2110171 Oud wethouder Rijswijk; oud DB lid Avalex; oud lid Provinciale Staten van Zuid-Holland; oud lid Tweede-Kamer - Avalex-HVC

69 Andere alternatieve maatregelen die aan de orde komen in het afvalscheidingsadvies zijn Afval loont (waarbij een vergoeding wordt betaald voor gescheiden ingeleverd afval) en de Basisbak (waarbij verschillende soorten herbruikbaar afval via één minicontainer worden ingezameld). 70 Dijkgraaf en Gradus, The Effectiveness of Dutch Municipal Recycling Policies, Tinbergen Institute Discussion Paper TI 2014-155/VI, 2014

53

een dure scheiding

Rekenkamer

Krimpen aan den IJssel

54

een dure scheiding

3

uitvoering afvalbeleid

inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de uitvoering van het afvalbeleid van de gemeente. Hierbij komt de volgende onderzoeksvraag aan de orde: • Is het afvalbeleid adequaat uitgevoerd? Bij de behandeling van deze onderzoeksvraag hanteert de rekenkamer normen en criteria. Deze worden toegelicht in tabel 3-1. tabel 3-1: normen en criteria uitvoering afvalbeleid norm het afvalbeleid wordt uitgevoerd

criteria • er is een planning voor de maatregelen

zoals gepland

paragraaf 3-2-1

opgesteld; • de voorgenomen maatregelen worden conform

3-2-2

planning uitgevoerd; • afspraken met de uitvoerders zijn in opzet

3-3-1

consistent met het afvalbeleid; • afspraken met de uitvoerders worden

3-3-2

gemonitord; • afspraken met de uitvoerders worden

3-3-3

nagekomen. de gemeente stuurt bij als de

• de gemeente heeft mogelijkheden om bij te

uitvoering van het afvalbeleid niet

3-4-1

sturen als de doelstellingen van het afvalbeleid

verloopt zoals gepland

niet worden gerealiseerd; • de gemeente maakt gebruik van deze

3-4-2

mogelijkheden.

planning en realisatie afvalbeleid Er was geen concrete tijdsplanning voor de uitvoering van elke maatregel in het afvalbeleid. Wel ging de gemeente ervan uit dat de maatregelen al in 2016 zouden zijn ingevoerd. De maatregelen van het afvalbeleid zijn grotendeels geïmplementeerd. Medio 2020 zijn twee van de zes maatregelen volledig gerealiseerd, drie grotendeels (bij meer dan 96% van de woningen) en één niet. Er wordt nog gewerkt aan een plan van aanpak voor het aan huis inzamelen van gft-afval en pmd en omgekeerd inzamelen bij de dijklinten aan de Lekdijk en IJsseldijk. Het is niet waarschijnlijk dat dit plan nog binnen de beleidsperiode wordt uitgevoerd. Ook moet voor enkele hoogbouwlocaties de gescheiden inzameling van pmd en opk nog mogelijk worden gemaakt. Het college geeft verschillende redenen voor de vertraagde implementatie van de beleidsmaatregelen: een te kleine personele capaciteit bij de uitvoerder (NV MAK) en de overgang van NV MAK naar Cyclus.

55

een dure scheiding

Afval Loont zal niet worden ingevoerd, omdat de invoering niet financieel aantrekkelijk is, er een risico bestond dat Afval Loont ten koste zou gaan van de resultaten van de andere maatregelen en de organisatie achter Afval Loont inmiddels geheel is gestopt. planning beleidsmaatregelen Om de doelstellingen van het afvalbeleid te realiseren zijn in het afvalbeleid zes maatregelen opgesteld (zie paragraaf 1-2-1). In het afvalbeleid 2016-2020 zelf was geen concrete tijdsplanning voor de uitvoering van elke maatregel opgesteld, wel wordt opgemerkt dat: • de maatregelen gefaseerd worden ingevoerd, te starten met de invoering van gescheiden inzameling van gft-afval en het openen van het filiaal van Afval Loont. • het jaar 2015 een “inregeljaar” is, waarbij aanbestedingen voor de ondergrondse containers, de minicontainers en het verwerkingscontract voor gft worden uitgevoerd; • drie maatregelen (herintroductie inzameling gft-afval, invoering inzameling pmd, omgekeerd inzamelen) nog niet direct kunnen worden uitgevoerd bij de zogeheten dijklinten: de Lekdijk en IJsseldijk. 71 Het is bij de goedkeuring van het raadsvoorstel (11 juni 2015) niet duidelijk wanneer de maatregelen wel kunnen worden uitgevoerd bij de dijklinten, maar de gemeente ging in de berekening van de financiële effecten van het beleid er van uit dat alle maatregelen in 2016 overal zouden zijn ingevoerd.

In het jaarwerkplan 2016 van NV MAK is wél een tijdsplanning opgenomen voor de implementatie van de maatregelen van het afvalbeleid (met uitzondering van Afval loont). 72 Het is de bedoeling dat op 1 juni 2016 “de inzameling start conform de gewijzigde inzamelstructuur”’ en dat in het 3e kwartaal alle nieuwe verzamelcontainers zijn geplaatst en de minicontainers voor pmd, papier en gft-afval zijn uitgegeven.

71 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Afvalscheidingsbeleid ‘Afvalscheidingsadvies 2016-2020’, 11 juni 2015. 72 NV MAK, jaarwerkplan 2016, 30 november 2015.

56

een dure scheiding

realisatie beleidsmaatregelen Tabel 3-2 laat zien of de voorgenomen maatregelen daadwerkelijk zijn gerealiseerd. tabel 3-2: realisatie beleidsmaatregelen (per september 2020) maatregel

gerealiseerd

herinvoering inzameling gft-afval bij laagbouw met minicontainers

+/-

invoering inzameling pmd bij laagbouw met minicontainers in plaats van zakken

+/-

omgekeerd inzamelen bij laagbouw

+/-

Afval Loont

-

ondergrondse containers voor pmd op strategische plaatsen en

+/-

verzamelcontainers voor gft-afval bij hoogbouw continuering milieustraat, inzameling papier, textiel en grofvuil

+

+ = gerealiseerd; - = niet gerealiseerd; +/- = deels gerealiseerd.

dijklinten en hoogbouwlocaties Uit tabel 3-2 blijkt dat twee maatregelen zijn uitgevoerd. De ondergrondse perscontainers voor pmd en verzamelcontainers voor gft-afval (vijfde maatregel) zijn gerealiseerd. Ook zijn de milieustraat en de inzameling van papier, textiel en grofvuil gecontinueerd (zesde maatregel). Drie van de zes voorgenomen maatregelen zijn grotendeels uitgevoerd, maar later dan gepland. In een raadsinformatiebrief van 28 januari 2016 wordt een tijdsplanning genoemd waar uitgegaan wordt van een gefaseerde invoering van deze maatregelen in de periode september tot en met december 2016 en voor de dijklinten in 2017. 73 Tot op heden zijn de maatregelen nog niet uitgevoerd bij de zogeheten dijklinten. Het aantal aan de dijklinten gelegen woningen is maximaal 3,5 procent van de totale woningvoorraad in Krimpen aan den IJssel. 74 Ook is bij enkele hoogbouwlocaties de gescheiden inzameling van gft, pmd en opk niet of later gerealiseerd. Ten aanzien van de dijklinten laat het college op verschillende momenten weten dat er gewerkt wordt aan een plan van aanpak voor de invoer van omgekeerd inzamelen (inclusief het aan huis inzamelen van gft-afval en pmd).

75 Zo wordt bijvoorbeeld in de jaarrekening van de gemeente Krimpen aan den IJssel over 2018 opgemerkt dat de voorbereiding voor de aanpak van de dijklinten (en de gft-fractie bij hoogbouw) is gestart en in 2019 wordt geïmplementeerd. In de begroting voor 2020 staat dat een plan van aanpak was opgesteld. Dit plan van aanpak moest echter nog – onder andere in overleg met het waterschap – verder worden uitgewerkt. Het plan van aanpak is medio 2020 nog niet aan de gemeenteraad voorgelegd en bevindt zich nog in de verkennende fase. 76 Het is niet waarschijnlijk dat het plan voor de aanpak van de

73 College van B en W Krimpen aan den IJssel, raadsinformatiebrief, 28 januari 2016. 74 Ooster Lekdijk: 41 adressen, Lekdijk: 95 adressen, IJsseldijk: 313 adressen, IJsseldijk Oost: 5 adressen. Totaal: 454. Een deel van de objecten heeft geen woonbestemming. Bron: bagviewer.kadaster.nl, geraadpleegd op 24 september 2020. Totale voorraad woningen Krimpen aan den IJssel per 1 januari 2019: 12.527. Bron: https://syswov.datawonen.nl/. geraadpleegd op 24 september 2020. 75 Gemeenteraad Krimpen aan den IJssel, Raadsvoorstel Omgekeerd inzamelen, vastgesteld op 14 september 2017; College van B en W Krimpen aan den IJssel, Raadsinformatiebrief inzake bijplaatsingen afval bij ondergrondse containers, 10 april 2019; Gemeente Krimpen aan den IJssel, Meerjarenbegroting 2020-2023, vastgesteld op 7 november 2019; Gemeente Krimpen aan den IJssel, jaarrekening 2018, vastgesteld op 27 juni 2019. 76 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Kadernota 2021, vastgesteld op 9 juli 2020.

57

een dure scheiding

dijklinten nog binnen de beleidsperiode (2016-2020) zal worden geïmplementeerd. De inzameling van pmd en opk (inpandig) is bij enkele hoogbouwlocaties tot op heden nog niet gerealiseerd. 77 Het college geeft geen eenduidige verklaring voor de vertraagde uitvoering van de beleidsmaatregelen. Eén verklaring is volgens het college de te kleine personele capaciteit. De algehele implementatie van omgekeerd inzamelen was volgens het college een “”omvangrijk”” proces was. 78 De implementatie bij de hoogbouwlocaties en dijklinten zou “”aparte aandacht vragen gezien de specifieke omstandigheden.”. Doordat de aandacht uitging naar de implementatie van omgekeerd inzamelen in de ‘reguliere wijken’ zou er geen tijd zijn voor locaties die maatwerkoplossingen vergen. Volgens een voormalige wethouder heeft de gemeente bij de implementatie van het afvalbeleid werkzaamheden moeten verrichten die eigenlijk tot het takenpakket van de uitvoerder (NV MAK) behoorden. Het betroffen met name bepaalde privacyaspecten van het afvalbeleid en de afhandeling van zienswijzen. 79 Naast de beperkte personele capaciteit wordt ook de overgang van NV MAK naar Cyclus NV door het college benoemd als oorzaak voor de vertraagde uitvoering.

80 In een interview met de rekenkamer wordt overigens door medewerkers van Cyclus NV opgemerkt dat Cyclus NV, tegen betaling door de gemeente, een plan van aanpak heeft opgesteld voor de implementatie van omgekeerd inzamelen bij de dijklinten. Van dat plan heeft de gemeente echter nog geen gebruik gemaakt, vanwege veel personeelsverloop. 81 Afval loont Eén maatregel is niet uitgevoerd, namelijk Afval Loont. Middels een raadsinformatiebrief is de gemeenteraad in december 2017 geïnformeerd dat invoering van het concept Afval Loont tot nader order wordt uitgesteld, omdat de invoering niet financieel aantrekkelijk zou zijn en er een risico bestond dat Afval Loont ten koste zou gaan van de inzamelresultaten 'in de wijk'. 82 De rekenkamer acht deze verklaring plausibel: ook in andere gemeenten is om deze redenen gestopt met Afval loont. 83 Het niet doorgaan van Afval loont zou de gemeente een bedrag van € 138.281 (2016) oplopend tot € 180.160 (2020) besparen. Het college had de kosten van Afval loont al niet meer opgenomen in de begroting voor 2018, die werd vastgesteld op 9 november 2017. Ondertussen is het de organisatie achter het initiatief Afval Loont gestopt, waardoor deze maatregel ook niet zal worden ingevoerd.

84 Het college heeft in de toelichting op zijn besluit om Afval Loont niet in te voeren overigens aangegeven de mogelijkheid te onderzoeken om grondstoffen aan huis “via SROI (Social Return on Investment) op te halen”. 85 Het is echter niet duidelijk wat deze mogelijkheid behelst en of het

77 Interview. 78 Gemeenteraad Krimpen aan den IJssel, Raadsvoorstel Omgekeerd inzamelen, vastgesteld op 14 september 2017 79 Interview. 80 College van B en W, ‘beantwoording technische vragen meerjarenbegroting 2019-2022’, 23 oktober 2018. 81 Interview. 82 College van B en W Krimpen aan den IJssel, Raadsinformatiebrief Afval Loont, 7 december 2017. 83 Onder meer in Lansingerland en Pijnacker-Nootdorp. Bron: Rekenkamer Lansingerland, ‘Scheidend vermogen’, 21 juni 2018. 84 Afval Online. Afval loont stopt: “De energie is op, het perspectief weg”. Verkregen op 13 mei 2020 van https://afvalonline.nl/bericht?id=30191. 85 College van B en W, collegevoorstel Afval loont, 12 december 2017.

58

een dure scheiding

onderzoek naar deze maatregel is uitgevoerd. 86 Het college is tot op heden in zijn communicatie met de gemeenteraad niet terug gekomen op dit onderzoek.

afspraken externe uitvoerders De gemeente heeft voor de uitvoering van het afvalbeleid afspraken gemaakt met de externe partijen NV MAK en Cyclus NV. Deze afspraken zijn onvoldoende concreet en gedetailleerd vastgelegd. Eén afspraak, het terugbrengen van de frequentie van inzameling van gft-afval, is niet consistent met het afvalbeleid. Over enkele onderdelen van het afvalbeleid zijn geen specifieke afspraken gemaakt, namelijk de plaatsing van ondergrondse perscontainers voor pmd en de invoer van maatregelen bij de dijklinten en hoogbouw. Ondanks het ontbreken van zulke afspraken is de plaatsing van ondergrondse perscontainers wel gerealiseerd. De gemeente heeft de monitoring van de afspraken adequaat geborgd door rapportages en periodieke overleggen. De uitvoeringsafspraken met NV MAK zijn grotendeels nagekomen. Onduidelijke afspraken resulteerden in meningsverschillen over rollen en verantwoordelijkheden bij de implementatie van omgekeerd inzamelen en het niet uitvoeren van onderdelen van de communicatie, zoals de samenwerking met kerken en het concept ‘Koos de Vuilnisman’. De samenwerking met (sport)verenigingen en scholen en de inzet van ‘afvalbutlers’ heeft de gemeente zelf uitgevoerd. De uitvoeringsafspraken met Cyclus NV zijn wel volledig nagekomen, het afvalbeleid was toen echter al grotendeels geïmplementeerd.

opzet afspraken In de beoordeling van de afspraken met uitvoerders richt de rekenkamer zich primair op afspraken die voortkomen of gerelateerd zijn aan de beleidsdoelstellingen van het afvalbeleid 2016-2020. Daarnaast beoordeelt de rekenkamer de afspraken die delen van het afvalbeleid wijzigen. De afvalinzameling en het contractbeheer van de verwerkingscontracten gft en restafval voor de gemeente Krimpen aan den IJssel werden tot 30 juni 2018 uitgevoerd door NV MAK. De dagelijkse leiding en uitvoering van de taken werd door NV MAK uitbesteed aan AVR en haar rechtsopvolgers Van Gansewinkel en Renewi. Vanaf 1 juli 2018 is de afvalinzameling en -verwerking inbesteed bij Cyclus NV. Bij de oprichting van NV MAK in 2003 zijn de afspraken ten aanzien van afvalinzameling en -verwerking vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst. Het betreffen afspraken over uiteenlopende zaken, waaronder het budget, het management van de NV door AVR en de door de gemeente in te brengen activa. Bij de toetreding tot Cyclus NV in 2018 zijn afspraken ten aanzien van afvalinzameling en verwerking vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst. De verschillende documenten waarin de afspraken zijn vastgelegd staan in tabel 3-3.

86 De rekenkamer heeft de gemeente gevraagd wat het resultaat van het onderzoek was (e-mail). Hier is vooralsnog geen reactie op gegeven door de gemeente. In de ambtelijke reactie op deze nota wordt opgemerkt: “de gedachte hierbij was een schillenboer 2.0. Er is eerder een proef gestart met afvalcoaches waarbij het de bedoeling was dat zij ook in gesprek zouden gaan met bewoners van hoogbouw. Helaas is deze proef vroegtijdig beëindigt aangezien de deelnemers om verschillende redenen zijn gestopt. We zijn nu in gesprek met Cyclus en QuaWonen om een proef te starten met GF(T) en hoogbouw. Dit is op 13 oktober 2020 ook aan de gemeenteraad gemeld.”

59

een dure scheiding

tabel 3-3: documenten met afspraken over afvalinzameling en -verwerking document

korte toelichting

NV MAK samenwerkingsovereenkomst (incl. bijlagen)

Overeenkomst met daarin de opdracht aan NV MAK om de afvalinzameling uit te voeren en de opdracht aan AVR tot het managen van NV MAK. De uit te voeren werkzaamheden voor inzameling en verwerking van afval worden beschreven in bijlage C bestek.

jaarwerkplan 2016 87

Jaarwerkplan met daarin afspraken over de implementatie van inzameling van gft-afval en pmd middels mini-, verzamel- en perscontainers, implementatie van omgekeerd inzamelen en communicatie van het afvalbeleid.

jaarwerkplan 2017 88

Jaarwerkplan met daarin de afspraak dat de

begroting NV MAK 2017 89

Begroting met daarin de afspraak verwerkt dat de

communicatiecampagne gecontinueerd wordt. frequentie van de pmd-inzameling aangepast wordt naar eens per twee weken Cyclus NV dienstverleningsovereenkomst (dvo) deel A

Deel van de dvo met daarin algemene afspraken over de verplichtingen van de partijen, financiën, monitoring en kwaliteit.

dienstverleningsovereenkomst deel B

Deel van de dvo met daarin de omvang, inhoud en wijze van uitvoering van de taken die de gemeente Krimpen aan de IJssel af kan nemen.

dienstverleningsovereenkomst deel C

Jaarlijks overeengekomen diensten en producten die Cyclus NV gaat uitvoeren voor de gemeente Krimpen aan den IJssel, met bijbehorende prijzen. (Beleids)wijzigingen worden in de dvo verwerkt, maar zijn daarin niet als aparte afspraken opgenomen.

De overeenkomst en het bestek met NV MAK dateren van voor de totstandkoming van het afvalbeleid en de afspraken zijn niet rechtstreeks relevant voor het afvalbeleid. Wel had de gemeente volgens artikel 3 van de samenwerkingsovereenkomst het recht om op grond van beleidsoverwegingen de inhoud van de uitvoering van de werkzaamheden door NV MAK te wijzigen. In dit kader werden jaarlijks afspraken tussen de gemeente en NV MAK gemaakt en vastgelegd in een jaarwerkplan. In de jaarwerkplannen van 2016 en 2017 van NV MAK en in de dienstverleningsovereenkomst met Cyclus NV zijn afspraken vastgelegd die wel raken aan de doelstellingen en maatregelen uit het huidige afvalbeleid. In aanvulling hierop 87 NV Milieuservices AVR Krimpen aan den IJssel, Jaarwerkplan 2016, 30 november 2015. NV Milieuservices AVR Krimpen aan den IJssel, 88 Jaarwerkplan 2017, 17 oktober 2016. NV Milieuservices AVR Krimpen aan den IJssel, Jaarwerkplan januari t/m juni 2018, 9 oktober 2017. 89 Volgens het collegevoorstel is de beleidswijziging al verwerkt in de begroting van de NV MAK die nog in de AvA besproken moet worden. College van B en W Krimpen aan den IJssel, Collegevoorstel verhogen inzamelfrequentie pmd (plastic, metaal en drankenkartons), 13 december 2016.

60

een dure scheiding

zijn nog enkele separate afspraken gemaakt die het afvalbeleid wijzigen. Deze verschillende afspraken die gerelateerd zijn aan de doelstellingen en maatregelen in het afvalbeleid zijn opgenomen in tabel 3-4. Over de uitvoering van de verschillende maatregelen bij dijklinten en hoogbouw en het plaatsen van ondergrondse containers voor pmd zijn geen afspraken gemaakt. tabel 3-4: afspraken gerelateerd aan doelstellingen en maatregelen afvalbeleid afspraak (bron)

in opzet consistent met het afvalbeleid

implementatie omgekeerd inzamelen (jaarwerkplan

ja

2016) implementatie Afval Loont (jaarwerkplan 2016)

ja, maar onvoldoende concreet

sorteeranalyse (jaarwerkplan 2016)

ja, maar onvoldoende concreet

bewonerscommunicatie door communicatiebureau

geen concrete afspraken

i.s.m. NV MAK (jaarwerkplan 2016, jaarwerkplan 2017) voldoen aan eisen marktconformiteit (dvo Cyclus,

ja

deel A, artikel 9) verhoging inzamelfrequentie pmd (begroting NV

ja

MAK 2017) 90 aanpassen inzamelfrequentie gft-afval (dvo Cyclus

nee, dit betreft een wijziging van het beleid

NV 2020) 91

Deze maatregelen zullen in het vervolg van deze paragraaf worden besproken. omgekeerd inzamelen In het jaarwerkplan van 2016 werden afspraken gemaakt over de betrokkenheid van NV MAK bij de implementatie van omgekeerd inzamelen. NV MAK zou ondergrondse en minicontainers verwerven en plaatsen, n een volume-enquête over de gewenste grootte van de minicontainers uitvoeren en betrokken zijn bij de bewonerscommunicatie. Het project ‘omgekeerd inzamelen’ stond onder leiding van een externe projectleider. De doelstelling was dat 100% van de benodigde inzamelmiddelen bij de start van de gewijzigde inzamelstructuur in gebruik is en dat de projectkosten conform de begroting zijn. Beoogde startdatum van de nieuwe inzamelmethode was 1 juni 2016. Over de invoer van omgekeerd inzamelen bij de dijklinten aan de Lekdijk en IJsseldijk waren nog geen afspraken met externe uitvoerders gemaakt, omdat de plannen nog in de verkennende fase zaten. 92 De afspraken over omgekeerd inzamelen in het jaarwerkplan 2016 waren in opzet in overeenstemming met het afvalbeleid van de gemeente. Ze omvatten de implementatie van de maatregelen 1, 2, 3 en 5 uit tabel 2-5, namelijk inzameling bij laagbouw via ondergrondse containers voor restafval en minicontainers voor gft- en

90 College van B en W Krimpen aan den IJssel, collegevoorstel Verhogen inzamelfrequentie pmd (plastic, metaal en drankenkartons), 13 december 2016. 91 Gemeente Krimpen aan den IJssel, raadsvoorstel Wijziging inzamelfrequentie Groente-, Fruit- en Tuinafval (GFT), 28 mei 2020, vastgesteld op 25 juni 2020. 92 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Kadernota 2021, vastgesteld op 9 juli 2020.

61

een dure scheiding

pmd-afval en bij hoogbouw de introductie van verzamelcontainers voor gft-afval en ondergrondse perscontainers voor pmd-afval. Volgens een onderzoek 93 naar de samenwerking tussen de gemeente en NV MAK zou er bij beide partijen onduidelijkheid zijn over de wederzijdse rollen en verantwoordelijkheden, onder meer bij de invoering van omgekeerd inzamelen (zie kader). De rekenkamer heeft dit echter niet kunnen verifiëren aan de hand van verslagen.

rolverdeling NV MAK en gemeente Volgens het onderzoek naar de samenwerking tussen NV MAK en de gemeente waren de afspraken over de implementatie van omgekeerd inzamelen onvoldoende helder. Dat zorgde voor onduidelijkheid en discussie tussen beide partijen. Zo was onduidelijk wie een externe projectleider zou inhuren voor de invoering van omgekeerd inzamelen en wie verantwoordelijk was voor herplanting van groen rondom de verzamelcontainers. Uiteindelijk zijn afzonderlijke projectleiders ingehuurd voor de plaatsing van de ondergrondse containers (door de gemeente) en de plaatsing van de minicontainers (door NV MAK). Volgens het evaluatierapport verwachtte de gemeente meer initiatief van NV MAK en waren medewerkers van NV MAK van mening dat de gemeente te weinig ruimte liet voor initiatief van NV MAK. Een ander voorbeeld van een onduidelijke rolverdeling zou zijn dat zowel de gemeente als NV MAK inkoop- en aanbestedingsprocessen uitvoerden. 94 Ook zouden er te weinig aanknopingspunten in de overeenkomsten en het bestek voor sturing op prestaties en uitkomsten. In interviews 95 met medewerkers van de gemeente wordt dit beeld bevestigd, maar de rekenkamer ziet deze onduidelijkheid niet terug in verslagen van overleggen.

Slechts in een enkel verslag is expliciet verslag gedaan van onduidelijkheid over de rolverdeling, namelijk bij de projectgroep die de ontvlechting van NV MAK heeft uitgevoerd. 96

Afval Loont Bij het vierde component van het afvalbeleid, Afval Loont, konden inwoners bepaalde soorten afval gescheiden inleveren tegen vergoeding van een geldbedrag. Afval Loont zou volgens het jaarwerkplan van 2016 worden ingevoerd De manier waarop wordt in het jaarwerkplan niet verder toegelicht. De rekenkamer merkt op dat in het afvalbeleid wordt uitgegaan van implementatie van Afval Loont in 2016, waarbij de locatiekeuze een belangrijk onderdeel is in het concept. Een besluit over de locatiekeuze was echter niet expliciet onderdeel van de afspraken met NV MAK. De rekenkamer acht de afspraak weliswaar consistent met het afvalbeleid, maar onvoldoende concreet. sorteeranalyse Volgens het jaarwerkplan 2016 zou NV MAK de frequentie van de sorteeranalyse van restafval moeten verhogen. De resultaten zouden moeten worden gebruikt door de gemeente voor communicatie, bewustwordingscampagnes en aanpassingen in de inzamelstructuur. De afspraak is in opzet consistent met het afvalbeleid waarin is

93 Extern adviesbureau, Evaluatie Samenwerking Gemeente - NV MAK, 16 juni 2017. 94 Extern adviesbureau, Evaluatie Samenwerking Gemeente - NV MAK, 16 juni 2017. 95 Interviews ambtenaren, 20 juli 2020, 10 augustus 2020. 96 NV Milieu Services AVR-Krimpen aan den IJssel, notulen 26e MAK-overleg, 9 oktober 2017.

62

een dure scheiding

opgenomen dat er jaarlijks een sorteeranalyse uitgevoerd wordt. 97 De afspraak is echter onvoldoende concreet, omdat niet was toegelicht met welke frequentie de sorteeranalyse plaats zou vinden. bewonerscommunicatie Onderdeel van het afvalbeleid is een meerjarig communicatietraject richting bewoners waarbij gebruik gemaakt zou moeten worden van reguliere en sociale media. Specifieke informatiekanalen zouden worden gebruikt om bepaalde doelgroepen te benaderen. De gemeente was voornemens om zelf voor het vaststellen van de definitieve locaties van ondergrondse containers inloopavonden te organiseren. Hierover zijn dus geen afspraken gemaakt met externe uitvoerders. 98 Er zouden verder kerken, (sport)verenigingen en scholen worden benaderd om te bespreken welke rol deze organisaties kunnen hebben bij de uitvoering van de maatregelen. Ook zou gebruik worden gemaakt van ‘afvalbutlers’ en het concept ‘Koos de Vuilnisman’ (gericht op schoolgaande jeugd). De rekenkamer heeft geen concrete afspraken over bewonerscommunicatie aangetroffen. In de jaarwerkplannen van NV MAK voor 2016 en 2017 wordt wel verwezen naar een werkgroep communicatie waar NV MAK en de gemeente aan deelneemt, het inschakelen van een adviesbureau en ‘diverse communicatietrajecten’, maar uit de werkplannen blijkt niet duidelijk wat deze trajecten inhouden.

Communicatie zou ‘vanuit het beheer van de gemeente plaatsvinden’. De reeds in gang gezette communicatiecampagne “Sorteren, maak uw afval waardevol” zou worden gecontinueerd. De rekenkamer heeft de gemeente verzocht om informatie over afspraken tussen NV MAK en de gemeente en het externe communicatiebureau en de gemeente met betrekking tot deze onderdelen van het communicatietraject. De rekenkamer heeft wel informatie ontvangen over de uitvoering van enkele maatregelen, maar geen informatie over de afspraken met NV MAK en de opdracht aan het externe communicatiebureau. In het jaarwerkplan 2016 heeft de gemeente met NV MAK wel de afspraak gemaakt dat NV MAK een monitor zou opzetten om de bekendheid van het nieuwe afvalbeleid te meten. Weliswaar was het monitoren van het draagvlak niet als maatregel opgenomen in het beleid, maar wel dat het communicatietraject het draagvlak voor het afvalbeleid zou moeten vergroten. Volgens het jaarwerkplan zou er een 0-meting plaatsvinden voor de start van de nieuwe inzamelstructuur. De monitor diende meer inzicht te bieden in het draagvlak en de bekendheid van het nieuwe beleid. Deze informatie kon gebruikt worden om het gedrag van inwoners verder te beïnvloeden.

marktconformiteit In de dienstverleningsovereenkomst met Cyclus NV is afgesproken dat een onafhankelijk en deskundig adviesbureau de marktconformiteit van de door Cyclus NV gehanteerde prijzen onderzoekt op basis van eisen die geformuleerd zijn door de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Als op basis van dit marktconformiteitsonderzoek blijkt dat de prijzen van Cyclus NV niet marktconform zijn, dan zal Cyclus NV maatregelen om alsnog aan deze eisen te voldoen. Deze afspraak is niet direct gerelateerd aan een specifieke maatregel in het afvalbeleid,

97 Gemeente Krimpen aan den IJssel, Afvalscheidingsbeleid ‘Afvalscheidingsadvies 2016-2020’, 11 juni 2015. 98 College van B en W, Raadsinformatiebrief (zonder onderwerp), 28 januari 2016.

63

een dure scheiding

maar de rekenkamer concludeert dat de afspraak wel aansluit bij het beoogde effect van het beleid, namelijk geen lastenverzwaring voor inwoners. verhoging inzamelfrequentie pmd Op 13 december 2016 besloot het college de inzamelfrequentie van pmd te verhogen van een keer in de vier weken naar een keer in de twee weken. Deze afspraak is dan al verwerkt in de begroting van NV MAK voor 2017. De afspraak is niet vastgelegd in een aparte overeenkomst. Reden voor de maatregel is dat de minicontainers al na twee weken vol zitten, waardoor er pmd in het restafval verdwijnt. Als gevolg hiervan werden extra kosten verwacht voor het omwisselen van containers naar een groter formaat. Deze afspraak is in opzet consistent met de tweede maatregel in het afvalbeleid, namelijk inzameling van pmd in minicontainers, en sluit aan bij de doelstelling om 70% afvalscheiding te realiseren. aanpassen inzamelfrequentie gft-afval De inzamelfrequentie van gft-afval vond volgens het afvalbeleid en volgens artikel 7.1 van de afvalstoffenverordening 2016 in de maanden december, januari en februari een keer per drie weken plaats, in de maanden juni, juli en augustus wekelijks en in de overige maanden een keer per twee weken.

Op verzoek van de inzamelaar Cyclus NV is de inzamelfrequentie in de dienstverleningsovereenkomst van 2020 aangepast naar een keer per twee weken gedurende het hele jaar, zodat de inzet van materieel en personeel effectiever is en goed aansluit bij het aanbod van gft-afval. Omdat de frequentie vastgelegd is in de afvalstoffenverordening diende de gemeenteraad over de wijziging te besluiten. De raad stemt op 25 juni 2020 in met deze wijziging en aanpassing van de afvalstoffenverordening. 99 Deze nieuwe afspraak met Cyclus NV is een wijziging van het afvalbeleid en is in opzet consistent met de doelstelling om de lasten voor inwoners niet te laten stijgen. Door aan te sluiten op het aanbod van gft-afval zou deze maatregel in opzet niet ten koste hoeven te gaan van de doelstelling om 70% afvalscheiding te realiseren. monitoring afspraken In de verschillende overeenkomsten met NV MAK en Cyclus NV zijn ook bepalingen opgenomen over monitoring van de overeengekomen afspraken. Bijvoorbeeld door rapportages, periodiek overleg en evaluaties. Deze bepalingen en de naleving daarvan zijn opgenomen in tabel 3-5.

99 Gemeente Krimpen aan den IJssel, raadsvoorstel Wijziging inzamelfrequentie Groente-, Fruit- en Tuinafval (GFT), 28 mei 2020, vastgesteld op 25 juni 2020.

64

een dure scheiding

tabel 3-5: overzicht bepalingen monitoring en naleving daarvan bepaling

naleving

NV MAK evaluaties vijfjaarlijkse evaluatie samenwerkingsovereenkomst (art. 13

ja

samenwerkingsovereenkomst); jaarlijks vindt een evaluatie plaats of het aanbiedgedrag (bijvoorbeeld verkeerd

nee

aangeboden afval) reden is om delen van het bestek te wijzigen (art. 1 bestek); rapportages (art. 2 bestek) kwartaaloverzicht met de ingezamelde afvalhoeveelheden per afvalsoort;

grotendeels wel

kwartaaloverzicht met het aantal en soort uitgezette inzamelmiddelen;

ja

kwartaaloverzicht met bijzonderheden geconstateerd bij het schoonmaken van

nee

verzamelcontainers; kwartaaloverzicht van het aantal grofvuilmeldingen;

nee

kwartaaloverzicht met het aantal acties voor ophalen van illegaal afval;

ja

kwartaaloverzicht van het aantal en soort klachten;

ja

periodiek overleg er vinden periodiek overleggen plaats op technisch, operationeel en strategisch

grotendeels wel

niveau (art. 1 bestek) CYCLUS NV evaluaties minimaal om de twee jaar voert een onafhankelijk adviesbureau een toets uit op de

ja

marktconformiteit van de door Cyclus NV gehanteerde prijzen. (artikel 9 dienstverleningsovereenkomst deel A) rapportages maandelijkse rapportage verwerking en inzameling (met daarin de volgende

ja

onderdelen: aantal ingezamelde tonnages, aantal ledigingen, aantal meldingen, aantal verstrekte gele en rode kaarten i.vm. overtreding van de aanbiedregels, aantal en soort containers, aantal en soort mutaties in afvalpassen, aantal gereinigde containers, aantal bezoekers afvalbrengstation) (dienstverleningsovereenkomst deel B); jaarlijkse rapportage VANG-doelstellingen met inzamelgegevens,

ja

scheidingspercentages en materiaalhergebruik en een benchmark van de Cyclus gemeenten onderling. (dienstverleningsovereenkomst deel B); afvalsorteeranalyse, frequentie niet gespecificeerd (dienstverleningsovereenkomst

ja

deel B) periodiek overleg periodiek regionaal overleg Adviesorgaan Regionaal Afvalbeleid- ambtelijk

ja

periodiek regionaal overleg Adviesorgaan Regionaal Afvalbeleid- bestuurlijk

--

De rekenkamer oordeelt dat de gemeente met deze bepalingen de monitoring van de afspraken met de uitvoerders in opzet adequaat heeft geborgd. Dat geldt ook voor de afspraken die rechtstreeks gerelateerd zijn aan de doelstellingen van het afvalbeleid (zie tabel 3-3). Deze afspraken, die zijn opgenomen in de jaarwerkplannen, worden in opzet gemonitord door middel van periodieke rapportages en overlegmomenten. In de praktijk worden de bepalingen in tabel 3-4 echter deels anders uitgevoerd dan vooraf afgesproken. Dit wordt in het vervolg van deze paragraaf toegelicht. 65

een dure scheiding

NV MAK evaluaties Volgens de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en AVR-West BV vindt er eens in de vijf jaar een evaluatie plaats van de samenwerkingsovereenkomst. Deze evaluatie heeft in 2013 plaats gevonden en is in overleg tussen de gemeente en NV MAK in de eerste helft van 2017 opnieuw uitgevoerd. 100 Deze afspraak is dus uitgevoerd conform de opzet. Volgens het bestek evalueren de gemeente en NV MAK jaarlijks of wijzigingen in het aanbiedgedrag van de burgers of de acceptatievoorwaarden van de eindverwerkers aanleiding geven om de in dit bestek beschreven voorschriften te herzien. In het bestek is als toelichting opgenomen dat het hierbij gaat om ”met name, maar niet uitsluitend, het risico van afgekeurde vrachten, de ledigingsfrequentie van gftcontainers bij warm weer, het meenemen van verkeerd aangeboden afval zonder verrekening en meldingen van illegaal afval.” In de praktijk ontbrak een aparte rapportage of een apart overleg over het aanbiedgedrag. Over de verwerking van afval werd niet gerapporteerd. Wel is het aantal meldingen van illegaal afval en het scheidingspercentage opgenomen in de kwartaalrapportages (zie volgende alinea). De rekenkamer constateert dat de afspraken over monitoring van het aanbiedgedrag niet volledig zijn nageleefd.

rapportages Volgens de beschrijving van de opdracht aan NV MAK in het bestek rapporteert NV MAK ieder kwartaal aan de gemeente over de ingezamelde afvalhoeveelheden per afvalsoort, het aantal en soort inzamelmiddelen, het schoonmaken van verzamelcontainers, het aantal grofvuilmeldingen (meldingen van huishoudens over aan huis op te halen grof huishoudelijk afval), het aantal acties voor ophalen van illegaal afval (afval dat niet is aangeboden volgens de regels in de afvalstoffenverordening, zoals bijplaatsingen waarbij afval naast de verzamelcontainers wordt neergezet) en een overzicht van het aantal klachten. In de kwartaalrapportages wordt gerapporteerd over de ingezamelde afvalhoeveelheden per afvalsoort, het aantal illegale stortingen en het aantal en soort klachten. Over een aantal onderdelen wordt wel gerapporteerd, maar wijkt de rapportage af van het bestek. Dit betreft het aantal en soort inzamelmiddelen. Er wordt enkel gerapporteerd wordt over het aantal minicontainers en niet over de verzamelcontainers. Aangezien het aantal verzamelcontainers naar verwachting constant blijft, heeft het per kwartaal verstrekken van deze informatie ook weinig toegevoegde waarde. Ook de rapportage over grofvuil wijkt af: de hoeveelheid ingezameld grofvuil is wel opgenomen, maar het aantal meldingen niet. Er wordt niet gerapporteerd over het schoonmaken van verzamelcontainers.

In de kwartaalrapportages wordt tevens ingegaan op de afspraken in de jaarwerkplannen die de doelstellingen van het afvalbeleid raken: de implementatie van omgekeerd inzamelen, afvalscheidingspercentages, de bewonerscommunicatie en de aanpassing van de frequentie van de inzameling van pmd- en gft-afval.

100 Extern adviesbureau, Evaluatie Samenwerking Gemeente - NV MAK, 16 juni 2017.

66

een dure scheiding

De rekenkamer constateert dat grotendeels wordt gerapporteerd conform de afspraken tussen NV MAK en de gemeente. overlegstructuur In artikel 1 van het bestek (bijlage C van de samenwerkingsovereenkomst met NV MAK) stond de rapportage- en overlegstructuur uitgewerkt. Deze afspraken zijn weergeven in tabel 3-6. In de tabel zijn ook aanvullende afspraken over de overlegstructuur opgenomen die gemaakt zijn in de jaarwerkplannen van 2016, 2017 en 2018. 101 tabel 3-6: overlegstructuur NV MAK volgens samenwerkingsovereenkomst doel

frequentie

algemene vergadering van

vaststellen jaarrekening en

twee keer per jaar

aandeelhouders (AVA)

begroting

strategisch overleg

informeel overleg voor

naam overleg

opmerking

strategisch

twee keer per jaar

wederzijdse

het overleg vond in de praktijk niet plaats

informatievoorziening beleidsoverleg

afstemmen en advisering

twee keer per jaar

over beleid themabijeenkomsten

vergroten kennis en

een of tweemaal per jaar

betrokkenheid

aanvullend overleg, niet opgenomen in de samenwerkingsovereenko mst 102

tactisch VAK-overleg (MAK-overleg) vaststellen jaarwerkplan

twee keer per jaar

het overleg vond vanaf 2016 een keer per jaar plaats

kwartaaloverleg

vaststellen

ieder kwartaal

kwartaalrapportages operationeel operationeel overleg

bespreken dagelijkse gang

maandelijks

van zaken operationeel weekoverleg

afstemmen actuele

wekelijks

operationeel zaken 103

aanvullend overleg, niet opgenomen in de samenwerkingsovereenko mst

Zoals blijkt uit tabel 3-5 zijn er in opzet overleggen op strategisch, tactisch en operationeel niveau. De rekenkamer heeft verschillende voorbeelden van verslagen

101 NV Milieuservices AVR Krimpen aan den IJssel, Jaarwerkplan 2016, 30 november 2015. NV Milieuservices AVR Krimpen aan den IJssel, Jaarwerkplan 2017, 17 oktober 2016. NV Milieuservices AVR Krimpen aan den IJssel, Jaarwerkplan januari t/m juni 2018, 9 oktober 2017. 102 In het jaarwerkplan voor de eerste helft van 2018 is enkel de aandeelhoudersvergadering, het kwartaaloverleg, het operationeel overleg en het weekoverleg opgenomen. Daarnaast is er een projectgroep voor de ontvlechting van de NV MAK. NV Milieuservices AVR Krimpen aan den IJssel, Jaarwerkplan januari t/m juni 2018, 9 oktober 2017. 103 Volgens het Jaarwerkplan 2016 worden tijdens het operationeel overleg ‘structurele operationele zaken’ besproken en tijdens het weekoverleg ‘actuele operationele zaken’.

67

een dure scheiding

van elk van deze overleggen ontvangen. 104 Verslagen van het beleids-, operationeel en wekelijks overleg zijn volgens de gemeente niet aanwezig of niet te achterhalen. 105 De rekenkamer heeft derhalve niet zelfstandig kunnen beoordelen of deze overleggeen plaatsvonden. Door een extern adviesbureau is echter onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen NV MAK en de gemeente. In dit onderzoek worden de overlegfrequenties in tabel 3-6 gerapporteerd en geconstateerd dat het aantal overleggen op tactisch en operationeel niveau hoog is voor een organisatie die op afstand van de gemeente staat. 106 De hoge frequentie van het tactisch en operationeel overleg wordt verder ondersteund door interviews met betrokkenen. 107 Uit de verslagen die de rekenkamer wel heeft ontvangen blijkt verder dat in deze overleggen de afspraken met NV MAK die het afvalbeleid raken aan de orde komen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de implementatie van omgekeerd inzamelen en het uitvoeren van sorteeranalyses. Cyclus NV evaluaties Volgens de dienstverleningsovereenkomst tussen de gemeente en Cyclus NV voert Cyclus NV minimaal iedere twee jaar een marktconformiteitstoets uit. Conform de dienstverleningsovereenkomst is in het voorjaar van 2020 de eerste marktconformiteitstoets uitgevoerd door een extern adviesbureau.

rapportages Cyclus NV dient maandelijks te rapporteren over de verwerking en inzameling van afval en jaarlijks over de VANG-doelstellingen. Ook dient Cyclus NV afvalsorteeranalyses uit te voeren. De gemeente heeft actueel inzicht in de cijfers over de verwerking en inzameling middels het digitale platform Qlik Sense. 108 Daarnaast ontvangt de gemeente maandelijks digitale rapportages: de ‘hoeveelheden rapportage’ en een financieel overzicht. 109 Alle in de dienstverleningsovereenkomst genoemde onderdelen komen terug in deze rapportages. Van het aantal gereinigde containers wordt een apart overzicht opgesteld. 110 In een jaarlijkse ‘Factsheet Krimpen aan den IJssel’ wordt gerapporteerd over de resultaten met betrekking tot de VANG-doelstellingen. Daarin is conform de afspraak gerapporteerd over het afvalscheidingspercentage en is gebenchmarkt tussen de Cyclus gemeenten onderling. Het hergebruikpercentage is volgens de jaarrapportage van 2019 nog niet getalsmatig uit te drukken.

104 Van de algemene vergadering van aandeelhouders werd door NV MAK notulen opgesteld. De rekenkamer heeft de notulen van de aandeelhoudersvergaderingen van 15 december 2015 en 27 november 2017 (met vervolg van de vergadering op 20 december 2017) ontvangen. Ook van het MAK-overleg en het kwartaaloverleg heeft de rekenkamer enkele representatieve voorbeelden van notulen ontvangen. 105 E-mail ambtenaar. 106 Extern adviesbureau, Evaluatie Samenwerking Gemeente - NV MAK, 16 juni 2017. 107 Interviews. 108 De rekenkamer heeft vier voorbeelden ontvangen van rapportages afkomstig uit Qlicksense. 109 Cyclus, Financieel overzicht Krimpen aan den IJssel 2019, 17 februari 2020; Cyclus, Hoeveelheden rapportage Krimpen aan den IJssel, 2019-12, ontvangen op 20 oktober 2020. 110 Reactie Cyclus, 15 oktober 2020.

68

een dure scheiding

In de rapportage ‘Factsheet Krimpen aan den IJssel 2019’ is een overzicht opgenomen van de resultaten van afvalsorteeranalyses van de gemeenten opgenomen die aandeelhouder zijn van Cyclus NV. Er zijn volgens deze rapportage door Cyclus NV geen afvalsorteeranalyses uitgevoerd in Krimpen aan den IJssel. De frequentie van de afvalsorteeranalyse wordt niet genoemd in de dienstverleningsovereenkomsten met Cyclus. Volgens Cyclus worden de sorteeranalyses eens per twee jaar uitgevoerd. Een gemeente kan zelf op basis van een offerte een keuze maken. Voor Krimpen aan den IJssel is in 2020 een eerste sorteeranalyse uitgevoerd. 111 De rekenkamer heeft deze sorteeranalyse ontvangen. 112 De rekenkamer constateert dat de rapportages worden uitgevoerd conform de afspraken tussen de gemeente en Cyclus NV. overlegstructuur In de aanbieding van Cyclus NV aan de gemeente Krimpen aan de IJssel wordt de overlegstructuur toegelicht. 113 De overlegstructuur is niet vastgelegd in de dienstverleningsovereenkomst of in een andere overeenkomst. De gehanteerde structuur is weergeven in tabel 3-5. tabel 3-7: overlegstructuur Cyclus NV volgens aanbieding doel

frequentie

algemene vergadering van

vaststellen begroting en

twee keer per jaar

aandeelhouders (AVA)

jaarrekening en overige aspecten

adviesorgaan regionaal afvalbeleid/

vakinhoudelijke kennisuitwisseling

grondstoffenplatform bestuurlijk

wethouders

naam overleg strategisch

toezichthouderschap twee keer per jaar

(ARA-B) adviesorgaan regionaal afvalbeleid/

vakinhoudelijke kennisuitwisseling

vier keer per jaar

grondstoffenplatform ambtelijk (ARA- ambtenaren A) tactisch financiële commissie

vooroverleg begroting en

twee keer per jaar

jaarrekening operationeel operationeel overleg

overleg over operationele

een keer per maand

onderwerpen

De rekenkamer heeft verslagen ontvangen van het grondstoffenplatform ambtelijk en de financiële commissie. De rekenkamer heeft geen verslagen ontvangen van de overleggen van het grondstoffenplatform bestuurlijk. Volgens Cyclus NV is het grondstoffenplatform Bestuurders (GP-B) de afgelopen jaren niet gehouden. De reden

111 Reactie Cyclus NV, 15 oktober 2020. 112 De Afvalspiegel, afvalsorteeranalyses 2020, 3 juli 2020. 113 Cyclus NV, Quickscan aanbieding afvalinzameling en grondstoffenmanagement van Cyclus, 8 december 2017.

69

een dure scheiding

hiervoor was dat er geen bestuurlijke belangstelling voor was bij de aandeelhoudende gemeenten. Dit voorjaar is het GP-bestuurlijk weer gestart. 114 Van de algemene vergadering van aandeelhouders (AvA) is van de gemeente één verslag ontvangen (namelijk van 12 december 2019), dit is volgens de gemeente het enige vastgestelde verslag van een AvA waaraan de gemeente als aandeelhouder heeft deelgenomen. 115 Cyclus blijkt echter over meer verslagen van meer AvA’s te beschikken waar Krimpen aan den IIssel als aandeelhouder aan heeft deelgenomen, namelijk de vergaderingen van 13 december 2018, 20 juni 2019 en 18 juni 2020. 116 Van het operationeel overleg worden geen verslagen gemaakt. In de praktijk is er naast de maandelijkse operationele overleggen ook dagelijks operationeel overleg tussen Cyclus NV en de gemeente. 117 De rekenkamer stelt vast dat het aantal strategische overlegmomenten met Cyclus NV uitgebreider is dan met NV MAK. Het gaat hierbij voornamelijk om uitwisseling van kennis. Het aantal formele operationele overleggen is geringer. Wel wordt informeel dagelijks afgestemd tussen ambtenaren van de gemeente en werknemers van Cyclus NV. Uit de verslagen die de rekenkamer heeft ontvangen blijkt dat de afspraken met Cyclus NV die doelstellingen van het afvalbeleid raken, zoals de marktconformiteitstoets, in deze overleggen aan de orde komen.

naleving afspraken In deze paragraaf wordt toegelicht in welke mate de afspraken tussen de uitvoerders en de gemeente, die raken aan de doelstellingen van het afvalbeleid zijn nageleefd. In tabel 3-8 is een overzicht gegeven van de afspraken en de naleving daarvan. tabel 3-8: naleving afspraken afspraak met uitvoerder

uitgevoerd volgens afspraak

NV MAK implementatie omgekeerd inzamelen

ja, maar later dan gepland

implementatie Afval Loont

nee

sorteeranalyse

ja

bewonerscommunicatie door communicatiebureau

deels

i.s.m. NV MAK verhoging inzamelfrequentie pmd

ja

Cyclus NV voldoen aan eisen marktconformiteit

nog niet bekend

aanpassen inzamelfrequentie gft-afval

ja

De uitvoering van de afspraken wordt in het vervolg van deze paragraaf besproken.

114 Reactie Cyclus NV, 15 oktober 2020. 115 E-mail. 116 E-Mail. 117 Interview Cyclus NV.

70

een dure scheiding

omgekeerd inzamelen In de voorbereiding op de invoering van omgekeerd inzamelen is door de gemeente en NV MAK conform het jaarwerkplan 2016 een enquête uitgevoerd onder de inwoners. In deze enquête konden inwoners hun voorkeuren voor minicontainers doorgeven door middel van een antwoordkaart en een pagina op de website van de gemeente. 118 De implementatie van de inzamelstructuur is grotendeels door NV MAK gerealiseerd in het vierde kwartaal van 2016. 119 Uitzondering is de plaatsing van ondergrondse perscontainers voor pmd, waarbij de ingebruikname in februari 2017 heeft plaatsgevonden. 120 Hiermee is de realisatie van het gehele project later gereed dan de oorspronkelijke planning in van 1 juni 2016. De rekenkamer concludeert dat de afspraken over de implementatie van omgekeerd inzamelen later zijn uitgevoerd dan gepland. De afspraken zijn wel uitgevoerd volgens de opzet. Afval Loont De afspraak om Afval Loont te implementeren in 2016 is niet uitgevoerd (zie 3-2-2). sorteeranalyses Volgens de afspraken met NV MAK in het jaarwerkplan 2016 zou NV MAK de frequentie van de sorteeranalyse van restafval moeten verhogen. De rekenkamer heeft alle sorteeranalyses gedurende de beleidsperiode 2016-2020 opgevraagd. Uit de jaarrapportage van NV MAK over 2016 blijkt dat er sorteeranalyses zijn uitgevoerd in het eerste en tweede kwartaal.

121 De rekenkamer heeft echter alleen een sorteeranalyse uit juni 2016 ontvangen. Ook in het vierde kwartaal van 2017 is een sorteeranalyse uitgevoerd, die de rekenkamer heeft ontvangen. In 2018 is geen sorteeranalyse uitgevoerd. 122 In de jaarlijkse ‘Factsheet’ rapportage van Cyclus NV over 2019 worden onder het kopje ‘Afvalsorteeranalyse’ gegevens uit de sorteeranalyse die in 2017 is uitgevoerd getoond. Volgens deze rapportage heeft Cyclus NV in 2018 en 2019 geen sorteeranalyses uitgevoerd in Krimpen aan den IJssel. Uit een verslag van een overleg met Cyclus NV en de andere deelnemende gemeenten blijkt dat één keer per twee jaar een afvalsorteeranalyse plaatsvindt. 123 De sorteeranalyse 2020 is uitgevoerd in mei en een tweede sorteeranalyse volgt in november 2020. De rekenkamer constateert dat deze afspraak grotendeels is uitgevoerd. bewonerscommunicatie De communicatie over het afvalbeleid vond plaats onder verantwoordelijkheid van de gemeente en is grotendeels uitgevoerd door een extern communicatiebureau. Met NV MAK was afgesproken dat zij, met de gemeente en een communicatiebureau, zou deelnemen aan een werkgroep communicatie. De communicatiecampagne over het afvalbeleid werd gevoerd onder het motto ‘Sorteren, maak uw afval waardevol’. 124 Hierbij werden de volgende middelen ingezet: • zes nieuwsbrieven in de periode november 2015 tot en met juni 2019;

118 Nieuwsbrief gemeente Krimpen aan den IJssel en Milieuservices AVR-Krimpen, Sorteren maak uw afval waardevol, mei 2016. 119 N.V. Milieuservices AVR - Krimpen aan den IJssel, Kwartaalrapportage vierde kwartaal 2016, maart 2017. 120 Notulen kwartaaloverleg N.V. Milieuservices AVR - Krimpen a/d IJssel eerste kwartaal 2017, 11 mei 2017. 121 N.V. Milieuservices AVR - Krimpen aan den IJssel, Kwartaalrapportage vierde kwartaal 2016, maart 2017. 122 E-mail. 123 Cyclus NV, Verslag grondstoffenplatform ambtelijk, 21 november 2019. 124 College van B en W gemeente Krimpen aan den IJssel, Raadsinformatiebrief (zonder onderwerp), 28 januari 2016.

71

een dure scheiding

• een ‘ansichtkaart’ voor alle inwoners om aandacht te vragen voor www.mijnafvalwijzer.nl en met het bericht dat de afvalkalender voortaan enkel digitaal beschikbaar is; 125 • de website mijnafvalwijzer.nl en de AfvalWijzer-app met informatie over afvalscheiding en -inzameling; • een pagina op de website van de gemeente met informatie over sorteren en het beleid van de gemeente; 126 • informatie over afvalinzameling via het twitterkanaal van de gemeente; • een excursie voor inwoners naar afvalverwerker Sita en het inzamelconcept Afval Loont; 127 • een toelichting op het beleid bij het Seniorenplatform Krimpen aan de IJssel; 128 • twee berichten in de nieuwsbrief van het seniorenplatform; 129 • een sorteerwaaier met informatie over afvalscheiding (beschikbaar via de website van de gemeente); 130 • afvalbutlers in de vorm van ‘Opvallers’ tijdens Koningsdag; 131 • NV MAK zou een monitor opzetten om de bekendheid van het nieuwe afvalbeleid te meten. Zoals eerder geconstateerd heeft de gemeente zelf inloopavonden georganiseerd over de plaatsing van de verzamelcontainers. Verder is er door de gemeente een brede communicatiecampagne gestart via zowel reguliere als sociale media en is de doelgroep ouderen actief benaderd. De gemeente heeft kerken en (sport)verenigingen gevraagd om in gesprek te gaan over afval, maar daar bleek geen behoefte aan.

In 2020 is de gemeente gesprekken gestart met scholen over het project ‘de afvalvrije school’. Deze gesprekken zijn nog niet afgerond en het project is nog niet geïmplementeerd. 132 Een proef met afvalcoaches is gestaakt, doordat de deelnemers zich terugtrokken. Er wordt nu gewerkt aan een nieuwe proef in samenwerking met Cyclus NV en QuaWonen. 133 Er is geen gebruik gemaakt het concept ‘Koos de Vuilnisman’. De monitor van de bekendheid van het nieuwe afvalbeleid is niet opgezet. 134 De rekenkamer constateert dat, hoewel de afspraken over het communicatietraject met externe uitvoerder niet duidelijk waren, de geplande activiteiten grotendeels zijn uitgevoerd. marktconformiteit In 2020 is door een extern adviesbureau onderzoek gedaan naar de marktconformiteit van de inzamelkosten van de Cyclus-gemeenten. Daarbij zijn de kosten als

125 College van B en W gemeente Krimpen aan den IJssel, Raadsinformatiebrief (zonder onderwerp), 28 januari 2016; N.V. Milieuservices AVR Krimpen aan den IJssel, Kwartaalrapportage vierde kwartaal 2016, maart 2017. 126 Gemeente Krimpen aan den IJssel. Sorteren, maak uw afval waardevol. Verkregen op 23 juli 2020 van https://www.krimpenaandenijssel.nl/sorteren. 127 College van B en W gemeente Krimpen aan den IJssel, Raadsinformatiebrief (zonder onderwerp), 28 januari 2016. 128 Seniorenplatform Krimpen aan den IJssel, Verslag van de 111e vergadering, 25 april 2017. 129 Seniorenplatform Krimpen aan den IJssel, Nieuwsbrief nummer 25, december 2015; Seniorenplatform Krimpen aan den IJssel, Nieuwsbrief nummer 26, juni 2016. 130 Nieuwsbrief gemeente Krimpen aan den IJssel en Milieuservices AVR-Krimpen, Sorteren maak uw afval waardevol, januari 2017. 131 E-mail ambtenaar. 132 E-mail ambtenaar. 133 College van B en W, Raadsmemo Aanvullende vragen RIB overlast en handhaving afval, 12 oktober 2020. 134 N.V. Milieuservices AVR - Krimpen aan den IJssel, Kwartaalrapportage vierde kwartaal 2016, maart 2017.

72

een dure scheiding

marktconform beoordeeld als deze niet hoger zijn dan 10% boven het gemiddelde van vergelijkingsgemeenten uit dezelfde hoogbouwklasse. 135 De kosten die zijn vergeleken zijn de inzamelkosten voor restafval en voor gft-afval en de inzamelkosten inclusief containerbeheerkosten voor zowel restafval als gft-afval. 136 De verwerkingskosten zijn niet vergeleken. Uit de vergelijking blijkt dat de netto inzamelkosten voor gft-afval voor de gemeente Krimpen aan den IJssel in 2019 en 2020 niet marktconform zijn en dat in 2018, 2019 en 2020 de kosten voor inzameling inclusief containerbeheer voor zowel rest- als gft-afval niet marktconform zijn. 137 Een deel van de prijzen van Cyclus NV is niet marktconform, dus volgens de afspraken met de gemeente Krimpen aan den IJssel dient Cyclus NV maatregelen te nemen om alsnog aan de aan de marktconformiteitseisen van de algemene vergadering van aandeelhouders te voldoen. De rekenkamer constateert dat deze maatregelen nog niet genomen zijn, maar dat kan verklaard worden door de recente publicatiedatum van het rapport (juni 2020). verhoging inzamelfrequentie pmd De inzamelfrequentie van pmd is met ingang van 1 januari 2017 verhoogd naar een keer per twee. Dit was een keer per vier weken. Cyclus NV heeft daarmee de afspraak met de gemeente nagekomen.

138 aanpassen inzamelfrequentie gft-afval De inzamelfrequentie van gft-afval is met ingang van 7 juli 2020 een keer per twee weken. De frequentie varieerde eerder van wekelijks tot een keer in de drie weken. Ook deze afspraak met de gemeente is Cyclus NV dus nagekomen. 139 De uitvoeringsafspraken met Cyclus NV (marktconformiteitstoets, wijziging inzamelfrequenties pmd- en gft-afval) zijn derhalve volledig nagekomen, het afvalbeleid was toen echter al grotendeels geïmplementeerd.

sturingsinstrumenten De uitvoering van het afvalbeleid is op afstand geplaatst bij de verbonden partijen NV MAK en Cyclus NV. In deze situatie kan de gemeente vanuit twee rollen bijsturen als de doelstellingen van het afvalbeleid niet worden gerealiseerd: als opdrachtgever en als aandeelhouder. Zowel bij NV MAK als bij Cyclus NV had de gemeente als opdrachtgever de mogelijkheid om bij beleidswijzigingen de afspraken met deze uitvoerders te herzien, de overeenkomst op te zeggen

135 Alle deelnemende gemeenten aan de Benchmark Huishoudelijk Afval zijn meegenomen in de vergelijking. Dit zijn in totaal 137 gemeenten. Voor hoogbouwklasse C (waar Krimpen aan den IJssel) in valt gaat het om 37 vergelijkingsgemeenten, waarvan er 21 geen DIFTAR ingevoerd hebben. 136 De inzamelkosten voor restafval en gft-afval worden in de rapportage de netto-inzamelkosten genoemd. Het betreft de kosten voor voertuigen en personeel die ingezet zijn voor de inzameling en 25% van de kosten voor monitoring en rapportage. De containerbeheerkosten zijn de kosten voor lease van de verzamelcontainers en kosten voor de toegangscontrolesystemen. 137 De rekenkamer merkt daarbij wel op dat bij de vergelijkingsgemeenten de netto-inzamelkosten voor gft-afval hoger zijn dan de inzamelkosten inclusief containerbeheer voor gft. De berekening heeft de rekenkamer niet weten te reconstrueren omdat er gebruik gemaakt is van gegevens uit niet openbare bronnen. 138 Nieuwsbrief gemeente Krimpen aan den IJssel en Milieuservices AVR-Krimpen, Sorteren maak uw afval waardevol, januari 2017. 139 De rekenkamer heeft de aanpassing van de frequentie gecontroleerd in de digitale afvalkalender van Cyclus NV. (Cyclus NV, Afvalkalender. Verkregen op 23 juli 2020 van https://afvalkalender.cyclusnv.nl/.)

73

een dure scheiding

of niet te verlengen. Het opzeggen van de overeenkomsten gaat wel gepaard met kosten die voor rekening van de gemeente komen. Als aandeelhouder kan de gemeente druk uitoefenen door het ontslaan van de directie, het onthouden van goedkeuring aan de begroting en andere voorstellen van de directie en het uittreden als aandeelhouder. De aandeelhouders van Cyclus NV kunnen verder eisen vaststellen aan de marktconformiteit van de prijzen van Cyclus NV, waarin Cyclus NV moet voldoen. Het te verwachten effect van het inzetten van deze bevoegdheden op de koers van Cyclus NV is substantieel kleiner dan bij NV MAK. De gemeente bezit immers slechts 6% van de aandelen van Cyclus NV, terwijl zij de enige aandeelhouder van NV MAK was. Uittreding als aandeelhouder zou er bovendien toe leiden dat geen sprake meer is van inbesteding van de afvalbeheertaken en de overeenkomst met Cyclus NV dus onrechtmatig is. In de eerste anderhalf jaar van de beleidsperiode (2016-2020) heeft de gemeente de sturingsmogelijkheden maar ten dele hoeven te benutten. De maatregelen uit het afvalbeleid 2016-2020 werden door NV MAK in opdracht van de gemeente uitgevoerd en verwerkt in de jaarwerkplannen. Er was geen aanleiding voor de gemeente om meer druk uit te oefenen op NV MAK, omdat de gemeente op koers lag om haar beleidsdoelstellingen te realiseren.

In juni 2017 heeft de gemeente besloten de overeenkomst met NV MAK niet te verlengen en NV MAK te liquideren. Dit werd onder andere gedaan, omdat NV MAK volgens de gemeente toch niet de juiste partij zou zijn om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Ook zou de samenwerking met NV MAK niet goed verlopen en kon de overeenkomst juridisch niet verlengd worden. Deze argumenten waren echter onvoldoende onderbouwd en boden onvoldoende basis om de samenwerking te beëindigen. Door het late besluit om de overeenkomst niet te verlengen en de verstoorde verhouding met Renewi, was een zinvolle afweging van alternatieve opties voor toetreding tot Cyclus NV niet meer goed mogelijk. De liquidatie van NV MAK heeft voor de gemeente tot extra kosten van € 0,5 mln. geleid. De gemeente heeft als opdrachtgever en aandeelhouder van Cyclus NV nog geen gebruik hoeven te maken van de sturingsmogelijkheden die zij heeft. De recente stijging van de afvalbeheerkosten zou vooral te wijten zijn aan landelijke ontwikkelingen. Ook zou de gemeente zelf nog veel kunnen doen om de kosten te reduceren. Er is geen aanleiding om aandeelhoudersbevoegdheden in te zetten om de afvalbeheerkosten te verlagen, aangezien minder ingrijpende mogelijkheden om als opdrachtgever druk uit te oefenen (door het in overleggen kenbaar maken van wensen en het aanspreken van Cyclus NV) nog niet zijn uitgeput.

Ook moet Cyclus NV nog gelegenheid krijgen om voorstellen te doen om de marktconformiteit van de tarieven te herstellen. bestaan sturingsinstrumenten De uitvoering van het afvalbeleid is op afstand geplaatst bij achtereenvolgens NV MAK en Cyclus NV. In deze situatie kan de gemeente vanuit twee rollen bijsturen als de doelstellingen van het afvalbeleid niet worden gerealiseerd: als opdrachtgever en als aandeelhouder. In deze paragraaf wordt ingegaan op de mogelijkheden die de gemeente in deze twee rollen heeft om invloed uit te oefenen op de koers van NV MAK en Cyclus NV. Dit kan aan de orde zijn als: afspraken met NV MAK en Cyclus NV niet worden nagekomen door deze partijen, waardoor de realisatie van de beleidsdoelstellingen in gevaar komt; de beleidsdoelstellingen van de gemeente niet kunnen worden gerealiseerd binnen deze afspraken en de afspraken dus moeten worden gewijzigd.

74

een dure scheiding

NV MAK opdrachtgeversrol De gemeente Krimpen aan den IJssel en AVR-West BV hadden hun samenwerking vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst waarin werd afgesproken dat er in 2003 een nieuwe rechtspersoon wordt opgericht, namelijk NV MAK. De gemeente was opdrachtgever en aandeelhouder van NV MAK en AVR was bestuurder van NV MAK en verantwoordelijk voor de operationele taken. Volgens de samenwerkingsovereenkomst had de gemeente het recht om op grond van beleidsoverwegingen de inhoud van de uitvoering van de werkzaamheden door NV MAK te wijzigen. In dit kader werden jaarlijks afspraken tussen de gemeente en NV MAK gemaakt en vastgelegd in een jaarwerkplan. Ook moesten NV MAK en de gemeente elkaar informatie verstrekken die voor hen redelijkerwijs van belang was of kon zijn. De samenwerkingsovereenkomst met NV MAK kende een looptijd van tien jaar, met daarna automatisch een verlenging van telkens vijf jaar. Tussentijdse beëindiging van de samenwerkingsovereenkomst was slechts mogelijk door faillissement of ernstige tekortkomingen in de nakoming van de afspraken. De opzegtermijn van de overeenkomst was één jaar. Volgens de samenwerkingsovereenkomst was het exploitatierisico inclusief de verantwoordelijkheid voor het personeel bij beëindiging van de samenwerkingsovereenkomst volledig voor de gemeente.