitenhofdreef nauwelijks realiseerbaar was. Toch is het woningaantal min of meer als vast gegeven gehanteerd. Uiteindelijk zijn er concessies gedaan in parkeernorm en wooncategorie.

De initiateifnemer heeft concessies gedaan in hoogte (aantallen) en plint. Het is nog onbekend of er reeds participatie met omwonenden heeft plaatsgevonden.

8/11

Een tweede model zou er anders uitzien. In andere gemeenten wordt wel gewerkt met een uitgangspunten-nota die is gebaseerd op een onderhandelingsproces met initiatiefnemer en belanghebbenden. Naar voorbeeld van de gemeente Amstelveen is dat hier Nota van Uitgangspunten genoemd. In dit model zijn de uitgangspunten genoteerd als in de inhoudsopgave van een ruimtelijke onderbouwing. Eigenlijk is de Nota van Uitgangspunten het resultaat van een compact planproces, waarbij gemeente de initiatiefnemer faciliteert. Na vaststellen van de wenselijkheid van de ontwikkeling beoordeelt de gemeente het plan, worden eventueel aanpassingen gedaan. Daarna gaan initiatiefnemer en gemeente samen een participatie-traject in om samen met belanghebbenden een acceptabele bebouwingsenvelop te definiëren. Deze wordt vertaald in scherp geformuleerde randvoorwaarden. In sommige gemeenten wordt op basis van dit stuk door de raad een verklaring van geen bezwaar afgegeven. Voordeel van deze methode is dat voor initiatiefnemer, gemeente en omwonenden relatief snel duidelijkheid ontstaat. De raad behandelt de uitgangspunten in plaats van een kant en klaar bestemmingsoplan en kan er dus “nog wat van vinden”. Nadeel is dat het traject op zich veel tijd en energie kost.

Als na dit traject bijvoorbeeld de markt veranderd is of de eigenaar verkoop, ontstaat het risico dat alle partijen opnieuw moeten onderhandelen. Deze methode is voor Delft niet opportuun, omdat kort geleden de gemeente besloten heeft dat participatie in de toekomst de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer moet zijn. Daarbij past niet dat de gemeente scherp omlijnde voorwaarden meegeeft aan de start van het proces. Het onderhandelingsresultaat wordt in Delft (later in het proces) vastgelegd in de anterieure overeenkomst.

9/11

Bij een proces waarin de initiatiefnemer verantwoordelijk is voor de participatie, past een uitgangspunten-document waarin de ambities van omgevingsvisie en gebiedsagenda worden vertaald naar de specifieke locatie.In dit model wordt er vanuit gegaan dat algemene regels rondom bouwen in Delft bekend zijn bij de ontwikkelaar en hij zijn aankoop bedrag daar ook op heeft afgestemd.Daarnaast zijn de randvoorwaarden meegegeven die de gemeente stelt aan medewerking bij bestemmingswijziging (dat is en blijft immers het alleenrecht van de gemeente). Die voorwaarden zijn zo geformuleerd dat zij een basis kunnen zijn voor de participatie, maar er geen voorschot op nemen. Over de wijze waarop het programma wordt ingevuld is in dit (denkbeeldige) geval voor wonen een verwijzing opgenomen naar het convenant middenhuur en gevraagd om een vorm van gemeenschappelijkheid in te brengen. Er is duidelijk stelling ingenomen met betrekking tot de invulling van het economisch programma. Aannemend dat hier 10% in de plint niet haalbaar is, is compensatie gezocht in het huurniveau om de plint bereikbaar te maken voor een sociale onderneming die past in de plannen voor de Gillisbuurt als geheel.

Een randvoorwaarde als “minimaal 1 sociaal veilige doorgang” geeft ruimte voor de participatie om invulling te geven aan de wijze waarop sociaal veilig door omwonenden wordt ervaren en eventueel ook om een extra doorgang (als bestaand) af te dwingen. De gemeente geeft geen maximale hoogte mee, omdat een accent aan de nieuwe dwarsroute (kaarten uit stadsprogramma) gewenst is. Maar door de eis dat omwonenden en woningcorporatie moeten instemmen met het plan, zal de hoogte waarschijnlijk vanzelf goed afgestemd worden. In deze vorm van Plan Uitwerkings Kader is de ambitie leidend en worden vooraf beleidsafwegingen gemaakt. Daarom is vaststellen door college logisch, als onderdeel van de intentieovereenkomst. College kan het document eventueel ook voorleggen aan de raad. Deze werkwijze vraagt van de organisatie dat vrij gedacht en samengewerkt wordt, van de initiatiefnemer dat deze inhoudelijke ambitie in de plannen brengt.

10/11

Bijlage 3: Procesvoorstel omgevingstafel (werkgroep implementatie omgevingswet)

Omdat de omgevingstafel, anders dan het huidige BIO, een project in meerdere fases terugziet, kunnen uitgangspunten worden meegegeven en kan het plan beoordeeld worden op de meegegeven randvoorwaarden. De omgevingstafel kan een integraal advies geven bij eventueel benodigde beleidsafwegingen in een project.

11/11