Bijlage 1B- Rapport Ombudsman Zelfstandigen over de drempel

Uit een gesprek met een medewerker van een gemeente: "Het niet op orde hebben van de administratie was in het verleden vaak de oorzaak waardoor het niet tot schuldhulp kwam. Nu wordt dat opgelost door daar gratis hulp bij te bieden op basis van de bijzondere bijstand."

Zelfstandigen over de drempel

22

3.4 Zijn gemeenten eerlijk en betrouwbaar bij de verantwoordelijkheidsverdeling rond schuldhulpverlening? Deskundigheid Schuldhulpverlening aan zelfstandigen vraagt om specifieke kennis. Sommige gemeenten hebben gespecialiseerde ambtenaren in dienst met een ondernemersachtergrond of met specifieke ervaring in de schuldsanering. Bij de gemeenten die we hebben gesproken, ligt de expertise vaak bij één of twee medewerkers maar soms ook buiten de organisatie. Dit maakt gemeenten kwetsbaar. Als de ervaren medewerkers binnen de gemeente uitvallen of vertrekken, verdwijnt daarmee de nodige deskundigheid. Als gemeenten expertise voor schuldhulpverlening aan zelfstandigen extern inkopen, kan dit gemeenten afhankelijk maken als zij niet ook zelf beschikken over voldoende expertise.

Uit een gesprek met een medewerker van een gemeente: "Schuldhulpverlening heeft nogal eens een slecht imago. Dat er om veel informatie wordt gevraagd draagt daar niet aan bij. Een ondernemer vraagt om maatwerk in taalgebruik en dienstverlening. Dat ik zelf ondernemer ben geweest, helpt hierbij.''

Uit een gesprek met een vertegenwoordiger van een organisatie die ondernemers helpt: "Als de ondernemer zich dan heeft gemeld, weet de persoon die de zaak in behandeling neemt, vaak niet waar naartoe door te verwijzen. Alles valt of staat met het kennisprobleem.''

Moeite doen om zelfstandigen binnen te houden De ene gemeente heeft meer moeite met het 'binnen houden' van zelfstandigen met financiële problemen dan de andere gemeente. Waar dit precies aan ligt, kunnen gemeenten niet duidelijk aangeven. De manier van begeleiden zou een rol kunnen spelen. Zo zijn er gemeenten die strenger zijn in het aanleveren van de stukken en voor eventuele hulp naar derden verwijzen. Maar er zijn ook gemeenten die de zelfstandige intensiever begeleiden.

Uit een gesprek met een medewerker van een gemeente: "Het is een uitdaging om in contact te blijven met ondernemers, ook als het gaat om schuldhulpverlening. Na een gesprek, waarin we advies en tips geven of een verzoek om gegevens aan te leveren, zien we ondernemers soms niet meer terug.''

Volledige afweging van belangen bij toelating De mate waarin gemeenten zelfstandigen toelaten tot schuldhulpverlening verschilt. Sommige gemeenten kiezen ervoor om elke zelfstandige toe te laten en vervolgens te kijken welke hulp nodig is. Andere gemeenten hebben een strengere selectie. Zij toetsen of er sprake is van een stabiele financiële situatie met voldoende inkomsten, voordat zij zelfstandigen toelaten tot een schuldhulpverleningstraject.

Zelfstandigen over de drempel

23

Duidelijke en schriftelijke besluiten Gemeenten gaan verschillend om met het sturen van besluiten. Lang niet alle gemeenten geven besluiten af aan zelfstandigen over toe- of afwijzing van schuldhulp. Gemeenten bieden dan wel schuldhulp, maar dit gebeurt dan in de vorm van bijvoorbeeld advies en administratieve ondersteuning via een externe partij. In sommige gevallen geven externe partijen waaraan gemeenten de schuldhulpverlening hebben uitbesteed, de besluiten af. Registratie Gemeenten leggen de contacten met zelfstandigen niet altijd vast. Dit geldt zowel voor gemeenten die met externe partijen werken als voor de samenwerking intern met verschillende afdelingen. Het komt voor dat afdelingen binnen de gemeente (bijvoorbeeld de afdeling schuldhulpverlening, een ondernemersloket en de Bbz-afdeling) met verschillende systemen werken. Daardoor is niet duidelijk hoeveel zelfstandigen er zijn geholpen en op welke manier dit gebeurt. Bij het samenstellen van een dossier ervaren sommige gemeenten de AVG als probleem. Ze zijn van mening dat zij de gegevens van zelfstandigen bij uitbesteding niet ook zelf mogen registreren en bewaren, omdat de gemeente ze niet zelf nodig zou hebben voor haar taak. Volgens anderen biedt de AVG daar wel voldoende ruimte voor. Professionaliteit bewaken Alle onderzochte gemeenten hebben een beleidsplan schuldhulpverlening.

Hierin is niet altijd expliciet informatie over schuldhulp aan zelfstandigen opgenomen. In de praktijk blijkt dat werkprocessen (nog) niet zijn vastgelegd en dat de invulling daarvan nog verder moet worden ontwikkeld. Daardoor is voor de zelfstandige niet altijd voldoende duidelijk langs welke weg hij schuldhulp kan krijgen. Wel geven gemeenten aan dat zij zelf goed weten hoe ze schuldhulpverlening voor zelfstandigen willen aanpakken. Toezicht op externe partijen Uit de gesprekken met de onderzochte gemeenten komt naar voren dat gemeenten nog kunnen groeien in de regierol die ze hebben bij uitbesteding van schuldhulpverlening. Gemeenten hebben regelmatig overleg met externe partijen die de schuldhulpverlening voor hen uitvoeren. Ook ontvangen gemeenten doorgaans voortgangsrapportages van hun externe partners. Omdat de schuldhulpverlening aan zelfstandigen nog volop in ontwikkeling is, hebben gemeenten vaak nog geen systeem voor het evalueren van de voortgang en de klanttevredenheid. Het evalueren van de voortgang gebeurt bij één van de bezochte gemeenten op de volgende manier. De gemeente laat de externe partij factureren in fases, waarbij in elke fase ook een verslag wordt aangeleverd aan de hand waarvan de gemeente het proces kan volgen en vastleggen. De fases zijn: • • • •

Intake en/of Plan van Aanpak Stabilisatiefase Verificatiefase Saneringsfase

Als de zelfstandige uitvalt, neemt de gemeente contact met hem/haar op om te vragen waar behoefte aan is. Zo wordt in ieder geval de voortgang ook bewaakt.

Zelfstandigen over de drempel

24

Klachtbehandeling Bij de gemeenten die we spraken, zijn tot dusver geen klachten binnengekomen over de schuldhulpverlening. In sommige gevallen zijn er geen afspraken over hoe om te gaan met klachten als externe partijen de schuldhulpverlening uitvoeren. Wel geven enkele gemeenten aan dat ze zich ervan bewust zijn dat zij verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de klachtbehandeling over schuldhulpverlening, ook als zij deze taak hebben uitbesteed aan een externe partij. Gemeenten geven daarbij aan dat ze zelf ook zicht willen houden op klachten, omdat dit hen inzicht geeft in de kwaliteit van de dienstverlening. Lang niet alle gemeenten die de schuldhulpverlening laten uitvoeren door een externe partij blijken zich ervan bewust dat de gemeente ook zelf verantwoordelijk blijft voor de kwaliteit van de klachtbehandeling. En dat de gemeente in dient te grijpen zodra zij de indruk heeft dat er iets niet goed gaat in de klachtbehandeling.

Zelfstandigen over de drempel

25

4

Conclusies en aanbevelingen In 2018 riep de Nationale ombudsman gemeenten op om de toegang tot de schuldhulpverlening voor zelfstandigen op korte termijn te verbeteren. De oproep was om de toegang tot en de kredietverlening vanuit het Bbz te verbeteren en gespecialiseerde schuldhulp aan zelfstandigen in te huren of zelf aan te bieden. Zelfstandigen met een levensvatbaar bedrijf zouden net als andere burgers de kans moeten krijgen om via een schuldregeling of een andere vorm van schuldhulp een nieuwe start te maken. Nu de ombudsman in 2022 de balans opnieuw opmaakt, valt de mate waarin sommige gemeenten aan die oproep voldoen tegen. Veel gemeenten zijn goed bezig, maar er zijn ook gemeenten die nog lang niet aan de minimale eisen voldoen om een brede toegang tot schuldhulpverlening voor ondernemers te bieden. De coronacrisis heeft de urgentie en het belang van goede schuldhulpverlening duidelijk zichtbaar gemaakt. In dit onderzoek stelde de ombudsman de vraag in hoeverre gemeenten zelfstandigen laag­ drempelig toegang tot schuldhulpverlening bieden en wat zelfstandigen daarbij in redelijkheid van gemeenten mogen verwachten. Daarom hebben wij tijdens tien werkbezoeken bij gemeenten gekeken of gemeenten bij het bieden van toegankelijke schuldhulpverlening duidelijk en open zijn.

En of de gemeente eerlijk en betrouwbaar is bij de verantwoordelijkheidsverdeling rond schuldhulpverlening.

4.1

Toegankelijkheid van de schuldhulpverlening verschilt sterk per gemeente

Er zijn grote verschillen tussen gemeenten in hoe laagdrempelig de schuldhulpverlening is. Lang niet iedere zelfstandige met problematische schulden weet de weg naar de gemeentelijke schuldhulpverlening te vinden. De drempel voor aanmelding is bij zelfstandigen hoog. Zelfstandigen zien het feit dat zij hulp nodig hebben vaak als falen. Zelfstandigen zijn daarom ook terughoudend om financiële gegevens met de gemeente te delen. Ze ervaren bij problematische schulden veel stress en schaamte. Velen lopen al lang rond met hun financiële problemen, hebben er geen grip meer op en zien geen uitweg. Daarnaast weten zelfstandigen vaak niet dat zij bij hun gemeente terecht kunnen voor schuldhulp en dat die hulp gericht is op een schuldenvrije toekomst. Ook is er een groep die zich wel bij het juiste loket meldt, maar voortijdig afhaakt. De toegang is niet overal georganiseerd vanuit het perspectief van de zelfstandigen. Bovendien kunnen zelfstandigen nu bij veel gemeenten via verschillende kanalen binnenkomen. Al die ingangen leiden voor de zelfstandige tot onduidelijkheid en verwarring. Gemeenten doen er goed aan één loket in te richten voor alle vragen en problemen waar hun inwoners tegenaan lopen.42 Steeds meer gemeenten kiezen voor een centrale ingang met daarachter (onder meer) een ondernemersloket met specialistische kennis.

Sommigen komen dan via het algemeen loket binnen, anderen gaan rechtstreeks naar het ondernemersloket. Gemeenten vragen vaak om informatie voorafgaand aan een eerste gesprek. Daarmee werpen zij een drempel op. Het is voor de zelfstandige namelijk niet altijd duidelijk dat de gevraagde informatie geen noodzakelijke voorwaarde is voor het door laten gaan van dat eerste gesprek. Gemeenten doen er goed aan dit vooraf duidelijk te maken. Meer ervaren gemeenten hebben geleerd dat een gesprek over de financiële problemen van de zelfstandige ook heel waardevol kan zijn als hij (nog) geen schuldhulp kan krijgen. Ze bespreken met de zelfstandige welke opties hij heeft om passende hulp te krijgen, of wat hij kan doen om (op een later tijdstip) wel voor schuldhulp in aanmerking te komen.

42

Zie noot 25.

Zelfstandigen over de drempel

26

4.2

De verdeling van verantwoordelijkheden is niet overal helder

De coronacrisis heeft extra zichtbaar gemaakt dat zelfstandigen zonder voldoende buffers risico lopen. Zij zijn in de afgelopen periode meer een beroep gaan doen op de gemeente. De crisis heeft de urgentie bij gemeenten vergroot om de schuldhulpverlening meer toe te spitsen op deze doelgroep en bijvoorbeeld een ondernemersloket in te richten. Veel gemeenten laten de dienstverlening geheel of gedeeltelijk uitvoeren door een externe partij. Daardoor is de verdeling van verantwoordelijkheden niet overal even helder. Externe uitvoering van taken ontslaat een gemeente niet van haar verantwoordelijkheid. Een actieve toezicht­houdende rol van de gemeente op de kwaliteit van de dienstverlening is nodig als de taken door een externe partij worden uitgevoerd. Tegelijkertijd zijn veel gemeenten niet zo ver met de professionalisering van de toegang tot schuldhulpverlening voor zelfstandigen als verwacht, op basis van de oproep van de Nationale ombudsman uit 2018. De wijziging van de Wgs in 2021 met aandacht voor vroegsignalering en het expliciet benoemen van zelfstandigen als doelgroep, diende voor veel gemeenten als wake up call. Veel gemeenten geven aan dat ze meer tijd nodig hebben om de dienstverlening op orde te krijgen. Afgelopen twee jaar waren zij immers ook druk met de uitvoering van de coronasteunmaatregelen.

Om gemeenten houvast te bieden bij verdere verbetering heeft de ombudsman de eerder geformuleerde criteria aan de hand van de ervaringen in tien gemeenten uitgewerkt. Dit leidde tot de volgende inzichten en aanbevelingen:

4.3

Toegankelijke dienstverlening: wees duidelijk en open

Verklein de verschillen tussen gemeenten De verschillen tussen de gemeenten zijn groot. Op dit moment proberen sommige gemeenten het wiel uit te vinden, terwijl bij anderen de schuldhulp aan zelfstandigen al op de rails staat. De tien door ons onderzochte gemeenten zijn allemaal bezig met het bieden van schuldhulpverlening. Vanuit de VNG horen we dat er ook gemeenten zijn die alleen schulden regelen vanuit het Bbz. Zij voldoen daarmee niet aan de minimale wettelijke eisen. Het zou efficiënter zijn als gemeenten meer gebruik maken van elkaars expertise en ervaringen. De grote verschillen zijn ook niet uit te leggen aan de zelfstandige. Zelfstandigen in dezelfde winkelstraat die in verschillende gemeenten wonen, krijgen soms in zeer verschillende mate hulp. De vraag of een zelfstandige uit de schulden komt, hangt nu te veel af van de gemeente waarin hij woont. Gemeenten moeten zorgen dat de schuldhulpverlening voor zelfstandigen voldoet aan de minimale eisen. De ombudsman verwacht dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de gemeenten erop aanspreekt als ze daar niet aan voldoen. De VNG kan in samenwerking met de NVVK de ervaring- en kennisuitwisseling tussen gemeenten stimuleren. Ken de doelgroep en speel daarop in Zelfstandigen ervaren vaak nog hogere drempels voor het vragen en accepteren van hulp bij schulden, dan andere inwoners van een gemeente.

Daarom is het van belang om die drempels vanuit de overheid zo laag mogelijk te maken. De Nationale ombudsman vindt het om die reden belangrijk dat gemeenten zo min mogelijk weigeringsgronden in hun beleid opnemen. Wat zelfstandigen daarnaast precies als drempels ervaren is deels universeel, maar verschilt voor een ander deel ook per gemeente. Dat komt doordat het (gemiddelde) profiel van de zelfstandige per regio kan verschillen, bijvoorbeeld op het gebied van de aard van de onderneming, leeftijd, flexibiliteit, administratieve vaardigheden en aard en hoogte van de schulden. Hoe scherper de gemeente de doelgroep en de door die doelgroep ervaren drempels in beeld heeft, des te beter kan zij die drempels verlagen, bijvoorbeeld door gerichte informatieverstrekking. Ook vroegsignalering kan bijdragen aan een scherper beeld van de problemen bij zelfstandigen in de gemeente.

Zelfstandigen over de drempel

27

Verstrek duidelijke en correcte informatie Een deel van de zelfstandigen zal de gewenste informatie over schuldhulpverlening zoeken op de website van hun gemeente. Die informatie is lang niet altijd duidelijk. Ook is het niet altijd goed te zien van wie de website is en hoe de samenwerkingsverbanden in elkaar zitten. Het is dus belangrijk dat die website duidelijke en correcte informatie bevat. Via de website moet voor de zelfstandige snel helder zijn wat hij op dit gebied van de gemeente mag verwachten en waar hij terecht kan voor het eerste contact. Tijdens ons onderzoek constateerden wij dat de feitelijke werkwijze bij de schuldhulpverlening aan zelfstandigen niet altijd overeenkomt met de informatie op de website. Dat is ongewenst. Een betrouwbare overheid zegt wat zij doet en doet wat zij zegt. Daarnaast is via de website van de gemeente niet altijd duidelijk welke commerciële aanbieders samenwerken met de gemeente en welke niet. Deze verwarring moet worden voorkomen. Ook moet duidelijk zijn dat de gemeente vooraf geen voorwaarden stelt aan een eerste gesprek over schuldhulp. De zelfstandige is ook welkom als die in het eerste gesprek nog geen stukken kan aandragen. Zorg voor één goed vindbaar loket Laagdrempelige toegang houdt onder meer in dat de zelfstandige die contact wil opnemen met de gemeente direct weet waar hij moet zijn.

Daarom pleit de Nationale ombudsman voor één hulploket bij alle gemeenten waar elke inwoner meteen een inhoudelijk antwoord krijgt op zijn vraag, óf warm wordt doorverwezen naar degene die hem dat antwoord kan geven. Met een dergelijk loket kan recht gedaan worden aan de oorspronkelijke gedachte achter de decentralisatie. Wees betrouwbaar met een menselijk gezicht De burger wil een deskundige en betrouwbare overheid met een menselijk gezicht. Daar voorzien gemeenten in als zij één loket hebben waar de burger met al zijn vragen en problemen terechtkan. Zeker bij (gedeeltelijke) uitvoering van taken door een externe partij kan de burger snel de weg kwijtraken in overheidsland. Hij moet dan met zijn vragen terecht kunnen bij de gemeente. Iedereen heeft recht op ‘menselijk contact’ met een medewerker van de gemeente.

4.4

Heldere verantwoordelijkheidsverdeling: wees eerlijk en betrouwbaar

Investeer in eigen kennis en expertise Zelfstandigen met schulden hebben gespecialiseerde begeleiding nodig om uit de schulden te komen. Gemeenten mogen meer investeren in hun eigen kennis en expertise op dit gebied, ook als ze de dienstverlening hebben uitbesteed. Sommige gemeenten verlenen die hulp al langer, maar andere doen dat nog maar sinds kort. Zij moeten hun deskundigheid nog opbouwen. Daarnaast laten veel gemeenten een belangrijk deel van de schuldhulp aan zelfstandigen uitvoeren door externe partijen. Daardoor hebben zij minder aanleiding om zelf te investeren in de nodige kennis en expertise. Al met al is de kennis en expertise dus bij veel gemeenten slechts beperkt aanwezig en soms is die onvoldoende verankerd in de organisatie. Dit maakt gemeenten kwetsbaar en soms te afhankelijk van de externe partij. Zorg voor een breed aanbod en voorkom dat zelfstandigen afhaken Eigen kennis en expertise kan helpen voorkomen dat zelfstandigen voortijdig afhaken. Als een zelfstandige merkt dat de medewerker van de gemeente beschikt over kennis van zaken en zijn situatie begrijpt, zal zijn vertrouwen toenemen. Daarnaast is het van belang dat gemeenten beschikken over een breed aanbod van gerichte hulp bij financiële problemen van zelfstandigen.

Als de reguliere schuldhulpverlening niet aansluit bij de specifieke situatie van de zelfstandige, zoekt de gemeente actief naar andere mogelijkheden om de zelfstandige te helpen met zijn financiële problemen. Een brede, integrale aanpak is de sleutel om de zelfstandige goed van dienst te kunnen zijn. Daartoe is samenwerking nodig met ketenpartners die het aanbod kunnen helpen verbreden. Gemeenten kunnen niet overal zelf in voorzien.

Zelfstandigen over de drempel

28

Neem duidelijke en goed gemotiveerde besluiten Tijdens ons onderzoek bleken niet alle gemeenten beschikkingen af te geven aan zelfstandigen die worden toegelaten of afgewezen voor schuldhulp. Het is echter een wettelijke eis waaraan gemeenten horen te voldoen. Beschikkingen zijn per definitie schriftelijk en goed gemotiveerd. Gemeenten dienen beschikkingen óók af te geven als ze besluiten tot preventieve hulp, zoals budgettraining of een budgetcoach.43 Bij de beschikking wijst de gemeente de zelfstandige op de mogelijkheid in bezwaar en beroep te gaan. Zorg voor goede registratie en dossiervorming Goede registratie en dossiervorming maken de werkwijze toetsbaar, onder meer bij eventuele klachten, en draagt bij aan professionaliteit. Het is de taak van de gemeente om te zorgen dat de dossiers van de schuldhulpverlening aan zelfstandigen accuraat, volledig en toegankelijk zijn. Als de burger gebruik maakt van zijn recht op inzage, dan moet hij kunnen zien welke stappen om welke reden zijn gezet. Neem verantwoordelijkheid, ook bij uitvoering door externe partijen Als externe partijen de schuldhulpverlening (deels) uitvoeren, moet de gemeente waarborgen inbouwen om actief toezicht te kunnen houden op de manier waarop haar taken worden uitgevoerd. Gemeenten kunnen die actief toezichthoudende rol opnemen in de overeenkomst die met de externe partij wordt gesloten.

Denk hierbij aan: • het opnemen van kwaliteitseisen; • actief en op verzoek verstrekken van inlichtingen aan de gemeente over de toegang en het plan van aanpak; • periodieke rapportages over resultaten en doorlooptijden; • geen betaling in één keer van een geheel traject, maar per fase; • de vastlegging van welke partij voor welke gegevensverwerking verantwoordelijk is. Dit moet ook duidelijk zijn voor zelfstandigen. De inhoud van een eventueel mandaatbesluit en van de verwerkersovereenkomst staat in toegankelijke bewoordingen op de website van de gemeente. Ontwikkel een gezamenlijk systeem voor kwaliteitsborging Voor verdere ontwikkeling van de schuldhulpverlening aan zelfstandigen is een betrouwbaar systeem van kwaliteitsborging nodig. Onderdeel van dat systeem is dat gemeenten voorzien in goede dossiervorming, dat zij de resultaten regelmatig evalueren ten behoeve van verdere verbetering en dat zij de klanttevredenheid in kaart brengen. Voor een goed systeem van kwaliteitsborging is het belangrijk dat gemeenten dat systeem zoveel mogelijk in samenwerking met elkaar en met de brancheverenigingen ontwikkelen. Sta open voor klachten en bewaak de kwaliteit van de klachtbehandeling Gemeenten leggen de klachtenprocedure in hun beleidsplan vast. Zij plaatsen de klachten­ procedure op een goed vindbare manier op hun website.

Als de gemeente de schuldhulpverlening laat uitvoeren door een externe partij, dan spreekt zij met de externe partij duidelijk af of deze ook de klachten behandelt. Dat is terug te vinden in de klachtenprocedure, ook op de website. In alle gevallen waarin de klachtbehandeling plaatsvindt door de externe partij, blijft de gemeente ook zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit van de klachtbehandeling. De gemeente grijpt in zodra zij de indruk heeft dat er iets niet goed gaat in de klachtbehandeling. De burger moet altijd bij de gemeente terecht kunnen als hij bij de externe uitvoerende partij niet verder komt met zijn klacht. Als de zelfstandige niet tevreden is over de klachtbehandeling, dan kan hij zijn klacht voorleggen aan de bevoegde ombudsvoorziening.

43

Zie noot 22.

Zelfstandigen over de drempel

29

Samenvattend De gemeentelijke schuldhulpverlening moet toegankelijk zijn voor zelfstandigen en de gemeenten blijven verantwoordelijk, ook als zij hun taken laten uitvoeren door een externe partij. Toegankelijke dienstverlening: wees duidelijk en open • • • • •

Verklein de verschillen tussen gemeenten Ken de doelgroep en speel daarop in Verstrek duidelijke en correcte informatie Zorg voor één goed vindbaar loket Wees betrouwbaar met een menselijk gezicht

Heldere verantwoordelijkheidsverdeling: wees eerlijk en betrouwbaar • • • • •

Investeer in eigen kennis en expertise Zorg voor een breed aanbod en voorkom dat zelfstandigen afhaken Neem verantwoordelijkheid, ook bij uitvoering door externe partijen Ontwikkel een gezamenlijk systeem voor kwaliteitsborging Sta open voor klachten en bewaak de kwaliteit van de klachtbehandeling

Zelfstandigen over de drempel

30

Nationale ombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag Telefoon 070 356 35 63 nationaleombudsman.nl Rapportnr: 2022/075 is een uitgave van de Nationale ombudsman, april 2022