2321267 Delftse Rekenkamer - advies bij de Nota Armoede 2023

Aan de gemeenteraad van Delft

Onderwerp:

Advies van de Delftse Rekenkamer bij de Nota Armoede 2023

Uw brief van: Uw kenmerk: Bijlage(n):

Ons kenmerk:

DRK2023-005

Contact: Telefoonnummer: E-mailadres: Datum:

Claudine Garama 06-5273 9100 rekenkamer@delft.nl 22 mei 2023

Geachte leden van de raad, De Delftse Rekenkamer is in 2022 gestart met een onderzoek naar het armoedebeleid van de gemeente Delft. De rekenkamer vond het werk en het conceptrapport van het onderzoeksbureau echter van onvoldoende niveau en heeft de samenwerking met het bureau voortijdig beëindigd. Wij betreuren het dat wij deze drastische (en unieke) stap hebben moeten nemen en bedanken iedereen die informatie heeft aangeleverd of heeft deelgenomen aan een interview. Inmiddels ligt er een door het college van B&W vastgestelde armoedenota. In goed overleg met de betrokken beleidsambtenaren en met instemming van het college van B&W is de DRK in de gelegenheid gesteld om hier een advies over te geven aan de gemeenteraad. Wij waarderen deze open en constructie opstelling van het college van B&W zeer. Wij herkennen in deze opstelling de bereidheid van het college van B&W om de gemeenteraad optimaal in de positie te brengen zich een goede en onderbouwde mening te vormen over het voor Delft meest geschikte armoedebeleid. Onze bijdrage is ingegeven door ons streven om de gedachtewisseling tussen college van B&W en gemeenteraad te ondersteunen. Naast dat de DRK zich zelf een mening heeft gevormd over de nota, hebben wij aan bureau Blaauwberg gevraagd om een korte ‘contra-expertise’ te geven bij de Nota Armoede.

De eigen inzichten en die uit de contra-expertise vormen de bouwstenen van de voorliggende brief en de adviezen aan de raad. Benadrukt dient te worden dat de inbreng van de Rekenkamer is gebaseerd op algemene inzichten, kennis en ervaringen die mede ontleend zijn aan ontwikkelingen in andere gemeenten. Omdat wij vanuit een algemeen perspectief onze bijdrage hebben ingericht, is de voor producten van de rekenkamer gebruikelijke procedure van ambtelijk en bestuurlijk wederhoor niet toegepast. Dat betekent dat het College niet vooraf in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze te geven op de opvattingen van de DRK. Gezien de geplande behandeling in de raad ontbrak ook de tijd om deze gebruikelijke procedures te volgen. Onze zienswijze op de stuur- en meetbaarheid van het armoedebeleid De afgelopen 10 jaar kende de gemeente Delft geen beleidsnota armoede. Armoede komt wel in verschillende vormen en thematiek terug in de jaarlijkse begrotingen, jaarverslagen en collegeprogramma's. Er is een breed palet aan minimaregelingen. Het bereik van deze regelingen is over het algemeen beter dan het landelijk gemiddelde (zie de Armoedemonitor, bijlage bij de Nota Armoede). Het is echter lastig om te beoordelen in hoeverre de maatregelen ook daadwerkelijk hebben geleid tot vermindering of verlichting van de armoede. Doordat er 1

geen samenhangend beleidsplan en aanpak voor de bestrijding of verlichting van armoede waren, bestond de kans dat maatregelen versnipperd en ad-hoc waren en zelfs tegen elkaar in konden werken. Daarmee raken wij direct ook aan het vraagstuk van de doorwerking van maatregelen op de armoede in het algemeen. Armoede is een complex beleidsterrein waar gemeenten een beperkte rol in kunnen vervullen. De hoogte van de uitkeringen en van het minimumloon wordt bepaald door de rijksoverheid, waardoor gemeenten louter met flankerende maatregelen kunnen proberen de armoede te verlichten. De gemeentelijke sturingsmogelijkheden zijn beperkt. In het algemeen richten gemeentelijke sturingsmogelijkheden zich op inkomensondersteuning en het bevorderen van deelname aan het sociale leven, sport en cultuur. Omdat het lastig is een causaal verband aan te geven tussen de gemeentelijke maatregelen (met als doel participatie en financiële zelfredzaamheid) en het te bereiken effect (minder mensen die in armoede leven), is beoordeling van de effectiviteit van interventies ook lastig. Hoe lezen wij de Nota Armoede? Inmiddels heeft de gemeente Delft haar eerste armoedenota opgesteld, waarin een aantal zaken samenkomen: kennis, visie, maatregelen en ambities. Allereerst complimenteren wij graag het college met deze armoedenota.

Wij constateren dat de gemeente hiermee meer inzicht verkrijgt in de armoedeproblematiek, zoals weergegeven in de armoedemonitor. De nota geeft een overzicht van wat het college van plan is te doen en bevat een overzichtelijke beschrijving van externe ontwikkelingen die invloed hebben op armoede. Vanuit dit overzicht ontstaan echter ook weer nieuwe vragen. Wij reiken hierna enkele onderwerpen aan die in onze ogen kunnen bijdragen aan een goede gedachtewisseling in de raad en tussen raad en college over de armoedenota en over armoede in Delft in het algemeen. Wij hebben in dat verband al geconstateerd dat het college de nota beschouwt als een startpunt van gesprek om tot voor Delft optimaal armoedebeleid te komen. In het kader van dat gesprek is het nuttig als het college de vervolgstappen nader belicht (met wie, wat en wanneer) om tot verdere keuzes en besluitvorming te komen over de verschillende opties. Wat zien wij in de nota? Duiding van aard en omvang van de problematiek kan beter De nota bevat twee verhalen ineen. Het eerste verhaal (pagina’s 3-18) is vooral beschrijvend en benoemend van aard en geeft een beeld van het niveau van armoede. Het is goed om te beseffen dat de benoemende elementen in dit eerste deel gevolgen hebben voor de handelingsperspectieven van de gemeente. Zo is er onder gemeenten een voortdurende discussie over wat armoede is.

De discussie begint steeds met het ‘sociaal minimum’. Dat valt globaal samen met de bijstandsuitkering. Armoede wordt vervolgens uitgedrukt als percentage van dat sociaal minimum. Die percentages variëren van 105% naar 110%, 120% of 130%. Die discussie heeft gevolgen. Als de gemeente een hoger percentage vaststelt, komen meer mensen in aanmerking voor inkomensregelingen. Delft zit op een 110%, naar de Nota Armoede schrijft, om financiële redenen. Amsterdam zit op 130%. Amsterdam gaat bovendien experimenteren met 150% voor jonge gezinnen. In de oplegger bij het collegevoorstel die de Nota Armoede van Delft begeleidt, worden de kosten voor de gemeente becijferd wanneer Delft het percentage zou optrekken (tot 647.000 euro bij optrekken van de norm naar 130%).

2

Wij zien verder in het beschrijvende gedeelte van de nota in Delft weinig laagopgeleiden, weinig arbeidsongeschiktheid, weinig werkloosheid en toch (relatief) veel armoede: dat vraagt om een nadere analyse; wat is de verklaring van deze bijzondere situatie in Delft. De Nota Armoede concentreert zich sterk op de verstrekkingen in het sociaal domein en op het gebruik van regelingen. Om iets over de effectiviteit daarvan te kunnen zeggen, zou ook meer inzicht wenselijk zijn wie de gebruikers van de regelingen zijn en hoe zij profiteren van deze regelingen. Zijn dat iedere keer dezelfde mensen, of vindt er verloop van de armoedepopulatie plaats, waardoor er steeds weer sprake is van nieuwe inwoners en huishoudens in armoede? Om vanuit de eerste inzichten tot handelingsperspectieven te kunnen komen, is meer onderzoek en kennis nodig. Nader onderzoek van de armoede in Delft zou kunnen uitwijzen hoe je de armoede moet duiden: wat is de bron van armoede en hoe kunnen mensen en gezinnen in armoede worden getypeerd? Mocht bijvoorbeeld de ‘overload’ aan armoede bij de factor arbeidsmigratie liggen, dan betekent dat wat voor het beleid. Dan kom je er niet met alleen inkomenssteun, dan is er meer nodig. Armoedeverzachting versus armoedebestrijding De afgelopen kwart eeuw is armoede in Delft – en in heel veel andere gemeenten – bijna een exclusief onderdeel geworden van het sociaal domein.

Ook de Delftse De nota Armoede is bijna geheel geschreven vanuit het sociaal domein. Dat leidt wat de DRK betreft wel tot enkele aandachtspunten: 1. Het sociaal domein richt zich vooral op allerlei regelingen en inkomensondersteuning, om de armoede te verzachten en de situatie voor een huishouden ‘leefbaar’ te houden. De bron van armoede wordt hiermee vaak niet aangepakt. 2. Geld uit het sociaal domein is ‘koppengeld’, het wordt bepaald door en uitgekeerd aan individuen. Maar armoede is zelden een probleem van individuele koppen. Armen wonen dicht bij elkaar, ze clusteren in wijken. Zie bijvoorbeeld wijken als Den Haag Zuid-West, Rotterdam Zuid en ook de Buitenhof en Voorhof in Delft. De bewoners hebben onderling vergelijkbare medische problemen en als collectief hebben ze een lagere levensverwachting. Ze hebben vaak gemeenschappelijke problemen, zoals een lage opleiding, een verbrokkeld arbeidsverleden of een verleden met arbeidsuitbuiting. Naar mening van de DRK is het relevant om armoedebestrijding breder aan te pakken dan louter een optelsom van individuele gevallen. 3. Armoedebestrijding moet komen van een breed proces van sociale stijging, van economische groei, van onderwijs. Onder gemeenten doet het begrip ‘integraal armoedebeleid’ opgeld.

Daarmee wordt bedoeld dat op andere beleidsterreinen – zoals economie, ruimtelijke ordening, onderwijs en volkshuisvesting - ‘horizontaal’ geprogrammeerd moet worden: niet vanuit hun verticale besliskoker, maar vanuit verbondenheid met het thema ‘armoedebestrijding’. Met ‘horizontale programmering’ kan veel worden toegevoegd aan de integraliteit van beleid. Vermoedelijk gebeurt er in Delft al veel, ook buiten het sociaal domein. Er kan slagkracht worden gewonnen door die ‘verborgen’ armoedebestrijding te ontsluiten en expliciet te maken.

3

Ambitieniveau en mogelijke alternatieven Het college gaat vervolgens in het tweede deel van de nota in op het bestaande beleid en de aanwezige middelen. De nota brengt zaken nu samen. Er is een visie geformuleerd die hoofdzakelijk een beschrijving is van de inspanningen of activiteiten die het college wil verrichten. En er zijn drie ambities benoemd: • Perspectief geven aan kinderen die in armoede leven; • Inzetten op bestaanszekerheid voor kinderen en volwassenen; • Zorgen dat inwoners goed met geld om kunnen gaan.

Deze ambities kennen hun basis in het coalitieakkoord 2022-2026. De Nota is daarmee tevens te beschouwen als een uitwerking van de afspraken uit dit coalitieakkoord. Wij constateren in dit verband wel dat er sindsdien geen nieuwe afweging is gemaakt (of dat is in ieder geval niet vermeld) waar mogelijk andere of aangescherpte ambities uit naar voren hadden kunnen komen. De ambities worden in operationele zin goed uitgewerkt: achter elke ambitie staan activiteiten, projecten en allianties. Het verhaal maakt duidelijk dat de financiële ruimte zeer beperkt is. De keuze om het bestaande beleid voort te zetten is, hoe logisch ook gezien de financiële situatie, ook een fundamentele. Het college stelt dat er op basis van het tekort in 2022 en door de meerjarenbegroting vanaf 2023 binnen het huidig budget bijzondere bijstand/ armoede geen ruimte is voor grote financiële intensivering of uitbreiding van armoedebeleid. Tegelijkertijd is het in tijden van relatieve schaarste juist van belang om een goede inhoudelijke afweging te maken welk beleid wel en welk beleid niet wordt geïmplementeerd. Dat blijft in deze nota betrekkelijk impliciet, door in de Bijlage Bestaanszekerheid voorstellen op te nemen waarvoor (vooralsnog) geen financiële dekking is.

In de Bijlage kinderarmoede staan voorstellen die slechts incidenteel gefinancierd zijn, terwijl structurele financiering nodig is voor het gewenste effect. Voor het faciliteren van het inhoudelijke debat met de gemeenteraad helpt het wellicht als - met de ambities voor ogen- de verschillende bouwstenen van het beleid naast elkaar worden gezet. Vragen die daarbij centraal staan zijn vragen als: Welk beleid is gegeven de ambities mogelijk binnen de financiële kaders en welke keuzes zijn dan nog denkbaar? En daarnaast: wat betekent uitbreiding van het budget en welke keuzes liggen dan voor? De visie laat zich op deze wijze gedeeltelijk lezen als een inspanningsverplichting. Zonder een kwalitatief zicht op het armoedevraagstuk in Delft zijn de drie ambities of prioriteiten daarbij niet goed te beoordelen: zijn dit de meest effectieve benoemingen en aanknopingspunten voor een anti-armoede-offensief? Wanneer zijn het college en de raad tevreden? Wat zijn de verwachtingen van de in te zetten maatregelen? En zijn andere keuzes overwogen? Juist daarom is het van belang dat in het gesprek tussen college en raad deze ambities meer worden geconcretiseerd. In dat verband kan ook worden aangegeven welke doelen met de inzet van de middelen worden nagestreefd en op welke manier de realisatie wordt gevolgd.

In die aanpak kan ook tijdig worden geconstateerd dat er eventueel bijsturing nodig is. Het gesprek met de inwoners, partners in de stad en de raad kan hierbij gebruikt worden, en helpen. Opletpunten voor de raad Naar aanleiding van bovenstaande beschouwingen geven wij de raad enkele ‘opletpunten’ en onderwerpen voor de discussie mee: • Maak een duidelijke splitsing in het eerste deel van de nota over wat rijksbeleid is, waarbij de gemeente Delft slechts uitvoerder, is versus de eigen beleidsruimte van de gemeente. Dat gaat helpen in de beoordeling van maatregelen. En of er in die eigen ruimte nog 4

• • • •

keuzes voorliggen, anders dan het verhogen van de grens (thans: 110% van het sociaal minimum) om voor inkomensregelingen in aanmerking te komen. Check op de actualiteit en waarde van de drie ambities in het tweede deel van de armoedenota. Bespreek het nut van een verklarend en kwalitatief kader van de armoede in Delft. Maak onderscheid in armoedeverzachting en armoedebestrijding. Bespreek de noodzaak voor het agenderen van de de-isolering van het armoedevraagstuk: vanuit het sociaal domein naar horizontale programmering en integraal beleid. Maak (met het college) duidelijke afspraken over de vervolgstappen met betrekking tot de nota Armoede en de rol van de raad daarbij.

Met vriendelijke groet,

Dr. P. Castenmiller Voorzitter rekenkamer Delft

5