2021 SVWN Dynamiek in de driehoek

•H  et beeld van het democratisch orgaan: sommige gemeenten zijn van mening dat de gemeente uiteindelijk het laatste woord moet hebben bij visievorming en prestatieafspraken, omdat zij als enige van de drie een democratisch gelegitimeerd orgaan is, waarin (via de gemeenteraad) het principe van meerderheidsbesluitvorming geldt. Weliswaar is dit beeld niet direct van toepassing op de driehoek als geheel, maar het is wel van invloed op de opstelling van de gemeente en kan zo het vorige mechanisme versterken (zie bijvoorbeeld het visitatierapport van Dunavie).

•H  et beeld van het netwerk: kern van een netwerk is dat er sprake is van meerdere partijen die voor hun doelbereiking van elkaar afhankelijk zijn. Veel meer dan concurrentie of bevel zijn hier empathie en inleving in elkaars positie aan de orde. Wederzijdse afstemming vindt plaats via afspraken (veel meer ‘convenant’ dan ‘contract’), onderhandeling en coalitievorming. Dit beeld lijkt de werkelijkheid van de lokale driehoek in de meeste gemeenten het beste te benaderen, al worden er in de visitaties nog veel opmerkingen gemaakt over het gebrek aan wederkerigheid of - fundamenteler - gelijkwaardigheid tussen de drie partijen.

•H  et beeld van de gemeenschap: er is een lokale community - de stad, de wijk en hun bewoners - voor en met wie gemeente, corporatie en huurdersorganisaties werken aan goed wonen. Iedere stem en ieders belang telt, partijen proberen in dialoog tot consensus en afspraken te komen. Dit beeld kan worden vertaald naar zowel het mechanisme van het democratisch orgaan als dat van het netwerk. Het speelt in de praktijk een rol daar waar uitvoerige participatieve trajecten worden georganiseerd met consultatie van bewoners, vooral rond (woon)visievorming. Als het om de feitelijke verhoudingen tussen de partijen gaat, komt de lokale driehoek het meest overeen met de institutionele context van het netwerk en de omgangsvormen en coördinatiemechanismen die daarbij horen. Tegelijk zien we dat de andere beelden over de driehoek hun werk doen. Dat kan soms functioneel zijn. Er is het bekende mechanisme dat een bestuurder ‘backstage’ de driehoek als een netwerk ziet, en via overleg en onderhandeling tot afspraken komt. ‘Frontstage’ kan het beeld worden opgeroepen dat sprake is van een hiërarchische relatie - dat de wethouder, bijvoorbeeld, een corporatie heeft opgedragen bepaalde doelen te realiseren. Het kan ook disfunctioneel zijn.

Wanneer de partijen in de driehoek volstrekt verschillende beelden hebben over hun onderlinge relatie, kan dit de onderlinge omgang bemoeilijken - en verdient het aanbeveling om te investeren in enige gemeenschappelijke beeldvorming.

20 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES

De lokale driehoek functioneert in de schaduw van hiërarchie We compliceren het beeld nog wat verder. Een netwerk veronderstelt primair horizontale verhoudingen: partijen zijn gelijkwaardig en wederzijds afhankelijk, en komen vanuit die positie met elkaar tot afspraken. Toch spelen ook verticale relaties een rol, in tenminste drie opzichten:

•d  e gemeente functioneert binnen de staatsrechtelijke kaders van het binnenlands bestuur; dat geeft haar enerzijds wettelijke bevoegdheden waarover corporaties en huurders niet beschikken; anderzijds staat ze onder toezicht van de provincie. Een gemeente die krap bij kas zit of zelfs de artikel-12 status bezit (onder financieel toezicht staat), verliest positie in de lokale driehoek, kan minder ‘tegengas’ geven waardoor (te) veel ruimte voor de corporatie ontstaat (visitatie l’escaut); de corporatie kan in zo’n situatie bovendien het gevoel krijgen de prestatieafspraken ‘voor spek en bonen’ te maken;

• c orporaties zijn ingebed in een strak wettelijk kader; ze zijn verplicht een bod uit te brengen en prestatieafspraken te maken (als er een woonvisie is) en daarbij enkele inhoudelijke ‘rijksprioriteiten’ in acht te nemen, en ze moeten ‘naar redelijkheid een bijdrage leveren aan het gemeentelijk beleid’. Corporaties staan bovendien onder toezicht van de Aw (en WSW), die nadrukkelijk vooraf en achteraf let op de corporatiefinanciën en zo als het ware over de schouder van de corporatie meekijkt met de prestatieafspraken;

•d  e aanwezigheid van de ‘Adviescommissie geschilbeslechting prestatieafspraken’, die bij onenigheid tussen partijen in de driehoek over de totstandkoming van prestatieafspraken advies uitbrengt, waarna de minister een bindende uitspraak doet. De aanwezigheid van deze verticale voorzieningen stimuleert én matigt het gedrag van partijen. Een corporatie zal niet teveel meegaan met wensen van gemeente of huurders als de financiële consequenties daarvan zullen leiden tot sancties van Aw of WSW omdat de ratio’s over hun grenswaarde gaan. Gemeenten, corporaties en huurders zullen er zoveel mogelijk aan doen om zelf tot prestatieafspraken te komen, in de wetenschap dat een van hen anders naar de geschilcommissie kan stappen. Slechts spaarzaam komt het tot een gang naar deze commissie, die dan een effectieve voorziening is, zoals bleek in Rotterdam (visitatie Woonbron). De lokale driehoek functioneert zo ‘in the shadow of hierarchy’, waarbij de invloed van deze verticale instrumenten vooral verloopt via de anticipatie van de partijen in de driehoek op de mogelijkheid van ingrijpen.

De driehoek is meervoudig Tot slot: het beeld van ‘de’ lokale driehoek is misleidend. Iedere corporatie wordt geacht in de gemeente waar zij woningen bezit, jaarlijks een bod uit te brengen en met gemeente en huurdersorganisatie tot prestatieafspraken te komen. In gemeenten waar meer dan één corporatie actief is, kunnen verschillende sets van prestatieafspraken ontstaan die zijn besproken en ondertekend in evenzovele lokale driehoeken. In de praktijk zien we overigens vaak dat de gemeente afspraken maakt met de corporaties

‘Met zes grote woningcorporaties, zes huurderskoepels, territoriale huurdersverenigingen en een gemeente met veel verschillende onderdelen lijkt de driehoek eerder op een bord spaghetti.’ (visitatie Stadgenoot, Amsterdam)

en huurdersorganisaties gezamenlijk, maar formeel gaat het om verschillende driehoeken. In sommige studentensteden worden er daarnaast nog specifieke prestatieafspraken gemaakt over studentenhuisvesting, in een overleg van gemeente, studentenhuisvester (corporatie), huurdersorganisatie en onderwijsinstellingen; er wordt dan gesproken over een ‘lokaal

21 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES

vierkant’, een ontwikkeling die overigens door zowel visitatiecommissie als betrokkenen wordt toegejuicht (visitaties SSH, SSH&, Woonbedrijf ). Als we bedenken dat er daarnaast nog allerlei vormen van overleg en prestatieafspraken zijn met andere partijen, wekt het geen verbazing dat corporatiedirecteuren soms verzuchten dat het niet zozeer om een lokale driehoek, maar om een ‘bord spaghetti’ gaat…

De relatie tussen gemeente en corporatie: de vraag naar de regie en de noodzaak van countervailing powers De totstandkoming van prestatieafspraken en visies vereist dat één van de partijen de regie op zich neemt. Die regie kan betrekking hebben op het proces van totstandkoming en op de inhoudelijke agenda in deze processen.

• I n met name grote gemeenten is het dominante beeld dat de gemeente de regierol pakt - door te sturen op basis van een woonvisie, het faciliteren van het overlegproces, te zorgen voor regionale afstemming en door het penvoerderschap van de prestatieafspraken.

•M  aar de regierol ligt ook regelmatig bij de corporatie(s), bijvoorbeeld als de gemeente over te weinig ambtelijke capaciteit beschikt, als andere dossiers veel aandacht vergen of als de gemeente nog zoekende is naar haar rol (o.a. visitaties Wonen NW Friesland, Servatius, Wonen Zuid, Brederode, ProWonen). De vraag wie de regie pakt, lijkt niet de belangrijkste vraag te zijn - en kan in iedere gemeente een ander antwoord krijgen. Belangrijker is dát die rol wordt gepakt en de vraag die aan de regievraag voorafgaat: zijn gemeente en corporatie elkaars countervailing powers? De vraag of gemeente en corporatie elkaars countervailing powers zijn, laat zich langs twee ingangen beantwoorden:

•B  eschikken zij beiden over de expertise om tot goede visies en prestatieafspraken te komen? Het beeld is hier wisselend. In met name grotere steden bestaat een stevige gemeentelijke afdeling en is er in de regel voldoende expertise. Maar het kan ook zijn dat een gemeente die expertise ontbeert.

• I s aan de organisatorische condities voldaan om countervailing power te kunnen zijn? Dan kan het bijvoorbeeld gaan om de vraag of er voldoende continuïteit van medewerkers is - frequente persoonlijke wisselingen kosten veel inwerktijd, verlies aan geheugen etc. Inhoud voldoende

Inhoud onvoldoende

Organisatie voldoende

I

II

Organisatie onvoldoende

III

IV

De tabel laat zien dat checks and balances al snel verstoord kunnen zijn - zowel in kwadrant II, III en IV is dat het geval - en dat is al zo als een van de partijen de kennis of organisatie niet op orde heeft. In de visitaties lezen we wel eens over de wederzijdse beeldvorming. De ene partij wordt dan arrogant genoemd en de andere partij ondeskundig, of alleen uit op het geld van de ander. Dat heeft alles te maken met bovenstaand schema. Als er geen countervailing powers

‘In het algemeen is bij corporaties de politieke sensitiviteit niet enorm. Daar zou aan gewerkt mogen worden.’ (een wethouder in één van de visitaties)

zijn, zal een partij de ander ‘ondeskundig’ noemen. De

22 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES

natuurlijke reactie daarop is om die partij ‘arrogant’ te noemen. Dat is twee keer negatieve beeldvorming, die de samenwerking uiteraard niet ten goede komt. Het op orde brengen van de countervailing powers is daarom cruciaal voor het proces van visievorming en prestatieafspraken.

Positie van de huurders - de noodzaak van continue aandacht voor de leefwereld Eén van de vernieuwingen in de herziene Woningwet is dat huurders een stevige positie hebben gekregen bij het overleg van gemeente en corporatie. Corporaties worden in dubbel opzicht maatschappelijk verankerd: enerzijds via de gemeente, anderzijds via zeggenschap van de huurders. De opvatting dat huurders een sterke positie in de driehoek dienen in te nemen, wordt door velen gedeeld. De huurders vertegenwoordigen de ‘leefwereld’ en hun perspectief dient in de driehoek te worden ingebracht - zeker omdat de andere partijen wat meer de ‘systeemwereld’ vertegenwoordigen. Niet iedereen is het er overigens over eens dat dit een principieel juiste beweging is. ‘Huurders’ zijn in de eerste plaats afnemers van woondiensten, een rol waarin het primair gaat om de relatie met de verhuurder; die verschilt van de rol van bewoners als burgers of inwoners van een gemeente. De ambivalentie is ook aanwezig in de procedures, waar het zogenaamde bod van de corporatie éérst met de huurders moet worden besproken en daarna ook in de lokale driehoek (op grond van de Woningwet); overigens wordt deze bepaling binnenkort aangepast. Daarnaast is er een enorme variëteit aan betrokkenheid van huurders in de praktijk.

Er zijn gemeenten waarin huurdersorganisaties volop participeren en door gemeente en/of corporatie actief worden ondersteund en betrokken. Daartegenover staan gemeenten waarin huurders niet of slechts beperkt participeren in processen van visievorming en het maken van prestatieafspraken - soms in het vertrouwen dat de corporatie hun belang goed behartigt, soms omdat er (nog) geen huurdersorganisatie bestaat. Ze kunnen ondervertegenwoordigd zijn of ze laten zich door derden (externe adviseurs) vertegenwoordigen of bijstaan. De beperkte participatie wordt door de een als een probleem gezien - de ander ziet dat probleem niet omdat de dienstverlening van de corporatie op orde is. Participatie is voor huurders ook een relatief zware inspanning - qua informatie, kennis, middelen, tijd en menskracht staan ze (als vrijwilligers) op achterstand bij gemeenten en corporaties. Al deze zaken zijn bekend (evaluatie Woningwet, diverse onderzoeken), we vinden ze ook volop terug in de visitatierapporten. De positie van huurders lijkt op papier stevig (rol bij prestatieafspraken, rol volgens overlegwet), maar is de facto nog niet zo sterk. Er valt hier veel over te zeggen - maar de visitaties geven er geen eenduidig antwoord op. We zien wel een aantal relatief eenvoudige instrumenten ontstaan, die de positie van de huurdersvertegenwoordiging kunnen versterken, bijvoorbeeld:

• I huurders worden uitgenodigd om gedurende het hele jaar onderwerpen te inventariseren, die bij hen spelen; • I die onderwerpen worden vertaald in een agenda voor het proces over de visie en/of de prestatieafspraken; • I de agenda fungeert ook als checklist - afgesproken wordt dat op een aantal momenten in het proces (en zeker aan het einde) wordt nagegaan waar de partijen staan ten aanzien van deze onderwerpen. Een dergelijke relatief lichte ingreep heeft als voordeel dat (1) huurdersbelangen deels de agenda bepalen, (2) de issues van de huurders niet gedurende het proces ondersneeuwen of van de agenda verdwijnen en (3) de vertegenwoordigers hun betrokkenheid bij het proces enigszins kunnen doseren.

23 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES

De rol van de tweede ring De actieve spelers in de driehoek zijn doorgaans de wethouder wonen, het bestuur van de corporatie en de huurdersorganisatie, ondersteund door hun medewerkers of - in het geval van huurdersorganisaties - een daartoe beschikbaar gestelde externe adviseur. Elk van hen kent echter een achterban of gremium waaraan hij of zij zich moet verantwoorden, en die vooraf misschien ook instructies meegeeft - het bekende ‘wensenlijstje’. De wethouder moet verantwoording afleggen in de gemeenteraad, de corporatiebestuurder heeft een Raad van Commissarissen als toezichthouder en de vertegenwoordiger van de huurders heeft die huurders als achterban. Die drie relaties zijn steeds een andere, maar tezamen vormen zij een ring om de driehoek, die van invloed is op de gedragingen binnen de driehoek en dus op de processen van visievorming en prestatieafspraken. De gemeenteraad Wonen is een belangrijk onderwerp dat veel aandacht van de gemeenteraad krijgt. In de praktijk lijkt de betrokkenheid van de raad bij de totstandkoming van en besluitvorming over de gemeentelijke woonvisie sterker dan bij het proces van prestatieafspraken. Dat is begrijpelijk, omdat het in de woonvisie meer over de grote lijn, doelstellingen en over meer onderwerpen gaat dan in de prestatieafspraken binnen de driehoek.

Toch concludeerde de rekenkamer van Zeist na een onderzoek dat de gemeenteraad zelf best een meer actieve rol in het proces van prestatieafspraken zou kunnen pakken

‘Er is een onverkort hoge druk op de woningmarkt in de Metropool Regio Amsterdam. nieuwbouw. Binnen de gemeenteraad van Bloemendaal echter blijkt er onverkort weinig politiek draagvlak voor uitbreiding van de sociale woningvoorraad’ (visitatie Brederode Wonen, Bloemendaal)

(visitatie Woongoed Zeist). Een kritische opstelling van de raad - maar wel met voldoende afstand - kán de wethouder, maar ook beide andere partijen, stimuleren om tot goed resultaat te komen. De raad kan soms ook processen vlot trekken als partijen in de driehoek samen zijn vastgelopen (Katwijk). Maar bij een sterk verdeelde raad of een raad waarin de meerderheid zich niet wil voegen naar regionale afspraken (verdeling sociale voorraad resp. doelgroepen) kan het gemakkelijk tot spanningen of een patstelling in de driehoek komen (Arnhem, Bloemendaal). De Raad van Commissarissen Het interne toezicht bij woningcorporaties is de afgelopen jaren fors versterkt. Commissarissen zijn zich bewust van hun drie rollen: toezichthouder, klankbord en werkgever. Voor RvC’s geldt hetzelfde als voor gemeenteraden: ze moeten hun controlerende of toezichtsrol kunnen

‘De RvC gaat na of het onderste uit de kan wordt gehaald in de biedingen en prikkelt zo de corporatie.’ (visitatie Veenendaalse Woningstichting)

vervullen. Tegelijk willen ze ook klankbord voor het corporatiebestuur zijn. De balanceeract tussen afstand en betrokkenheid maakt het soms lastig om de betrokkenheid op een goede manier vorm te geven.

24 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES

Huurdersorganisaties en hun achterban De huurdersorganisaties die partij zijn bij de prestatieafspraken zijn meestal georganiseerd op corporatieniveau; hun achterban bestaat uit bewonersorganisaties of -commissies, die vaak complexgewijs zijn georganiseerd, en uiteindelijk uiteraard uit alle huurders. De vraag die hier vooral aan de orde lijkt te zijn is of de huurdersorganisatie voldoende contact en voeling heeft met de achterban; af en toe wordt in de visitatierapporten opgemerkt dat de leefwereld nog sterker door mag klinken in de driehoek. Het is een bekend verschijnsel: huurdersvertegenwoordigers die zó worden ingezogen in het overleg met corporatie en gemeente over visies en prestatieafspraken, dat zij zelf onderdeel worden van het systeem. Daarnaast is er de vraag of en hoe woningzoekenden - die idealiter de toekomstige huurders zijn - een plek moeten krijgen in de driehoek.

De tweede ring: denken in dilemma’s Nogmaals, de formele positie van deze drie actoren verschilt sterk – toch is er ook een belangrijke overeenkomst: deze actoren zitten niet direct aan tafel, maar hebben wel een belangrijke controlerende rol. Voor elk van hen geldt de vraag hoe die rol zo goed mogelijk kan worden ingevuld. Dat is een vraag die zich niet eenduidig laat beantwoorden, mede omdat er een groot aantal verschillende praktijken bestaat - zoals hierboven aangegeven. Wel kunnen we een manier van denken aanbieden, die bestuurders en hun ‘tweede ring’ kan helpen om goede procesafspraken te maken over de positie van respectievelijk gemeenteraad, RvC en huurders in de processen van visievorming en het maken van prestatieafspraken. Deze manier van denken bestaat uit drie stappen. Stap 1. Erken het dilemma. De gemeenteraad, RvC en huurders dienen enerzijds een zekere betrokkenheid te hebben bij de processen van visievorming en prestatieafspraken. Anderzijds impliceert hun controlerende rol ook een zekere distantie. Erken dat dit een dilemma is - en deel dat met elkaar. Stap 2 Expliciteer het dilemma. Dat kan aan de hand van het onderstaande schema, dat wel een ‘dilemma-box’ wordt genoemd.

Pro Con

Betrokkenheid bij proces

Afstand tot proces

Impact In proces gezogen

Onafhankelijkheid Geen beslisruimte meer

Het denkschema is in essentie heel eenvoudig. Er wordt een dilemma geconstrueerd - betrokkenheid versus afstand - en de pro’s en cons worden ingevuld. Wij hebben dat hier heel generiek gedaan, zowel als het gaat om de precieze formulering van het dilemma als om de pro’s en cons. Het idee is uiteraard dat dit in concrete situaties heel concreet gebeurt. We lichten dit toe:

•p  ro ‘betrokkenheid’ is dat de tweede ring invloed kan uitoefenen op de uitkomsten van het proces; •d  e con is dat ze het proces worden ingezogen, er te veel bemoeienis mee krijgen, wat allerlei negatieve effecten kan hebben;

•p  ro ‘afstand’ is dat een orgaan een meer onafhankelijke, controlerende rol kan vervullen; maar •d  e con is dat de uitkomsten van het proces dan weinig verandering meer toestaan of dat de kosten daarvan (gedoe, verstoorde verhoudingen, vertraging) erg hoog zijn.

25 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES

Is dit voorbeeld zijn de pro’s en cons nog enigszins spiegelbeeldig, maar hoe concreter de box wordt ingevuld, hoe minder dit vaak het geval is. Stap 3. Ontwerp dilemma-bestendige procesafspraken. Een derde stap is dat de betrokken partijen onderlinge afspraken maken over hoe ze met de dilemma’s zullen omgaan. Een paar voorbeelden:

• E r kan een afspraak worden gemaakt dat er in de processen van visievorming en prestatieafspraken vooraf rekening wordt gehouden met een kritisch oordeel van de gemeenteraad - en dat er bij een negatief oordeel van de gemeenteraad, een volgend rondje onderhandelen volgt.

• E r kan worden afgesproken dat een RvC voorafgaand aan het bod, aandacht besteedt aan de vraag wat precies de maatschappelijke opgave is en is in het verlengde daarvan ‘initiërend en opiniërend’ is bij de prestatieafspraken en het samen optrekken met huurdersorganisaties (visitaties Woonbron, GoedeStede) - of dat een RvC vooral achteraf oordeelt.

• E r kunnen afspraken worden gemaakt met huurders over de mogelijkheid onderwerpen te agenderen, voorafgaand aan het overleg in de driehoek - en tevens de afspraak dat na de onderhandelingen zal worden aangegeven wat met die afspraken is gedaan. We herhalen: het gaat ons vooral om een manier van denken - de concrete invulling en afspraken zullen per lokale driehoek anders zijn.

De lokale driehoek is deel van een groter geheel Als het gaat over de lokale driehoek wijzen veel corporatiebestuurders en visitatoren erop dat andere netwerken minstens zo belangrijk, zo niet belangrijker zijn voor het realiseren van volkshuisvestelijke resultaten. Het gaat dan om netwerken en ketens rond concrete problemen of diensten, zoals de huisvesting van statushouders, de leefbaarheid in wijken of combinaties van wonen en zorg (zie de experimentele visitaties bij Woondiensten Enkhuizen, Goed Wonen Gemert, SSH&, Waterweg Wonen, woCom, Woonvizier die hier uitdrukkelijk op ingaan). De lokale driehoek is daarom slechts een uitsnede van een veel groter geheel aan partijen, samenwerkingsconstructies en overlegvormen. Enerzijds relativeert dat de waarde van de driehoek, anderzijds stelt dat partijen in de driehoek voor een additionele opgave: hoe haak je met de prestatieafspraken aan op visies, afspraken en initiatieven van andere partijen in de gemeente, of omgekeerd: hoe betrek je die andere partijen bij de prestatieafspraken in de driehoek? De figuren 1 en 2 plaatsen dat gegeven in perspectief, en verbinden het ook met enkele andere lijnen uit dit essay.

De figuren, eerder gepubliceerd in een NSOB-beschouwing over visitaties, maken duidelijk dat prestatieafspraken in de driehoek maar een klein deel van de lokale volkshuisvesting beslaan; bovendien vertegenwoordigen ze een specifieke en dus beperkte vorm van sturing. Het instrument prestatieafspraken is geworteld in het denken van New Public Management en gaat uit van de premisse dat de overheid (Rijk, gemeente) afspraken kan maken over te leveren prestaties, en die prestaties vervolgens kan meten en partijen daarop kan afrekenen. Dat verklaart de nadruk die wordt gelegd - ook in de handreiking voor de prestatieafspraken in de lokale driehoek - op ‘SMART’. Prestatieafspraken veronderstellen institutionele verhoudingen van het type principaal-agent. We hebben gezien dat dit in de lokale driehoek niet of slechts beperkt het geval is. In de praktijk zien we mengvormen, waarin zowel sprake is van hiërarchische sturing (vooral van woningcorporaties, door het Rijk), contractmanagement (prestatiesturing), als netwerksturing (samenwerking in coalities). En soms komen burgers zelf met initiatieven, die een gemeente of corporatie al

26 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES

dan niet kan faciliteren. Anders gezegd: maatschappelijke (woon)waarde wordt ook - en misschien vooral wel geproduceerd buiten de lokale driehoek. Het is de kunst om daar oog voor te houden en daar bij de afspraken in de driehoek op een verstandige manier rekening mee te houden.

Figuur 1: Vier perspectieven op sturing, die ieder een andere waarde centraal stellen (Van der Steen et al., 2018)

Figuur 2: Mogelijk ‘landschap’ van sturing en verantwoording wonen (Van der Steen et al., 2018)

Uit de visitaties blijkt duidelijk dat partijen in de driehoek hiermee worstelen, waarbij het onderwerp wonen en zorg eruit springt. Er blijkt een sterk gevoelde behoefte om zorg- en welzijnsorganisaties bij het maken van prestatieafspraken te betrekken, juist door de toegenomen sociale problematiek. Diverse visitatiecommissies raden de driehoek dat ook van harte aan, zelfs tot de optie van mee-ondertekenen van de afspraken aan toe. Maar voorzover wij weten, zijn organisaties van zorg en welzijn nog nergens mede-ondertekenaar van de prestatieafspraken in de driehoek. Wel worden er allerlei vormen van overleg verkend (thematische groepen, een apart bestuurlijk overleg wonen-zorg, etc.). De belangrijkste boodschap uit de visitatierapporten is dát er een structuur of bedding moet zijn waarin een dergelijk overleg kan plaatsvinden; waar die afwezig is, wordt dat node gemist.

27 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES

IV. PERSPECTIEF Wat brengt ons dit verhaal? We hebben het functioneren van de lokale driehoek verkend langs de lijnen van prestatieafspraken, visies en institutionele verhoudingen. We hebben beelden uit de visitaties aangegrepen om zicht te krijgen op de dynamiek in de driehoek. We hebben een poging gedaan die dynamiek te begrijpen door te kijken naar interactiepatronen, werkzame mechanismen en de institutionele context. Hopelijk reiken we daarmee enkele inzichten, noties en misschien ook taal aan waarmee partijen in de driehoek de processen waarin zij actief zijn, beter kunnen ‘lezen’, verstaan en met elkaar kunnen bespreken. De situatie en de verhoudingen in de lokale driehoek lopen sterk uiteen, zo hebben we gezien; context dóet ertoe. Dat betekent dat dit essay niet leidt tot eenduidige aanbevelingen met een quick fix karakter. Partijen zullen zelf moeten beoordelen wat in hun specifieke situatie de geëigende processen, passende afspraken en geschikte maatregelen zijn, gegeven ook de eerder samen opgedane ervaring. Waarbij ze zich bewust moeten zijn van de patronen die in dit essay zijn belicht. Toch formuleren we hieronder enkele lessen of aandachtspunten, enerzijds voor het functioneren van de lokale driehoek, anderzijds voor de inrichting van toekomstige visitaties.

Lessen voor de driehoek •D  e waarde van prestatieafspraken ligt meer in het proces dan in prestatieafspraken-als- document. Investeer daarom vooral in de prestatieafspraken als leerproces. Hoewel prestatieafspraken ‘wederkerig en verplichtend’ moesten zijn, ‘de vrijblijvendheid voorbij’ (commissie Dekker, 2013), blijkt de belangrijkste waarde van prestatieafspraken te liggen in het gesprek tussen partijen, in het gezamenlijk leren, in het zoeken van koers en het afstemmen van ambities en vervolgens van activiteiten.

•W  aak voor standaardisatie van prestatieafspraken; als partijen er vrijwillig voor kiezen kan het werken, bij een verplicht format dreigt gevaar van bureaucratisering. Een handreiking of het uitwisselen van ‘good practices’ lijkt beter.

•Z  org voor variatie en afwisseling om de processen van visievorming en prestatieafspraken levendig te houden. VNG, Aedes, Woonbond, het Rijk en SVWN kunnen hierin faciliteren.

•Z  oek vormen van loose coupling van woonvisie, omgevingsvisie, regionale visie, wijkvisies en prestatieafspraken en daarmee van partijen. Leg verbanden, maar voorkom over-complexiteit.

•Z  org voor een goed procesontwerp en zoek daarbij balans tussen proces en inhoud, tussen participatie en voortgang. Zorg voor voldoende ruimte, maar zet ook deadlines en markeer voortgang; zorg voor voldoende inhoud, maar waak voor drammen en het gelijk van de eigen briljante visie.

•M  aak goede procesafspraken over de positie van gemeenteraad, RvC en huurders in de processen van visievorming en het maken van prestatieafspraken. Leer daarbij te denken in dilemma’s.

• F aciliteer huurdersorganisaties in de driehoek, maar belast ze niet teveel; zorg vooral voor agenderende mogelijkheden zodat de stem van de huurders en signalen uit de ‘leefwereld’ in de driehoek blijven doorklinken.

•B  esef: de lokale driehoek en prestatieafspraken zijn deel van een groter geheel. Maatschappelijke waarde wordt ook elders, met partijen buiten de driehoek en via andere instrumenten geproduceerd. Zorg voor goede verbindingen en maak de lokale driehoek niet tot een bolwerk.

28 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES

•Z  org voor processen die collectieve belangen op regionaal schaalniveau borgen om de kans op free rider gedrag en daardoor conflict en stagnatie in de lokale driehoek, te beperken. Het Rijk kan daarin stimulerende en faciliterende rol vervullen.

•D  e lokale en regionale volkshuisvesting zijn gebaat bij een actieve, stimulerende aanpak van provincie of Rijk die partijen in de regio en in de driehoek informeert, uitdaagt en faciliteert - met kennis, verbindingen en middelen. Na de periode van netwerkconstituering (vanuit systeemverantwoordelijkheid) gaat het nu om ‘network challenging’, waarbij het Rijk regionale afstemming als procesvoorwaarde stelt. Daarbij valt te leren van de ervaringen met het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing.

Lessen voor visitatie •H  eb in de visitatie nog meer oog voor de prestatieafspraken als proces; daarin ligt hun belangrijkste waarde als vehikel waarmee gemeente, corporatie en huurders hun bedoelingen, besluitvorming en handelingen op elkaar afstemmen. Daarvan afgeleid:

•D  e nadruk ligt in de visitatiemethodiek nog sterk op een waardering van de kwaliteit van de afspraken zelf (zijn ze concreet, meetbaar, wederkerig, actueel, etc). Dat is belangrijk, maar overweeg die aandacht te verleggen naar de kwaliteit van de processen, de dynamiek daarin en naar het lerend vermogen van de driehoek.

•D  ie verschuiving maakt visiteren uitdagender en vraagt ook andere competenties. Investeer daarom nog meer in de proceskennis van visitatoren.

•H  et beschouwen en beoordelen van het functioneren van de lokale driehoek vergt tact en het zoeken naar balans: tussen oordelen en helpen, tussen afstand en betrokkenheid. Te meer daar de visitatiecommissie zich dan niet beperkt tot de corporatie, maar ook de gemeente en huurdersorganisatie adresseert. Investeer in het oefenen daarmee en besteed aandacht aan een effectieve verwoording van observaties en verbeterpunten. Met deze aandachtspunten wordt ook de steward-rol van visitatoren versterkt: de rol van de visitator als critical friend die partijen een spiegel voorhoudt en hen zo helpt om hún lokale driehoek beter te laten functioneren.

29 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES

OVER DE AUTEURS Prof. mr. dr. J.A. (Hans) de Bruijn is hoogleraar bestuurskunde aan de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft en daarnaast verbonden aan twee buitenlandse universiteiten. Hij houdt zich voornamelijk bezig met management en sturing van complexe besluitvormingsprocessen in de publieke sector en op het snijvlak van publiek en privaat. Zijn onderzoek richt zich vooral op ‘multi-actor decision making’, besluitvorming in een netwerk van actoren met uiteenlopende belangen en waar hiërarchische structuur ontbreekt. Hij heeft uitvoerig gepubliceerd over beleidsnetwerken, procesmanagement, de rol van managers in professionele organisaties, prestatiesturing, ‘regulatory governance’ en vormen van verantwoording en leren (waaronder visitaties), zowel in wetenschappelijke journals als voor een praktijkpubliek. Ook publiceert hij regelmatig in het dagblad Trouw, onder meer over ‘framing’. Dr. J.J. (Jos) Koffijberg MPA is bestuurskundige en adviseur bij de Galan Groep. Hij is deskundige op het gebied van de volkshuisvesting, in het bijzonder wat betreft governance en sturingsvragen. In 2005 promoveerde hij op een bestuurskundig onderzoek naar de ontwikkeling van het landelijke volkshuisvestingsbeleid, toegespitst op de vraag naar de mogelijkheden tot sturing in een netwerk-achtige context.

Hij was tien jaar werkzaam bij het Ministerie van VROM waar hij zich onder meer bezighield met de evaluatie en vernieuwing van de bestuurlijke verhoudingen in het woondomein. Ook gaf hij leiding aan het meerjarige onderzoeksprogramma Kennis voor Krachtige Steden van Nicis Institute (opgegaan in Platform31). Van 2015 tot februari 2020 was hij als directeur van SVWN verantwoordelijk voor het stelsel van visitatie van woningcorporaties. Bij de Galan adviseert hij over vraagstukken van strategie en governance in uiteenlopende beleidssectoren.

30 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES

LITERATUURSUGGESTIES Wie zich verder wil verdiepen in bestuurskundige literatuur over de drie hoofdthema’s in dit essay, vindt hieronder enkele suggesties:

Prestatieafspraken •B  ruijn, H. de, 2006, Prestatiemeting in de publieke sector. Tussen professie en verantwoording, tweede druk, Utrecht: Lemma

•N  oordegraaf, M., 2015, Public Management: Performance, Professionalism and Politics, London: Palgrave Macmillan

•O  sborne, S.P. (Ed.), 2010, The new public governance? Emerging perspectives on the theory and practice of public governance, London, UK and New York, NY: Routledge

Visies •B  ruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof en R.J. in ’t Veld, 2016, Procesmanagement. Over procesontwerp en besluitvorming, vierde, herziene druk, Den Haag: Boom

•K  offijberg, J., 2010, Visioenen, visies en verandering. De rol van visies in een netwerkcontext, in: B. Steur, M. Thaens en E. Weststeijn, Dromen van democratie en bestuur. Bestuurskundige verkenningen naar aanleiding van het Festival der Bestuurskunde 4.0 en 6.0, Amsterdam: Rozenberg

• S tadler, Christian. (2011). Enduring success. What we can learn from the history of outstanding European corporations, Stanford: Stanford University Press

• T eisman, G., M. van der Steen, A. Frankowski en B. van Vulpen, 2018, Effectief Sturen met Multi-level Governance. Snel en slim schakelen tussen schalen, Den Haag: NSOB

Institutionele verhoudingen •B  ruijn, J.A. de, en E.F. ten Heuvelhof, 2017, Management in netwerken, vierde druk, Den Haag: Boom •K  offijberg, J.J., 2005, Getijden van beleid: omslagpunten in de volkshuisvesting. Over de rol van hiërarchie en netwerken bij grote veranderingen, Delft: Delft University Press (dissertatie)

• S charpf, F.W., 1997, Games real actors play. Actor-centered institutionalism in policy research, Boulder, CO: Westview Press

• S teen, M. van der, J. Schram en J. Scherpenisse, 2018, Het waarderen van wonen. Een reflectie op het instrument van maatschappelijke visitaties van woningcorporaties, Den Haag: NSOB

31 | STICHTING VISITATIE WONINGCORPORATIES NEDERLAND

DYNAMIEK IN DE DRIEHOEK: PRESTATIEAFSPRAKEN, VISIES EN INSTITUTIES