Onderzoek kostenverdeling Samenwerkingsorganisatie SWO

Onderzoek naar kostenverdeling van de Samenwerkingsorganisatie Bevindingen en adviezen - EINDCONCEPT drs. Koen Perik RC drs. Armaan Ramdjan 23 juni 2022

Inhoudsopgave ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

Aanleiding Vraagstelling: drie hoofdvragen Samenvatting Uitwerking hoofdvragen Conclusies en adviezen Tot slot

2

Aanleiding ▪ De ambtelijke organisaties van gemeente De Wolden en gemeente Hoogeveen zijn in 2015 samengevoegd in één nieuwe Gemeenschappelijke Regeling: de Samenwerkingsorganisatie De Wolden Hoogeveen (SWO). ▪ Beide gemeenten zijn nog altijd overtuigd van het nut van deze samenwerking en eens per 4 jaar de afgesproken systematiek voor de verdeling van de kosten evalueren. Normaliter wordt dit vanuit de SWO zelf uitgevoerd, maar deze keer is ervoor gekozen om dit door een externe partij te laten doen. ▪ Daarbij is ons gevraagd met name een oordeel te geven over de ‘juistheid van de kostenverdeling’.

3

Vraagstelling De evaluatie en het kostenonderzoek betreft drie hoofdvragen: 1. 2.

3.

Onderzoek de ‘juistheid’ van de systematiek van de kostenverdeling van de afgelopen 4 jaren, inclusief het nog eens doorlopen van de gebruikte parameters. Verklaar waarom de verdeelpercentages zo marginaal wijzigen als één van de gemeenten bezuinigt. Anders gezegd: in welke mate is de impact correct? Adviseer over het onderbrengen van vastgoed in de SWO; is het uitgangspunt bij de start van de SWO om geen vastgoed over te dragen aan de SWO nog legitiem en geldt dit ook voor nieuw aan te schaffen vastgoed?

4

Samenvatting (1) Ons onderzoek is uitgevoerd via deskresearch en interviews met de beheerder van de verdeelsystematiek. Tot de scope van het onderzoek behoort niet de bestuurlijke evaluatie en audit naar de juistheid van de bedragen. 1.

Op basis van onze bevindingen concluderen we dat ons inziens sprake is van een juiste kostenverdeling, omdat de verdeelsystematiek past bij de gekozen samenwerkingsvorm, voldoet aan de vastgestelde uitgangspunten, in de laatste jaren op een aantal punten is verbeterd en werkt zoals beoogd, dat wil zeggen dat de kosten op een correcte wijze worden doorbelast aan beide gemeenten. Gezamenlijke kosten worden verdeeld op basis van het berekende verdeelpercentage, terwijl de specifieke kosten alleen worden toegerekend aan de gemeente wiens specifieke uitvoering het betreft.

5

Samenvatting (2) 2.

Op basis van onze bevindingen concluderen we wat betreft de effecten van bezuinigingen de altijd worden verwerkt in de bijdrage van en uitvoeringsbudgetten voor de bezuinigende gemeente. De andere gemeente heeft hiervan geen ‘profijt’ noch een ‘last’. De verdeelpercentages zijn niet het uitgangspunt voor de verwerking van de bezuinigingen, maar de resultante van de gewijzigde verhouding in nominale bijdragen. De bezuiniging is procentueel gezien een fractie van de totale bijdragen van de gemeenten (en daarmee van de begroting van de SWO). Hierdoor wijzigen de verdeelpercentages marginaal en lijkt de bezuiniging ‘weinig op te leveren’. Dat is echter een onjuiste gedachte, omdat zowel de begroting van de SWO als de bijdragen van beide gemeenten in nominale bedragen worden opgesteld – waarin de bezuiniging wel geheel ten goede komt aan de bezuinigende gemeente.

6

Samenvatting (3) 3.

Ten aanzien van vastgoed in de SWO adviseren we het volgende afwegingskader: a. Programmatisch/ bestuurlijk vastgoed bij de gemeenten te houden, omdat deze niet nodig zijn voor de uitvoering van de SWO-taken. Voorbeelden zijn de gemeentehuizen, brandweerkazernes, bibliotheken, etc. b. Vastgoed ten behoeve van de bedrijfsvoering onder te brengen bij de SWO mits het wordt ingezet voor beide gemeenten. In 2021 is dit gebeurd voor de wasplaats voor tractie in De Wolden. In de huidige vastgoedportefeuilles van beide gemeenten worden alleen de gemeentewerven gebruikt voor de bedrijfsvoering. Echter, deze worden alleen ingezet voor de eigen gemeente. Overdracht is daarmee niet nodig en kostbaar (overdrachtsbelasting). c. Nieuw aan te schaffen of te realiseren vastgoed specifiek voor de bedrijfsvoering van beide gemeenten kan het beste direct in de SWO worden ondergebracht. De financiering hiervoor wordt bij voorkeur aangegaan door de SWO, de kapitaallasten hiervan worden verdeeld op basis van het op dat moment geldende verdeelpercentage. 7

Uitwerking hoofdvraag 1:

Leidt de afgesproken systematiek tot een ‘juiste’ kostenverdeling?

8

Aanpak hoofdvraag 1 Om tot een goed oordeel te komen over de juistheid van de kostenverdeling, hebben we onderzocht: A. B. C.

D.

Of de afgesproken verdeelsystematiek past bij de samenwerkingsvorm. Hoe de verdeelsystematiek werkt; m.a.w. hoe de bijdragen vanuit de gemeenten worden berekend Of de opzet en werking van de verdeelsystematiek voldoen aan de drie uitgangspunten bij de vorming, namelijk dat de verdeelsleutel: ▪ Duidelijk, eenduidig te begrijpen en goed uitlegbaar is ▪ Toekomstbestendig is, zodat niet bij elke verandering sprake is van geheel andere uitkomsten ▪ Redelijk en billijk is, zodat de kosten toegerekend worden waar ze thuishoren Welke wijzigingen in de verdeelsystematiek zijn aangebracht sinds de start en welke uitwerking die hebben op de uitkomsten.

9

Vraag 1A: past de verdeelsystematiek bij de samenwerkingsvorm? • Gemeenschappelijke regelingen kunnen op hoofdlijnen op drie manieren worden bekostigd, met hun respectievelijke impact op de bedrijfsvoering en kostenverdeling. • De lumpsum financiering van de SWO past bij de keuze om ambtelijk samen te werken vanuit één uitvoeringsorganisatie (dit is het tweede scenario hieronder). • Outputfinanciering is niet aan de orde omdat niet is gekozen voor het ‘opdrachtgever-opdrachtnemer’ model.

inputfinanciering lumpsum

lumpsum + actualisatie

vaste bijdrage per gemeente, bijvoorbeeld gekoppeld aan initiële inbreng. Beperkte rapportage op output (kwaliteit en financiën).

vaste bijdrage per gemeente, bijvoorbeeld gekoppeld aan initiële inbreng. Actualisatie op basis van daadwerkelijke kosten per gemeente.

outputfinanciering 'lidmaatschap' PDC met onderscheid in basisen pluspakket. Basispakket wordt door iedere gemeente afgenomen. Pluspakket is flexibeler, afrekening op basis van afname.

'p x q' PDC met vaste productprijzen is leidend voor jaarlijkse bijdrage. Veel flexibiliteit in afname van producten.

10

Vraag 1B: hoe werkt de verdeelsystematiek? (1) Inbreng bij start in 2015

2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Jaarlijkse aanpassing

Personeelslasten

Nominale inbreng Hoogeveen

Autonome mutaties, zoals CAO Interne zaken

Gewijzigde nominale bijdrage Hoogeveen

Gezamenlijke mutaties, zoals rente en prijsontwikkeling Kapitaallasten

Nominale inbreng De Wolden

Automatisering

Individuele, gemeentespecifieke mutaties Hoogeveen, zoals intensiveringen of bezuinigingen

Tractie

Individuele, gemeentespecifieke mutaties De Wolden, zoals intensiveringen of bezuinigingen

Begroting SWO

Uit bestuurlijke besluiten (zoals gemeentebegrotingen), verwerkt in begroting SWO

Gewijzigde nominale bijdrage De Wolden

(jaarlijks) gewijzigd verdeel %

verdeel % bij start

De gemeentelijke bijdragen worden altijd berekend in nominale bedragen. Het verdeelpercentage is een gevolg / resultaat.

11

Vraag 1B: hoe werkt de verdeelsystematiek? (2) nr.

Primaire begroting 2021 Extra taakstelling 600.000 in 2020 Budget voor uitvoering bijlage F opgenomen in MJB 2021-2024 SWO Cao-aanpassing 1 C ao-aanpassing 2021 en 2022

Verdeelsystematiek in Excel – ter illustratie van de berekening van de (gewijzigde) nominale bijdragen. HGV = Hoogeveen DWD = De Wolden

HGV 2021 41.983.813

HGV 2022 42.131.020

HGV 2023 42.037.710

Nominale bijdrage in meerjarenraming HGV 2024 42.119.876

HGV 2025 42.119.876

DWD 2021 17.009.037

DWD 2022 16.827.237

DWD 2023 16.729.747

DWD 2024 16.762.564

DWD 2025 16.762.564

381.028

381.028

381.028

381.028

381.028

42.364.841

42.512.048

42.418.738

42.500.904

42.500.904

17.009.037

16.827.237

16.729.747

16.762.564

16.762.564

650.161 Pm

1.198.191 Pm 270.419

1.186.256 Pm 270.419

1.178.080 Pm 270.419

1.178.080 Pm 270.419

269.218 Pm

484.612 Pm 111.975

479.331 Pm 111.975

477.526 Pm 111.975

477.526 Pm 111.975

-200.000

-200.000

-200.000

-200.000

-956.000

-1.250.000 39.000 12.000

-1.500.000

-1.750.000

-1.750.000

12.000

12.000

12.000 -120.000 150.000

-120.000 150.000

-120.000 75.000

-120.000 25.000

-120.000

14.000 40.000 58.000

14.000 40.000 -

14.000 40.000 -

14.000 40.000 -

14.000 40.000 -

-45.266 -9.259 23.139 16.109

-45.266 7.817 22.755 15.842

-45.266 25.628 22.738 15.830

-45.266 3.156 22.788 15.865

-45.266 90.979 22.764 15.848

47.959 2.016 1.440 2.304 3.249 2.074

56.225 2.015 3.249 2.072

61.895 2.019 3.249 2.077

61.830 2.017 3.249 2.075

17.368.014

17.212.543

17.176.845

17.239.559

2 Periodieken

Mutaties vanuit de begroting 2021-2024 gemeenten 3 Korting bijdrage SWO (taakstelling) Taakstelling SWO vanuit "de schone lei" 4 C orrectie op taakstelling SWO (ondersteuning wethouder) 4 Amendement: terugdraaien stopzetten bespelen carillon 3 Korting bijdrage SWO ikv interne maatregelen herijking sociaal domein 3 Tijdelijke formatie effectuering herijking sociaal domein Speerpunten begroting 2021 De Wolden: 6 Progr.3 - blz. 32, € 14k structureel uitvoering SvN-regelingen 7 Progr.4 - blz. 41, € 40k structureel extra formatie economische ontwikkeling Progr.7 - blz. 68, € 58k incidenteel extra formatie voor buurtteams Bijstellingen n.a.v. jaarrekening 2020 en overige 8 Bijstelling eigen gemeentesecretaris 9 Bijstelling kapitaallasten 10 Bijstelling kosten Tractie 11 Bijstelling licentiekosten Ontwikkelingen vanuit de Kaderbrief / begroting SWO 2022 5 Informatie-veiligheid 15 Jur. Zaken digitale informatiebronnen-abonnementen 16 Inkoop database lokale ondernemers 17 Module Dynamisch aankoopsysteem (DAS) 14 Registratiesysteem vroeg-signalering schulden 12 Indexatie schoonmaakkosten Totaal bijdragen gemeenten

Bestuurlijk besloten mutaties in nominale bedragen

-113.418 -22.352 55.861 38.891

8.139

42.026.123

-113.418 19.322 56.245 39.158

-113.418 63.414 56.262 39.170

-113.418 7.785 56.212 39.135

-113.418 224.757 56.236 39.152

118.541 4.984 3.560 5.696 8.139 5.126

139.122 4.985 8.139 5.128

152.683 4.981 8.139 5.123

152.748 4.983 0 0 8.139 5.125

42.929.010

42.590.215

42.372.044

42.589.125

3.249

17.408.227

Nieuwe nominale bijdrage in meerjarenraming

12

Vraag 1C: voldoet de verdeelsystematiek aan de uitgangspunten? (1) ▪ ▪

Er is maar één verdeelsleutel, namelijk de omvang van de bedrijfsvoeringskosten. Deze zijn bij de start gedefinieerd als: “alle kosten die met het functioneren van het ambtelijk apparaat samenhangen, hieronder vallen: ✓ Loonkosten en structurele inhuur budgetten; ✓ Personeel gerelateerde kosten (zoals opleidingen, Arbo, werving- en selectiekosten etc.); ✓ Werkplekkosten (ICT, inkoopondersteuning), exclusief huisvestingskosten en inventaris; ✓ Tractie (auto’s, gereedschappen) Kosten, zoals de kosten van raad, griffie, college en overige kosten, zoals bezwaarschriftencommissie, presentiegelden stembureaus en kosten van voormalige bestuurders en personeel blijven erbuiten en blijven achter bij de gemeenten.”

▪

Daarmee is voldaan aan het eerste uitgangspunt dat de verdeelsleutel duidelijk is, eenduidig te begrijpen en uitlegbaar.

13

Vraag 1C: voldoet de verdeelsystematiek aan de uitgangspunten? (2) ▪

▪

▪

Alle bedrijfsvoeringskosten zijn limitatief afgebakend in de financiële administratie (SAP) van de SWO op kostensoort niveau. In de kostenverdeling worden geen andere kosten meegenomen. De bedrijfsvoeringskosten worden meerjarig geraamd; de omvang hiervan in enig jaar wijzigt alleen door en na bestuurlijke besluiten van de gemeenteraden over: ▪ Loon- en prijsindexaties ▪ Intensiveringen van of besparingen op de uitvoering van hun respectievelijke programma’s Daarmee is voldaan aan het tweede uitgangspunt dat de verdeelsleutel (en kostenverdeling) op langere termijn stabiel is, dat wil zeggen niet jaarlijks of bij veranderingen in bestuur en/ of programma’s tot geheel andere uitkomsten leidt.

14

Vraag 1C: voldoet de verdeelsystematiek aan de uitgangspunten? (3) ▪ ▪

▪

▪

Bij de start in 2015 was de verdeelsleutel gelijk aan de verhouding waarin beide gemeenten hun bedrijfsvoeringskosten hebben ingebracht in de SWO. Aanvullend betaalt elke gemeente haar ‘eigen’ kosten voor extra of maatwerkopdrachten. Bijvoorbeeld: als De Wolden een extra BOA wil inzetten, worden de kosten hiervan één-op-één doorbelast aan De Wolden. Tussen 2016 en 2018 werd de verdeling hiervoor niet tussentijds aangepast, waardoor intensiveringen of bezuinigingen niet direct tot uiting kwamen in de bijdrage van de gemeenten. Vanaf 2019 wordt de verdeling aangepast na elk bestuurlijk besluit in de P&C cyclus, bij het: ▪ vaststellen van de begroting van de SWO (april) ▪ Wijzigen van de lopende begroting van de gemeenten, bijvoorbeeld als gevolg van de ‘Gemraps’ (april/ mei en aug/ sept) ▪ vaststellen van de jaarrekening van afgelopen jaar van de SWO (juni) ▪ vaststellen van de begrotingen voor volgend jaar van beide gemeenten (okt/ nov) Daarmee is voldaan aan het derde uitgangspunt dat de kosten neerslaan bij de gemeente waar ze horen 15

Vraag 1D: Welke wijzigingen zijn aangebracht in de verdeelsystematiek en welk effect hebben ze op de verdeling? (1) Sinds de start in 2015 is de verdeelsystematiek op twee onderdelen aangepast: i. De kostenverdeling wordt sinds 2019 direct voor het lopende jaar en in de meerjarenraming geactualiseerd voor bestuurlijke besluiten die een effect hebben op de bedrijfsvoeringskosten ii. Sinds 2021 wordt op de balans van de SWO een reserve gevormd voor nog uit te voeren werkzaamheden waartoe bestuurlijk is besloten en waarvoor vanuit de gemeenten middelen zijn toegekend, maar waaraan de SWO op 31 december van het lopende jaar nog geen of slechts gedeeltelijk uitvoering heeft kunnen geven Daarnaast is op aanwijzing van de accountant sinds 2021 op de balans van de SWO een voorziening personele kosten opgenomen om te voldoen aan regelgeving. Deze wijziging heeft geen invloed op de verdeelsystematiek noch op de omvang van de kostenverdeling. 16

Vraag 1D: Welke wijzigingen zijn aangebracht in de verdeelsystematiek en welk effect hebben ze op de verdeling? (2) Zonder actualisatie van de bijdragen in het lopende begrotingsjaar zien de gemeenten het effect van hun besluiten niet direct terug. Ter illustratie het volgende voorbeeld: Stel dat de gezamenlijke bedrijfsvoeringskosten €10 miljoen bedragen, waarvan €7,1 mln voor Hoogeveen en €2,9 mln voor De Wolden (71%-29%). Stel tevens dat De Wolden besluit tot het intensiveren van de handhaving door het aantrekken van een extra BOA ad €70.000. En dat Hoogeveen €100.000 wil bezuinigen. Zonder tussentijdse aanpassing van de bijdragen: 1. Kan de SWO de extra BOA pas aantrekken in het volgende begrotingsjaar 2. Ziet Hoogeveen haar besparing pas terug in het volgende begrotingsjaar 3. Wijzigt het verdeelpercentage in het lopende begrotingsjaar niet, waardoor het bijkomende effect voor de gezamenlijke kosten, zoals loon- en prijsbijstellingen, ook niet optreedt. In dit voorbeeld zou het verdeelpercentage bij directe aanpassing zijn gewijzigd naar: ▪ (7,1-0,1)/(10-0,1+0,07) = 70,2% Hoogeveen ▪ (2,9+0,07)/(10-0,1+0,07) = 29,8% De Wolden Tot aan het volgende begrotingsjaar ‘betaalt’ Hoogeveen meer en De Wolden minder aan gemeenschappelijke kosten dan bij een directe actualisatie van de bijdrage

17

Vraag 1D: Welke wijzigingen zijn aangebracht in de verdeelsystematiek en welk effect hebben ze op de verdeling? (3) De reserve voor nog uit te voeren werkzaamheden vermindert de administratieve rompslomp, voorkomt een verkeerde afrekening en zorgt voor continuïteit bij de SWO voor de gevraagde uitvoering: ▪ Administratieve rompslomp zou ontstaan doordat de SWO zonder een reserve voor alle niet gebruikte bedrijfskosten per kostensoort zou moeten bijhouden of het gezamenlijke kosten betreft die via de verdeelpercentages moeten worden teruggegeven of dat het specifieke kosten betreft die maar toekomen aan één gemeente. ▪ Een verkeerde afrekening is snel gemaakt als niet gerealiseerde specifieke bedrijfsvoeringskosten (per abuis) als gezamenlijke kosten worden teruggegeven aan beide gemeenten via het verdeelpercentage i.p.v. aan één gemeente die destijds ook de middelen ter beschikking heeft gesteld. ▪ De continuïteit van de uitvoering kan haperen als de SWO in december geld moet teruggeven en dit daarna in het nieuwe jaar weer opnieuw moet aanvragen/ toegekend krijgen (uit de dan lopende begroting van de gemeenten).

18

Vraag 1D: Welke wijzigingen zijn aangebracht in de verdeelsystematiek en welk effect hebben ze op de verdeling? (4) De tussentijdse, directe, aanpassing van de kostenverdeling op raadsbesluiten over de uitvoering en de door de SWO gevormde reserve voor nog uit te voeren werkzaamheden hebben positieve effecten op de verdeelsystematiek. Ze hebben de kostenverdeling eerlijker en minder foutgevoelig gemaakt, de administratie vereenvoudigd en gezorgd voor continuïteit van de uitvoering over de jaargrenzen heen.

De keerzijde is dat de systematiek arbeidsintensiever en complexer is geworden door de aanpassingen; de SWO moet handmatig alle bestuurlijke besluiten scannen en bijhouden voor operationele en financiële gevolgen voor de uitvoering. Elke relevante wijziging wordt apart geregistreerd in de verdeelsystematiek en gemeentespecifieke wijzigingen moeten handmatig worden verwerkt in de budgetten van de concernmanagers, zodanig dat de intensivering of besparing ook terecht komt bij de gemeente die het betreft.

19

Conclusies op hoofdvraag 1: oordeel juistheid kostenverdeling Op basis van onze bevindingen concluderen we dat de verdeelsystematiek past bij de gekozen samenwerkingsvorm, voldoet aan de vastgestelde uitgangspunten en in de laatste jaren op een aantal punten is verbeterd. De systematiek werkt zoals beoogd, dat wil zeggen dat de kosten op een correcte wijze worden doorbelast aan beide gemeenten. Gezamenlijke kosten worden verdeeld op basis van het berekende verdeelpercentage, terwijl de specifieke kosten alleen worden toegerekend aan de gemeente wiens specifieke uitvoering het betreft.

Daarmee is ons inziens sprake van een juiste kostenverdeling.

20

Uitwerking hoofdvraag 2:

Waarom wijzigen de verdeelpercentages marginaal bij kostenbesparingen in één gemeente?

21

Aanpak hoofdvraag 2 Om het effect te kunnen verklaren van kostenbesparingen in één gemeente op de verdeelpercentages, hebben we onderzocht: A. B. C. D.

Hoe de verdeelpercentages tot stand komen. Hoe kostenbesparingen in de verdeelsystematiek worden verwerkt. Waar, wanneer en op welke wijze de kostenbesparingen tot een effect leiden in de kostenverdeling. Hoe dit effect zich verhoudt tot de procentuele verdeling.

22

Vraag 2A: hoe komen de verdeelpercentages tot stand? Het verdeelpercentage is de verhouding – op enig moment – tussen de nominale bijdragen van beide gemeenten. Ter illustratie het volgende versimpelde voorbeeld:

Nominale bijdrage Hoogeveen

€42,3 mln

Bezuiniging Hoogeveen €1,0 mln

100%

€41,9 mln

Nieuwe nominale bijdrage Hoogeveen

71,33%

Ze worden gebruikt voor de toerekening van de gezamenlijke kosten (hier: cao).

cao loonbijstelling €0,9 mln

Nominale bijdrage De Wolden

28,67% €17,0 mln

Totaal SWO: €59,3 mln Verhouding (verdeelpercentages) ▪ Hoogeveen: 42,3/59,3=71,33% ▪ De Wolden: 17/59,3= 28,67%

Intensivering De Wolden €0,50 mln

100%

De verdeelpercentages zijn feitelijk een resultante van de nominale bijdragen.

Nieuwe nominale €17,8 mln bijdrage De Wolden

Totaal SWO: €59,7 mln Nieuwe verhouding (verdeelpercentages) ▪ Hoogeveen: 41,9/59,7=70,18% ▪ De Wolden: 17,8/59,7= 29,82%

De individuele, gemeentespecifieke kosten worden niet verdeeld, maar geheel toegerekend aan de betreffende gemeente (hier bezuiniging Hoogeveen en intensivering De Wolden).

Beide (gezamenlijke en specifieke toerekening) leiden weer tot een gewijzigd verdeelpercentage.

23

Vraag 2B: hoe worden bezuinigingen verwerkt in de systematiek? ▪

▪

Alle mutaties, ook bezuinigingen, worden in nominale termen verwerkt in de begroting van de SWO. ▪ Een bezuiniging aan Hoogeveense kant van, bijvoorbeeld, €1 miljoen leidt tot een daling van de bijdrage met € 1 miljoen nominaal. Zie ook het voorbeeld op de vorige dia De bezuiniging wordt vervolgens door de SWO doorvertaald naar de budgetten van de concernmanagers op de taken/ werkzaamheden voor Hoogeveen. Daarmee wordt de bezuiniging ook daadwerkelijk ingeboekt op de dienstverlening/ uitvoering voor Hoogeveen. Anders gezegd: De Wolden heeft financieel geen ‘baat’ en operationeel geen ‘last’ van de bezuiniging door Hoogeveen.

24

Vraag 2C: waar, wanneer en hoe leiden bezuinigingen tot verdeeleffecten? ▪ ▪ ▪ ▪

▪

▪

Alle mutaties in de begroting van de SWO leiden tot een verandering in de nominale bijdragen van beide gemeenten. Het nominale bedrag van de bezuiniging wordt in mindering gebracht op de nominale bijdrage van de gemeente die bezuinigt. Zie ook voorbeeld bij 2A. De gewijzigde nominale bijdragen leiden ook tot een veranderd verdeelpercentage, waarmee de gezamenlijke kosten worden verdeeld. Bezuinigingen (en andere mutaties) hebben daarmee twee effecten: ▪ Een directe verlaging van de nominale bijdrage ▪ Een indirecte verlaging van de nominale bijdrage via de toerekening van de gezamenlijke kosten o.b.v. het verdeelpercentage Als er geen andere mutaties zijn, zal een bezuiniging leiden tot een verlaging van de nominale bijdrage door de gemeente die bezuinigt. In de praktijk, echter, zijn er meerdere mutaties; het saldo daarvan bepaalt of de nominale bijdrage (en het resulterende verdeelpercentage) stijgt of daalt. Zie ook het voorbeeld bij 2A Het effect is in de huidige systematiek direct aanwezig. Bij jaareinde wordt het verschil tussen de bevoorschotting en werkelijke nominale bijdrage verrekend

Bezuinigingen

Lagere nominale bijdrage

Lager verdeelpercentage voor bezuinigende gemeente

Hogere nominale bijdrage

Hoger verdeelpercentage voor één of beide gemeenten

Loon- en prijsontwikkeling plus intensiveringen

Uiteindelijk effect op bijdrage nominaal en procentueel is het saldo van beide ‘bewegingen’.

25

Vraag 2D: hoe wijzigen verdeelpercentages door bezuinigingen? Een bezuiniging leidt altijd tot een evengrote daling van de nominale bijdrage. Procentueel, echter, is de bezuiniging een fractie van de totale nominale bijdrage; het verdeelpercentage zal daardoor afnemen, maar marginaal. Ter illustratie het volgende versimpelde voorbeeld:

Nominale bijdrage Hoogeveen

Nominale bijdrage De Wolden

€42,3 mln

€17,0 mln

Totaal SWO: €59,3 mln Verhouding (verdeelpercentages) ▪ Hoogeveen: 42,3/59,3=71,33% ▪ De Wolden: 17/59,3= 28,67%

Bezuiniging Hoogeveen €1,0 mln

100%

€41,3 mln

Nieuwe nominale bijdrage Hoogeveen

Nieuwe nominale €17,0 mln bijdrage De Wolden

Het verdeelpercentage is niet leidend voor het effect van de bezuiniging, maar een resultante daarvan

Totaal SWO: €58,3 mln Nieuwe verhouding (verdeelpercentages) ▪ Hoogeveen: 41,3/58,3=70,84% ▪ De Wolden: 17,0/58,3= 29,16%

De bezuiniging aan Hoogeveense kant van €1 mln nominaal leidt tot een verlaging van de nominale bijdrage met eveneens €1 mln, terwijl het verdeelpercentage marginaal afneemt met 0,49%

26

Conclusie op hoofdvraag 2: verklaring voor marginale wijziging verdeelpercentages bij bezuinigingen ▪ ▪

▪

▪

▪

Bezuinigingen worden altijd verwerkt in de bijdrage van en uitvoeringsbudgetten voor de bezuinigende gemeente. De andere gemeente heeft hiervan geen ‘profijt’ noch een ‘last’. De verdeelpercentages zijn niet het uitgangspunt voor de verwerking van de bezuinigingen, maar de resultante van de gewijzigde verhouding in nominale bijdragen. De bezuiniging is procentueel gezien een fractie van de totale bijdragen van de gemeenten (en daarmee van de begroting van de SWO) – in ons voorbeeld €1 mln bezuiniging op een totale bijdrage van €59,3 mln. Hierdoor wijzigen de verdeelpercentages marginaal en lijkt de bezuiniging ‘weinig op te leveren’. Dat is echter een onjuiste gedachte, omdat zowel de begroting van de SWO als de bijdragen van beide gemeenten in nominale bedragen worden opgesteld – waarin de bezuiniging wel geheel ten goede komt aan de bezuinigende gemeente Belangrijk om te weten is dat de verdeelpercentages niet leidend zijn, maar een gevolg.

27

Uitwerking hoofdvraag 3:

(wanneer) kan de SWO beschikken over ‘eigen’ vastgoed?

28

Aanpak hoofdvraag 3 Voor ons advies over ‘eigen’ vastgoed in de SWO, hebben we onderzocht: A. B. C. D.

Welke alternatieven er zijn voor de behandeling van vastgoed in de gekozen samenwerkingsvorm (GR). Welk vastgoed beide gemeenten hebben. Met welke aspecten rekening moet worden gehouden bij het onderbrengen van vastgoed in de SWO. Welke redenen aanleiding kunnen zijn om vastgoed in de SWO onder te brengen en zo ja welk effect dit zou hebben op de kosten(verdeling).

29

Vraag 3A: Welke mogelijkheden zijn er voor vastgoed in een GR? De SWO is ingesteld als bedrijfsvoeringsorganisatie, op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Daarmee is de SWO volgens deze wet een rechtspersoon. De SWO kan – net als elk andere rechtspersoon – bezittingen en schulden hebben, waaronder vaste activa (vastgoed) en de financiering daarvan (lening of eigen vermogen).

Activa, zoals vastgoed, kunnen juridisch en/ of economisch worden overgedragen aan de SWO. De deelnemende gemeenten kunnen ervoor kiezen om juridisch eigenaar te blijven, maar het economisch eigendom in te brengen in de SWO. Concreet betekent dit dat: ▪ De gemeenten voor derden als juridisch eigenaar zichtbaar blijven in het kadaster ▪ De SWO het recht verkrijgt om als economisch eigenaar te beschikken over het vastgoed, verantwoordelijk wordt voor het beheer en onderhoud en recht heeft op eventuele opbrengsten uit het vastgoed

Vastgoed Hoogeveen

Overdracht economisch eigendom

SWO

Niet alle vastgoed hoeft te worden overgedragen; beide gemeenten zijn elk voor zich vrij om te kiezen welke panden zij aan de SWO willen overdragen

Aankoop eigen vastgoed

Naast overdracht kan de SWO ook toegestaan worden eigen vastgoed aan te kopen, mits die bevoegdheid is opgenomen in het besluit van beide gemeenten voor de gemeenschappelijke regeling

Vastgoed De Wolden

Juridisch eigendom bij Hoogeveen en De Wolden

Economisch eigendom bij SWO

Economisch en juridisch eigendom bij SWO

30

Vraag 3B: Over welk vastgoed beschikken beide gemeenten?

Enige bestaande vastgoed met functie bedrijfsvoering. Overige bestaande vastgoed is programmatisch of bestuurlijk.

Hoogeveen

De Wolden

Gemeentehuizen

Gemeentehuizen

Brandweerkazernes en -garages

Brandweerkazernes en -garages

Bibliotheken

Bibliotheken

Sporthallen en -parken

Sporthallen en -parken

Zwembad

Zwembad

Openbare of brede basisscholen

Openbare of brede basisscholen

Kinderopvang/ peuterspeelzaal

Kinderopvang/ peuterspeelzaal

Gemeentewerf

Gemeentewerf

Begraafplaats

Begraafplaats

(strategische) gronden en terreinen

(strategische) gronden en terreinen

Parkeergarage/ -terreinen

Parkeerplaatsen

Bruggen

Bruggen

Kinderboerderij Jongerencentrum / buurthuizen Molen

Volkstuinen Theater Fietsenstallingen

31

Vraag 3C: Waarmee moet rekening worden gehouden bij het overdragen of inbrengen van vastgoed in de SWO? 1. 2.

3.

4.

5.

Gebruik of doel van het vastgoed: voor programma’s/ bestuur of bedrijfsvoering? ▪ Vastgoed in de SWO moet alleen de bedrijfsvoering dienen/ ondersteunen. Fiscaal: overdrachtsbelasting ▪ Ook als juridisch eigendom niet overgaat is overdrachtsbelasting verschuldigd. Anders gezegd: overdracht van bestaande panden kan niet budgettair neutraal ▪ Mogelijk andere fiscale beperkingen, dit moet door een specialist worden uitgezocht Financieel: financiering vastgoed (schuld of eigen vermogen SWO) ▪ SWO kan financiering krijgen van gemeenten of zelf lenen. In beide gevallen ontstaan bij de SWO kapitaallasten die de gemeenten doorbelast krijgen via hun nominale bijdrage. Daartegenover staan eventuele vrijgevallen kapitaallasten bij de gemeenten. Dit kan maar hoeft niet budgettair neutraal te zijn Identiteit: gevoel dat bepaalde panden, zoals het gemeentehuis, bij de gemeente horen ▪ De gemeenschap (burgers, inwoners, bestuurders) beschouwt vaak bepaalde karakteristieke panden als behorend bij of onderdeel van de gemeentelijke identiteit. Dit maakt overdracht lastig ‘te verkopen’, ook als het financieel-economisch verstandig zou zijn Waardebepaling: lastig voor specifiek panden ▪ Gemeentelijke panden betreft veelal geen doorsnee vastgoed dat vrij op de markt verhandeld wordt en waarvan de waarde daarvan afgeleid zou kunnen worden.

Dit geldt vooral voor vastgoed met een maatschappelijke functie, zoals bibliotheken, gemeentehuizen en zwembaden. Een objectieve en goed onderbouwde waardebepaling is noodzakelijk en fiscaal vereist.

32

Vraag 3D: Wanneer is vastgoed in de SWO nodig of handig en wat betekent dit voor de kostenverdeling? ▪ De SWO is een bedrijfsvoeringsorganisatie. Vastgoed in de SWO is alleen aan de orde als het: ▪ specifiek de bedrijfsvoering dient/ ondersteunt én ▪ “een probleem oplost”, bijvoorbeeld wanneer het wordt gebruikt voor beide gemeenten maar in eigendom is van één gemeente. ▪ De kosten (kapitaallasten) van het vastgoed in de SWO worden verdeeld op basis van het verdeelpercentage, net als de overige gezamenlijke kosten Programmatisch/ bestuurlijk

Vastgoed

Schematische weergave van het afwegingskader

Blijft bij gemeenten

Inzet voor één gemeente

Blijft bij gemeente

Bestaand vastgoed

Blijft bij gemeente

SWO krijgt gebruik doorbelast en verdeelt dit via verdeelpercentage

Nieuw vastgoed

Inbrengen in SWO opportuun

SWO financiert. Kapitaallasten worden verdeeld o.b.v. verdeelpercentage

Bedrijfsvoering

Inzet voor beide gemeenten

33

Advies op hoofdvraag 3: vastgoed in de SWO Vanuit de uitgangspunten dat: ▪ De SWO prima kan functioneren zonder vastgoed, zeker met aanvullende afspraken over dagelijkse zeggenschap en verdeling van kosten ingeval van één locatie voor dienstverlening aan beide gemeenten ▪ Vastgoed met een bedrijfsvoeringsfunctie logischerwijs onderdeel van de SWO zou kunnen zijn ▪ Overdracht van bestaand vastgoed alleen zinvol is als het bijdraagt aan de betere bedrijfsvoering, (financieel) gunstig is en bestuurlijk niet complex ▪ Nieuw aan te kopen vastgoed ook vanuit de bedrijfsvoeringsfunctie voor de SWO kan worden bezien Adviseren wij: 1. Het bestaande vastgoed niet in te brengen in de SWO. De gemeentewerven dienen wel de bedrijfsvoering, maar worden elk ingezet (door de SWO) voor de eigen gemeente. Overdracht zou alleen geld kosten (overdrachtsbelasting) en geen “probleem oplossen”. Het overige bestaande vastgoed heeft geen relatie met de bedrijfsvoering door de SWO. 2. Nieuw vastgoed specifiek voor de bedrijfsvoering van beide gemeenten kan het beste worden ondergebracht bij de SWO. Deze regelt zelf de financiering, bij de beide gemeenten of extern. De kapitaallasten worden toegerekend op basis van de verdeelpercentages, net als de overige gezamenlijke kosten. 3.

Leg in de Gemeenschappelijke Regeling zo nodig de bevoegdheden vast voor het eigenaarschap, de financiering en de doorbelasting alsook wat er met het vastgoed in de SWO moet gebeuren indien de SWO ooit wordt beëindigd.

34

Tot slot Tijdens ons onderzoek hebben wij een gedegen systematiek aangetroffen, welke goed en ordentelijk wordt geadministreerd en toegankelijk en begrijpelijk is ook voor nietfinancials. De uitvoering van de verdeling gebeurt in afstemming met de financieel adviseurs/ controllers van beide gemeenten. We hebben één aandachtspunt ter versterking van de continuïteit: het beheer van de verdeelsystematiek is op dit moment voornamelijk belegd bij één medewerker, hetgeen een potentieel afbreukrisico inhoudt.

35