DRK rapport Grip op verbonden partijen - december 2022

51

4. Met betrekking tot publiekrechtelijke verbonden partijen heeft de raad van Delft voldoende sturings- en controlemogelijkheden en maakt daar ook gebruik van: • De raad kan zijn zienswijze op de conceptbegrotingen indienen; • Het bestuur van de verbonden partij vraagt via het college de raad om zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken omtrent majeure (strategische) voorgenomen besluiten. In het geval van privaatrechtelijk vormgegeven verbonden partijen heeft de raad deze instrumenten niet in handen. Wel oefent de raad invloed uit met zijn budgetrecht bij vaststelling van de gemeentelijke begroting (bijvoorbeeld met moties) en stelt ook vragen naar aanleiding van rapportages van deze verbonden partijen. Een manier om invloed van de raad te vergroten is de krachten van raden te bundelen. Raden kunnen bijvoorbeeld onderling met elkaar afstemmen over een zienswijze of een motie. Uit gesprekken met raadsleden in het kader van dit onderzoek blijkt dat dit een tijdrovende kwestie is, maar een enkele keer wel is voorgekomen. Als laatste worden door zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke verbonden partijen voor raadsleden informatiebijeenkomsten en werkbezoeken georganiseerd. De raad van Delft maakt daar ook gebruik van. Voorbeelden zijn te vinden met betrekking tot de casussen Avalex en YES!Delft.

3.1 Sturingsmogelijkheden en informatievoorziening Toegepaste norm C1 De (gemeente)raad heeft voldoende overzicht en inzicht. Het gaat onder meer om: • Tijdige en accurate informatie van het college over nieuwe ontwikkelingen, risico’s, resultaten en politiek relevante keuzevraagstukken; • Informatie aan de raad is ‘lokaal’ en biedt inzicht in de financiële en inhoudelijke resultaten voor de eigen gemeente; • Zicht op realisatie van de beoogde meerwaarde van samenwerking. Zicht op financiële middelen en risico’s Een van de bronnen voor de raad is de gemeentelijke begroting, waar de financiële bijdrage aan verbonden partijen onderdeel van is. De raad stelt deze begroting vast. Voor de verbonden partijen wordt de financiële bijdrage van de gemeente apart gepresenteerd in de paragraaf verbonden partijen van de programmabegroting. 24 Ook is per verbonden partij zicht op de financiële bijdrage van de gemeente, het financieel resultaat, het eigen vermogen en het vreemd vermogen. Voor twee verbonden partijen is overigens de financiële bijdrage van de gemeente niet zichtbaar in de paragraaf verbonden partijen: van de samenwerking in de Regionale belastinggroep (RBG) en de van Metropoolregio Rotterdam Den Haag.

24

Bron: Programmabegrotingen van de gemeente Delft

52

In de paragraaf verbonden partijen worden per verbonden partij ook ontwikkelingen en de financiële risico’s die spelen gepresenteerd, zie ter illustratie het onderstaande kader. Hiermee is het voor de raad echter nog niet mogelijk om de zwaarte van het risico in te kunnen schatten. De gemeente geeft namelijk geen duiding aan de risico’s: is het risico groot of klein voor Delft? Ook is er geen zicht op welke maatregelen zijn of worden genomen om de risico’s te beheersen. Als laatste valt ons op dat de toekomstige kapitaalbehoefte van Stedin in het kader van de energietransitie vele malen groter zal zijn dan in de paragraaf verbonden partijen gepresenteerd, zie eerder genoemd in paragraaf 2.4 van dit rapport. Ter illustratie: risico’s die spelen bij de drie casussen • Avalex: in 2021 is de GR toegetreden tot HVC. Vanaf 2022 betekent dit voor de gemeente Delft een garantstelling van € 24.5 Mln., waar een provisie tegenover staat van 1%; • YES!Delft: het aandelenkapitaal dat de gemeente heeft gestort is € 3.600,- en de jaarlijkse bijdrage is € 150.000,-; • Stedin: er zullen in de toekomst in het kader van de energietransitie grote investeringen gedaan moeten worden. De gemeente Delft heeft om deze redenen in 2021 een kapitaalstorting van € 4.88 Mln. gedaan. De investeringen zullen hun weerslag in het dividend hebben.

Het reguliere dividend zal de komende jaren aanzienlijk lager uitvallen of nul zijn. Bron: programmabegroting 2022-2025

Uit de digitale enquête onder ambtelijk accounthouders blijkt verder dat er niet voor alle verbonden partijen actueel zicht is op risico’s, zie de onderstaande tabel. Zij geven aan dat er voor vier verbonden partijen een (relatief) actuele risicoanalyse ten behoeve van de raad beschikbaar is en dat voor een verbonden partij de risicoanalyse ouder is dan vier jaar. Voor de overige verbonden partijen geven de accounthouders aan dat zij niet weten of er een risicoanalyse beschikbaar is. Aan de accounthouders is vervolgens gevraagd naar de kans dat risico’s zich voordoen en de impact hiervan. Bij één verbonden partij kwam hierbij risico’s naar voren die volgens de accounthouders substantieel zijn: GGD Haaglanden/Veilig Thuis. Substantieel betekent dat er is een aanzienlijke kans is dat de risico’s zich manifesteren (‘waarschijnlijk’, ‘zeer waarschijnlijk’, ‘vrijwel zeker’) én als dit gebeurt, zal dit aanzienlijke impact hebben (‘redelijk’, ‘groot’ of ‘zeer groot’). Een van de aanbevelingen uit het eerdere onderzoek in 2013 van de Delftse Rekenkamer naar verbonden partijen was om aandacht te schenken aan zogenaamde ‘early warnings’ bij de beheersing van de verbonden partij en het uitvoeren van de controlerende taak. Voorbeelden zijn: late aanlevering van stukken, daling van de omvang van de weerstandscapaciteit, veel personele wisselingen, veel interims binnen de verbonden partij.

Wij constateren dat deze ‘early warnings’ verder niet zijn opgenomen in de stukken van de P&C-cyclus van de gemeente.

53

Is er een actuele risicoanalyse ten behoeve van de raad? Ja, deze wordt elke één tot twee jaar bijgewerkt (ODH, IQ, GRB, Avalex) Ja, deze wordt elke drie tot vier jaar bijgewerkt Ja, deze risicoanalyse is ouder dan vier jaar (Stedin) Nee Weet niet (CBG, GGD, MRDH, NAD, RBG, SbJH, VRH, Yes!Delft) Tabel 3.1: Aanwezigheid risicoanalyse

Aantal 4 0 1 0 8

Er worden in de paragraaf verbonden partijen, of elders in de programmabegroting, verder geen meldingen gedaan van actuele ontwikkelingen die zich gaan voordoen. Zoals bijvoorbeeld bij het opheffen van bestaande verbonden partijen, bij het oprichten van nieuwe verbonden partijen of bij nieuwe toetreders tot bestaande verbonden partijen. De paragraaf verbonden partijen geeft zicht op de financiën en risico’s op hoofdlijnen. Voor een verdiepend zicht kan de raad ook de begrotingen en jaarverslagen/-rekeningen van de verbonden partijen raadplegen. De raad wordt in het geval van publiekrechtelijke partijen in staat gesteld zijn zienswijze op de conceptbegroting indienen. Zicht op (maatschappelijke) effecten, uitvoeringsprestaties en activiteiten De begrotingen en jaarverslagen van Avalex en Stedin zijn zeer volledig en bieden verdiepend inzicht in de realisatie van uitvoeringsdoelen en activiteiten. Zie het onderstaande kader waarin we de belangrijkste gegevens weergeven. Stedin biedt helder zicht op doelen en resultaten met betrekking tot de belangrijkste aandachts-gebieden: netbeheer, energietransitie en bedrijfsvoering. Met de kerngegevens op het terrein van netbeheer en de energietransitie is het ook helder wat de bijdrage van Stedin is aan maatschappelijke doelen van de aandeelhouders ten aanzien van betrouwbaarheid, betaalbaarheid en duurzaamheid van energievoorziening.

Met heldere normen en indicatoren wordt gepresenteerd welke uitvoeringsprestaties Stedin daarvoor levert voor het verzorgingsgebied als geheel. Dit wordt verder niet gedifferentieerd naar regio’s of gemeenten. Zo is het bijvoorbeeld wel helder wat de normen (doelen) en realisatie zijn ten aanzien van leveringszekerheid en klanttevredenheid over het gehele verzorgingsgebied, maar daarvan wordt geen gegevens gepresenteerd voor een regio of gemeente. Verder bevat het jaarverslag een zeer uitgebreide risicoanalyse. Avalex biedt daarbij ook gegevens per gemeente. In onze ogen is een sterk punt van de begroting van Avalex dat het ook zicht biedt op besparingsmogelijkheden. Het maakt inzichtelijk welke keuzes gemeenten in dit kader kunnen maken in de dienstverleningsovereenkomst. Dit biedt grondstof voor het maken van lokale politiekbestuurlijke beleidskeuzes. YES!Delft biedt met een directieverslag zicht op de omvang van uitvoeringsprestaties en activiteiten per programmaonderdeel over het afgelopen jaar. Het biedt geen zicht in de bijdrage hiervan aan de maatschappelijke doelen van de gemeente Delft op het terrein van de ontwikkeling van de lokale economie en werkgelegenheid. Denk bijvoorbeeld aan 54

het door startups gecreëerde banen in Delft of de regio, de groei daarvan over de loop der jaren en de prognose doordat een aantal startups verder zullen doorgroeien. Het directieverslag biedt ook geen zicht in welke mate vooraf gestelde uitvoeringsdoelen zijn gerealiseerd, De doelen worden namelijk niet gepresenteerd en daarmee ook niet afgezet tegen geleverde uitvoeringsprestaties. Volgens de onderzoekers zal het directieverslag voor raadsleden niet makkelijk leesbaar zijn. Het is vooral een tekstueel verslag zonder heldere overzichten via tabellen of schema’s en het bevat veel (Engelstalig) jargon zonder dat er een uitleg is gegeven over verschillende definities en termen die worden gebruikt. We geven enkele voorbeelden uit het directieverslag van 2020: • “In 2020 leidde YES!Funded voor het eerst een seed- en opvolgende A-ronde…”; • “In vier Validation Labs, met name gericht op het starten van een bedrijf en de problem-solution fit, hebben we in totaal 39 startups begeleid.”; • “Er zal een YES!Talents rebranding en relaunch plaatsvinden…”; • “De COVID impact op de Haagse startups was fors. Een groot aantal had pre-corona voldoende financiële runway”. De begroting van Avalex geeft zicht op:

Het jaarverslag van Stedin geeft zicht op:

• Realisatie en prognoses rondom inzameling (tonnages) van verschillende grondstoffen, aantal inzamelvoorzieningen en aantal huisaansluitingen; • Besparingsmogelijkheden door keuzes in de dienstverleningsovereenkomst; • De gemeentelijke financiële bijdragen en kosten voor verwerking van afval.

Doelen en resultaten ten aanzien van: • Netbeheer: leveringszekerheid, efficiency van dienstverlening en klanttevredenheid; • De energietransitie; • Een duurzame bedrijfsvoering.

De begroting biedt zicht op bovenstaande punten per gemeente en bevat een risicoanalyse voor het geheel.

Bron: Ontwerpbegroting 2021 en meerjarenplanning 2022-2024 Avalex. De raad kan hierop zijn zienswijze geven.

Het jaarverslag van Stedin geeft verder een zeer uitgebreide risicoanalyse en bevat de jaarrekening. Het jaarverslag biedt een beeld over het gehele verzorgingsgebied van Stedin: de mate waarin doelen worden gerealiseerd, de financiële resultaten en de risico’s. Het biedt geen gegevens per regio of gemeente. Bron: Jaarverslag 2021 Stedin Groep.

Het jaarverslag en de jaarrekening van YES!Delft geeft zicht op: • De baten en de financiële bijdragen daarin van de aandeelhouders; • De gerealiseerde activiteiten per programmaonderdeel in termen van het aantal begeleide startups, de omvang van een talentendatabase, de ondersteuning met betrekking tot het vinden van kapitaal voor de startups et cetera. 55

Het directieverslag bevat verder geen informatie over vooraf gestelde uitvoeringsdoelen of een bijdrage aan gemeentelijke beleidsdoelen. Hierdoor is niet af te meten in hoeverre doelen en realisatie van elkaar verschillen. Verder bevatten het directieverslag en de jaarrekening geen risicoanalyse. Als laatste is het rapport vooral tekstueel, het bevat weinig overzicht via tabellen en schema’s en het kenmerkt zich door het gebruik van veel (Engelstalig) vakjargon. Bron: directieverslag 2020 en jaarrekening 2020

In de enquête onder ambtelijke accounthouders van alle dertien verbonden partijen is ook gevraagd wat zij vinden van de kwaliteit van informatie van die verbonden partijen. Ook als we de norm niet al te streng stellen (++/+ > 35%) zien we in de onderstaande tabel dat de ambtelijk accounthouders het meest kritisch zijn over: • De toegankelijkheid en begrijpelijkheid van de informatie voor raadsleden; • Het zicht voor raadsleden op de mate waarin de uitvoeringsprestaties van verbonden partijen een bijdrage leveren aan maatschappelijke doelen die de gemeente voor ogen heeft (de gemeentelijke beleidsdoelen); • Het zicht op belangrijke politieke onderwerpen, voor de raad relevante onderwerpen; • De ‘lokaalheid’ van de informatie. Kwaliteit informatievoorziening van een ++/+ +/-/-n.v.t.

verbonden partij De timing is goed in het licht van tijdige politieke 62% 31% 0% 8% sturing en controle De informatie is relevant voor raadsleden 38% 46% 8% 8% De informatie is toegankelijkheid en begrijpelijkheid 23% 54% 15% 8% voor raadsleden De informatie biedt goed zicht op de (omvang van) 38% 38% 15% 8% inhoudelijke en financiële risico’s De informatie biedt goed zicht op de 38% 23% 23% 15% uitvoeringsprestaties voor raadsleden De informatie biedt aan raadsleden goed zicht op de maatschappelijke effecten van de 31% 31% 23% 15% uitvoeringsprestaties (bijdrage aan gemeentelijke beleidsdoelen) De informatie biedt goed zicht op de belangrijke 8% 54% 15% 23% politieke punten of voor de raad belangrijk issues De informatie is goed op maat gesneden naar de 31% 23% 23% 23% lokale situaties van gemeenten Tabel 3.2: Kwaliteit van de informatievoorziening (bron: enquête onder ambtelijk accounthouders) (Vanwege afrondingsverschillen tellen de percentages in deze tabel niet altijd op tot honderd) Algemeen zicht op lokale meerwaarde van samenwerking Zie hiervoor paragraaf 4.1 ‘Periodieke evaluatie van de meerwaarde’. 56

3.2 Sturing, controle en verantwoording in de praktijk Toegepaste norm C2 De gemeente(raad) heeft voldoende sturingsmogelijkheden en maakt hier gebruik van. Hierbij gaat het onder meer om: • Bevoegdheden en invloedsmiddelen; • Lokale beleidsruimte en mogelijkheden voor lokaal maatwerk; • Heldere kaders/mandaat meegeven: vertegenwoordigers van de gemeente gaan in de samenwerking met een heldere opdracht of boodschap op pad; • Contact tussen de verschillende gemeenteraden of collega-fracties om een succesvolle invloedspoging te organiseren. Invloedsmiddelen Zoals eerder genoemd kan de raad zijn zienswijze op de conceptbegrotingen van publiekrechtelijk vormgegeven verbonden partijen indienen. Daarnaast kan het bestuur van de verbonden partij via het college de raad vragen om zijn wensen en bedenkingen kenbaar te maken omtrent majeure (strategische) voorgenomen besluiten. Dit is uitgebreid besproken in paragraaf 2.4, omtrent de casus Avalex. In het geval van privaatrechtelijk vormgegeven verbonden partijen heeft de raad deze instrumenten niet in handen. De in paragraaf 2.4 besproken casus Stedin laat dit zien. Wel kan de raad invloed uitoefenen met zijn budgetrecht, bij vaststelling van de gemeentelijke begroting (bijvoorbeeld met moties) en door raadsvragen te stellen naar aanleiding van rapportages van deze verbonden partijen.

De onderstaande tabel laat verder zien welke instrumenten de raad inzet om invloed uit te oefenen op verbonden partijen. (Bron: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders en bestudering van stukken van de drie casussen). Verbonden partijen gemeente Delft Avalex

Coöperatief Beheer Groengebieden Midden-Delfland GGD Haaglanden / Veilig Thuis GR Bedrijfsvoering Delft-Rijswijk (GRB) InnovationQuarter B.V. Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) Netwerk Afvalwaterketen Delfland (NAD) Omgevingsdienst Haaglanden (ODH)

Op welke manier was de raad actief? - Indienen van zienswijzen op de begroting - Indienen van wensen en bedenkingen - Vaststellen van lokaal beleid dat de verbonden partij voert Geen instrumenten ingezet - Indienen van zienswijze op de begroting - Indienen van zienswijzen op de begroting - Stellen van raadsvragen - Indienen van zienswijzen - Stellen van raadsvragen Geen instrumenten ingezet - Indienen van zienswijzen op de begroting - Deelname aan rekeningcommissie 57

Regionale belastinggroep (RBG)

- Indienen van zienswijzen op de begroting - Stellen van raadsvragen - Vaststellen van lokaal beleid dat de verbonden partij voert Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden – Indienen zienswijze op de begroting – Indienen en aannemen regionale motie – Vaststellen lokaal jeugdbeleid Stedin - Stellen van raadsvragen - Indienen van een motie Veiligheidsregio Haaglanden (VRH) - Indienen van zienswijze op de begroting - Adviezen van de financiële adviescommissie van raadsleden (regionaal) Yes!Delft - Stellen van raadsvragen - Indienen van een motie Tabel 3.3: Het ingezette sturingsinstrumentarium door de raad (bron: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders en ambtelijke verificatie) Lokaal maatwerk In het geval van een publiekrechtelijke verbonden partij die het gemeentelijke beleid uitvoert, heeft de raad lokale beleidsruimte. Een goed voorbeeld is Avalex. In de afgelopen jaren zijn namelijk belangrijke stappen gezet om de bedrijfsvoering van Avalex beter in-control te krijgen en de sturing vanuit de gemeenten te verbeteren. 25 Een belangrijke stap daarbij was het verder professionaliseren van de rol van de gemeente als opdrachtgever. Hiervoor zijn een tweetal instrumenten verder ontwikkeld: een producten- en dienstencatalogus en een dienstverleningsovereenkomst.

Hierdoor is het mogelijk om de door Avalex geleverde diensten en de bijbehorende doorbelasting van kosten toe te snijden op het door de raad vastgestelde beleid op het terrein van afvalinzameling.

25

Bron: Interviews

58

Ter illustratie casus Avalex: mogelijkheden voor lokaal maatwerk De diversiteit van de deelnemende gemeenten is groot. Er zijn grote en kleine gemeenten, gemeenten met veel en weinig hoogbouw, verschillen in bevolkingsopbouw, et cetera. Hierdoor bestaan er ook verschillen tussen het lokale afvalbeleid van gemeenten. Om recht te doen aan deze verschillen, en tegelijkertijd de uitvoering efficiënt in te richten, werkt Avalex vanaf 2018 met een producten- en dienstcatalogus (PDC). De PDC bevat alle producten en diensten die gemeenten kunnen afnemen. Gemeenten kunnen daarbij zelf kiezen, als ware een menukaart, welke producten zij willen afnemen en in welke mix. Alle producten en diensten zijn voorzien van een ‘prijskaartje’ op basis van de aard, het serviceniveau en af te nemen hoeveelheid (PxQ). Per 2019 is hiervoor een financieringssysteem ingevoerd. In deze systematiek worden alle kosten van Avalex aan de producten toegerekend en betalen de gemeenten alleen voor de diensten die zij individueel afnemen. De aard en omvang van de afgenomen dienstverlening is dus bepalend voor de kosten die worden doorbelast aan gemeenten, en dus niet het inwoneraantal. Middels de producten- en dienstencatalogus van Avalex is het voor gemeenten mogelijk om een invulling te geven aan het eigen lokale beleid van de gemeente.

Zij kiezen een voor de eigen gemeente passende mix van producten en serviceniveau. Tegelijkertijd is de PDC het kader waarbinnen zij dit kunnen doen, waardoor de meerwaarde van samenwerking is geborgd. Op basis van een keuze uit de PDC sluit Avalex jaarlijks met elke deelnemende gemeente een dienstverleningsovereenkomst. Daarin worden de keuzes vastgelegd, alsmede de prijs van deze keuzes en voorwaarden. Vervolgens dient Avalex de producten en diensten te leveren conform de afgesloten dienstverleningsovereenkomst. Bij de casus Stedin is er geen sprake van een mogelijkheid tot lokaal maatwerk. Nagenoeg alle doelen en activiteiten van Stedin zijn landelijk gereguleerd. Rondom de casus YES!Delft is lokaal maatwerk in principe wel mogelijk, door het stellen van voorwaarden via de jaarlijkse prestatiesubsidie. De werkwijze van de raad In de raadscommissie Economie, Financiën en Bestuur, de raadscommissie Ruimte en Verkeer en de auditcommissie worden de stukken van verbonden partijen besproken.

Raadsleden geven in gesprekken in het kader van dit onderzoek aan dat het bestuderen van stukken van verbonden partijden en de gesprekken daarover veel tijd kosten want: • Iedere verbonden partij hanteert een andere opbouw voor de jaarbegroting en het verslag; • Om een goede analyse te maken van de begroting en de jaarrekening van verbonden partijen is gespecialiseerde (financiële) kennis van zaken nodig. De auditcommissie van de raad helpt hierbij; • Het blijkt keer op keer lastig om uit de stukken te bepalen in hoeverre de verbonden partijen de doelen van de gemeente realiseren en wat dat kost: “Je verzandt al snel in de techniek van financiële verslaglegging, terwijl je de focus zou willen houden op de beleidsinhoudelijke kant en de keuzes die daarbij worden of zijn gemaakt”; 59

• Het is niet altijd duidelijk waar nog de invloedsruimte zit in het beleid en hoeveel lokaal maatwerk mogelijk is; • De besluitvormingsprocedures zijn niet altijd helder: wie is bevoegd waarover een besluit te nemen? Raadsleden geven aan dat de informatie op een dusdanige wijze zou moeten worden vormgegeven, zodat zij in een oogopslag zicht krijgen op de doelen van de verbonden partij, de mate waarin doelen worden gerealiseerd en de kosten die daarmee gemoeid zijn voor de gemeente. Ook moet het voor fracties mogelijk zijn om deze informatie op een eenvoudige wijze te verbinden met de eigen politieke agenda. Door de complexiteit van de informatie moeten raadsleden nu gaandeweg de raadsperiode kennis ontwikkelen over een verbonden partij, mede via informatiebijeenkomsten en werkbezoeken die worden georganiseerd door de verbonden partijen zelf, bijvoorbeeld door Avalex en YES!Delft. In het introductieprogramma wordt volgens de raadsleden nog onvoldoende aandacht besteed aan de verbonden partijen. Samenwerking tussen raden Een manier om invloed van de raad te vergroten is de krachten van raden te bundelen. Raden kunnen bijvoorbeeld onderling met elkaar afstemmen over een zienswijze of een motie. Dit wordt ook beoogd in de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen, waarmee raden een gemeenschappelijke adviescommissie kunnen instellen, zoals eerder gepresenteerd in paragraaf 2.3.

Uit gesprekken met raadsleden in het kader van dit onderzoek blijkt dat krachtenbundeling tussen raden een tijdrovende kwestie is, maar een enkele keer wel is voorgekomen. Een voorbeeld is een motie rondom de inkoop van de Jeugdzorg in 20162018. De tien gemeenten hebben toen een op elkaar aansluitende motie ingediend en deze is ook door de raden aangenomen.

60

4. Evaluatie van samenwerking Dit hoofdstuk behandelt deelvragen vijf en zes: blok D uit het evaluatiemodel (zie bijlage 3). We beantwoorden direct onder het kader de onderzoeksvragen. De onderbouwing is te vinden in de navolgende paragrafen. Iedere paragraaf start met de normen zodat helder is met welke bril de onderzoekers hebben gekeken naar de verschillende onderwerpen. Onderzoeksvragen 5. Wordt de samenwerking periodiek geëvalueerd? 6. In welke mate is de gemeenteraad op basis van tijdige en voldoende informatie van het college in staat te sturen op de beëindiging van of uittreding uit de samenwerking? Beantwoording onderzoeksvragen: de kernbevindingen 5 Verbonden partijen worden door de raad en het college niet structureel en periodiek geëvalueerd met betrekking tot de meerwaarde van samenwerking. In het geval een evaluatie van een verbonden partij aan de orde is, richt deze zich op sturing en beheersing. Ook de Delftse Rekenkamer heeft hier onderzoek naar gedaan. De aanbevelingen van de Delftse Rekenkamer zijn daarbij deels opgevolgd.

Aanbevelingen die vooralsnog niet zijn opgevolgd betreffen: • Het opnemen van informatie over verbonden partijen in het introductieprogramma voor nieuwe raadsleden; • Samen met raden van andere deelnemende gemeenten verbonden partijen beoordelen en/of de verbonden partijen verdelen over de fracties van de eigen raad; • Samenvattende informatie in hoeverre verbonden partijen de doelen van de gemeente realiseren. Het blijft voor raadsleden lastig om dat te beoordelen; • Zichtbaar maken van zogenaamde ‘early warnings’; • Uniforme formats voor begrotingen en jaarverslagen van verbonden partijen. 6 De raad wordt door het college in de gelegenheid gesteld om een besluit te nemen over uittreding van een verbonden partij. Vooraf (bij oprichting) zijn wel afspraken gemaakt over de procedure van uittreding maar de (financiële) gevolgen hiervan worden pas helder bij het raadsvoorstel dat op dat moment voorligt. In het kader van de nieuwe Wet gemeenschappelijke regeling zal dit moeten wijzigen. In alle gemeenschappelijke regelingen moeten dan vooraf afspraken worden vastgelegd over de gevolgen van uittreding voor het vermogen van de rechtspersoon. Daarbij moet worden gedacht aan afspraken over personeel, contracten, huisvesting en investeringen.

Er kan niet langer worden volstaan met de algemene afspraak in een gemeenschappelijke regeling dat het (algemeen) bestuur de uittredingsvoorwaarden vaststelt, of dat de gevolgen bij een besluit tot uitreding helder moeten zijn.

61

4.1 Periodieke evaluatie van de meerwaarde Toegepaste norm D1 Voor alle samenwerkingsverbanden wordt door gemeenteraad en college periodiek (en wanneer daar directe aanleiding toe is) geëvalueerd in welke mate deze nog steeds de beoogde meerwaarde bieden. Periodieke evaluatie op meerwaarde van samenwerking Verbonden partijen worden niet structureel en periodiek geëvalueerd met betrekking tot de meerwaarde van samenwerking. De onderzoekers hebben voor de in dit onderzoek geselecteerde casussen daarover geen rapportages aangetroffen. Wel worden evaluaties uitgevoerd in het geval zich specifieke ontwikkelingen voordoen bij verbonden partijen, denk aan de eerder beschreven ontwikkelingen rondom Avalex. Maar ook in dat geval staat niet zozeer de meerwaarde van samenwerking centraal, maar is de sturing en beheersing een centraal onderwerp van onderzoek. Dat betekent niet dat er geen beeld is van de gerealiseerde meerwaarde. Ambtelijk accounthouders hebben daar in de enquête een beeld van geschetst, zie de onderstaande figuur. We lichten hierbij drie onderwerpen uit: het vergroten van het ambitieniveau, efficiënter werken of het behalen van organisatorische voordelen. Dat zijn immers de belangrijkste motieven voor de gemeente Delft om samen te werken, zoals eerder gepresenteerd in Deel II hoofdstuk 1 van dit rapport.

Rondom deze drie motieven laat de figuur zien dat: • Het vergroten van het ambitieniveau door samenwerking in verbonden partijen in wisselende mate lukt; • Efficiënter werken via verbonden partijen lukt enigszins; • Organisatorische voordelen worden in veel gevallen niet gerealiseerd. Daarbij merken wij op dat het hier op basis van de ingevulde enquête door de ambtelijke accounthouders om een eerste beeld gaat. Het werkelijk meten van beoogde meerwaarde vraagt om verdiepend en ook meer kwantificerend onderzoek.

Meerwaarde samenwerking 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

9 7

7

5

5 4

4

3

3 1

Het vergroten van het ambitieniveau

2

2

Efficiënter werken

In (zeer) ruimte mate

Enigszins

2

1

Behalen van organisatorische voordelen Niet / nauwelijks

1

2

2

1

Voorkomen van Verruimen van onze wederzijdse hinder horizon

weet ik niet

Figuur 4.1: Meerwaarde van verbonden partijen. 62

De figuur laat zien bij hoeveel van de Delftse verbonden partijen een bepaalde meerwaarde (zoals vergroten van ambitieniveau) wordt gerealiseerd. Bron: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders. Rekenkameronderzoek De Delftse Rekenkamer heeft in 2013 een onderzoek uitgevoerd naar verbonden partijen. 26 Dit onderzoek ging niet over de meerwaarde van verbonden partijen, maar over de sturing op verbonden partijen en de governance. Hieruit zijn aanbevelingen voortgekomen die deels zijn opgevolgd. Hieronder presenteren we de aanbevelingen aan de raad en het college uit het onderzoek in 2013, alsmede de opvolging van deze aanbevelingen. De nummering correspondeert met die uit het betreffende onderzoeksrapport van de Delftse Rekenkamer. Aanbevelingen voor de raad Bron: Rapport onderzoek verbonden partijen van de Delftse Rekenkamer in 2013 Nr. Aanbeveling Stand van zaken 21 juni 2022 1.2 Zorg ervoor dat raadsleden over voldoende kennis De handreiking is overgenomen beschikken om de juistheid van de beslissing om in de nota verbonden partijen. een (vorm van) verbonden partij aan te gaan te kunnen beoordelen. a. Gebruik de handreikingen uit dit rapport als basis voor de afweging en beoordeling van de In het introductieprogramma keuze voor een verbonden partij. Zie voor een voor nieuwe raadsleden is nog samenvatting hiervan bijlage 2; onvoldoende aandacht voor b.

Neem deze informatie over verbonden partijen verbonden partijen. op in het introductiepakket voor nieuwe raadsleden na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014. 2.5 Maak heldere keuzes bij de sturing en beheersing Er is nog geen samenwerking van verbonden partijen en zoek hierbij actief de tussen de raden van andere samenwerking op: gemeenten op dit punt en a. Maak met deelnemende gemeenten afspraken hierover zijn ook geen afspraken over bijvoorbeeld inhoud, vorm en frequentie gemaakt. van verantwoordingsinformatie. Of ga een stap verder door de beoordeling van verbonden De te beoordelen verbonden partijen gezamenlijk te verdelen; partijen zijn niet verdeeld over b. Maak als raadslid een specifieke keuze voor de fracties. In de raadscommissie voor u relevante verbonden partij en richt hier Economie, Financiën en Bestuur, de aandacht op. Verdeel de te beoordelen de raadscommissie Ruimte en partijen over de gemeentelijke fractie of zoek Verkeer en de audit-commissie ook hier de samenwerking in de regio door als worden de stukken van regionale fractie de verbonden partijen in het verbonden partijen besproken. oog te houden.

26

Delftse Rekenkamer, rapport Verbonden Partijen, een onderzoek naar effectieve governance bij verbonden partijen , 27 september 2013

63

Aanbevelingen voor de raad Bron: Rapport onderzoek verbonden partijen van de Delftse Rekenkamer in 2013 Nr. Aanbeveling Stand van zaken 21 juni 2022 2.6 Zorg voor voldoende kennis over de Het blijft lastig voor raadsleden doelstellingen, prestaties en risico’s van de om uit de stukken te bepalen in verbonden partijen om een onderbouwd oordeel hoeverre de verbonden partijen te kunnen vormen. de doelen van de gemeente a. Vraag proactief om informatie en eis uitleg over realiseren en wat dat kost. de begrote en gerealiseerde prestaties; b. Neem samenvattende informatie van alle verbonden partijen standaard op in de informatievoorziening voor nieuwe raadsleden. 2.4 Deze aanbeveling is zowel gericht aan de raad als Early warnings worden niet aan het college: expliciet zichtbaar gemaakt in Let op ‘early warnings’ bij de beheersing van de de risico’s zoals gepresenteerd verbonden partij en het uitvoeren van de in de paragraaf verbonden controlerende taak. Voorbeelden zijn: late partijen van de gemeentelijke aanlevering van stukken, daling van de omvang van begroting of anderszins. weerstandscapaciteit, veel personele wisselingen, veel interims binnen de verbonden partij. Aanbevelingen voor het college Bron: Rapport onderzoek verbonden partijen van de Delftse Rekenkamer in 2013 Nr.

Aanbeveling Stand van zaken 21 juni 2022 1.1 Versterk bij het aangaan van nieuwe verbonden De handreiking is overgenomen partijen de onderbouwing/argumentatie van de in de nota verbonden partijen. vorm die gekozen wordt. Zorg dat deze past bij het type taak. Coöperatie en bedrijfsvoeringsa. Bereid daarvoor het bestaande beleidskader uit organisatie zijn opgenomen in met richtinggevende criteria over de de Nota Verbonden Partijen. vormgeving van de samenwerkingsrelatie met de verbonden partij. Maak hiervoor gebruik van In het geval van Avalex is de de handreikingen die door de Delftse raad betrokken in het Rekenkamer in dit rapport zijn gedaan, welke keuzeproces rondom de zijn samengevat in bijlage 2; doorontwikkeling van de b. Betrek in deze inrichtingsvragen ook de governance structuur en voorcoöperatie als mogelijkheid (nu meer in zwang en nadelen van alternatieve dan vroeger) en de nieuwe GR-light voor vormen van verbonden partijen. bedrijfsvoeringstaken; c. Betrek de gemeenteraad tijdig bij dit keuzeproces op een wijze die hen daadwerkelijk ‘aan het stuur zet’, onder andere door voor- en nadelen van alternatieve vormen van verbonden partijen helder tegen elkaar af te zetten.

64

Aanbevelingen voor het college Bron: Rapport onderzoek verbonden partijen van de Delftse Rekenkamer in 2013 Nr. Aanbeveling Stand van zaken 21 juni 2022 2.1 Sluit de inrichting van de governance van Is onderdeel van de handreiking verbonden partijen (zowel bestaande als nieuwe verbonden partijen. relaties) aan bij het type taak, de vorm en het risico van de taak: Risicoprofielen van a. Bepaal aan de hand van het type taak (focus op verschillende typen verbonden efficiëntie of op effectiviteit) of moet worden partijen zijn opgenomen als gestuurd op harde prestatieafspraken (output) handreiking in de Nota of op het bereiken van maatschappelijke Verbonden Partijen. effecten; b. Houdt bij de inrichting van sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht rekening met de aandachtspunten per vorm; c. Bepaal het risicoprofiel van de verbonden partij (bijvoorbeeld categorie 1 t/m 5) op basis van risicoanalyse en intensiveer beheersing, toezicht en verantwoording voor hoog risicopartijen. 2.2 Waarborg dat de inrichting van de governance In de bestudeerde casussen aansluit bij geldende normen, onder meer door: Avalex en Stedin zijn de doelen a. Sturen: maak heldere, waar mogelijk meetbare helder en worden prestaties prestatieafspraken. Stuur op de realisatie van afgezet tegen deze doelen.

In deze doelen en leg hierover duidelijke het geval van YES!Delft kan verantwoording af; sturing worden gegeven via de b. Beheersen: maak specifieke afspraken over prestatiesubsidie, maar de beëindiging van deelname van verbonden ambitie is om dat instrument af partijen. te bouwen. c. Beheersen: ga rolvermenging tegen. Zorg voor Er is sprake van een scheiding in de opdrachtgevende en -nemende functiescheiding tussen de rol in gemeenschappelijke regelingen; eigenaars- en opdrachtgevende d. Toezicht houden: versterk de toezichthoudende rol van de gemeente. rol, met name in gemeenschappelijke regelingen. Overweeg de aanstelling van Punt rondom aanstelling van professionele toezichthouders in plaats van een professionele toezichthouders is eigen afvaardiging in het AB5. niet onderzocht. 2.3 Breng de raad in positie om zijn sturende en Per programma worden de controlerende taak op te kunnen pakken: betrokken verbonden partijen a. Leg in de programmabegroting een directe gemeld. In de paragraaf koppeling tussen de verbonden partij en de verbonden partijen worden de doelstellingen; doelen echter zeer algemeen b. Geef de raad tijdig inzicht in de begrotingen van omschreven. Daarmee is niet verbonden partijen (eventueel gedifferentieerd, controleerbaar in hoeverre de o.b.v. risicoanalyse). Dit is immers het doelen zijn gerealiseerd.

65

Aanbevelingen voor het college Bron: Rapport onderzoek verbonden partijen van de Delftse Rekenkamer in 2013 Nr. Aanbeveling Stand van zaken 21 juni 2022 belangrijkste moment waarop de De raad ontvangt begrotingen kaderstellende rol van de raad vorm krijgt; en jaarverslagen van publiekc. Dwing afspraken (formats) af voor rechtelijke verbonden partijen. verantwoordings-rapportages en jaarverslag De raad ontvangt jaarverslagen (o.b.v. van taak- en risicoanalyse). Dit draagt bij van privaatrechtelijke aan het beter kunnen beoordelen van de verbonden partijen. prestaties van verbonden partijen door raadsleden. Er zijn geen afspraken over formats voor rapportages en jaarverslagen. 2.4 Let op ‘early warnings’ bij de beheersing van de Early warnings worden niet verbonden partij en het uitvoeren van de expliciet zichtbaar gemaakt in controlerende taak. Voorbeelden zijn: late de risico’s zoals gepresenteerd aanlevering van stukken, daling van de omvang van in de paragraaf verbonden weerstandscapaciteit, veel personele wisselingen, partijen van de gemeentelijke veel interims binnen de verbonden partij. begroting of anderszins. Tabel 4.1: Opvolging van aanbevelingen uit eerder onderzoek van de Delftse Rekenkamer. Bron: Bevindingen uit het voorliggende onderzoek.

4.2 Afspraken over wijziging, uittreding en beëindiging Toegepaste norm D2 De gemeenteraad is in staat om de samenwerking te wijzigen, te verlaten of te beëindigen indien daartoe aanleiding bestaat. D3 Bij de start van samenwerkingsverbanden worden afspraken gemaakt over de mogelijkheden voor uittreding en beëindiging van samenwerking. De gemeenteraad heeft zicht op deze mogelijkheden (en op de materiële en immateriële kosten hiervan).

In de ambtelijke enquête onder ambtelijke accounthouders is gevraagd in hoeverre uittreding uit een verbonden partij mogelijk is. Daaruit blijkt dat uittreding soms eenvoudig is, in andere gevallen complex en soms ook onmogelijk: • Bij één verbonden partij is uittreding volgens de accounthouders relatief eenvoudig. Dat gaat om de Regionale Belastinggroep (RBG). • Voor zeven verbonden partijen geldt dat uittreding onwaarschijnlijk of zelfs onmogelijk is. Het laatste is bijvoorbeeld het geval bij de Omgevingsdienst Haaglanden, de Veiligheidsregio Haaglanden, GGD Haaglanden en de samenwerking in de MRDH met betrekking tot de vervoersautoriteit. Dit omdat samenwerking in deze verbonden partijen een wettelijke verplichting is. Hierbij merken we op dat uittreding in het geval van de omgevingsdienst onwaarschijnlijk is maar theoretisch wel mogelijk, er is enkel een wettelijke verplichting om aangesloten te zijn bij een omgevingsdienst. De wet schrijft niet voor welke omgevingsdienst dit moet zijn. 66

Een voorbeeld van een publiekrechtelijke verbonden partij die per 31 december 2017 is opgeheven is de GR Recreatieschap Midden-Delfland. Het besluit tot opheffing is door het college van Delft aan de raad voorgelegd met een raadsvoorstel.27 Het voorstel betrof de opheffing van de gemeenschappelijke regeling en het proces om te komen tot een alternatieve privaatrechtelijke rechtsvorm, met als voorkeur een coöperatieve vereniging. Voor de procedure van opheffing of uittreding is in de gemeenschappelijke regeling een artikel opgenomen, dat is gebruikelijk in het geval van gemeenschappelijke regelingen. De financiële gevolgen zijn niet in de gemeenschappelijke regeling opgenomen, anders dan dat het besluit tot opheffing tevens de gevolgen moet regelen voor de deelnemers. Wij merken daarbij op dat in het kader van de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen dit artikel in gemeenschappelijke regelingen zal moeten wijzigen. In alle gemeenschappelijke regelingen moeten namelijk afspraken worden vastgelegd over de gevolgen van uittreding voor het vermogen van de rechtspersoon. Daarbij moet worden gedacht aan afspraken over personeel, contracten, huisvesting en investeringen. Er kan niet langer worden volstaan met de algemene afspraak dat het (algemeen) bestuur de uittredingsvoorwaarden vaststelt, of dat de gevolgen bij een besluit tot uitreding helder moeten zijn.

In het raadsvoorstel worden de financiële consequenties van het voorgenomen besluit gepresenteerd, betrekking hebbend op de opheffing van het GR Recreatieschap MiddenDelfland, en de oprichting van een coöperatieve vereniging. Hieraan ligt een liquidatieplan voor het GR Recreatieschap Midden-Delfland ten grondslag. Verder heeft de raadscommissie Ruimte en Verkeer in zijn vergadering van 22 september 2017 zijn wensen en bedenkingen geuit ten aanzien van de oprichting van een coöperatieve vereniging.

27

Bron: Raadsvoorstel Opheffing recreatieschap Midden-Delfland, 8 november 2016

67

Deel III Informatiekaarten van de verbonden partijen De achtergrond en functie van de informatiekaart In dit deel worden de informatiekaarten van de in dit onderzoek geselecteerde casussen gepresenteerd. De informatiekaart is een instrument dat de raad direct zicht biedt op de belangrijkste sturingsinformatie per samenwerkingsverband. De informatiekaarten van de in dit onderzoek geselecteerde casussen zijn gevuld in het kader van dit onderzoek, maar kan in de toekomst ook door de gemeente Delft zelf gebruikt worden. De informatiekaart kan fungeren als (zelf)evaluatietool. De informatie per verbonden partij wordt dan periodiek geactualiseerd. De opbouw van de informatiekaart De informatiekaart is opgebouwd uit drie tabellen: 1. De eerste tabel gaat over de algemene kenmerken van een samenwerkingsverband. In deze tabel wordt het samenwerkingsverband algemeen beschreven, alsmede de governance, waaronder de sturings- en controlemogelijkheden voor de raad. 2. De tweede tabel presenteert de belangrijkheid van de verbonden partij: waarom de verbonden partij belangrijk is, alsmede de hoogte van de financiële bijdrage van de gemeente Delft, de kansen en risico’s en politiek-bestuurlijke aandachtspunten. 3. De derde tabel behandelt de mate waarin de gemeente grip heeft op het samenwerkingsverband.

In de vorm van een kernwaardering (Is er grip op samenwerking?), en onderliggende variabelen als afwegingskader om tot een kernwaardering te komen. Daar waar sprake is van een waardering wordt dat als volgt uitgedrukt: + Voldoende 0 Gemiddeld Onvoldoende Werkatelier voor leden van de raad Ter afsluiting van het onderzoek is op 13 september 2022 een werkatelier georganiseerd voor geïnteresseerde raadsleden. Het doel van het werkatelier was om te oefenen met de informatiekaarten met als kernvraag: helpen dergelijke informatiekaarten de raad om snel zicht te krijgen op (politiek) relevante zaken die spelen rondom een verbonden partij en wat zijn verbeterpunten die raadsleden willen meegeven? De resultaten van het werkatelier worden als laatste gepresenteerd, na de informatiekaarten per verbonden partij zoals wij die hebben gebruikt voor het onderzoek. De resultaten zijn ook meegenomen in de aanbevelingen, zie deel I van dit rapport.

68

70

71

72

73

74

78

Bijlage 1 Voorbeeld informatiekaart verbonden partijen

76

76

77

Bijlage 2 Overzicht van verbonden partijen en politieke aandachtspunten Hieronder volgt een lijst van verbonden partijen waaraan de gemeente Delft deelneemt. Daarbij zijn op voorhand een aantal verbonden partijen uitgesloten van het onderzoek omdat de grip op deze partijen minder relevant is voor de raad. Dit omdat in die gevallen: • De gemeente 100% eigenaar is, en daarmee de gemeente dus volledig grip heeft. • Grip minder relevant is. Dat is het geval bij de Bank voor de Nederlandse gemeenten en Evides N.V. Daarna volgt een overzicht over wat de belangrijkste onderwerpen zijn waar de raad zich per samenwerkingsverband op richt, volgens de enquête onder ambtelijk accounthouders. Verbonden partijen gemeente Delft Bron: Jaarstukken 2020 1. Afvalinzameling Avalex 2. GR Bedrijfsvoering Delft-Rijswijk (GRB) 3. Coöperatief Beheer Groengebieden Midden-Delfland (CBG) 4. GGD Haaglanden / Veilig Thuis 5. InnovationQuarter B.V. (IQ) 6. Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) 7. Netwerk Afvalwaterketen Delfland Gemalenbeheer (NAD) 8. Omgevingsdienst Haaglanden (ODH) 9. Regionale belastinggroep (RBG) 10. Servicebureau Jeugdhulp Haagland (SbJH) 11. Veiligheidsregio Haaglanden (VRH) 12. Yes!Delft 13. Stedin Holding N.V. Verbonden partijen, maar uitgesloten van het onderzoek zijn: • N.V. BNG (Bank voor Nederlandse gemeenten) • Delft Support • Evides N.V. • Parkeren Delft B.V.

• Werkse Holding B.V. • Eneco Groep N.V., per januari 2020 hebben de aandeelhouders de aandelen verkocht.

79

Verbonden partij Avalex Coöperatief Beheer Groengebieden Midden-Delfland (CGMD) GGD Haaglanden / Veilig Thuis GR Bedrijfsvoering Delft-Rijswijk (GRB)

Belangrijk terugkerende punten in de raad - Doelen rondom de circulaire economie Geen -

Overschrijding van het budget Financiën en risico’s Maatschappelijk effect zoals social return InnovationQuarter B.V. Gerealiseerde resultaten voor Delft versus de jaarlijkse kosten Metropoolregio Rotterdam Den Haag - Zienswijze vervoersplannen (uitgebreid (MRDH) besproken) Netwerk Afvalwaterketen Delfland (NAD) Geen Omgevingsdienst Haaglanden (ODH) - Financiën - Bezetting organisatie, werkdruk en ziekteverzuim Regionale belastinggroep (RBG) - Dienstverlening - Financieel belang voor de inwoners: incassobeleid Servicebureau Jeugdhulp Haaglanden - Informatievoorziening - Mogelijkheden tot inhoudelijke bijsturing Veiligheidsregio Haaglanden (VRH) Geen Yes!Delft - Yes!Delft met of zonder publieke bijdrage opereren? Tabel: Punten waaraan de raad aandacht geeft per verbonden partij. (Bron: digitale enquête onder ambtelijk accounthouders)

80

Bijlage 3 Onderzoeksvragen, normenkader, afbakening en aanpak De onderzoeksvragen Inventarisatie van verbonden partijen 1 In welke verbonden partijen neemt Delft deel en wat zijn per verbonden partij de belangrijkste kerngegevens? a Waar is de samenwerking in de verbonden partij op gericht: op welke gemeentelijke taken en/of op welke beleidsterreinen wordt samengewerkt? b Hoe is de juridische vormgeving geregeld? c Met wie wordt samengewerkt? d Wat is de aard van de samenwerking: denk aan beleidsafstemming of uitvoering? e Wat is het motief om deel te nemen? f Hoe is de governance geregeld: wie vertegenwoordigt de gemeente in de verbonden partij? g Wat zijn de informatie- en beïnvloedingsmomenten voor de raad? h Wat is de incidentele en structurele financiële bijdrage van Delft? Aangaan van samenwerking 2 Hoe is de besluitvorming om deel te nemen aan de verbonden partij tot stand gekomen en wat is daarbij de betrokkenheid van de raad? a Heeft de gemeente een heldere en door de raad gedragen strategische visie op samenwerking in het algemeen? Heeft de gemeenteraad daarbij heldere doelen gesteld? b Voldoet de kadernota Verbonden Partijen als afwegingskader en wordt dat kader ook gebruikt en nageleefd? c In welke mate stelt de gemeenteraad bij het verkennen van samenwerking via verbonden partijen heldere kaders op? d Heeft de gemeenteraad zicht op verwachte

incidentele/structurele kosten en baten van de samenwerking? Beheren: sturing, controle en verantwoording van samenwerking 3 Wat is de kwaliteit van de informatievoorziening aan de gemeenteraad en in hoeverre is de informatie voldoende als het gaat om evaluatie en toetsing van resultaten? a Is helder in welke mate de beoogde doelen van samenwerkingsverbanden worden gerealiseerd en wat de kosten/baten en risico’s voor de gemeente zijn? b Krijgt de gemeenteraad tijdig en accuraat de relevante informatie van het college? c Worden de resultaten van de samenwerking, zoals uitvoeringsprestaties en maatschappelijke effecten, ook daadwerkelijk getoetst vanuit het perspectief van de lokale samenleving (burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven)? d Biedt de paragraaf verbonden partijen meerwaarde aan de gemeenteraad voor sturen en controle?

81

4 Heeft de gemeenteraad voldoende sturings- en controlemogelijkheden en maakt de gemeenteraad hier ook gebruik van? a Heeft de gemeenteraad voldoende formele bevoegdheden en invloedsmiddelen? b Komt de gemeenteraad op tijd in beeld? c Welke informele mogelijkheden heeft de gemeenteraad om invloed en controle uit te oefenen? Denk daarbij aan krachtenbundeling met raden van partnergemeenten, het afleggen van werkbezoeken, et cetera. Evalueren van samenwerking 5 Wordt de samenwerking periodiek geëvalueerd? 6 In welke mate is de gemeenteraad, op basis van tijdige en voldoende informatie van het college, in staat te sturen op de beëindiging van of uittreding uit de samenwerking? Lessen en aanbevelingen om beter grip te krijgen op verbonden partijen 7 In hoeverre zijn de aanbevelingen uit eerder onderzoek geïmplementeerd? Hebben deze aanbevelingen geleid tot verbetering van grip? 8 Via welke praktische aanbevelingen en concreet gereedschap kan de raad zijn sturingsen controlemogelijkheden verder vergroten? Het normenkader Vanuit het perspectief van ‘verlengd of verlegd lokaal bestuur’ is het normenkader opgesteld. De hoofdnorm in het onderzoek is dat er sprake is van verlengd lokaal bestuur. Bij verlengd lokaal bestuur houdt de gemeente grip en regie op de samenwerking, in de zin dat eigen doelen centraal staan.

Belangrijk onderscheid hierbij is de samenwerking gericht op beleidsafstemming en de samenwerking gericht op uitvoering. • Verlengd lokaal bestuur bij beleidsafstemming betekent dat het college met een helder inhoudelijk mandaat vanuit de raad werkt. Het college kan in de eventuele onderhandelingen in het samenwerkingsverband de belangen en visie van de gemeente goed behartigen. • Verlengd lokaal bestuur bij uitvoering betekent dat er sprake is van een goede opdrachtgever–opdrachtnemerrelatie. Het gemeentebestuur is in staat precies te formuleren wat de beoogde resultaten zijn en de opdrachtnemer kan deze resultaten leveren. Indien de prestaties onder de maat of te duur zijn, kan de opdrachtgever bijsturen of een andere opdrachtnemer ‘inhuren’. Van verlegd lokaal bestuur is sprake indien samenwerkingsverbanden taken overnemen van de gemeente, zonder heldere aansturing. Bij verlegd bestuur gaan samenwerkingsorganen ‘een eigen leven leiden’. Ze komen los te staan van de gemeente en het samenwerkingsorgaan (en niet de gemeenten) bepalen de doelen en de richting.

82

Verlengd lokaal bestuur

Verlegd lokaal bestuur

Het gemeentebestuur is …

Het gemeentebestuur is …

Zelfverzekerd De gemeente zet samenwerking in als strategie om gemeentelijke doelen te bereiken.

Afhankelijk De gemeente heeft geen goed zicht op welke gemeentelijke doelen op welke wijze worden bereikt met samenwerking.

Zelfstandig De gemeente maakt binnen de samenwerking keuzes om eigen gemeentelijke doelen te bereiken.

Afwachtend De gemeente accepteert de algemene diensten van het samenwerkingsverband zonder kritische toets.

Zelfbewust De gemeente neemt een actieve rol in de dagelijkse samenwerking van het samenwerkingsverband.

Afhoudend De gemeente ziet het samenwerkingsverband als orgaan zonder directe relatie met de gemeente.

Evaluatiemodel Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden is het onderstaande evaluatiemodel gebruikt. Het evaluatiemodel laat zien dat de onderzoeksvragen worden beantwoord aan de hand van de vijf blokken, waar de deelvragen over zijn verdeeld: Blok A: De inventarisatie van de samenwerkingsverbanden (vraag 1); Blok B: Het aangaan van samenwerking (vraag 2); Blok C: Het beheren van samenwerking: sturing, controle en verantwoording van samenwerking (vragen 3 en 4); Blok D: De evaluatie van samenwerking (vragen 5 en 6); Blok E: De betrokkenheid van de raad (alle vragen); Blok F: De lessen en het gereedschap voor de raad (vragen 7 en 8).

83

Figuur: Het evaluatiemodel en de hoofdnormen

Hoofdnorm: Verlengd in plaats van verlegd bestuur

A. Inventarisatie van verbonden partijen (vraag 1) B. Aangaan van samenwerking (vraag 2)

C. Beheren: sturing, controle en D. Evaluatie van verantwoording samenwerking samenwerking (vraag 3 en 4) (vraag 5 en 6)

1. Strategische visie en afwegingskader. 2. Formuleren heldere kaders: motieven, beoogde lokale doelen (couleur locale) en randvoorwaarden. 3.Zicht op verwachte kosten en prestaties.

1. Kwaliteit van informatievoorziening. Zicht op doelrealisatie, kosten en baten. 2. Verantwoording op maat: toegesneden op couleur locale. 3.Voldoende sturings- en beïnvloedingsmogelijkheden. 4. Beheersen: financiële en bestuurlijke risico’s.

1. Structurele evaluatie van meerwaarde van samenwerking. 2. Afspraken over mogelijkheden tot uittreding en beëindiging.

E. Betrokkenheid van de raad (alle vragen)

F. Lessen en aanbevelingen om grip te verbeteren (vraag 7 en 8)

Het evaluatiemodel bevat per blok onderliggende (sub)normen voor het onderzoek, zie hieronder. A Inventarisatie van samenwerkingsverbanden Het betreft een inventarisatie en beschrijving. Daarvoor gelden geen normen. B Aangaan van samenwerking Bij het aangaan van een samenwerkingsverband is het van belang dat de gemeenteraad heldere kaders meegeeft aan het college. Hiervoor zijn in ieder geval de volgende zaken van belang: B1 Er is een heldere en door de raad gedragen strategische visie op samenwerking. In deze visie is bijvoorbeeld opgenomen wat de ambities en doelen zijn op het gebied van samenwerking, wie/wat eventueel preferente partners en vormen zijn en welke samenwerkingsverbanden er al zijn. De visie helpt om vanuit overzicht keuzes te maken over het aangaan van samenwerking, in plaats van dat dit ‘verkokerd’ of ad hoc gebeurt.

84

B2 De raad beschikt over een afwegingskader en gebruikt deze voor het aangaan van nieuwe samenwerking. Het afwegingskader biedt bijvoorbeeld zicht op de stappen en afwegingen die doorlopen moeten worden bij het maken van keuzes over nieuwe samenwerkingsverbanden en de (voor- en nadelen van) mogelijke samenwerkingsvormen. B3 De raad geeft heldere kaders aan het college mee wanneer de mogelijkheden tot samenwerking verkend worden. De kaders bevatten in ieder geval: • Inhoudelijke doelen ten aanzien van de taak waarop mogelijk samengewerkt gaat worden: wat moet er inhoudelijk bereikt worden? • Motieven voor samenwerking: welke meerwaarde moet samenwerking bieden boven het alleen oppakken van de taak of opgave? • Randvoorwaarden: bijvoorbeeld welke sturingsmogelijkheden/-bevoegdheden wil de raad behouden, op welke manier moet de gemeente vertegenwoordigd zijn in de samenwerking en hoe eenvoudig moet het zijn om uit te treden? B4 Het college stelt de raad in staat om op basis van zicht op verwachte kosten en prestaties een keuze te maken over het wel of niet aangaan van samenwerking. C Beheren: sturing, controle en verantwoording van samenwerking C1 De (gemeente)raad heeft voldoende overzicht en inzicht. Het gaat onder meer om: • Tijdige en accurate informatie van het college over nieuwe ontwikkelingen, risico’s, resultaten en politiek relevante keuzevraagstukken.

• Informatie aan de raad biedt inzicht in de eigen lokale financiële en inhoudelijke resultaten voor de gemeente. • Zicht op realisatie van de beoogde meerwaarde van samenwerking. C2 De gemeente(raad) heeft voldoende sturingsmogelijkheden en maakt hier gebruik van. Hierbij gaat het onder meer om: • Bevoegdheden en invloedsmiddelen. Moet de gemeenteraad bijvoorbeeld instemmen met de begroting of is de gemeente slechts een van de vele aandeelhouders die stemt op een aandeelhoudersvergadering? • Lokale beleidsruimte en mogelijkheden voor lokaal maatwerk: biedt samenwerking de mogelijkheid lokaal maatwerk tegen aanvaardbare kosten af te nemen, of is het ‘one size fits all’? • Heldere kaders/mandaat meegeven: gaan vertegenwoordigers van de gemeente in de samenwerking met een heldere opdracht of boodschap op pad om het gesprek of de onderhandeling met andere gemeenten aan te gaan? • Contact tussen de verschillende gemeenteraden of collega-fracties om een succesvolle invloedspoging te organiseren. D Evaluatie van samenwerking D1 Voor alle samenwerkingsverbanden wordt door gemeenteraad en college periodiek (en wanneer daar directe aanleiding toe is) geëvalueerd in welke mate deze nog steeds de beoogde meerwaarde bieden. 85

D2 De gemeenteraad is in staat om de samenwerking te wijzigen, te verlaten of te beëindigen, indien daar aanleiding toe is. D3 Bij de start van samenwerkingsverbanden worden afspraken gemaakt over de mogelijkheden voor uittreding en beëindiging van de samenwerking. De gemeenteraad heeft zicht op deze mogelijkheden (en de materiële en immateriële kosten hiervan). E De betrokkenheid van de raad Dit aspect komt bij alle vragen aan de orde. F De lessen en het gereedschap voor de raad Deze vragen worden beantwoord in deel I Bestuurlijke nota. Hiervoor zijn geen normen opgenomen. Begrippen en afbakening van het onderzoek Samenwerkingsverbanden De term ‘samenwerkingsverband' gebruiken wij voor alle mogelijke informele en publieken privaatrechtelijke constructies, waarin een gemeente met andere partijen samenwerkt. De term omvat daarmee ook begrippen als verbonden partijen en gemeenschappelijke regelingen.

Samenwerkingsverbanden Verbonden Partijen Gemeenschappelijke regelingen

Verbonden partijen Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie, waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft (Besluit Begroting en Verantwoording, art.1). Er is sprake van een financieel belang als de gemeente verantwoordelijk is voor de kosten wanneer de partij failliet gaat, of als de gemeente aansprakelijk wordt gesteld als de partij haar verplichtingen niet nakomt. Er is ook sprake van een financieel belang als de gemeente risico draagt over ingelegd kapitaal, zoals bij het bezit van aandelen. Bestuurlijk belang betekent zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur, hetzij uit hoofde van stemrecht. Er zijn zowel privaatrechtelijke verbonden partijen (bijvoorbeeld de N.V., de B.V. of de vof), als publiekrechtelijke verbonden partijen (op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen). Gemeenschappelijke regelingen Gemeenschappelijke regelingen zijn samenwerkingsverbanden die publiekrechtelijk zijn vormgegeven volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het kan gaan om: een openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan, een centrumgemeenteconstructie, een regeling zonder meer of (sinds 2015), een bedrijfsvoeringsorganisatie. Een gemeenschappelijke regeling is een van de verschijningsvormen van een verbonden partij. 86

Afbakening Het onderzoek is gericht op de grip van de gemeente Delft op verbonden partijen, in het bijzonder op de rol van de raad bij aansturing en controle van verbonden partijen. Het onderzoek richt zich niet op het functioneren van de verbonden partijen zelf en op samenwerkingsverbanden van de gemeente anders dan verbonden partijen. Aanpak van het onderzoek Het onderzoek heeft drie fasen doorlopen: de oriëntatie, de verdieping en de rapportage. Fase 1: de oriëntatie In deze fase zijn algemene beleidsdocumenten van de gemeente Delft bestudeerd die relevant zijn voor het onderwerp. Er is een lijst samengesteld van alle verbonden partijen waaraan de gemeente Delft deelneemt. Uit deze lijst zijn vervolgens dertien verbonden partijen geselecteerd voor een enquête onder ambtelijk accounthouders (zie bijlage 1). De kenmerken van deze verbonden partijen zijn met de enquête verder in kaart gebracht. Tegelijkertijd is gevraagd om de verbonden partij via een aantal invalshoeken te beoordelen, hetgeen daarmee dus neerkomt op een ‘zelfevaluatie’ door deze sleutelinformanten. Ambtelijk sleutelpersonen zijn sleutelinformanten met kennis van zaken, die een goed overzicht en inzicht hebben van de verbonden partijen waaraan de gemeente Delft deelneemt. Het verkrijgen van kennis en inzichten van sleutelinformanten is een gebruikelijke methode binnen de bestuurskunde.

28 Ook is in deze fase verkend welke verbonden partijen leerzaam kunnen zijn met oog op verdere ontwikkeling van regie en sturing vanuit Delft. Als afsluiting van deze fase heeft de Delftse Rekenkamer vier casussen geselecteerd: Avalex, Stedin, YES!Delft en Coöperatief Beheer Groengebieden Midden-Delfland. In de afweging met betrekking tot de selectie van de eerste drie casussen is rekening gehouden met onderscheidende vormen van verbonden partijen en/of politieke aandacht van de raad. Coöperatief Beheer Groengebieden Midden-Delfland is geselecteerd omdat dit een voorbeeld is van het ontbinden van een verbonden partij. Deze situatie komt in de praktijk niet veel voor. Fase 2: de verdieping In deze fase zijn drie van de vier geselecteerde casussen (Avalex, Stedin en YES!Delft) verdiept door middel van gesprekken met de portefeuillehouders, met een afvaardiging van de raad en met vertegenwoordigers van de verbonden partijen. Daarbij zijn tevens relevante documenten bestudeerd. De drie geselecteerde casussen worden in het rapport op verschillende onderdelen uitgelicht en ter illustratie van een bevinding gebruikt. Voor de casus Coöperatief Beheer Groengebieden Midden-Delfland is een lichtere studie verricht door enkele documenten te bestuderen. Fase 3: de rapportage In deze fase is de rapportage tot stand gekomen.

Dit conform het protocol van de Delftse Rekenkamer waarbij sprake is van een ambtelijke verificatie en een bestuurlijk wederhoor.

28

Zie onder meer: R. Torenvlied, Besluiten in uitvoering, 1996 (dissertatie)