2445603 Delftse Rekenkamer - cultureel vastgoed in Delft

Aan de gemeenteraad van Delft

Onderwerp:

Rekenkamerbrief over Cultureel Vastgoed in Delft:

Plek voor cultuur

Ons kenmerk: Contact: Telefoonnummer: E-mailadres: Datum:

DRK2024-008 Claudine Garama 06-5273 9100 cgarama@delft.nl 5 november 2024

Geachte leden van de gemeenteraad Delft, De Delftse Rekenkamer heeft verkennend onderzoek gedaan naar hoe de raad (beter en integraler) kan sturen op cultureel vastgoed in Delft. Vaak is de gemeentelijke besluitvorming over cultureel vastgoed te zeer gefocust op individuele projecten. Dat lijkt ook in Delft het geval. Bij de behandeling van de Kadernota op 29 juni 2023 heeft uw raad echter uitgesproken ook voor cultureel vastgoed de verschillende investeringen integraal te willen kunnen afwegen. Dat is een verstandig streven. Om integraal te kunnen sturen heeft de raad overzicht en inzicht nodig in de stand van het cultureel vastgoed in Delft, de te verwachten investeringen en de keuzes die hiermee samenhangen. Dit vergt een goede voorbereiding van de besluitvorming, vanuit een breed afwegingskader dat verder reikt dan de beslissing om bepaalde culturele voorzieningen wel of niet op te richten, te vernieuwen, te vergroten of te verplaatsen. Om de raad te ondersteunen zijn de volgende vragen onderzocht: 1. Hoe kan de raad beter (en integraal) sturen op haar cultureel vastgoed? 2.

Wat zijn belangrijke aandachtspunten voor de raad rond cultureel vastgoed? Bureau Berenschot ondersteunde de Delftse Rekenkamer bij de beantwoording van deze vragen en sprak hiertoe de afgelopen periode geregeld met zowel het onderdeel Cultuur van het Cluster Samenleving als met de afdeling Grond en Vastgoed van de gemeente. Dit contact leidde tot (wederzijds) verdiepend inzicht in het vraagstuk. Hieronder lichten wij eerst het begrip en de context van cultureel vastgoed toe. Daarna beantwoorden we de vragen. Wat is cultureel vastgoed? Onder cultureel vastgoed verstaan we gebouwen die gebruikt worden voor culturele functies, zoals een theater of een museum. Dit kunnen gebouwen zijn die in eigendom zijn van de gemeente, van een culturele instelling of van een derde partij. Zo zijn museum Prinsenhof en Theater De Veste eigendom van de gemeente, wordt Filmhuis Lumen eigenaar van de nieuwe huisvesting in de Hooghe Delft en huren De Vak en de bibliotheek hun locaties van andere partijen. Wat speelt er in en rond cultureel vastgoed? Cultureel vastgoed is geen doel op zich. Het is een middel voor het gemeentelijk cultuurbeleid. Het theateraanbod kan niet zonder theaterzalen en cultuur-educatieve lessen worden veelal in lokalen gegeven. Cultureel vastgoed biedt dus een plek voor cultuur.

Cultureel vastgoed kan meerdere beleidsdoelen dienen. Cultureel vastgoed ondersteunt in de eerste plaats het cultuurbeleid, maar het kan ook bijdragen aan sociaal-maatschappelijke, economische en stedenbouwkundige beleidsdoelen. Als een stad groeit is het belangrijk dat het voorzieningenniveau meegroeit, zowel op centraal niveau als op wijkniveau. Culturele voorzieningen maken een stad leefbaar en aangenaam en dragen vaak bij aan de identiteit van een gebied. Daarbij is het overigens goed om te beseffen dat cultureel vastgoed – in tegenstelling tot het meeste andere gemeentelijke vastgoed – wordt gebruikt door zowel mensen van binnen als van buiten de gemeentegrenzen. In Delft wordt expliciet ingezet op de rol van cultuur bij de ondersteuning van stedelijke ontwikkeling. De gemeente Delft streeft naar een culturele basisinfrastructuur die past bij de omvang en het profiel van Delft met de juiste voorzieningen op de juiste plek. In het cultuurkader Delft 2021-2030 legt het gemeentebestuur uit hoe zij cultuur beschouwt als motor van Delft in ontwikkeling. Daarin geeft ze ook aan dat cultuur een belangrijke plek heeft in de omgevingsvisie Delft 2040 en de stedelijke ontwikkeling: het streven is dat fysieke ruimte voor cultuur vroegtijdig wordt meegenomen in gebiedsontwikkelingen. Keuzes ten aanzien van cultureel vastgoed zijn strategisch van aard.

Die keuzes hebben zowel beleidsmatig als financieel langjarige consequenties. Beleidswijzigingen hebben vaak - zeker bij grote cultureel vastgoedprojecten zoals Prinsenhof en De Veste ingrijpende financiële gevolgen. En ook zaken als groot onderhoud en verduurzaming van cultureel vastgoed kunnen grote financiële impact hebben. Culturele voorzieningen (met name monumenten en musea) hebben daarbij ook een grote invloed op de grondwaarde in de omgeving en zijn daarom per definitie ‘strategisch’. Daarbij is in stand houden van cultureel vastgoed in financiële zin vrijwel altijd subsidieafhankelijk, waarbij de subsidietermijnen kort zijn (1 tot ten hoogste 4 jaar), terwijl de (financiële) vastgoedhorizon 20 tot 40 jaar is. Daarbij zijn de kosten vaak niet transparant en veelal niet volledig doorbelast aan de gebruiker (kostendekkende huur). En indien er sprake is van kostendekkende huur, valt op dat bij nieuwbouw de kapitaallasten regelmatig zo hoog zijn dat de kostendekkende huur hoger uitvalt dan de markthuur. De gemeente heeft verschillende rollen ten aanzien van cultureel vastgoed. De gemeente is zowel vastgoed-eigenaar, vastgoed-ontwikkelaar en subsidiënt van de culturele instelling. Daar komt bij dat er uiteraard verschillende partijen nauw betrokken zijn of moeten zijn. En die hebben niet allen dezelfde uitgangspunten.

Denk bijvoorbeeld aan publieke belangen en de belangen van commerciële partners. Integraal sturen op cultureel vastgoed De gemeenteraad van Delft heeft zoals gezegd aangegeven voor cultureel vastgoed de verschillende investeringen op een integrale manier met elkaar te willen kunnen afwegen. Daarop heeft de wethouder Cultuur op 29 juni 2023 toegezegd in 2024 te komen met een Integraal Huisvestingsplan Cultuur (IHP Cultuur). Begin 2024 gaf het college een bureau opdracht om een IHP Cultuur te maken. Het IHP Cultuur wordt volgens het college zowel een ambitiedocument als een indicatief planningsdocument, dat inzichtelijk maakt wat de indicatieve investeringsopgave is en hoe er kan worden geprioriteerd en gefaseerd. Daarbij zal het IHP Cultuur aansluiten op het Koersdocument Maatschappelijke Voorzieningen dat ook dit jaar zal worden opgeleverd. De DRK vindt het belangrijk dat de gemeente Delft een IHP ontwikkelt voor cultureel vastgoed. Dat kan de raad enerzijds inzicht en overzicht bieden. Het plan biedt een basis om integrale keuzes te maken, maar er is meer nodig. Het vergt ook een afwegingskader om de vereiste politieke beslissingen te nemen.

Pagina 2 van 6

Hieronder schetsen we een aantal belangrijke bouwstenen van een IHP en vervolgens drie stappen waarin een afwegingskader kan worden ingedeeld. Deze informatie is door onze onderzoekers tijdens het onderzoek al gedeeld met de ambtelijke organisatie van de gemeente Delft, zodat dit verwerkt kon worden in de uitwerking van het IHP. Onderdeel 1 IHP: inventarisatie huidig cultureel vastgoed t.o.v. van de wensen en ambities Een overzichtelijke inventarisatie moet de raad zicht geven op de totale opgave en de indicatieve investeringsopgave. Daarbij moet er rekening mee worden gehouden dat investeringen in cultureel vastgoed vaak ook effect hebben op (de behoefte aan subsidie voor) de exploitatie.

De inventarisatie van het huidige cultureel vastgoed zou bij voorkeur tenminste de onderstaande elementen kunnen omvatten: • cultureel vastgoed in bezit van en in gebruik door de gemeente Delft (en voor welke termijn); • regulier onderhoud voor het gemeentelijk cultureel vastgoed (meerjarenonderhoudsplanning) en de bijbehorende kosten en dekking hiervoor; • wettelijk verplichte aanpassingen in het kader van bijvoorbeeld Arbowetgeving; planning, globale indicatie kosten en de dekking hiervoor; • verduurzamingsopgave van bestaand cultureel vastgoed van de gemeente; planning, globale indicatie kosten/investeringen en dekking hiervoor; • huisvestingsknelpunten van bestaand cultureel vastgoed van de gemeente en de mogelijke oplossingen hiervoor; planning, globale kosten/investeringen en dekking hiervoor; • eventuele knelpunten bij de huisvesting van culturele instellingen die van derden huren of zelf vastgoed bezitten; verantwoordelijke voor mogelijke oplossingen hiervoor; indien van toepassing: planning, globale indicatie kosten/investeringen en dekking hiervoor; • inventarisatie van plannen voor herontwikkeling of ontwikkeling cultureel vastgoed die ten doel hebben bij te dragen aan de (culturele, economische, stedenbouwkundige) ambities van de stad Delft bij te dragen en de (mogelijke) planning ervan en; • inventarisatie of andere partijen hierin het initiatief (kunnen) nemen of

dat de gemeente een actieve rol dient te spelen en welke indicatieve middelen hiervoor vervolgens nodig zijn. Het nieuwe filmhuis Lumen in Delft, dat in 2025 opent in De Hooghe Delft, is een mooi voorbeeld van een culturele organisatie die onderdak heeft gevonden bij een private vastgoedontwikkeling. Uw raad kan het concept-IHP toetsen op de manier waarop deze elementen daarin aan bod komen. De uiteindelijke inventarisatie met bovenstaande elementen is de basis voor de volgende stap: keuzen maken op basis van een afwegingskader. Onderdeel 2 IHP: Een afwegingskader Bovenstaande inventarisatie is cruciaal, maar niet voldoende. Inzicht in de totale opgave voor cultureel vastgoed is niet meer dan een basis voor de gemeenteraad om integrale keuzes te maken. En die keuzes vergen een afwegingskader. Uw raad kan het college verzoeken om een dergelijk afwegingskader voor te bereiden voor de raad. Dat kader zou kunnen worden opgedeeld in drie stappen: a) Stap 1: wat MOET gebeuren op het gebied van cultureel vastgoed? De inventarisatie moet duidelijk maken welke ingrepen in cultureel vastgoed in Delft moeten worden uitgevoerd, bijvoorbeeld door wettelijke verplichtingen of door de raad vastgesteld beleid voor het bestaande cultureel vastgoed van de gemeente.

En, moeten die ingrepen door de gemeente gedaan worden of zijn andere partijen aan zet? Wanneer moeten deze zaken worden uitgevoerd, hoeveel middelen zijn hiermee globaal gemoeid en hoe verhouden deze zich tot de beschikbare dekking?

Pagina 3 van 6

b) Stap 2: welke beleidsdoelen voor cultureel vastgoed hebben prioriteit? Als de eerste stap gezet is en duidelijk is wat verplichtingen zijn, kan worden gekeken naar de beleidsambities. Daarbij is het van belang te beseffen dat de (ver)bouw van cultureel vastgoed vaak majeure projecten betreft, die vragen om (politieke) strategische keuzes, zowel voor de gemeente als voor de betrokken culturele organisaties. De gemeenteraad bepaalt welke beleidsdoelen prioriteit hebben voor cultureel vastgoed. Er zijn verschillende prioriteiten mogelijk. Zo kiest de ene gemeente voor verduurzaming van monumentale panden als topprioriteit en een andere gemeente voor de ontwikkeling van een spectaculair theater in een nieuwe wijk, om zo stedenbouwkundige en stadsontwikkelingsdoelen te dienen. Andere gemeenten vinden sociaal-maatschappelijke aspecten het belangrijkst en willen het liefst investeren in laagdrempelige multifunctionele cultuurhuizen in de wijken. In de praktijk is het zelden zwart-wit en gaat het vaak om een mix van prioriteiten. Voor Delft zijn enkele (vrij algemene) doelen die de gemeente met cultureel vastgoed wil bereiken reeds vastgelegd in het cultuurbeleid (zie § 3.2 van het Cultuurkader 2021-2030). Voor stedelijke ontwikkeling zijn de doelen veelal vastgelegd in ontwikkelplannen voor gebieden en de Ruimtelijke Structuurvisie Delft 2030.

Binnen dit raamwerk kan de raad prioriteren: na prioritering van beleidsdoelen kan bepaald worden welke cultureel vastgoedambities bijdragen aan deze beleidsdoelen. Na het bepalen van de beleidsambities is het van belang om te bepalen wat het financieel kader is waarbinnen deze ambities waargemaakt moeten worden. Als afsluiting van deze stap zal gekeken moeten worden hoe de indicatieve investeringen zich verhouden tot de totaal beschikbare middelen, waarbij rekening moet worden gehouden met wijzigingen in de exploitatie(subsidie). Eventueel kan worden bezien of andere partijen dan de gemeente een rol kunnen spelen, denk aan de provincie, het rijk (waaronder de rijksdienst voor cultureel erfgoed (RCE)) en investeerdersmaatschappijen. Het is vervolgens een politieke afweging of en hoe verplichtingen (stap 1 van het afwegingskader) en het bereiken van de beleidsdoelen (stap 2 van het afwegingskader) in evenwicht kunnen worden gebracht met de beschikbare middelen. c) Stap 3 wat is het gewenst cultuur voorzieningenniveau voor Delft in de toekomst en wat betekent dit voor cultureel vastgoed? Uw raad kan na het doorlopen van de eerste twee stappen van het afwegingskader zichzelf de vraag stellen of de optelsom van de bovenstaande prioritering van ambities leidt tot een cultureel voorzieningenniveau dat nodig c.q. wenselijk is voor een stad die in 2040 groeit naar 120.000 inwoners.

Daarbij kan met het VNG-model voor culturele infrastructuur1 gedifferentieerd worden gekeken naar de verschillende soorten culturele voorzieningen. Het model onderscheidt basisvoorzieningen (de openbare bibliotheek, oefen- en cursusruimten voor amateurkunst en cultuureducatie, kleinschalige multifunctionele podia) en meer ‘stedelijke’ voorzieningen, zoals theaters, concertzalen en musea. Aandachtspunten voor de raad rond cultureel vastgoed Tot slot geven wij een aantal nadere aandachtspunten die uw raad kunnen ondersteunen bij het (integraal) sturen op cultureel vastgoed. Aandachtspunt 1. Weeg de ligging en het cultureel profiel van Delft altijd mee De vraag naar culturele activiteiten (en dus naar cultureel vastgoed) is van nature groot. Niet alles wat kan moet echter ook. Delft ligt ingeklemd tussen de grote steden Den Haag en Rotterdam. Het is belangrijk dat Delft zijn culturele profiel scherp houdt en blijft inzetten op (a) wat aansluit 11

https://vng.nl/rubrieken/onderwerpen/kunst-en-cultuur Pagina 4 van 6

bij de behoeften van de eigen inwoners en (b) wat voor dagjesmensen de reis waard maakt. Betrek daarbij ook het (reis)gedrag van het publiek bij het nadenken over cultureel vastgoed. Voor bezoekers aan regulier theater- en filmaanbod ligt de maximale reistijd bij 13 km (of 30 à 40 minuten), zo blijkt uit onderzoek. Voor bezoekers van dit type aanbod is de ‘nabijheid’ van de voorziening dus van belang. Voor poppubliek is reisafstand echter van minder belang: dit publiek draait het vooral om de artiest en de beleving. Ook de kwaliteit en capaciteit van de zaal kunnen een rol spelen. Aandachtspunt 2. Denk in varianten Tekorten en tekortkomingen zijn er altijd als het om cultureel vastgoed gaat. De oplossingsrichtingen kunnen echter divers zijn. Het ontbreken of wegvallen van een bepaalde voorziening betekent niet dat automatisch moet worden gedacht aan nieuwbouw. Vaak blijken andere denkrichtingen net zo vruchtbaar: panden kunnen worden uitgebreid en/of gerenoveerd; accommodaties van andere domeinen of van commerciële of particuliere initiatieven kunnen ruimte bieden om lacunes te verhelpen. Functies kunnen soms op vernieuwende manieren worden gecombineerd in bestaande of nieuwe panden. Een investeringsanalyse per functie of per voorziening, gecombineerd met een integrale blik op de totale gemeentelijke vastgoedportefeuille, kan goede diensten bewijzen. Aandachtspunt 3.

Cultureel vastgoedbeleid maakt deel uit van gemeentelijk vastgoedbeleid Cultreel vastgoed vraagt binnen de gemeentelijke organisatie om goede afstemming tussen het gemeentelijk vastgoedbedrijf en de afdeling Cultuur. Ook beleidsmatig moeten beiden onderdelen – cultuur en vastgoed - in samenhang worden opgepakt. De gemeente heeft een integraal vastgoedbeleid (in 2019 vastgelegd in de Nota Vastgoedbedrijfanalyse die binnenkort wordt geactualiseerd). Het is van belang dat het beleid rond cultureel vastgoed daar onderdeel van uitmaakt c.q. bij aansluit, waarbij er tegelijkertijd aandacht is voor de specifieke, onderscheidende kenmerken en doelen van het culturele vastgoed. Het is belangrijk om expliciet te maken of de spelregels van het integrale vastgoedbeleid wel of niet gelden voor het culturele vastgoed. Aandachtspunt 4. Cultureel vastgoedbeleid gaat over meer dan alleen gemeentelijk vastgoed Culturele organisaties maken niet alleen gebruik van panden die eigendom zijn van de gemeente. Culturele panden zijn soms ook in eigendom van particuliere vastgoedeigenaren (denk aan OPEN) of corporaties. Zowel het cultureel vastgoed dat in gemeentelijk bezit is (dat betreft in het geval van Delft slechts enkele panden) als ook het vastgoed van private partijen dat een culturele functie vervult, is voor het cultureel vastgoedbeleid van belang.

Betrek dus verschillende soorten partners bij het uitwerken van het IHP. Aandachtspunt 5. Besteedt aandacht aan organisatievorm en een duidelijke rolverdeling Rond cultureel vastgoed heeft de gemeente zoals gezegd verschillende rollen. Het meest voorkomend zijn die van eigenaar (en eventueel ontwikkelaar) van het vastgoed, van beheerder en van subsidiënt van de culturele organisatie die het vastgoed exploiteert. Er zijn echter ook andere weloverwogen keuzes mogelijk. In de Delftse praktijk (bibliotheek, De VAK) huren culturele instellingen ook van andere partijen. Een ander voorbeeld waarbij - naast gemeente en instelling - een private partij een rol speelt, is het koopcontract dat Filmhuis Lumen afsloot voor hun toekomstige huisvesting in De Hooghe Delft. Daarbij is het filmhuis gesteund door de gemeente met een eenmalige bijdrage en een garantstelling voor een lening. En als het om kleinere culturele gebouwen gaat (denk bijvoorbeeld aan ateliers, oefen- en werkruimten, vaak aangeduid met de term ‘broedplaatsen’) kan een gemeente veel baat hebben bij een aparte organisatie die het dagelijks beheer verzorgt.2

2

In veel grote steden heeft het culturele leven baat bij zo’n organisatie, zoals de Stichting Woon-Werkruimten voor Kunstenaars (SWWK) in Amsterdam, de Stichting Kunstaccommodatie Rotterdam (SKAR), de Stichting Lediging Ateliernood Kunstenaars (SLAK) in Arnhem en de Plaatsmaker in Utrecht. Pagina 5 van 6

Om welke organisatievorm en rolverdeling het ook gaat: voor de raad is het van belang te weten wat de rol, verantwoordelijkheden en bijbehorende risico’s zijn voor de gemeente. Daarbij is het goed om te beseffen dat er in de culturele sector vrijwel geen ketenvorming is, zoals in het onderwijs en zorg wel het geval is. De culturele wereld bestaat uit losse relatief kleine organisaties. Er is vaak een heel specifieke één-op-één relatie tussen gebruiker en gebouw. Aandachtspunt 6. Blijf aan het stuur en hou rekening met onzekerheden Na een strategisch besluit over cultureel vastgoed is de rol van de gemeenteraad nog niet uitgespeeld. Cultureel vastgoed heeft zowel beleidsmatig als financieel forse en veelal langjarige consequenties, waarbij onzekerheden en risico’s onvermijdelijk zijn. Het is daarom van belang dat de raad cultureel vastgoedprojecten goed monitort (zowel qua doel, vastgoed als exploitatie). Dat vergt een lange adem. Tijdens het traject van de initiële keuze tot oplevering kan het zijn dat er meerdere momenten van besluitvorming in de raad plaatsvinden, waarbij de samenstelling van de raad in de loop der jaren kan wisselen.

Ook zijn nog veel aspecten onbekend tijdens het maken van strategische keuzes en het beschikbaar stellen van budgetten en zijn er grote (financiële en politieke) risico’s – zeker bij grote projecten zoals Museum Prinsenhof en Theater de Veste vanwege de complexiteit, de lange looptijd van vastgoedontwikkelingen en de hoge investeringen. Tijdens de uitvoering kan sprake zijn van veranderende externe omstandigheden en/of van voortschrijdend inzicht zonder dat de projectorganisatie daar invloed op kan uitoefenen. Een sprekend voorbeeld daarvan zijn de recente rente- en bouwkostenstijgingen, waardoor culturele vastgoedprojecten met veel hogere investeringen worden geconfronteerd. De gemeenteraad moet dan opnieuw besluiten over het al dan niet beschikbaar stellen van extra middelen die nodig zijn voor het realiseren van deze projecten. Het vastgestelde afwegingskader (zoals hiervoor geschetst) kan ook bij deze tussentijdse besluitvorming helpen. Elk deelbesluit heeft namelijk gevolgen voor de totale gemeentelijke ambities ten aanzien van vastgoed.

Tot slot Cultuur verdient een plek in Delft. Wij hopen de raad met deze brief en inzichten te hebben gesterkt in de sturing op cultureel vastgoed. Graag zijn wij bereid tot nadere toelichting.

Met vriendelijke groet,

Peter Castenmiller Voorzitter van de Delftse Rekenkamer

Pagina 6 van 6