Onderzoek inzameling Drenthe

Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe (fase 1) Door de portefeuillehouders VDG-EKM is verzocht om een onderzoek naar mogelijke modellen (of strategische opties) voor de uitvoering van de inzameling van huishoudelijk afval in Drenthe. De directe aanleiding voor dit onderzoek zijn de marktontwikkelingen die vooral gemeenten kunnen raken die de inzameling van huishoudelijk afval uitbesteden aan de markt. In het voorliggende informatiedocument worden mogelijke scenario’s zo objectief mogelijk beschreven. Zoals u heeft verzocht, zonder dat hier een advies of richting wordt gegeven. De portefeuillehouders VDG-EKM worden gevraagd om op basis van dit informatiedocument hiervan met elkaar het besprek aan te gaan. En om aan te geven voor welk of welke modellen een nadere uitwerking gewenst is. In de tweede fase van het onderzoek kunnen dan één of enkele specifieke organisatiemodellen verder worden onderzocht en uitgewerkt.

Aanbieding informatiedocument Inzameling huishoudelijk afval Drenthe Voor bespreking in VDG EKM op 17 oktober 2024

Markerein / VDG EKM Onderzoek strategische opties uitvoeringsorganisatie inzameling huishoudelijk afval Drenthe Deel 1 Informatiedocument Door de portefeuillehouders VDG-EKM is verzocht om een onderzoek waarmee zij worden geïnformeerd over de mogelijke strategische opties, en op basis waarvan men met elkaar het gesprek kan aangaan. In een volgende fase van het onderzoek kunnen dan één of enkele specifieke organisatiemodellen verder worden onderzocht en uitgewerkt.

26 september 2024

BEZOEKADRES: Waarderweg 33 kantoor b10, 2031 BN Haarlem

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe : postbus 2016, 2002 ca Haarlem Informatiedocument 26 septemberPOSTADRES 2024

t 023 531 91 41, e info@iprnormag.nl, i www.iprnormag.nl

1/30

Status Intern concept Concept

Datum 2 augustus 2024 16 september 2024

Informatiedocument

26 september 2024

Toegestuurd naar Intern IPR Normag Markerein Besproken op 19 september 2024 VDG-EKM Voor bespreking op 17 oktober 2027

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

2/30

Inhoudsopgave 1

Aanleiding en doel van deze verkenning

4

1.1 Marktontwikkeling inzameling van huishoudelijk afval .............................................. 4 1.2 De situatie in Drenthe ........................................................................................................ 5 1.3 Doel van het onderzoek en afbakening ........................................................................... 5 1.4 Leeswijzer ............................................................................................................................ 7 2

Relevante ontwikkelingen in het speelveld

8

2.1 Sector in beweging ............................................................................................................. 8 2.2 Organisatie in beweging .................................................................................................. 10 2.3 Uw regio Drenthe ............................................................................................................. 12 3

Kwaliteitscriteria

14

3.1 Ontwikkeling inzamelorganisaties: van logistieke dienstverlener naar meedenkende partner ...................................................................................................... 14 3.2 Kwaliteitscriteria voor het beoordelen van de strategische opties ............................ 14 4

Strategische opties

17

4.1 Uitbesteden aan de markt ................................................................................................ 17 4.2 Inzameldienstverlening inkopen bij buurgemeente .................................................... 19 4.3 Oprichten van een (nieuwe) eigen uitvoeringsorganisatie ......................................... 21 4.4 Aansluiten bij een bestaand publiek bedrijf .................................................................. 24 4.5 Hybride model .................................................................................................................. 28

Bijlagen

29 Dienstverlening door Remondis (peiljaar 2023) ............................................... 30

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

3/30

1 AANLEIDING EN DOEL VAN DEZE VERKENNING 1.1

Marktontwikkeling inzameling van huishoudelijk afval In de afgelopen jaren hebben veel gemeenten met betrekking tot de inzameling van huishoudelijk afval de afweging gemaakt tussen zelf doen, samenwerken en uitbesteden. Dit heeft geleid tot verschuivingen, zoals blijkt uit de grafiek. In de afgelopen decennia zijn veel gemeentelijke inzameldiensten opgegaan in verzelfstandigde overheidsorganisaties (zoals Area Reiniging, ROVA, Omrin). Het aantal gemeentelijke diensten is daardoor afgenomen van 165 rond de eeuwwisseling naar circa 45 nu. Het aantal verzelfstandigde overheidsorganisaties is gegroeid tot circa 35 in de huidige situatie. En circa 70 gemeenten besteden de inzameling van huishoudelijk afval uit aan een private marktpartij. Waarom deze ontwikkelingen? Gemeenten stellen steeds meer eisen aan de inzamelorganisatie in hun gemeente. Adequaat huishoudelijk afvalbeheer is meer dan inzamelen alleen. Gemeenten verlangen dat de betrokken inzamelorganisatie proactief meedenkt en meewerkt aan het bewerkstelligen van de gemeentelijke ambities en doelen: van afval naar grondstof; en dat de inzamelorganisatie voldoende flexibel is om door de gemeente gewenste beleidsmaatregelen vlot en doeltreffend uit te voeren.

Dit heeft geleid tot flinke veranderingen bij het aanbesteden van inzameldienstverlening aan private marktpartijen: inzamelaars zoals PreZero en Renewi die zorg dragen voor de reguliere inzameling van bijvoorbeeld restafval, grofvuil, GFT en PMD aan huis of (ondergrondse) verzamelcontainers. Al jaren is de trend dat minder gemeenten hun inzameldienstverlening uitbesteden aan ‘de markt’: van circa 200 gemeenten rond de eeuwwisseling tot ongeveer 75 gemeenten nu. Aanbestedende gemeenten merkten en merken ook dat het aantal inschrijvers bij aanbesteding vaak beperkt bleef tot één of zelfs tot géén. Ook het aantal private inzamelaars is flink verminderd: van 30 tot slechts 6 in de huidige situatie. Bovendien hebben 2 landelijke spelers (Renewi en PreZero) recent aangekondigd dat zij niet meer zullen inschrijven op nieuwe aanbestedingen voor uitsluitend inzameldienstverlening. Een dergelijke dienstverlening past niet langer bij hun op recycling en be-/verwerking gerichte businessmodellen. Het aantal marktpartijen is daarmee verder verminderd. Het is niet direct te verwachten dat andere (nieuwe) marktpartijen in dit ‘gat in de markt’ zullen springen.

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

4/30

1.2

De situatie in Drenthe In Drenthe wordt het huishoudelijk afval van 224.800 huishoudens ingezameld. De Drentse gemeenten hebben voor deze inzameling verschillende keuzes gemaakt: • 5 Drentse gemeenten besteden de inzameling uit aan de markt. Dit zijn de gemeenten Aa en Hunze, Borger-Odoorn, Midden-Drenthe, Tynaarlo en De Wolden. • 3 gemeenten beschikken over een eigen gemeentelijke inzamel-dienst. Dit zijn Assen, Meppel en Noordenveld. • 4 gemeenten nemen deel in een publiek bedrijf Area Reiniging is het publiek bedrijf voor het huishoudelijk afvalbeheer van Coevorden, Emmen en Hoogeveen. Gemeente Westerveld is aangesloten bij ROVA. De directe aanleiding voor dit onderzoek zijn de gemeenten die in de huidige situatie de inzameling van huishoudelijk afval hebben uitbesteed aan PreZero. PreZero heeft kenbaar gemaakt niet meer mee te doen aan een volgende aanbesteding, en zal contracten waar mogelijk niet verlengen. Daar waar contracten nog (eenzijdig) door de gemeenten kunnen worden verlengd zal het contract door PreZero worden gerespecteerd. Echter, voor de uitvoering bij verlenging zal PreZero zoeken naar alternatieven, bijvoorbeeld door het overdragen van de inzameling aan een andere organisatie. Het meest spoedeisend zijn de inzamelcontracten van de gemeenten Aa en Hunze en Tynaarlo. Deze eindigen van rechtswege op 31 december 2024.

Inmiddels (zomer 2024) hebben beide gemeenten – ook door gebrek aan alternatieven op een dergelijk korte termijn - de inzameling uitbesteed aan de markt. Op elk van deze aanbestedingen hebben twee partijen ingeschreven. De ene partij is Remondis, een landelijk opererende inzamelorganisatie die huishoudelijk afval in 19 gemeenten verspreid over Nederland inzamelt.1 De ander betreft een inzamelorganisatie voor afval van bedrijven en instellingen. Als zodanig zou deze partij een nieuwe toetreder op de inzamelmarkt van huishoudelijk afval zou kunnen worden. Beide gemeenten hebben de opdracht aan Remondis gegund. Het aantal private inzamelaars voor huishoudelijk afval in Drenthe en regio komt daarmee op één. Dit kan ertoe leiden dat bij toekomstige aanbestedingen slechts één of mogelijk zelfs geen inschrijver zal zijn.

1.3

Doel van het onderzoek en afbakening Gelet op de beschreven marktontwikkelingen is gevraagd om een onderzoek naar de mogelijkheden voor de Drentse gemeenten op het gebied van de inzameling van huishoudelijk afval gevraagd. Dit onderzoek moet antwoord geven op de vraag hoe de Drentse gemeenten de toekomst zien van de organisatie van huishoudelijk afvalbeheer in een veranderend speelveld. Wat vinden de Drentse gemeenten belangrijk op het gebied van inzameling, en wat kunnen gemeenten voor elkaar betekenen? Welke modellen zijn denkbaar?

1 Zie bijlage 1.

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

5/30

Op basis van de bespreking met portefeuillehouders op 5 juni 2024 wordt een tweetrapsaanpak gevolgd. In de eerste stap wordt een informatiedocument opgesteld waarin diverse modellen en varianten worden beschreven. Op basis van dit document kunnen keuzes worden gemaakt over welk model (of welke modellen) nader uitgewerkt worden in stap 2. Het voorliggende rapport gaat daarom in op de volgende onderwerpen. 1. Inzicht in actuele ontwikkelingen op het gebied van huishoudelijk afvalbeheer en de uitvoering van de inzameldienstverlening in het bijzonder. 2. Hoe is de uitvoering van het huishoudelijk afvalbeheer nu georganiseerd en wat zijn de uitdagingen? We kijken dan uiteraard naar de gemeenten die uitbesteden aan de markt, maar zijn ook benieuwd naar de uitdagingen van eigen gemeentelijke diensten of publieke bedrijven zoals Area. 3. Kwaliteitscriteria: een duidelijk beeld van wat de gemeente(n) belangrijk vinden aan de organisatie die zorg draagt voor het huishoudelijk afvalbeheer. Zowel algemene kwaliteitscriteria als criteria specifiek voor de Drentse gemeenten. 4. Wat zijn mogelijke (samenwerkings)modellen? Deze zullen op hoofdlijnen worden beschreven. Hoe ‘scoren’ deze modellen ten opzichte van de kwaliteitscriteria? 5. Deze worden uitgewerkt in een informatiedocument, voor bespreking met de portefeuillehouders. Planning: september 2024.

Afbakening Het directe aangrijpingspunt voor de uitvoering van dit onderzoek zijn de gemeenten die de inzameling uitbesteden aan de markt. Vooral vanuit het perspectief van deze ‘regiegemeenten’ worden mogelijkheden en alternatieven verkend. Zogenaamde strategische opties. Voor de gemeenten met een eigen inzameldienst geldt dat er geen directe aanleiding is voor een onderzoek naar alternatieven. Gemeente Meppel neemt ook formeel geen deel aan dit onderzoek. Gemeenten met een eigen dienst kunnen eventueel wel een rol spelen bij toekomstmodellen, bijvoorbeeld door het inzamelen van huishoudelijk afval in gemeenten die in de huidige situatie aanbesteden aan de markt. Ditzelfde geldt ook voor de publieke organisatie Area Reiniging. Voor alle Drentse gemeenten geldt wel dat dit onderzoek op dit moment relevant is en kan leiden tot strategische keuzes die de Drentse samenwerking op afvalgebied verder kunnen versterken. Zoals de figuur illustreert, vindt deze samenwerking op diverse ‘schakels’ van het afval- en grondstoffenbeheer plaats.

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

6/30

Gemeenten hebben hun eigen rol en taken op het gebied van huishoudelijk afvalbeheer en werken in de huidige situatie op veel terreinen met elkaar samen. Keuzes op het gebied van de uitvoering van de inzameling kunnen van invloed zijn op de brede samenwerking in de overige schakels. De keuze voor een inzamelorganisatie kan bijvoorbeeld betekenen dat de inzamelorganisatie ook het strategisch en operationeel contractmanagement voor be- en verwerking van ingezamelde stromen wil verzorgen. Dit is iets wat in de huidige situatie gezamenlijk in Markerein verband wordt gedaan. Vergelijkbare gevolgen kunnen ook op de andere samenwerkingsterreinen aan de orde zijn. Dus, hoewel de directe aanleiding voor dit onderzoek de situatie van aanbestedende gemeenten is, is de vraag hoe in de toekomst door gemeenten wordt omgegaan met de uitvoering van de inzameling van het huishoudelijk afval. Dit onderwerp is voor alle Drentse gemeenten relevant en van belang voor de samenwerking in de toekomst.

1.4

Leeswijzer Deze rapportage beantwoordt de vraag: wat zijn de strategische opties voor inzameldienstverlening in Drenthe, en hoe passen deze opties bij de ambities en verwachtingen van de gemeenten? In hoofdstuk 2 worden de relevante ontwikkelingen in de sector toegelicht. Hoe werd en wordt de inzameling van huishoudelijk afval georganiseerd en welke trends zien we? Ook wordt toegelicht welke gevolgen deze ontwikkelingen hebben voor inzamelorganisaties en de eisen die gemeenten aan uitvoeringsorganisaties stellen. Vanuit deze externe oriëntatie worden in hoofdstuk 3 de kwaliteitscriteria beschreven: wat verlangen Drentse gemeenten van de uitvoeringsorganisatie op het gebied van afvalinzameling? Deze kwaliteitscriteria zijn tijdens een workshop op 18 juli 2024 met de ambtelijk adviseurs (Markerein) geïnventariseerd en besproken. In hoofdstuk 4 worden de strategische opties beschreven en toegelicht aan de hand van de kwaliteitscriteria. Hoe werkt het organisatiemodel, welke rol en invloed heeft de gemeente, in welke mate is sprake van transparantie en een efficiënte uitvoering, et cetera? Door de portefeuillehouders VDG-EKM is verzocht om een onderzoeksrapport waarmee zij worden geïnformeerd over de mogelijkheden en op basis waarvan men met elkaar het gesprek kan aangaan.

In een volgende fase van dit onderzoek kunnen dan één of enkele specifieke organisatiemodellen verder worden onderzocht en uitgewerkt.

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

7/30

2 RELEVANTE ONTWIKKELINGEN IN HET SPEELVELD IPR Normag monitort de ontwikkeling in de afval(inzamel)sector. Het eerste deel van dit hoofdstuk beschrijft de ontwikkelingen in de sector, het tweede deel de ontwikkelingen op organisatieniveau.

2.1

Sector in beweging Marktstructuur: toename aantal overheidsgedomineerde (inzamel)organisaties In de afgelopen 20 tot 25 jaar heeft zich een transitie voltrokken in de gemeentelijke afval(inzamel)sector. In een betrekkelijk korte periode heeft een enorme concentratieslag plaatsgevonden waardoor het aantal inzamelorganisaties fors is afgenomen. De wens om (financieel) schaalvoordeel te behalen, was hierin één van de argumenten. Zie de volgende figuur.

In 80% van de gemeenten in Nederland wordt het huishoudelijk afval ingezameld door een overheidsorganisatie. Het aantal (unieke) inzamelorganisaties (begin 2023) is als volgt: •

Circa 33 OGD-bedrijven (samenwerkingsverbanden als vennootschap of GR). Circa 60% van de gemeenten is aangesloten bij zo’n overheidsorganisatie.

•

65 eigen diensten. Dit betreft voornamelijk de grote gemeenten.

•

Circa 5 marktpartijen (inzamelaars). Dit waren er in 2000 nog meer dan 30.

Met betrekking tot de marktpartijen gaat het om inzamelorganisaties die zich (ook) bezighouden met de inzameling van huishoudelijk afval zoals restafval, GFT en PMD. Wel zijn er nog andere meer gespecialiseerde inzamelorganisaties voor bijvoorbeeld textiel of glas. Nota bene: in het segment van bedrijfsafval(inzameling) zijn uiteraard de marktpartijen dominant. In de afgelopen 20 jaar is (mede door de gedragsregels Markt en Overheid) de rol van overheidsgedomineerde organisaties hier teruggedrongen. Anno 2024 is er sprake van een licht hybride sector, waarbij de inzameling van huishoudelijk afval met name door publieke organisaties wordt verzorgd, en een klein deel van de gemeenten deze diensten inkoopt bij een private inzamelaar. Met het terugtrekken van landelijke inzamelaars PreZero en Renewi op de markt voor inzameling van huishoudelijk afval, verwachten wij dat publieke organisaties in de komende jaren een dominante rol vervullen. Schaalgrootte De schaalgrootte in de sector is geleidelijk verder aan het toenemen, waarbij de grootste 101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

8/30

concentratieslag achter de rug is. In 2000 bedroeg de gemiddelde schaalgrootte van overheidsgedomineerde inzamelorganisaties 60.000 huishoudens. Inmiddels is dit circa 120.000 huishoudens. Voor gemeentelijke diensten is de gemiddelde schaalgrootte in deze periode verdubbeld van 20.000 huishoudens tot 40.000. Dit is grotendeels het gevolg van het toetreden (met de eigen gemeentelijke dienst) tot een bestaande overheidsgedomineerde organisatie dan wel het samen met andere gemeenten oprichten van een publieke inzamelorganisatie. De kleinere gemeentelijke inzamelorganisaties zijn zodoende steeds meer verdwenen. Marktwerking Zoals gezegd is sprake van een hybride sector. Wat betreft de overheidsorganisaties (gemeentelijke diensten en verzelfstandigde organisaties) is sprake van een gereguleerde situatie. De (deelnemende) gemeenten zijn eigenaar en opdrachtgever en zijn zelf bepalend voor de koers en ontwikkeling van hun organisatie. Het aantal marktpartijen is zoals gezegd fors gedaald, waardoor ook de marktwerking in de sector in de afgelopen jaren is afgenomen. Oorzaken voor de verminderde marktwerking zijn onder andere: •

Er is sprake van een sterk toegenomen marktdominantie. Inmiddels zijn er in 2024 slechts 5 marktpartijen, waarvan 4 met een sterk regionaal (zelfs lokaal) karakter. De marktsituatie is te typeren als een oligopolie met een neiging tot monopolie, waarbij in diverse regio’s te weinig concurrentie wordt geconstateerd. Daarbij constateren wij dat in diverse regio’s het aantal inschrijvende partijen vaak beperkt is tot één of zelfs geen.

•

In regio’s waar langere tijd nog sprake was van marktwerking hadden samenwerkingsverbanden nog een positief effect op de mate van marktwerking. Echter, de meeste samenwerkingsverbanden kiezen ervoor om niet langer te concurreren via aanbesteding. Zij schrijven dus niet in op aanbestedingen van andere gemeenten.

De marktwerking is sterk afhankelijk van de regio en de aanwezigheid en interesse van (regionale en landelijke) marktpartijen. Recent heeft een toenemend aantal gemeenten te maken gehad met situaties van onvoldoende marktwerking. Het aantal inschrijvende partijen op aanbestedingen is afgenomen, waarbij ook regelmatig sprake is van geen of te hoog inschrijvende marktpartijen. Bekende voorbeelden van de afgelopen 3-4 jaar zijn de gemeenschappelijke regeling Blink (geen inschrijving op OPK), Altena (fors hoge inschrijving op huishoudelijk afvalinzameling, één inschrijver), Land van Cuyk (geen inschrijving op gevraagd bestek). Ook hebben meerdere gemeenten de keuze gemaakt om over te stappen van markt naar overheid/samenwerkingsverband. Een aantal regiegemeenten is recent overgestapt naar een publieke inzamelorganisatie, zoals de gemeenten Doesburg, Duiven, Westervoort (toetreding tot Circulus) en Berkelland (Twente Milieu). Deze trend zien we in heel Nederland, van Goeree-Overflakkee tot Pekela. Het terugtrekken van PreZero en Renewi raakt circa 35 gemeenten, waarvan de meesten uitkijken naar een alternatief. De meeste gemeenten kiezen voor samenwerking (en toetreding tot een bestaande overheidsgedomineerde inzamelorganisatie) om meerdere redenen. Gebrekkige marktwerking is één van deze redenen, maar ook de wens en behoefte om meer

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

9/30

samen te werken met een deskundige organisatie én andere daaraan verbonden gemeenten.

2.2

Organisatie in beweging In reactie op de sectorale veranderingen zijn ook organisaties aan het veranderen. Wij beschrijven enkele belangrijke veranderingen. Organisatieontwikkeling: naar grondstoffenbedrijf Er is een inhoudelijke verandering gaande in het afvalbeheer. Waar voorheen de nadruk lag op het ‘laten rijden van de wielen’, is de uitdaging steeds meer gericht op de milieuprestatie. Op afzienbare termijn moet zelfs rekening worden gehouden met een fundamentele verschuiving: van afval naar grondstoffen (VANG). Dit betreft niet alleen een mooi beleidsdoel, maar leidt ook tot een verandering van het verdienmodel van afvalbeheerders. Immers, afval valt onder de wettelijke taak (en wordt vooral bekostigd via de afvalstoffenheffing). Grondstoffen moeten (idealiter) zichzelf bekostigen en vallen niet onder de wettelijke taak. Een kans, maar ook een bedreiging voor sectorgenoten. Met name voor gemeenten en samenwerkingsverbanden (en in mindere mate marktpartijen) is de focus daardoor aan het verschuiven. De aandacht gaat veel meer uit naar effectiviteit (het behalen van de milieudoelstellingen), waarbij organisaties uiteraard moeten voldoen aan minimumvereisten van efficiëntie. Sectorgenoten spelen hiermee in op de grote aandacht voor VANG-doelen en de toenemende behoefte aan beleidsondersteuning bij gemeenten.

Als gevolg van deze verschuiving is sprake van een fors (benodigde) professionalisering van de traditionele inzamelorganisatie. Feitelijk zien wij een (geleidelijke) transitie naar een grondstoffenbedrijf met maatschappelijke meerwaarde. Elke sectorgenoot kiest hierin haar eigen profiel: van meer focus op grondstoffenmanagement (en initiëren van nieuwe activiteiten) tot en met meer aandacht voor arbeidsparticipatie (en inrichten van een leer-werkomgeving). Professionalisering en samenwerking We gaan specifiek in op de ontwikkeling bij gemeenten en samenwerkingsverbanden. Vooral de samenwerkingsverbanden lopen voorop in hun pogingen om de organisatie te professionaliseren. Een bedrijfsmatige omgeving biedt hiertoe ook duidelijke prikkels. Gemeentelijke inzamelorganisaties zijn vaak minder wendbaar en gebonden aan gemeentelijke kaders. Desalniettemin is er een aantal onderwerpen te benoemen waarop beide typen organisaties zich willen (of moeten) ontwikkelen. De belangrijkste organisatieveranderingen zijn: • Beleidsadvisering: Organisaties ontwikkelen deskundigheid om – gelet op het verzorgingsgebied en de milieuprestatie – de gemeenten te ondersteunen en adviseren in het formuleren van effectieve beleidsmaatregelen. Daarbij komen ook ‘nieuwe’ beleidsinstrumenten meer in beeld, met name communicatie en handhaving. Partijen ontwikkelen zich steeds meer als partner (i.p.v.

opdrachtnemer).

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

10/30

• Prestatiesturing: De gemiddelde inzamelorganisatie draait op basis van repeterende logistiek. Echter, inmiddels is er (steeds meer) behoefte aan dynamische inzet. De data en technologie zijn hier ook voor beschikbaar. Op basis van vulgraadsystemen, burgeraanvragen, seizoensinvloeden, et cetera moet het werk naar behoefte worden uitgevoerd. Dit vergt een andere manier van sturing, waarbij organisaties nog zoeken naar praktisch werkbare vormen van sturing (o.a. KPI’s en management cockpits). • Assetmanagement: De sector wordt steeds kapitaalsintensiever. Met de grote investeringen in (vaak ondergrondse) inzamelmiddelen, voertuigen en (herinrichting van) milieustraten neemt het belang van goed assetmanagement toe. Om assetmanagement goed vorm te geven is (statische en dynamische) data nodig en zoekt men naar de juiste organisatiewijze (denk aan de rol van een assetmanager/ wagenparkbeheerder). • Duurzaam HRM: Het werk wordt steeds complexer terwijl de sector ook vergrijst. Tegelijkertijd heeft de sector ook een verantwoordelijkheid naar de eigen laaggeschoolde medewerkers. Dit leidt ertoe dat er steeds specifiekere HRM-keuzen worden gemaakt. HRM-beleid is gericht op vitaliteit (gezond tot en met pensioen), loopbaanbegeleiding (tijdig ontwikkelen) en flexibiliteit (aanpassen van arbeidsvoorwaarden en werkregelingen).

Ook arbeidsparticipatie zoals de inzet van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt is een steeds belangrijker aspect bij de uitvoering van inzameltaken en andere beheerwerkzaamheden in opdracht van gemeenten. • Data en ICT: In het werk wordt steeds meer gebruik gemaakt van data en ICT, waarbij meer data wordt gekoppeld en nieuwe ICT-toepassingen worden ontwikkeld. Daarbij speelt dat datasecurity en AVG een steeds grotere aandacht vraagt van afvalorganisaties; zeker indien de afvalorganisatie beschikt over diftar-registraties van huishoudens. Voorbeelden zijn o.a. digitaal rijden, breder benutten van afvalapps voor burgerinformatie en meldingen, inzet van track & trace t.b.v. routeoptimalisatie, analyse van afvaldata en klachten/meldingen. Werken hiermee vergt ook aandacht voor soft skills binnen de organisatie. • Grondstoffenmanagement: Met de verschuiving naar grondstoffen is ook een nieuwe taak te ontwikkelen. Dit kan om grondstoffenketens zo duurzaam/circulair mogelijk te maken, maar ook de eenvoudiger doelstelling van kostenbeheersing maakt dit noodzakelijk. Organisaties zoeken kennis (van ketens), netwerk (inzicht in regionale bedrijvigheid) en massa (volume grondstoffen). Om dit vorm te geven, is samenwerking nodig. Met sectorgenoten en (eventueel) met derden.

Al met al is de sector in een ontwikkelingsfase beland, waarbij de focus van uitvoeringsorganisaties veel minder op (alleen) de inzameling ligt en veel meer gekeken wordt naar kansen die bijdragen aan o.a. beleidseffectiviteit en grondstoffenmanagement. Fusie heeft minder aandacht. Het zijn vooral de kwetsbare gemeenten die kiezen voor toetreding.

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

11/30

2.3

Uw regio Drenthe Zoals gezegd wordt het huishoudelijk afval van 224.800 Drentse huishoudens ingezameld door verschillende inzamelorganisaties. De Drentse gemeenten hebben voor de inzameling van huishoudelijk afval verschillende keuzes gemaakt.

De volgende tabel toont de diverse organisatietypen en schaalgroottes. Zoals gezegd zijn de gemeenten waarvoor dit onderzoek de directe aanleiding vormt zijn de gemeenten die in de huidige situatie de inzameling van huishoudelijk afval hebben uitbesteed aan PreZero. PreZero heeft kenbaar gemaakt niet meer mee te doen aan een volgende aanbesteding, en zal contracten waar mogelijk niet verlengen. Daar waar contracten nog (eenzijdig) door de gemeente kunnen

Gemeente

Type inzamelorganisatie

Inzamelorganisatie

Noordenveld Meppel Assen Westerveld Emmen Coevorden Hoogeveen Borger-Odoorn De Wolden Aa en Hunze Midden-Drenthe Tynaarlo Totaal

gemeentelijke dienst gemeentelijke dienst gemeentelijke dienst overheidsbedrijf overheidsbedrijf overheidsbedrijf overheidsbedrijf privaat bedrijf privaat bedrijf privaat bedrijf privaat bedrijf privaat bedrijf

Eigen dienst Eigen dienst Eigen dienst Rova Area Area Area Pre Zero Pre Zero Pre Zero Remondis Pre Zero

Huishoudens (afgerond) 14.200 16.200 32.400 8.900 49.700 15.800 24.900 11.500 10.400 11.300 14.900 14.600 224.800

Subtotaal

62.800

99.300

62.700

worden verlengd zal dit door PreZero worden gerespecteerd. Echter, voor de uitvoering bij verlening zal PreZero zoeken naar alternatieven, bijvoorbeeld door het overdragen van de inzameling aan een andere organisatie.

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

12/30

Het meest spoedeisend waren de inzamelcontracten van de gemeenten Aa en Hunze en Tynaarlo. Deze eindigen van rechtswege op 31 december 2024. Inmiddels (zomer 2024) hebben beide gemeenten – ook bij een gebrek aan alternatieven - de inzameling uitbesteed aan de markt. Op elk van deze aanbestedingen hebben twee partijen ingeschreven. De ene partij is Remondis, een landelijk opererende inzamelorganisatie die huishoudelijk afval in 19 gemeenten verspreid in Nederland inzamelt. De tweede betreft een inzamelorganisatie voor afval van bedrijven, die dus een nieuwe toetreder op de inzamelmarkt van huishoudelijk afval zou kunnen worden. Hoewel beide gemeenten de nodige ruimte in de gunningscriteria hebben geboden voor nieuw toetredende partijen, hebben beide gemeenten de opdracht aan Remondis gegund. Met betrekking tot de gemeenten die momenteel uitbesteden aan de markt is het beeld als volgt: Inzameldienstverlening

Uitbesteed aan Initiële looptijd

Aa en Hunze

Restafval, GFT

Remondis

2025 t/m 2028

2 x 2 jaar (wederzijds instemmen)

Eerst mogelijke moment voor alternatief per 1 januari 2029

Tynaarlo

Optie verlenging

Restafval, GFT, PMD

Remondis

2025 t/m 2028

2 x 2 jaar (wederzijds instemmen)

per 1 januari 2029

Midden-Drenthe Restafval, GFT, PMD

Remondis

2017 t/m 2022

2 x 2 jaar (wederzijds instemmen)

per 1 januari 2027

De Wolden

PreZero

tot 31 dec 2025

2 x 1 jaar (wederzijds instemmen)* per 1 januari 2026

Restafval, GFT, PMD, OPK

Borger-Odoorn Restafval, GFT, PMD PreZero 1-9-2023 tot 1-9-2029 2 x 1 jaar (enkelzijdig)* per 1 september 2029 * PreZero heeft (in algemene zin, mondeling) gemeld dat zij contracten niet meer zal verlengen bij een wederzijdse instemming met contractverlenging

Daarbij is relevant dat PreZero (mondeling) heeft aangegeven dat contracten met een optie tot verlening (bij wederzijdse instemming) niet zal verlengen. En dat zij de inzameldienstverlening per 31 december 2025 afgebouwd wil hebben, waarbij nog lopende verplichtingen worden gerespecteerd. Het afbouwen van de inzameldienstverlening door PreZero houdt in de praktijk in dat de inzameldienstverlening waarvoor PreZero nog een leveringsplicht heeft wordt overgedragen aan een andere partij. Uiteraard moet dit binnen de contractuele bepalingen passen en zal naar verwachting worden overlegd en afgestemd met de betreffende gemeenten. PreZero heeft aangegeven zorg voor het betrokken eigen personeel te hebben en het principe mens volgt werk (of van werk naar werk/ van dienstverlener naar dienstverlener) te volgen. Zie voor een nadere analyse van de ontstane marktsituatie paragraaf 4.1. Daaruit blijkt het risico van een monopolistische marktstructuur in uw regio.

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

13/30

3 KWALITEITSCRITERIA 3.1

Ontwikkeling inzamelorganisaties: van logistieke dienstverlener naar meedenkende partner Zoals eerder beschreven is de sector in ontwikkeling en voldoet enkel logistieke dienstverlening voor veel gemeenten niet meer. Wij kunnen deze ontwikkeling illustreren met de volgende figuur.2 Wij maken daarbij onderscheid in drie verschillende ontwikkelniveaus met de meest relevante organisatieaspecten per niveau. Deze organisatie-ontwikkelniveaus geven inzicht in de (maatschappelijke) meerwaarde die de uitvoeringsorganisatie geacht wordt te bieden. Elk ontwikkelniveau stelt andere (aanvullende) eisen aan de organisatie. Zo ook nieuwe en veranderende functies met bijbehorende competenties, veranderende wijzen van samenwerking binnen de organisatie en met partijen en belanghebbenden in netwerken, et cetera. Deze omslag tekent de toenemende complexiteit en de veranderende rol van de overheid, overheidsorganisaties en aan overheden verbonden organisaties.

3.2

Kwaliteitscriteria voor het beoordelen van de strategische opties Tijdens een workshop met de gemeentelijke beleidsadviseurs in Markerein zijn kwaliteitscriteria (beoordelingscriteria) besproken: wat zijn voor de gemeente de gewenste kenmerken (kwaliteiten) waaraan de organisatie van de inzameling van huishoudelijk afval moet voldoen? De ‘wat’ wil je bereiken vraag, en ‘wat’ vind je belangrijk? De volgende kwaliteitscriteria waaraan een uitvoeringsorganisatie voor de inzameling van huishoudelijk afval moet voldoen worden van belang geacht. Kwaliteit van de dienstverlening 1. Flexibiliteit en proactieve samenwerking gericht op beleidsdoelen Vermogen om snel en effectief te reageren op veranderende omstandigheden, wensen van de gemeente, en marktdynamiek. Flexibiliteit betekent ook dat de organisatie bereid en in staat is om door de gemeente gewenste beleidswijzigingen en maatwerkoplossingen te bieden. 2. Aandacht voor kwaliteit (gevoeld eigenaarschap)

2 Dit model is ontwikkeld door IPR Normag en gebaseerd op ervaringen uit de adviespraktijk.

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

14/30

Een sterke focus op kwaliteit waarbij medewerkers van de inzamelorganisatie zich verantwoordelijk voelen voor het leveren goede kwaliteit diensten. Gevoeld eigenaarschap houdt in dat medewerkers van de inzamelorganisatie zich betrokken en verantwoordelijk voelen voor het uiteindelijk te bereiken (door de gemeente gewenste) resultaat. Uiteraard het leveren van de diensten zoals afgesproken, maar ook bij onverwachte omstandigheden en eventualiteiten bereid zijn een stapje meer te zetten. 3. Verbinding met de gemeente en ‘dicht bij de inwoners’ De gemeente vraagt van inwoners om bij te dragen aan verduurzaming door afval zo veel mogelijk te scheiden, door bewust te zijn bij het kopen van consumptiegoederen (levensduur, repareerbaarheid, etc.). Inzameling is een voor inwoners zeer zichtbare activiteit. Het aantal contactmomenten van inwoners met de inzameling (als verantwoordelijkheid van de gemeente) is groot. De inzamelorganisatie moet daarom goed kunnen fungeren als visitekaartje en herkenbaar zijn als ‘instrument’ van de gemeente. 4. Leveringszekerheid (continuïteit) Zorgen voor een consistente en betrouwbare levering van de inzameldiensten.

Dit houdt in dat er maatregelen worden getroffen om risico's te beheersen, zoals het hebben van robuuste supply chains, voldoende voorraden, back-upplannen, en het onderhouden van sterke relaties met leveranciers om de continuïteit van de dienstverlening te waarborgen. Zakelijkheid 5. Kostenefficiënt (prijs) Zorgen voor een optimale balans tussen kwaliteit en kosten. Dit betekent dat de dienstverlening wordt geleverd tegen een marktconforme prijs, zonder concessies te doen aan de kwaliteit. Er wordt continu gestreefd naar het minimaliseren van onnodige kosten en het maximaliseren van de waarde voor zowel de gemeente en inwoners als de organisatie. De inzamelorganisatie heeft in de bedrijfsvoering processen ingericht waarmee prestaties worden gemonitord en werkprocessen waar mogelijk verder worden verbeterd. Bijvoorbeeld door het benutten van schaalvoordelen, en het toepassen van innovatieve oplossingen om kosten te reduceren. 6. Zakelijke opdrachtgever – opdrachtnemerrelatie Een duidelijke en professionele relatie tussen de gemeente als opdrachtgever en de uitvoeringsorganisatie als opdrachtnemer. Dit omvat heldere (en vastgelegde) afspraken over verantwoordelijkheden, prestaties, communicatie, en rapportage. De relatie wordt gekenmerkt door wederzijds respect, transparantie, en een gedeeld commitment aan het behalen van overeengekomen doelen.

Bedrijfsvoering en organisatieprofiel 7. Compliance en transparantie Op een ruimhartige wijze voldoen aan wet- en regelgeving. Dit betekent niet alleen

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

15/30

voldoen aan de minimale vereisten, maar ook proactief anticiperen op toekomstige veranderingen in wet- en regelgeving. Daarbij is de organisatie ook transparant en communiceert duidelijk over alle aspecten van de dienstverlening, inclusief processen, tarieven, voorwaarden, en mogelijke risico's. De mate van transparantie is uiteraard ook afhankelijk van de mate waarin de gemeente ook betrokken is bij aspecten van de bedrijfsvoering. 8. Lokaal werkgeverschap Het bevorderen van werkgelegenheid en economische groei in de lokale gemeenschap én de inzet van medewerkers met gebondenheid en daarmee kennis van de gemeente en regio. Dit betekent het aantrekken, ontwikkelen en behouden van lokale werkgelegenheid, het bieden van eerlijke arbeidsvoorwaarden, en het investeren in de vaardigheden en capaciteiten van lokale medewerkers. Lokaal werkgeverschap houdt ook in dat de organisatie samenwerkt met lokale partners, zoals andere organisaties op het gebied van circulaire (grondstoffen)economie, om werkgelegenheidskansen te vergroten en bij te dragen aan de maatschappelijke en economische ontwikkeling van de regio. 9. SROI (social return on investment) De organisatie streeft naar een positieve maatschappelijke bijdrage die verder gaat dan alleen financiële winst.

SROI kan worden gerealiseerd door bijvoorbeeld mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt in dienst te nemen, duurzame bedrijfspraktijken te implementeren, en te investeren in lokale initiatieven die het welzijn en de leefbaarheid van de gemeenschap verbeteren. 10. Innovatief gericht op duurzaamheid De organisatie zoekt continu naar nieuwe innovatieve oplossingen om duurzame resultaten te behalen. Bijvoorbeeld door het verminderen van energieverbruik, afvalproductie en CO₂-uitstoot. Als kwaliteitscriterium is ook gesproken over de mogelijkheden die een uitvoeringsorganisatie kan bieden bij het beheren, exploiteren van milieustraten en eventuele doorontwikkeling richting circulaire ambachtscentra. Deze invalshoek is daarom onder innovatie gericht op duurzaamheid geschaard. In het vervolg wordt bij elke strategische optie toegelicht op welke wijze en in welke mate kan worden voldaan aan het genoemde kwaliteitscriterium. Dit gebeurt kwalitatief en zonder weging van de verschillende kwaliteitscriteria. Voor nu vragen de portefeuillehouders om een informatiedocument waarin (nog) geen keuzes worden gemaakt of richtingen bepaald.

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

16/30

4 STRATEGISCHE OPTIES Na bespreking van de hiervoor beschreven kwaliteitscriteria (‘wat willen we bereiken’) zijn de mogelijke strategische opties verder uitgediept en gaan in op de zogenaamde ‘hoe dit te bereiken’-vraag. Hoofdmodellen worden daarbij in algemene termen beschreven en nog niet te veel ingevuld: met wie, welke partijen, welke gemeente wel, welke gemeente niet, et cetera. Wethouders hebben aangegeven dat zij breed geïnformeerd willen worden over de mogelijkheden, zonder dat hier al direct een advies wordt gegeven of richting wordt bepaald. Na de bespreking van het onderhavige rapport kunnen een of meer modellen nader worden uitgediept. De volgende strategische opties worden beschreven en nader toegelicht: 1. Uitbesteden aan de markt. Met als variant samen met andere gemeenten uitbesteden. 2. Inzameldienstverlening inkopen bij buurgemeente met eigen dienst. 3. Oprichten van een eigen uitvoeringsorganisatie. Met als variant het samen met andere (buur)gemeenten die nu aanbesteden aan de markt oprichten van een eigenstandige uitvoeringsorganisatie (verzelfstandigde vennootschap). 4. Aansluiten bij een bestaand publiek bedrijf zoals ROVA, Omrin of Area Reiniging 5. Hybride model: combinatie van elementen van deze beschreven strategische opties.

4.1

Uitbesteden aan de markt Algemene kenmerken van deze strategische optie In deze optie wordt de inzameldienstverlening door middel van een openbare aanbesteding uitbesteed aan één of meer private inzamelaars. Gemeenten die uitbesteden aan de markt worden ook wel ‘regiegemeenten’ genoemd. Zij voeren regie op de dienstverlening door een externe partij. Afspraken zijn vastgelegd in een contract. Deze contractuele relatie is voor bepaalde tijd. Vaak gaat het hierbij om een initiële looptijd van 4 jaar, aangevuld met een of twee opties tot verlening van bijvoorbeeld 2 x 2 jaar. Opties tot verlening zijn veelal enkelzijdig (door de gemeente) te lichten. Maar een inzamelaar kan ook wederzijdse instemming vragen (eisen). Aanbesteding kan door een gemeente individueel of gezamenlijk met andere gemeenten. Een gezamenlijke aanbesteding heeft als voordeel dat dit administratief efficiënt georganiseerd kan worden, en dat de omvang van de opdracht voor inschrijvers aantrekkelijker is. Praktische toepasbaarheid Kijkend naar de ontstane marktsituatie dan is met het vertrek van PreZero het aantal private inzamelaars voor huishoudelijk afval in Drenthe en regio is beperkt tot één, namelijk

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

17/30

Remondis. Ook gemeente Stadskanaal heeft recent aanbesteed aan de markt, en ook deze gemeente heeft de inzameldienstverlening per 1 januari 2025 aan Remondis gegund. Een nieuwe speler op de markt voor inzameling van huishoudelijk afval heeft getracht om in deze drie genoemde aanbestedingen een positie te verwerven, maar is daar in geen van deze aanbestedingen in geslaagd. Overwogen kan worden om de opdracht bij aanbesteding aan de markt te verbreden. Wellicht maakt dit de opdracht aantrekkelijker voor marktpartijen. Zo heeft PreZero aangegeven de inzameling van huishoudelijk afval wel te willen uitvoeren, als daarbij ook de verwerking van de ingezamelde stromen tot de opdracht behoort. Ook het toevoegen van het beheren en exploiteren van een milieustraat kan de opdracht voor marktpartijen aantrekkelijker maken, en wellicht ook nieuwe marktpartijen aantrekken. Er blijft echter wel het risico dat slechts één (of geen) marktpartij zal inschrijven bij een aanbesteding. Tevens wordt de huidige Drentse samenwerking daardoor geraakt, omdat verwerking en recycling van inzamelde grotendeels gezamenlijk worden aanbesteed. Quick scan kwaliteitscriteria Kwaliteitscriterium Kwaliteit van de dienstverlening 1 Flexibiliteit en proactieve samenwerking gericht op beleidsdoelen

Uitbesteding aan de markt Het contract met een private partner is afgebakend tot het leveren van logistieke diensten. Afwijken van het contract (in vorm of omvang van de dienstverlening) is aanbestedingsrechtelijk zeer beperkt mogelijk.

2 Aandacht voor kwaliteit (gevoeld De externe leverancier moet voldoen aan contractuele verplichtingen. Deze zijn vaak eigenaarschap) omkleed met vereisten (ook aan meerwerk). 3 Verbinding met de gemeente en ‘dicht bij de inwoners’

De verbinding met de gemeente van een externe leverancier met een afgebakend pakket logistieke diensten is in verhouding minder groot in vergelijking met de andere strategische opties. 4 Leveringszekerheid (continuïteit) De externe leverancier is onderdeel van een grotere organisatie waardoor de leveringszekerheid geborgd is.

Zakelijkheid 5 Kostenefficiënt (prijs)

6 Zakelijke opdrachtgever – opdrachtnemerrelatie Bedrijfsvoering en organisatieprofiel 7 Compliance en transparantie

Private inzamelaar zijn in het algemeen (intern) kostenefficiënt. Echter bij een aanbesteding bieden inschrijvende partijen een marktprijs voor de gevraagde dienstverlening. Prijsvorming wordt mede bepaald door de marktsituatie en marktwerking. Het contract met een private inzamelaar (gegund op basis van openbare aanbesteding) is zakelijk en toegespitst op te leveren diensten. Private leveranciers moeten, en voldoen in principe aan wettelijke vereisten en voorschriften (gunningscriteria) en dienen dit te verantwoorden. Het voldoen aan alle wettelijke en andere verplichtingen kan mogelijk onder druk staan vanwege commerciële belangen van de onderneming. De gemeente heeft in principe verder geen inzicht in bedrijfsvoering en andere bedrijfsinterne aangelegenheden.

8 Lokaal werkgeverschap Bevorderen lokale/regionale werkgelegenheid

Logistieke inzamelactiviteiten zijn plaatsgebonden, zodat medewerkers in verband met woon-werkafstanden binnen een redelijke actieradius (zeg 40 km) van het werkgebied wonen. Private inzamelaars hebben vaak een grote flexibele schil van uitzendkrachten.

9 SROI (social return on investment)

SROI en duurzaamheidseisen etc. kunnen in aanbesteding worden meegenomen als vereisten of wensen.

10 Innovatief gericht op duurzaamheid

Innovatie en duurzaamheid is primair gefocust op de inzameldienstverlening (verduurzaming wagenpark, datagestuurd werken). Minder op duurzaamheid van het grondstoffenbeheer en daaraan verbonden duurzaamheidsdoelen van de gemeente.

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

18/30

wettelijke en andere verplichtingen kan mogelijk onder druk staan vanwege commerciële belangen van de onderneming. De gemeente heeft in principe verder geen inzicht in bedrijfsvoering en andere bedrijfsinterne aangelegenheden.

4.2

8 Lokaal werkgeverschap Bevorderen lokale/regionale werkgelegenheid

Logistieke inzamelactiviteiten zijn plaatsgebonden, zodat medewerkers in verband met woon-werkafstanden binnen een redelijke actieradius (zeg 40 km) van het werkgebied wonen. Private inzamelaars hebben vaak een grote flexibele schil van uitzendkrachten.

9 SROI (social return on investment)

SROI en duurzaamheidseisen etc. kunnen in aanbesteding worden meegenomen als vereisten of wensen.

10 Innovatief gericht op duurzaamheid

Innovatie en duurzaamheid is primair gefocust op de inzameldienstverlening (verduurzaming wagenpark, datagestuurd werken). Minder op duurzaamheid van het grondstoffenbeheer en daaraan verbonden duurzaamheidsdoelen van de gemeente.

Inzameldienstverlening inkopen bij buurgemeente Algemene kenmerken van deze strategische optie Regiegemeenten kunnen de inzameldienstverlening ‘inkopen’ bij een andere gemeente die beschikt over een eigen gemeentelijke inzameldienst, zoals de gemeenten Assen, Meppel en Noordenveld. Dit is géén aanbesteding maar een ‘publiek-publieke samenwerking’, waarbij (veelal) een dienstverleningsovereenkomst wordt gesloten. Hoewel een gemeente aanbestedingsplichtig is, hoeft deze opdracht onder voorwaarden niet aanbesteed te worden. (Overigens schrijven gemeentelijke inzameldiensten doorgaans niet in op aanbestedingen.) De opdracht voor het leveren van inzameldiensten is niet aanbestedingsplichtig wanneer aan bepaalde criteria is voldaan. Zo mogen alleen aanbestedende diensten betrokken zijn bij de samenwerking, mag er geen sprake zijn van enige particuliere inbreng en wordt geen enkele particuliere dienstverrichter bevoordeeld tegenover zijn concurrenten. Ook moet de samenwerking tussen de aanbestedende diensten betrekking hebben op een taak van algemeen belang die op beide aanbestedende diensten rust. Voor samenwerking bij het leveren van inzameldiensten en andere afvalbeheertaken op het gebied van huishoudelijk afval kan in het algemeen goed aan deze rechtsregels worden voldaan. De ontvangende en leverende gemeenten leggen de afspraken vast in een (dienstverlenings)overeenkomst.

Daarin worden de kosten(vergoeding), te leveren diensten en andere wederzijdse rechten en verplichtingen vastgelegd. Praktische toepasbaarheid Een dergelijke samenwerking moet worden beoordeeld vanuit twee invalshoeken. Namelijk: •

Wat is hiervan het voordeel voor de gemeente met de eigen inzameldienst? En welke voorwaarden worden gesteld aan de dienstverlening aan en samenwerking met de opdrachtgevende gemeente?

•

Andersom is voor de ontvangende gemeente de vraag of de gevraagde (inzamel)diensten en kwaliteit kunnen worden geleverd, tegen welke tarieven en onder welke voorwaarden.

Indien door beide partijen deze vragen positief worden beantwoord, kunnen afspraken worden gemaakt en vastgelegd in een samenwerkings- en/of dienstverleningsovereenkomst. Zoals gezegd beschikken de gemeenten Assen, Meppel en Noordenveld over eigen inzameldiensten. Of het leveren van inzameldiensten aan een of meer buurgemeenten hen past en

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

19/30

door hen gewenst is zal nader moeten worden uitgevraagd. Vanuit de drie gemeenten is in het recente verleden geen initiatief ondernomen voor het leveren van inzameldienstverlening in buurgemeenten. Het lijken dan ook eigenstandige inzamelorganisaties die goed functioneren3. Vaak ook in een organisatie zijn ingebed in een grotere organisatie die ook andere taken in de buitenruimte verzorgen zoals reiniging, groenonderhoud en beheertaken, waarmee een kostenefficiënte organisatie wordt bewerkstelligd. Indien partijen positief staan tegenover deze strategisch optie, dan lijkt deze ook goed praktische uitvoerbaar. Maar hier zijn wel voorwaarden aan verbonden. De uitvoeringsorganisatie zal moeten investeren in mens en materieel om de gevraagde diensten te kunnen leveren. En tegenover deze investering zullen zekerheden moeten worden geboden in de duur en continuïteit van de dienstverlening. Aangevuld met een duidelijke desintegratieregeling waarmee afspraken over het stoppen van de dienstverlening (en hoe om te gaan met desintegratieschade) worden vastgelegd. Daartegenover staat dat de (logistieke) dienstverlening een schaalgrootte impuls krijgt en een breder financieel draagvlak voor ondersteunende functies (overhead). Daardoor kan de efficiëntie van de uitvoering als geheel kan worden verbeterd. Dit zal uiteraard nader moeten worden onderzocht en uitgewerkt in een businesscase.

Met deze strategische optie kan de huidige Drentse samenwerking gecontinueerd worden (zie de figuur in paragraaf 1.3). Quick scan kwaliteitscriteria Kwaliteitscriterium Kwaliteit van de dienstverlening 1 Flexibiliteit en proactieve samenwerking gericht op beleidsdoelen

Inzameldienstverlening door buurgemeente Het contract met de buurgemeente is veelal ook afgebakend tot het leveren van logistieke diensten, maar flexibiliteit is mogelijk. Afwijken van het contract (in vorm of omvang van de dienstverlening) is mogelijk met wederzijds goedvinden. Eventuele financiële consequenties zijn doorgaans voor rekening voor de opdracht gevende gemeente. Zie ook onderdeel 6 het verschil tussen een (zuiver) zakelijke overeenkomst en een samenwerkingsovereenkomst.

2 Aandacht voor kwaliteit (gevoeld De leverancier moet voldoen aan de contractuele verplichtingen. Door de bredere eigenaarschap) wederzijdse relaties (ook op andere terreinen) hebben beide belang (en werken aan) tevredenheid over de dienstverlening. 3 Verbinding met de gemeente en ‘dicht bij de inwoners’

De uitvoeringsorganisatie staat dicht bij de inwoners van de eigen gemeente, wat kan uitstralen op de dienstverlening in de buurgemeente. Dit mate waarin wordt ook bepaald door de ruimte die het contract daarvoor biedt.

4 Leveringszekerheid (continuïteit) De leveringszekerheid wordt bepaald door diverse factoren waaronder de schaalgrootte. In voorkomende gevallen kan de leverende organisatie een hogere prioriteit geven aan de leveringszekerheid in de eigen gemeente. Zakelijkheid 5 Kostenefficiënt (prijs)

Voor logistieke diensten is schaalgrootte van belang en een grotendeels aaneengesloten verzorgingsgebied. Schaalgrootte is ook gewenst om een professionele ondersteunende staf op het gebied van communicatie, containermanagement, routebeheer, materieelbeheer, et cetera. Inzicht in de kostenefficiëntie kan onder meer worden verkregen met sector benchmarks (Benchmark Huishoudelijk Afval van RWS).

6 Zakelijke opdrachtgever – opdrachtnemerrelatie

Dit is afhankelijk van het contract. Een zakelijke contract is toegespitst op te leveren diensten en voorwaarden. Een samenwerkingsovereenkomst kan bredere samenwerking omvatten zoals het (samen) ontwikkelen van beleid en verbeteren van 3 Dit is door betrokkenen van de betreffende beleidsprestaties. gemeenten ook te kennen gegeven. Bedrijfsvoering en organisatieprofiel 7 Compliance en transparantie

Als uitgangspunt geldt de compliance van de inzamelorganisatie jegens de eigen

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval 20/30 gemeente, en Drenthe zal dit ook jegens de opdracht gevende gemeenten zijn. Informatiedocument 26 september 2024De transparantie (inzicht in bedrijfsvoering en bedrijfsinterne aangelegenheden) is

8 Lokaal werkgeverschap Bevorderen lokale/regionale

beperkt, omdat de inzamelorganisatie onderdeel is van een eigenstandige ambtelijke organisatie en verantwoordingslijnen. Medewerkers zijn werkzaam in de buurgemeente en uitbreiding van de dienstverlening leidt vaak tot meer werkgelegenheid in (de directe omgeving) van het

prioriteit geven aan de leveringszekerheid in de eigen gemeente. Zakelijkheid 5 Kostenefficiënt (prijs)

6 Zakelijke opdrachtgever – opdrachtnemerrelatie

Bedrijfsvoering en organisatieprofiel 7 Compliance en transparantie

8 8 Lokaal Lokaal werkgeverschap werkgeverschap Bevorderen Bevorderen lokale/regionale lokale/regionale werkgelegenheid werkgelegenheid 9 9 SROI SROI (social (social return return on on investment) investment) 10 10 Innovatief Innovatief gericht gericht op op duurzaamheid duurzaamheid

4.3

Voor logistieke diensten is schaalgrootte van belang en een grotendeels aaneengesloten verzorgingsgebied. Schaalgrootte is ook gewenst om een professionele ondersteunende staf op het gebied van communicatie, containermanagement, routebeheer, materieelbeheer, et cetera. Inzicht in de kostenefficiëntie kan onder meer worden verkregen met sector benchmarks (Benchmark Huishoudelijk Afval van RWS). Dit is afhankelijk van het contract. Een zakelijke contract is toegespitst op te leveren diensten en voorwaarden. Een samenwerkingsovereenkomst kan bredere samenwerking omvatten zoals het (samen) ontwikkelen van beleid en verbeteren van beleidsprestaties. Als uitgangspunt geldt de compliance van de inzamelorganisatie jegens de eigen gemeente, en zal dit ook jegens de opdracht gevende gemeenten zijn. De transparantie (inzicht in bedrijfsvoering en bedrijfsinterne aangelegenheden) is beperkt, omdat de inzamelorganisatie onderdeel is van een eigenstandige ambtelijke organisatie en verantwoordingslijnen. Medewerkers Medewerkers zijn zijn werkzaam werkzaam in in de de buurgemeente buurgemeente en en uitbreiding uitbreiding van van de de dienstverlening leidt vaak tot meer werkgelegenheid in (de directe dienstverlening leidt vaak tot meer werkgelegenheid in (de directe omgeving) omgeving) van van het het nieuwe verzorgingsgebied.

Ook gemeentelijke diensten beschikken over een flexibele nieuwe verzorgingsgebied. Ook gemeentelijke diensten beschikken over een flexibele schil schil met met uitzendkrachten. uitzendkrachten. In In het het algemeen algemeen wordt wordt het het SROI SROI (en (en MVO) MVO) beleid beleid van van de de leverende leverende buurgemeente buurgemeente gevolgd. Dit kan dus een minimumniveau betekenen of juist gevolgd. Dit kan dus een minimumniveau betekenen of juist een een optimalisatie optimalisatie beleid. beleid. De De mate mate waarin waarin de de focus focus is is gericht gericht op op innovatie innovatie en en duurzaamheid duurzaamheid wordt wordt bepaald bepaald door door de insteek die de buurgemeente daarvoor heeft gekozen. Innovatie en verdere de insteek die de buurgemeente daarvoor heeft gekozen. Innovatie en verdere verduurzaming verduurzaming is is veelal veelal kapitaalskapitaals- en en tijdsintensief tijdsintensief en en vergt vergt dus dus investeringen. investeringen. Een Een inzamelorganisatie inzamelorganisatie (als (als onderdeel onderdeel van van een een gemeentelijke gemeentelijke organisatie) organisatie) heeft heeft ook ook te te maken maken met met interne interne (beleids)concurrentie (beleids)concurrentie op op de de beschikbare beschikbare middelen. middelen.

Die Die mate mate waarin waarin hieraan hieraan invulling invulling wordt wordt gegeven gegeven kan kan dus dus verschillen verschillen per per situatie. situatie.

Oprichten van een (nieuwe) eigen uitvoeringsorganisatie Algemene kenmerken van deze strategische optie In dit scenario richt een huidige regiegemeente een eigen (al dan niet verzelfstandigde) uitvoeringsorganisatie op, zelfstandig of samen met buurgemeenten. Om als organisatie goed te kunnen functioneren is schaalgrootte van belang. Ook is het gewenst dat het verzorgingsgebied zo veel mogelijk aansluitend is. Een gezamenlijke inzameldienst voor bijvoorbeeld De Wolden en Tynaarlo is om deze redenen niet logisch en efficiënt uitvoerbaar. Als vuistregel wordt een verzorgingsgebied van 100.000 huishoudens als voldoende gezien voor een kostenefficiente en robuuste uitvoerings-

Gemeente

Type inzamelorganisatie

Inzamelorganisatie

Borger-Odoorn De Wolden Aa en Hunze Midden-Drenthe Tynaarlo

privaat bedrijf privaat bedrijf privaat bedrijf privaat bedrijf privaat bedrijf

Pre Zero Pre Zero Pre Zero Remondis Pre Zero

Huishoudens (afgerond) 11.500 10.400 11.300 14.900 14.600

organisatie. Dit laat onverlet dat de huidige gemeentelijke inzameldiensten met een schaalgrootte van 14.000 tot 32.000 huishoudens in de praktijk naar tevredenheid van deze gemeenten functioneren. Deze inzamelorganisaties zijn veelal geïntegreerd in een bredere uitvoeringsdienst gericht op reiniging en beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Een gezamenlijke inzamelorganisatie door enkele of alle regiegemeenten zal naar verwachting in een verzelfstandigde vorm worden georganiseerd. Een gemeenschappelijke regeling of een (overheids)vennootschap. Door het zelf inrichten van de organisatie kunnen de gemeenten zelf sturing geven inrichting en organisatie, onder andere wat betreft de mate waarin de organisatie gericht is op proactieve samenwerking. In veel overheidsgedomineerde samenwerkingen is er sprake van een knip tussen beleid en bestuursondersteuning welke bij de gemeente blijven

101507 Onderzoek inzameling huishoudelijk afval Drenthe Informatiedocument 26 september 2024

21/30

enerzijds en beheertaken, en uitvoering welke bij de uitvoeringsorganisatie komen te liggen anderzijds. Een eigen uitvoeringsorganisatie zal met de gemeenten een ‘eigenaarsrelatie’ en een ‘opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie’ gaan invullen. Op dat laatste domein zal een dienstverleningsovereenkomst (DVO) worden opgesteld met afspraken over leveringszekerheid en eventuele escalatie bij onvoldoende presteren. Het is ongebruikelijk om met harde ‘boetes’ te werken omdat deze uiteindelijk met gemeentelijk geld worden gefinancierd. In tegenstelling tot marktpartijen wordt door een eigen uitvoeringsorganisatie een tarief in rekening gebracht op basis van kostprijs, met eventuele marges om risico af te dekken. In een nieuw op te richten organisatie kan het tarievenmodel naar eigen wens worden ingevuld. Door middel van sectorbenchmarks wordt de organisatie periodiek getoetst op efficientie en verbetermogelijkheden. Praktische toepasbaarheid In de workshop met de leden van Markerein wordt het oprichten van een eigenstandige inzamelorganisatie door een regiegemeente als een ‘stap terug’ gezien. De schaal per gemeente is te klein en deze regiegemeenten beschikken niet of over een beperkte (kleine) eigen uitvoeringsorganisatie voor beheer en onderhoud in de buitenruimte.

Er is zijn dus beperkte mogelijkheden om eigen inzameldienst op te richten en te integreren in een grotere eigen uitvoeringsorganisatie. Het oprichten van een inzamelorganisatie in de omvang van 10.000 tot 15.000 huishoudens wordt als kwetsbaar en niet efficiënt gezien. Het gezamenlijk oprichten van een eigen (verzelfstandigde) inzamelorganisatie wordt wel als een uitvoerbare strategische optie gezien. Het verzorgingsgebied van de betrokken regiegemeenten telt 62.300 huishoudens en is daarmee weliswaar uitgestrekt (hemelsbreed circa 50 km) maar wel logistiek verbonden. Ter vergelijking: het verzorgingsgebied van Area (Coevorden, Emmen, Hoogeveen) strekt zich ook uit over circa 40 km. Het oprichten van een eigen inzamelorganisatie is niet eenvoudig. Omdat de regiegemeenten niet beschikken over eigen uitvoeringcapaciteit op het gebied van inzamellogistiek, moet een eigen inzamelorganisatie in al zijn facetten opgebouwd te worden: organisatorisch én operationeel (mensen, middelen, systemen, et cetera). De nieuwe organisatie zal zich qua kennis en ervaring vervolgens verder moeten ontwikkelen. Niet alleen op het gebied van logistieke en uitvoeringsefficiëntie, maar ook in de rol als kennisorganisatie. Dit is lastig uitvoerbaar. In de afgelopen jaren zijn er wel – verzelfstandigde – inzamelorganisaties opgericht die momenteel succesvol functioneren.