2110184 Avalex - HVC

Gemeenteraad van Delft

Datum Kenmerk Onderwerp Behandeld door Telefoon Bijlage

11 maart 2021 2021010 Wensen en bedenkingen Delft en Motie 8.3.2 Mevrouw N.T.C.M. Dukker 0900-0507 (lokaal tarief) Doorrekening kosten HVC en marktpartijen voor Delft, actualisatie 2021

Geachte leden van de raad,

In antwoord op de brief d.d. 5 maart 2021 van uw college met wensen en bedenkingen bij het ontwerpbesluit van Avalex tot toetreding tot HVC en naar aanleiding van de motie ‘Duidelijkheid over zorgen inbesteding bij HVC’ (raad van 4 maart 2021, motie nummer 8.3.2) wil ik hierbij de aan u gestuurde brieven van marktpartijen in perspectief plaatsen en de belangrijkste zaken toelichten. In deze brief wordt ingegaan op de vragen specifiek vanuit uw gemeenteraad zoals beschreven in de genoemde motie. De informatie is eerder al gedeeld met alle raden van de Avalex gemeenten, dit in de vorm van meerdere brieven vanuit KplusV namens Avalex. Het bestuur van Avalex heeft de directie Avalex gevraagd om met deze nu voorliggende brief de reeds verstrekte informatie specifiek voor uw gemeente te bundelen en naar de door u gestelde vragen te ordenen. Na de definitieve besluitvorming in het Avalex bestuur zullen alle wensen en bedenkingen van de zes gemeenten vervolgens gezamenlijk beantwoord worden vanuit het bestuur Avalex. Na het aanbieden van het voorgenomen bestuursbesluit Avalex d.d. 18 december 2020, inzake toetreding tot HVC, aan de gemeenteraden is er een stroom van reacties naar de gemeenteraden, de colleges en het bestuur Avalex op gang gekomen.

Daarin wordt door marktpartijen voor de verwerking van restafval vooral ingegaan op zeer recente ontwikkelingen en verwachtingen ten aanzien van de (dalende) marktprijzen voor de verwerking van restafval. Na een inbesteding bij HVC is het huishoudelijk afval van de zes Avalex gemeenten niet meer beschikbaar voor marktpartijen. Dit verklaart de intensiteit van de reacties en geeft aan dat de marktbelangen mogelijk groot zijn.

1

Het bestuur van Avalex heeft kennis genomen van deze reacties en heeft deze tussentijds voorgelegd aan KplusV als onafhankelijk adviseur van het bestuur voor dit traject. De reacties zijn vervolgens weer gedeeld met de gemeenteraden. Het overgaan tot een inbesteding bij HVC is een complexe aangelegenheid en dit onderstreept ook het belang van de opdracht waarover de raad in oktober 2020 toestemming is gevraagd om over te gaan tot het Vervolgonderzoek Samenwerking verwerking grofen fijn huishoudelijk afval en GFT door KplusV. Ook bij het beantwoorden van de vraagstukken komt deze complexiteit terug door de noodzaak om uitgebreid op de thema’s in te gaan. Tariefstelling en prijsontwikkeling In de brieven van marktpartijen wordt in diverse vormen het beeld geschetst dat markttarieven voor de verwerking van restafval inmiddels substantieel lager zijn dan geschetst in de rapportage van KplusV, dit als gevolg van recente ontwikkelingen. In de marktverkenning van KplusV van september 2020 zijn onder meer de tarieven van de drie beoogde afvalstromen onderzocht. De bedragen die daarin opgenomen zijn, zijn gebaseerd op daadwerkelijk uitgevoerde aanbestedingen en de tariefontwikkeling die de marktpartijen zelf hebben genoemd in de interviews uit voorjaar 2020.

Er is uit de onderzochte aanbestedingstrajecten gebleken dat de geboden tarieven overwegend passen binnen de bandbreedtes die in het KplusV-rapport staan genoemd. Uit de brieven van de marktpartijen is zichtbaar dat na afronding van het onderzoek door KplusV recentelijk drie nieuwe aanbestedingen voor brongescheiden afval bekend zijn geworden. Deze drie komen in prijs onder het lage scenario van de marktverkenning uit. KplusV geeft als mogelijke verklaring daarvoor aan dat de verwerkingsmarkt voor brongescheiden afval groter is dan de verwerkingsmarkt voor bron- en na te scheiden afval. Voor deze laatste combinatie is het aantal aanbieders uitermate beperkt, zoals gebleken uit de marktverkenning. In brieven van marktpartijen staat dat zij geen onderscheid maken in tarief voor de verwerking van bron- en na te scheiden afval en ook dat ze de door Avalex gevraagde flexibiliteit tussen beide stromen kunnen bieden. Dit is ook nooit tegengesproken in de onderzoeken. Wel zien we dat bij een aanbesteding in de regio met een relatief lage prijs de flexibiliteit beperkt is door vooraf afspraken te maken over de volumes van het bron en van het na te scheiden deel. Iets wat mogelijk voor de Avalex gemeenten onwenselijk is. Als mogelijke verklaringen van de dalende prijzen noemen de marktpartijen de effecten van de importheffing en de Brexit.

Dit zijn ontwikkelingen die al langer in de markt bekend waren en die in 2019 en een groot deel van 2020 geen significant effect op de geboden tarieven hebben laten zien. In de brieven van marktpartijen worden diverse financiële staatjes en overzichten gepresenteerd ook in relatie tot de kosten van HVC. Daarmee geven ze aan dat de route samenwerking HVC duurder is dan de route aanbesteden. Waarbij ook gesuggereerd wordt dat aangegeven is dat inbesteden 2 tot 4 miljoen goedkoper is dan aanbesteden. Dit is niet het geval. Er is aangegeven dat in het scenario HVC zich 2 tot 4 miljoen positief verhoudt ten opzichte van de aanbestedingsscenario’s midden en hoog in de marktverkenning. De kosten van HVC liggen daarmee op het lage scenario in de marktverkenning. Bij de in de brieven geleverde financiële overzichten kunnen de volgende kanttekeningen worden gemaakt: - Het blijkt dat de overzichten in de brieven niet gebaseerd zijn op dezelfde informatie als in de marktverkenning voor wat betreft de correcte afvalstroomtonnages van Avalex en met name de onderlinge verhouding tussen de drie stromen. Dit is van belang omdat de tariefontwikkeling op de drie stromen verschillend is. - Ook is er niet in alle gevallen gerekend met alle drie de afvalstromen. Dit terwijl het besluit van het bestuur genomen wordt op basis van het beeld over de drie stromen gezamenlijk.

2

-

-

-

Daarnaast worden aannames gedaan over tarieven van HVC die niet actueel en kloppend zijn. De markt geeft in de staatjes een beeld van de tarieven die zij zeggen te gaan bieden in 2021. Dan moet ook naar de HVC tarieven voor 2021 gekeken worden. Ook moet gekeken worden naar recente ontwikkelingen voor de markttarieven voor de verwerking van grof huishoudelijk afval en gft. Waarbij door de marktpartijen aannames gedaan worden over tarief transport en overslag HVC die niet correct zijn. Feitelijk liggen deze aanzienlijk lager dan waar zij mee rekenen, dankzij feit dat Avalex een eigen overslag heeft. Dat het standaardtarief van HVC hierop vanzelfsprekend bezien zou worden stond al aangekondigd in het vervolgonderzoek naar de samenwerking. Tot slot wordt bij de financiële overzichten die marktpartijen presenteren niet de garantstellingsprovisie betrokken. De inkomsten vallen toe aan het taakveld treasury en zijn uitsluitend gekoppeld aan de samenwerkingsrelatie met HVC. Het staat de gemeenten (de gemeenteraden) vrij om te bepalen hoe zij de garantstellingsprovisie willen inzetten. Daarmee is de informatie hierover uit de brieven onvolledig. Een aantal van de gemeenteraden heeft ook al aangegeven voornemens te zijn om de garantstellingsprovisie te gebruiken voor de beperking van de afvalstoffenheffing. Deze keuze is straks aan u.

Om de nieuwe informatie over recente aanbestedingen voor de verwerking van restafval 2021 en de tarieven die de marktpartijen in de brieven afgeven voor 2021 te bezien op impact voor de besluitvorming heeft Avalex ten bate van het bestuur een extra doorrekening gemaakt, deze is per gemeente uitgewerkt. Deze doorrekening (zie bijlage) levert op dat er, ook uitgaande van een mogelijke daling van de tarieven voor de verwerking van restafval komende periode, nauwelijks financieel verschil zit tussen het scenario in- of aanbesteden voor de kosten, met daarbij uiteraard de nodige disclaimers over de uiteindelijke tarieven aan de aanbestedingenkant. Immers marktpartijen hebben in hun brieven aangegeven welke prijs zij gaan rekenen. Echter, dit is pas zeker als er aanbesteed wordt. Aan de door marktpartijen gedane beweringen rond de prijzen in de brieven zijn namelijk geen rechten te ontlenen. Ten slotte: hét tarief van de marktpartijen bestaat niet. Er zijn meerdere marktpartijen voor de drie afvalstromen en afgelopen jaren wisselen de prijzen in aanbestedingen van de verschillende aanbieders. Uitschieters in prijzen naar beneden en boven komen voor, ook bij opeenvolgende aanbestedingen vanuit dezelfde partij met grote verschillen. Er is daarom gekeken naar de bredere ontwikkelingen in de marktprijzen over de drie afvalstromen.

Hieruit blijkt, dat de tariefontwikkeling van HVC stabiel en relatief laag is. De tarieven in de markt kunnen sterk fluctueren is de afgelopen jaren gebleken. Ze zijn afhankelijk van marktontwikkelingen en de concurrentiepositie. Procesverloop Een andere lijn in de brieven van de marktpartijen is dat er twijfel is over het proces dat door Avalex en de gemeenten doorlopen is. Aan- en inbesteden zouden niet als gelijkwaardige opties naast elkaar gelegd zijn. In de marktverkenning in 2020 zijn de mogelijkheden van de markt en de publieke aanbieders als gelijkwaardige opties naast elkaar verkend zijn en als zodanig ook aan de raad gestuurd zijn (KplusVRapportage Verkenning Beleid en markt). Deze rapportage is vertrouwelijk naar de raden gestuurd, waardoor de marktpartijen deze niet kennen en daarmee mogelijk een onvolledig beeld van het zorgvuldig gelopen proces hebben. De reacties die zij geven over de kwaliteit van de marktverkenning en het proces worden daarmee als niet passend gezien. De raden hebben wel alle informatie over de marktverkenning en daarmee de brede markt van verwerkers (markt en publiek) gekregen en zijn in oktober 2020 betrokken bij het besluit om over te gaan tot een nadere verkenning van inbesteding, naast het voorbereiden van de aanbestedingsstukken.

3

De onafhankelijkheid van KplusV De beweringen in brieven dat KplusV niet onafhankelijk is en dat HVC meegeschreven heeft aan het rapport zijn niet correct. KplusV heeft in een eerdere reactie al aangegeven als onafhankelijk adviesbureau geen voorkeur of belang te hebben voor aan- of inbesteding. Dit blijkt ook uit de adviestrajecten die ze de afgelopen jaren hebben uitgevoerd en op dit moment uitvoeren. Beide trajecten kennen voor- en nadelen. KplusV onderzoekt deze en geeft ze weer; het is uiteindelijk aan de opdrachtgevers om hierin vervolgens een keuze te maken. De rol van HVC is beperkt tot het geven van informatie over het bedrijf en de bedrijfsvoering ten behoeve van de onderzoekers en de raden. De kwaliteit van het onderzoek, op met name het financiële en risicodeel, is extra geborgd door de betrokkenheid van Deloitte. Kwaliteitseisen In brieven van derden geven marktpartijen aan dat ze de informatie die ze met KplusV hebben gedeeld in het kader van de marktverkenning niet terugziet in de voorliggende stukken. Marktpartijen melden dat ook zij tegemoet kunnen komen aan de beleidswensen van de gemeenten op zowel bronen nascheiding als op het gebied van innovaties en duurzaamheid. Mogelijk heeft hun constatering ook te maken met het feit dat zij de marktverkenning niet kennen.

KplusV wijst erop dat zowel in de verkenning als in het vervolgonderzoek nadrukkelijk is gesteld dat de marktpartijen het nodige te bieden hebben in relatie tot de beleidswensen van de gemeenten. De prestaties van de marktpartijen zijn wel degelijk meegenomen in het onderzoek en in de gemaakte afwegingen. Dit is uiteindelijk verwerkt in de vertrouwelijke KplusV rapportage ‘Verkenning Beleid en Markt’. Daar werd de conclusie getrokken dat de wensen en eisen die de Avalex gemeenten hebben genoemd bij de verkenning op dit moment zowel gerealiseerd kunnen worden door de publieke als door de private partijen en dat er op basis van de marktverkenning geen eenduidige voorkeur kan worden gesteld voor inbesteden of aanbesteden. De argumenten van het bestuur om te kiezen voor inbesteding bij HVC voor wat betreft de kwaliteitseisen hebben dan ook met name betrekking op het feit dat als eigenaar medezeggenschap is op de innovatieagenda van HVC aansluitend bij de beleidsontwikkelingen van de Avalex gemeenten en de overheidsdoelstellingen rond hergebruik. Waarbij het feit dat HVC werkt vanuit de zelfde publieke waarden als de gemeenten als een belangrijke pre wordt gezien voor de afwegingen die daarbij door het bedrijf gemaakt worden. Dit uiteraard naast de afwegingen rond de stabiele, relatieve lage tarieven en de geboden flexibiliteit.

Gelijktijdig laten oplopen van het aanbestedings- en inbestedingstraject In een aantal brieven worden suggesties aan de raad gedaan voor hoe nu verder. Variërend van aanbesteden en vooral niet inbesteden tot een variant van aanbesteden en eventueel daarna nog inbesteden. Ook wordt voorgesteld dat HVC gewoon mee kan doen in een aanbesteding. Dit laatste is geen optie, gebruik maken van de verwerkingsmogelijkheden van HVC als publiek bedrijf gaat alleen via de lijn van de inbesteding waarbij je ervoor kiest om ook echt mede-eigenaar te worden (daarin is HVC overigens niet uniek, ook Omrin als publiek bedrijf kiest hier bewust voor). Het spoor van eerst nu aanbesteden en dan bezien hoe de uitkomsten zijn waarna alsnog inbesteed kan worden, is niet realistisch. Het is problematisch in de doorlooptijden die daarmee gemoeid zijn waardoor het reële risico ontstaat dat er per 1 januari 2022 geen contracten zijn. Maar vooral ook om de juridische voetangels en -klemmen bij het niet gunnen van aanbestedingen op één of meerdere percelen waarna alsnog dan naar HVC overgegaan zal worden. Naar verwachting zullen juridische vraagstukken ontstaan als op basis van de aanbestedingsresultaten van een of twee van de stromen de aanbesteding wordt beëindigd en Avalex voor alle drie stromen in tweede instantie tot HVC toetreedt.

4

Daarbij is de keuze voor inbesteden voor het bestuur Avalex niet alleen een keuze op prijs, maar ook op verantwoordelijkheid en zeggenschapen. Inbesteden is een wezenlijk andere constructie waarbij men ook mede-eigenaar wordt van een bedrijf met daarbij zeggenschap maar ook verantwoordelijkheid. Het alleen aansluiten indien de tarieven onder de markt gaan liggen, zou het risicoprofiel van HVC vergroten en is daarmee niet wenselijk. Niet voor de Avalex gemeenten en ook niet voor de andere aandeelhouders van HVC. Garantstelling Garantstelling is een onderdeel van de constructie waarbij een overheid tegen lage kosten (voor de aandelen) in kan stappen als eigenaar en HVC toegang heeft tot kapitaal bij geldverstrekkers als de BNG en de Waterschapsbank, omdat dezelfde overheid tot een bepaald bedrag garant staat. Tegenover de garantstelling bij HVC staat een garantstellingsprovisie voor de gemeenten, die ook gezien kan worden als een marktconforme opslag. Dit maakt ook dat er nadrukkelijk geen sprake is van staatssteun aan HVC of van concurrentievervalsing doordat HVC tegen een lagere rente kan lenen dan commerciële partijen kunnen. Een marktpartij schetst het beeld dat de garantstelling als rekening bij de inwoners gelegd wordt door dit te vertalen naar een bedrag per inwoner. Ook wordt gesuggereerd dat dit een uitgave van de gemeente is.

Dit is onjuist: garantstelling gaat nadrukkelijk niet over uitgaven of ‘rekeningen die doorgezet worden naar burgers’. Daarnaast benadrukken derden dat gemeenten met garantstellingen een risico lopen, hierbij worden relaties gelegd met de solvabiliteit van HVC. Dit is in het onderzoek met name door Deloitte ook bezien. De relatie die in de brieven gelegd wordt met solvabiliteitpercentages die voor commerciële partijen gangbaar zijn, is nadrukkelijk niet van toepassing voor een overheids NV. Er is voor gekozen dat aandeelhouders niet door kapitaalstortingen bij de aanschaf van de aandelen bijdragen aan het eigen vermogen. Het eigen vermogen wordt opgebouwd vanuit de bedrijfsresultaten. In het onderzoek is aangegeven dat HVC toewerkt aan een toename van het eigen vermogen. Het nettoresultaat van HVC wordt jaarlijks toegevoegd aan het eigen vermogen. HVC keert dus geen dividend uit aan haar aandeelhouders. Het doel is om hiermee op termijn te komen tot een situatie waarbij HVC geen garantstellingen meer nodig heeft. Daarmee wordt ook een verhoging van de solvabiliteit gerealiseerd. Overigens is het goed om daarbij in beeld te houden dat tegenover de schulden van HVC ook bezittingen staan; activa van HVC en dus ook van de eigenaren. Keuzes rond garantstellingen worden gemaakt door de aandeelhoudersvergadering, waarvan Avalex bij toetreding deel van uitmaakt.

Deloitte heeft hierover geadviseerd en geconcludeerd dat de financiële risico’s rond de garantstelling zeer beperkt zijn vanwege de actieve sturing van HVC op risicospreiding,- preventie en beperking. Deloitte wijst op de toename van het eigen vermogen als buffer om risico’s op te vangen, het verzekeringspakket bij calamiteiten, onderhoudsprogramma gericht op continuïteit, duurzame energieprojecten. Risico’s die genoemd worden door afvalverwerkers uit de markt om nu te investeren in een afvalverwerkend bedrijf gaan eraan voorbij dat er vooralsnog nog grote hoeveelheden afval geproduceerd worden, mede ook als gevolg van de bevolkingsgroei. Ook de verwerkers aan de marktzijde en hun eigenaren blijven investeren in de verwerking van afvalstromen. HVC richt zich nadrukkelijk ook niet alleen op de eindverwerking maar ook op de stadia van de afvalstromen die daaraan voorafgaan. HVC doet daarmee aan risico spreiding over de verschillende activiteiten en installaties. Daarmee wordt het risico hiervan zeer beperkt geacht.

5

En verder…. De brieven gaan ook in op het transport van het afval. Enerzijds over de kosten, waarbij vergelijkingen van tarieven gemaakt worden. Daarbij zijn deze vergelijkingen in de brieven van de marktpartijen opgesteld met aan de kant van HVC een tarief inclusief overslag. Avalex heeft een eigen overslag aan de Schie en daarmee worden deze kosten (die gezien het aantal tonnen wat overgeslagen wordt substantieel zijn) in mindering gebracht op het standaard tarief van HVC. In de doorrekening ten behoeve van het bestuur wordt daarom alleen gerekend met kosten transport HVC en niet met overslag. Ook geven de brieven verschillende beelden over de duurzaamheid van het transport wat de markt en wat HVC kan bieden. Waarbij het niet per definitie zo is dat transport per schip duurzamer of goedkoper is dan wegtransport. Ook factoren als afstand, laad- en losfaciliteiten en retourtransport spelen hierbij een belangrijke rol. Innovatie in transport over de weg heeft geleid tot vermindering van de milieubelasting. In de scheepvaart is innovatie met schonere brandstoffen veel minder ver gevorderd. De opmerkingen in de brieven over transport lopen daarmee vooruit op het onderzoek wat Avalex en HVC gaan uitvoeren voor de verdere uitwerking na besluit tot inbesteding. Dit onderzoek is ook aangekondigd in het voorgenomen besluit als een van de implementatiestappen.

Hierbij zal gekeken worden naar beide varianten; vervoer over weg of over water. Zowel vanuit de optiek van milieubelasting alsmede vanuit de verkeersdruk rond Delft. De brieven benoemen het uittreden bij HVC als lastig en kostbaar. In het rapport van KplusV en het raadsvoorstel is daarop ook ingegaan. Waarbij uittreden bij HVC uiteraard een drempel kent, maar dat heeft ook voordelen voor de blijvende aandeelhouders, waartoe ingeval van samenwerking dan ook Avalex behoort. De uittredingsprocedure is, net als bij het merendeel van verbonden partijen in Nederland niet uitgewerkt naar processtappen en kosten. In de praktijk wordt bij een verzoek tot uittreding naar oplossingen gezocht die schade voor de zittende aandeelhouders zoveel mogelijk voorkomen en die voor een gemeente die wenst uit te treden niet leidt tot onredelijke kosten. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat er afspraken gemaakt wordt over een overgangstermijn. KplusV geeft aan dat ook de jurisprudentie op dit vlak de risico’s bij uittreden voor de uittredende partijen beperken. Ik vertrouw erop dat u hiermee voldoende geïnformeerd bent.

Met vriendelijke groet,

Mevrouw N.T.C.M. Dukker secretaris-directeur Avalex

6