Notitie afwegingskader investeringsprojecten

Afwegingskader Prioritering Grote Projecten en Investeringen

1

INHOUDSOPGAVE INHOUDSOPGAVE ..............................................................................................................................................................2 1

INLEIDING ..................................................................................................................................................................3

2

WAT BETREKKEN WE IN DE KADERSTELLING? .............................................................................................................5

3

MINIMALE VOORWAARDEN VOOR OPNAME IN DE PRIORITERING .............................................................................5

4

PRIORITEITSWEGING ..................................................................................................................................................6 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

5

BEOORDELING PRIORITEIT EN URGENTIE ..................................................................................................................10 5.1

6

LENGTE VAN DE FINANCIËLE POLSSTOK ...............................................................................................................................11 DE INTEGRALE UITVOERBAARHEIDSTOETS. ...........................................................................................................................11 PLANMATIGE FASERING ...................................................................................................................................................12

HET STAPPENPLAN IN VOGELVLUCHT .......................................................................................................................13 7.1

8

PLANNING EN FASERING ..................................................................................................................................................10

RANGORDE EN POLSSTOK ........................................................................................................................................11 6.1 6.2 6.3

7

WETTELIJKE VERPLICHTING ................................................................................................................................................6 BESTUURLIJKE PRIORITEIT ..................................................................................................................................................7 MAATSCHAPPELIJKE IMPACT ..............................................................................................................................................7 FINANCIËLE HAALBAARHEID................................................................................................................................................8 UITVOERBAARHEID & CAPACITEIT........................................................................................................................................9 MARKT- EN AANBESTEDINGSCONDITIES ................................................................................................................................9 RISICOPROFIEL ................................................................................................................................................................9

BESLISBOOM.................................................................................................................................................................14

ADDENDUM: FINANCIERINGSOPZET EN FINANCIERINGSMIX .....................................................................................15 8.1 8.2

DE FINANCIERINGSMIX ....................................................................................................................................................15 FINANCIERINGSOPZET .....................................................................................................................................................17

BIJLAGE : STARTFORMULIER PROJECTBEOORDELING .........................................................................................................19

2

1 INLEIDING Deze nota biedt een opzet voor een integraal en transparant afwegingskader voor het prioriteren van projecten en investeringen binnen de gemeente De Wolden. Het doel is om keuzes op een objectieve, uitlegbare en consistente manier te maken, rekening houdend met wettelijke verplichtingen, bestuurlijke wensen, beschikbare financiële ruimte, uitvoerbaarheid en risico’s. Het afwegingskader wordt toegepast bij nieuwe projecten en bij herprioritering van lopende investeringen. Opdracht vanuit de gemeenteraad De opstelling van dit kader vloeit voort uit de opdracht hiertoe die als volgt door de raad van de gemeente De Wolden is besloten: Om één afwegingskader voor investeringen uit te werken waarin aandacht wordt besteed aan: 1. Een inhoudelijk kader om ontwikkelingen en investeringen te prioriteren; 2. Een financieel kader waarbinnen ontwikkelingen en investeringen gefinancierd worden, inclusief in hoeverre de algemene reserve hierbij wordt ingezet; 3. Hoever de gemeentelijke rol strekt in financiering en risico’s, de cofinanciering van maatschappelijke instellingen en de financiering door derden vanuit bijvoorbeeld subsidies. Het college heeft daaraan toegevoegd bij die afweging: 4. Te komen tot een uitvoerbaarheidstoets waarin ook de capaciteitsplanning meegewogen wordt.

Bij die opdracht is een aantal overwegingen meegegeven, die we hier herhalen: In de afgelopen jaren werden investeringen niet gepland op basis van een integraal afwegingskader. Hierdoor is het risico ontstaan dat investeringsbeslissingen ad hoc en versnipperd worden genomen. Een uniform kader zorgt ervoor dat beleidsdoelen, financiën en risico’s beter tegen elkaar kunnen worden afgewogen. Het afwegingskader helpt bij het koppelen van de investeringen aan de maatschappelijke doelen en het kunnen prioriteren van investeringen op basis van noodzaak en maatschappelijke impact. Het kader ondersteunt daarmee de gemeenteraad in de kaderstellende rol en controlerende taak. Het geeft het college duidelijke uitvoeringskaders mee in de voorbereiding op ontwikkelingen, afstemming met de samenleving en het uitwerken van voorstellen en adviezen. Daarnaast is een integrale afweging noodzakelijk om het totaal aan investeringen af te zetten tegen de beschikbare financiële ruimte. In de kadernota en begroting 2026-2030 heeft gemeente De Wolden diverse ombuigingen vastgesteld om de komende jaren financieel gezond te blijven. Keuzes zijn noodzakelijk. Dit betekent ook dat niet zomaar alle investeringen gedaan kunnen worden, omdat hier structurele lasten uit voortkomen die moeten worden opgevangen in de exploitatiebegroting. Naast het in balans houden van de

3

exploitatiebegroting voorkomt een financieel kader dat de algemene reserve te snel wordt uitgeput. Ook zorgt het kader ervoor dat er heldere afspraken zijn over hoe en wanneer de algemene reserve wordt ingezet. Diverse maatschappelijke ontwikkelingen raken de gemeente in haar publieke taak en verantwoordelijkheid. Dit betekent dat de gemeente bij een veelheid aan ontwikkelingen verantwoordelijk is voor het doen van investeringen. Echter, de gemeente is niet voor alles verantwoordelijk en vaak ligt er ook een verantwoordelijkheid bij inwoners en maatschappelijke instellingen zelf. Door een inhoudelijk en financieel kader is vooraf duidelijk hoe de gemeente prioriteiten stelt, tot hoever de gemeentelijke rol in investeringen strekt en waar inwoners en de samenleving zelf voor verantwoordelijk zijn. Dit helpt om verantwoordelijkheden helder te verdelen tussen gemeente en partners. Hierdoor zal ook de betrokkenheid bij, en impact van investeringen groter worden omdat het eigenaarschap niet enkel bij de gemeente ligt. Tevens wordt hiermee gestimuleerd dat subsidies en cofinanciering meer worden onderzocht en beter worden benut om ontwikkelingen mogelijk te maken. Naast de afweging op basis van de inhoud en financiën zorgt het afwegingskader er ook voor dat er beter gestuurd kan worden op de beschikbare capaciteit. Niet alle investeringen kunnen tegelijkertijd uitgevoerd worden.

We zijn voor ontwikkelingen afhankelijk van diverse vakdisciplines zoals ruimtelijke ordening, vergunningverlening, stedenbouw etc. Door prioriteiten te stellen kan er beter gestuurd worden op de beschikbare capaciteit en de verwachtingen over wat en er in tijd haalbaar is om wel of niet te realiseren. Portfoliomanagement De capaciteit van de SWO moet ingezet worden voor projecten binnen de gemeenten Hoogeveen en De Wolden. Dat betekent dat de capaciteitsplanning altijd in samenhang moet worden gedaan. Om ook daarin de sturing en beheersing te vergroten is de SWO gestart met de professionalisering van het project- en portfoliomanagement. In de komende jaren moet dat steeds meer gestalte krijgen. Dat betekent ook dat we ten aanzien van de uitvoerbaarheid van de totale investeringsportefeuille blijven monitoren en jaarlijks de planning bijstellen. Meerjareninvesteringsplan Dit afwegingskader moet gezien worden als een toevoeging aan de nota investeringen. Met het afwegingskader leggen we de basis voor het Meerjareninvesteringsplan. Jaarlijks kan het afwegingskader benut worden om nieuwe initiatieven te wegen tegen bestaande en daarmee tot aanpassingen leiden in de rangorde en planning van investeringen. Daarmee wordt het op orde houden van de investeringen en de integrale afweging hierover structureel geborgd binnen de planning en control-cyclus.

4

2 WAT BETREKKEN WE IN DE KADERSTELLING? Het bereik van het afwegingskader gaat verder dan alleen de bestaande en voorgenomen investeringen zoals die in het Meerjareninvesteringsplan zijn opgenomen. In de integrale afweging nemen we ook projecten mee, waarin de gemeente een substantiële rol heeft als (mede)financier, ook als de investering zelf door een derde wordt gedaan. Immers, ook dan moet de maatschappelijke noodzaak gewogen worden, de financiële ruimte bepaald en capaciteit gevonden worden om de realisatie mogelijk te maken. Dit betekent niet dat elk project of nieuw beleid binnen dit afwegingskader wordt gebracht, om te voorkomen dat we appels met peren vergelijken. We beperken ons tot een onderlinge weging van investeringsprojecten, ook als de investering door een derde wordt gedaan en de gemeente als (co)financier optreedt. Dit betekent dat pure ‘beleidsprojecten’ buiten beschouwing blijven in deze afweging, evenals subsidies voor activiteiten door derden. Deze komen in het subsidiebeleid aan de orde.

3 MINIMALE VOORWAARDEN VOOR OPNAME IN DE PRIORITERING Projecten worden alleen in de prioritering meegenomen wanneer ze voldoen aan onderstaande minimumcriteria: 1. 2. 3. 4.

Het initiatief is juridisch haalbaar en past binnen relevante wet- en regelgeving. Er is een duidelijke probleemanalyse en doelstelling beschikbaar. Het beoogd resultaat en de maatschappelijke opgave zijn beschreven. Een globale raming van incidentele kosten en structurele lasten (beheer, onderhoud, exploitatie) is opgesteld. 5. Het eigenaarschap is belegd, opdrachtgever en projectverantwoordelijke zijn benoemd. 6. De uitvoerbaarheid is te organiseren, rekening houdend met capaciteit, vergunningen en marktomstandigheden. Dit is tenminste globaal beschreven. Projecten die niet aan bovengenoemde minimumvereisten voldoen, worden aangehouden of teruggestuurd voor herweging. We ontwikkelen een projectstartformulier waarin deze punten zijn opgenomen.

5

4 PRIORITEITSWEGING Indien projecten voldoen aan de minimale voorwaarden, worden ze inhoudelijk beoordeeld aan de hand van de volgende criteria: 1. Wettelijke verplichting: verplichtingen vanuit wetgeving, vonnissen, toezicht of veiligheid. 2. Bestuurlijke prioriteit en toezeggingen: wensen van raad en college, toezeggingen aan en/of afspraken met samenleving en partners. 3. Maatschappelijke impact: bijdrage aan strategische doelen, urgente maatschappelijke opgaven en publieke waarde. 4. Financiële haalbaarheid: impact op structurele lasten of incidentele dekking, beheer en onderhoud, financieringsopzet en bijdragen van derden. 5. Uitvoerbaarheid: capaciteit binnen en buiten de organisatie, beschikbaarheid van expertise, benodigde vergunningen en planologische kaders. 6. Markt- en aanbestedingscondities: leveringsrisico’s, kostenontwikkelingen, aanbestedingscomplexiteit. 7. Risicoprofiel: financiële, juridische en organisatorische risico’s en mate van beheersing. Hieronder werken we deze prioriteringscriteria nader uit. Grotere projecten kunnen een samenstel zijn van wettelijke en niet-wettelijke taken, van onderdelen met een hoge maatschappelijke impact en onderdelen die niet meer dan wenselijk zijn. Om een zuivere weging mogelijk te maken, kan het daarom noodzakelijk zijn om complexe projecten op te knippen in deelprojecten die elk apart gewogen kunnen worden.

4.1

Wettelijke verplichting

Als sprake is van een wettelijke verplichting, worden de projecten in principe opgenomen in het investeringsplan. Daarbij is het zaak om precies aan te geven wat de juridische risico’s zijn bij niet uitvoeren of bij uitstel. Dat geeft de volgende vragen: 1. Wat is de grondslag voor de wettelijke verplichting? 2. Is naleving afdwingbaar door toezichthouders? (Bijvoorbeeld provincie, Omgevingsdienst, ILT, Rijksinspecties) 3. Wat zijn de juridische risico’s bij uit- of afstel? (Dwangsommen, aansprakelijkheid, schadeclaims) Uitgangspunt: Projecten met een harde wettelijke verplichting of handhavingsrisico krijgen altijd hogere prioriteit.

6

4.2

Bestuurlijke prioriteit

Ten aanzien van de bestuurlijke prioritering gelden verschillende wegingsfactoren, waarbij tenminste de volgende beantwoord kunnen worden: 1. Past het binnen vastgesteld beleid? (College- of raadsprogramma, coalitieakkoord, toekomstvisie, omgevingsvisie, mobiliteitsplan, duurzaamheidsagenda) 2. Vervult het expliciete bestuurlijke toezeggingen aan raad, inwoners of partners? 3. Is het politiek en maatschappelijk urgent? (Verwachtingen vanuit samenleving, zorg voor veiligheid, kwetsbare groepen) Projecten krijgen een score van 1 (laag), 2 (neutraal) of 3 (hoog) op dit criterium.

4.3

Maatschappelijke impact

In het verlengde van de bestuurlijke prioritering ligt de weging van de maatschappelijke impact en de verwachte effecten van het voorgenomen project. Hierbij wegen onder meer de volgende zaken mee: 1. Publieke meerwaarde: veiligheid, leefbaarheid, duurzaamheid, sociaal effect, gezondheid etc.; 2. Aantal direct/indirect betrokken inwoners; 3. Doeltreffendheid: worden met dit project (op de beste manier) de beoogde beleidsdoelen gehaald? 4. Doelmatigheid: is dit de goedkoopste manier om het doel te bereiken? 5. Verhouding kosten – baten (maatschappelijk én financieel). Projecten krijgen een score van 1 (laag), 2 (neutraal) of 3 (hoog) op dit criterium.

7

4.4

Financiële haalbaarheid

Een belangrijke afweging, nadat de bestuurlijke prioriteit bepaald is en geoordeeld is dat het maatschappelijke effect positief is, is of en hoe een project financieel haalbaar is. Hierbij moeten de volgende zaken in beeld gebracht worden: Aspect 1. Incidentele kosten 2. Structurele lasten 3. Financiële ruimte

4. Financieringsmix 5. Bijdragen derden 6. Risico’s

Toelichting Investeringskosten, voorbereidingskredieten, aanbesteding, grondkosten Beheer, onderhoud, personele lasten, ICT, etc. Past het binnen bestaande budgetten of investeringsprogramma? Zo niet, is de vrije ruimte binnen de begroting afdoende en/of is inzet van reserves mogelijk? Welke middelen zetten we in? Exploitatiebudgetten, reserves, leningen, garanties, grondexploitatie, etc. Subsidies, provinciale middelen, private cofinanciering Grondprijsrisico, rente, vertraging, niet-behaalde subsidies

Uitgangspunt: Projecten zonder financiële dekking, waaronder ook de structurele dekking voor beheer & onderhoud, worden niet uitgevoerd. Financieringsopzet Bij de beoordeling van de financiële ruimte is het zaak ook inzicht te krijgen in de financieringsopzet. Een zorgvuldige financieringsopzet waarborgt dat projecten en investeringen voldoen aan de wettelijke vereisten uit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), dat structurele lasten zijn gedekt, en dat risico’s voor de gemeente beheersbaar zijn. Dit gaat zowel om het bepalen van de rol van de gemeente en de mate waarin derden betrokken zijn, als om de financieringsmix. Daarbij moet rekening worden gehouden met (verplichte) activering van investeringen, inzet van reserves en voorzieningen, subsidies, leningen, garantstellingen en het onderscheid tussen publiekrechtelijk en privaatrechtelijk handelen. In hoofdstuk 8 is dit verder uitgewerkt. Tenslotte moet ook het effect op de verschillende ratio’s (solvabiliteit, liquiditeit, weerstandsvermogen) bepaald worden.

8

4.5

Uitvoerbaarheid & capaciteit

Alleen geld is niet voldoende; voor de uitvoering van projecten is ook intern (en extern) expertise nodig. Dit gaat zowel om een kwantitatieve als een kwalitatieve vraag, ook voor bottlenecks in de capaciteitsplanning. 1. Zijn benodigde interne fte’s beschikbaar? (voor projectleiding, juridische ondersteuning, vergunningen, inkoop, techniek, communicatie) 2. Zijn deze in te plannen op het moment dat ze nodig zijn? 3. Is externe capaciteit beschikbaar en betaalbaar? 4. Is elke expertise in huis, of tijdig in te huren? Welke expertise is de bottleneck in de overall capaciteitsplanning? 5. Is de planning en doorlooptijd realistisch? 6. Kan het worden gecombineerd met andere projecten om efficiëntie te behalen? Let wel: de beschouwing van de uitvoerbaarheid per project is hierin een eerste stap, die gevolgd wordt door een toets aan de totale capaciteitsplanning (en portfoliomanagement). Uitgangspunt: Wanneer een project wel geld heeft, maar geen capaciteit, kan fasering of uitstel nodig zijn.

4.6

Markt- en aanbestedingscondities

In het verlengde kunnen vragen over de marktcondities gesteld worden met betrekking tot die diensten en producten die ingekocht moeten worden: 1. Zijn benodigde marktpartijen beschikbaar? Zijn aannemers/leveranciers te contracteren? 2. Hoe worden prijsrisico’s ingeschat? (Bouwkosten, energieprijzen, inflatie) 3. Hoe groot is de kans op mislukte aanbesteding of forse overschrijdingen ten opzichte van de geraamde budgetten?

4.7

Risicoprofiel

Tenslotte kan uit dit alles een risicoprofiel per project worden opgesteld met aanvullend de vraag welke beheersmaatregelen nodig zijn. Te noemen zijn tenminste: 1. 2. 3. 4.

Financiële risico’s (overschrijdingen, subsidies, rente) Organisatorische risico’s (vertraging, capaciteit, politiek) Operationele risico’s (onderbreking dienstverlening, IT-veiligheid) Juridische risico’s (bezwaar/beroep, grondeigendom, vergunningen)

9

5 BEOORDELING PRIORITEIT EN URGENTIE De eerste stap van beoordeling is het maken van onderscheid tussen de projecten die wettelijk verplicht zijn (en afdwingbaar) en projecten die bestuurlijk en maatschappelijk wenselijk zijn. In deze keuze zijn geen grijstinten. Hooguit kan besloten worden een (juridisch) risico te lopen door uit- of afstel. Daarna wordt de bestuurlijke wenselijkheid en maatschappelijke impact beoordeeld om tot een voorkeursvolgorde te komen. Daarna volgt de financiële haalbaarheid en de uitvoerbaarheid. Dit kan vertaald worden naar een advies over de categorie waarbinnen het project geplaatst wordt: Categorie 1: Doen! Opnemen in het meerjareninvesteringsplan, de begroting of de uitvoeringsagenda. Categorie 2: Uitstel. Opnemen in de reservelijst bij het Meerjareninvesteringsplan, de begroting of de uitvoeringsagenda. Heroverweging mogelijk na vrijval budget/capaciteit. Categorie 3: Afstel. Niet uitvoeren, geen verdere voorbereiding. Waar precies de grens tussen de eerste twee categorieën komt te liggen, hangt niet alleen af van de uitvoerbaarheid en gewenste planning, maar ook van een vervolgstap: wat is de totale financiële ruimte en wat is de totale uitvoeringscapaciteit? Deze stap wordt in het volgende hoofdstuk uitgewerkt.

5.1

Planning en fasering

Bij het bepalen van de volgorde waarin projecten worden uitgevoerd, is het essentieel om onderscheid te maken tussen prioriteit (belang) en urgentie (tijdskritiek). • • • •

Urgentie bepaalt wanneer iets moet gebeuren. Prioriteit bepaalt hoe belangrijk het project is voor het realiseren van de doelstelling. Een project met hoge urgentie maar lage prioriteit kan beperkt worden uitgevoerd, terwijl een project met hoge prioriteit en lage urgentie zorgvuldig wordt voorbereid. Beide dimensies worden gecombineerd om de uiteindelijke uitvoeringsvolgorde in het investeringsprogramma te bepalen.

De Eisenhower-matrix biedt een denkkader om deze twee dimensies op elkaar te betrekken. Dit helpt te bepalen welke projecten directe actie vereisen, welke zorgvuldig moeten worden voorbereid en welke kunnen worden uitgesteld of gefaseerd. De matrix onderscheidt vier categorieën:

10

6 RANGORDE EN POLSSTOK De prioritering van individuele projecten is essentieel, maar onvoldoende om een integrale afweging te maken over het totaal van het meerjareninvesteringsprogramma en de uitvoeringsagenda. Een gemeente opereert in een krachtenveld van beperkte capaciteit, fluctuerende marktomstandigheden en schaarse financiële ruimte. De vraag moet beantwoord worden hoeveel van het totale investeringsprogramma en projectenportfolio gerealiseerd kan worden binnen de beschikbare middelen (geld, personeel, tijd). Dat kan ertoe leiden dat projecten met relatief hoge prioriteit alsnog afgevoerd moeten worden naar de reservelijst of verder getemporiseerd. Nadat een rangorde voor de projecten is gemaakt op basis van de prioriteitsscore, zijn er nog twee afwegingen te maken: 1. Tot hoever reikt de polsstok (financieel, capaciteit, markt)? Waar ligt het afbreekpunt tussen uitvoeren en uitstellen? 2. Welke fasering is noodzakelijk (urgentie en capaciteit) en welke is mogelijk of wenselijk? (planmatige uitvoering)

6.1

Lengte van de financiële polsstok

Op basis van een bepaling van de totale ruimte aan middelen in een te bepalen tijdsperiode, waarbij een raadstermijn een goed uitgangspunt is (om de bestuurlijke prioritering zo te koppelen aan de prioriteiten uit een coalitieakkoord), kan de lengte van de financiële polsstok bepaald worden en dus welke positie op de ranglijst projecten krijgen voor de uitvoeringsagenda. Vervolgens kan een weging van de financiële ruimte in de verschillende jaren van de meerjarenraming noodzaken tot fasering van omvangrijke projecten. In de praktijk zal die fasering meer afhangen van capaciteit in de organisatie en in de markt, omdat het financieringsinstrumentarium voldoende ruimte geeft om lasten over de jaren te spreiden.

6.2

De integrale uitvoerbaarheidstoets

Capaciteit is vaak de grootste beperkende factor binnen gemeenten. Per jaar zal moeten worden gekeken naar: 1. De (gemiddelde) maximale uitvoeringscapaciteit per jaar. Wat kunnen we in totaal in alle redelijkheid aan, als we kijken naar de afgelopen jaren? 2. De beschikbare fte’s per discipline (projectleiding, juridische diensten, vergunningverlening, civiele techniek, ICT, inkoop, financiën). Hierbij moet ingezoomd worden op: o De beschikbaarheid van de ‘unieke expertises’, waarvan er maar één of enkele beschikbaar zijn in de organisatie. Deze kunnen de bottleneck vormen voor een

11

reeks van projecten. (Bijvoorbeeld stedenbouwkundigen, projectleiders, aanbestedingsspecialisten, ICT-architecten) o Het risico op overbelasting van sleutelrollen; o Het managen van de concurrentie tussen projecten om dezelfde interne kennis. 3. De noodzaak tot externe inhuur en beschikbaarheid van expertise op de inhuurmarkt. Een investeringsprogramma is alleen uitvoerbaar wanneer de totale benodigde capaciteit past binnen de realistisch beschikbare capaciteit. De ervaring leert dat een diepgaande analyse van de integrale uitvoerbaarheid leidt tot meer temporisering en tot versterking van de planmatige uitvoering. Dit is de opmaat naar een integraal portfoliomanagement. Binnen de SWO wordt dit portfoliomanagement verder vormgegeven. Hierbij zal de weging van uitvoerbaarheid breder worden getrokken omdat deze zowel projecten voor de gemeente De Wolden als de gemeente Hoogeveen omvat.

6.3

Planmatige fasering

Voor een aantal investeringen geldt dat zij op basis van meerjarige plannen al een fasering kennen. Deze fasering kan mede uitgangspunt zijn voor de opstelling van het Meerjareninvesteringsplan en de uitvoeringstoets over de jaren. Dat gaat bijvoorbeeld om: 1. Wegenbeheer 2. Onderhoud openbare ruimte 3. Fietsplan

4. Riolering 5. Gemeentelijke gebouwen 6. Onderwijshuisvesting

Projecten die onderdeel zijn van eerder vastgestelde beheers- of beleidsplannen worden niet apart gewogen op de vraag óf we deze uitvoeren. In principe krijgen ze het label ‘doen’. Dat betekent dat de weging van deze projecten alleen gericht is op de fasering van de uitvoering.

12

7 HET STAPPENPLAN IN VOGELVLUCHT 1. Toets aan minimale voorwaarden: • • • • • • •

Controleer of het project juridisch haalbaar is en binnen relevante wet- en regelgeving valt. Zorg voor een duidelijke probleemanalyse en doelstelling. Beschrijf het beoogde resultaat en de maatschappelijke opgave. Stel een globale raming op van incidentele kosten en structurele lasten. Benoem eigenaarschap, opdrachtgever en projectverantwoordelijke. Beschrijf uitvoerbaarheid qua capaciteit, vergunningen en marktomstandigheden. Projecten die niet voldoen, worden aangehouden of teruggestuurd.

2. Inhoudelijke beoordeling op: • • • • • • •

Wettelijke verplichting Bestuurlijke prioriteit en toezeggingen Maatschappelijke impact Financiële haalbaarheid Uitvoerbaarheid & capaciteit Markt- en aanbestedingscondities Risicoprofiel

3. Prioriteit en urgentie bepalen: •

Categoriseer het project: 1. Doen: opnemen in investeringsplan 2. Uitstel: op reservelijst, heroverwegen bij vrijval budget/capaciteit 3. Afstel: niet uitvoeren

•

Bepaal de grens tussen categorieën op basis van financiële ruimte en totale uitvoeringscapaciteit.

4. Doe een uitvoerbaarheidstoets op het totaaloverzicht en pas planning aan: • • • • •

Maak een overzicht van alle projecten met hun prioritering en urgentie. Stel de uitvoeringsvolgorde vast op basis van de gecombineerde scores. Houd rekening met de beschikbare middelen (geld, capaciteit, markt). Begrens het totale plan. Pas planmatige fasering toe waar nodig.

13

7.1

Beslisboom

14

8 ADDENDUM: FINANCIERINGSOPZET EN FINANCIERINGSMIX Naast het afwegingskader zijn er uitgangspunten ten aanzien van de rol van de gemeente en de wijze van financiering, ter ondersteuning bij de beoordeling van de financieringsopzet. Om te beginnen volgt een korte samenvatting van de verschillende onderdelen waaruit de financiering zou kunnen bestaan met de onderliggende regelgeving. Daarna gaan we in op de globale uitgangspunten die wij als gemeente De Wolden willen hanteren ten aanzien van de inzet van deze middelen.

8.1

De financieringsmix

Bij de financiering van projecten zijn een aantal mogelijkheden die tezamen de financieringsmix vormen. Voor elk van deze onderdelen gelden regels ten aanzien van de mogelijkheden om deze in te zetten. Hieronder benoemen we deze mogelijkheden met een korte beschrijving van de kansen en beperkingen. 8.1.1 Activering van Investeringen (BBV-kaders) Conform het BBV worden uitgaven geactiveerd wanneer wordt voldaan aan de volgende voorwaarden: • • • • •

De uitgave leidt tot een duurzaam kapitaalgoed met een gebruiksduur van meerdere jaren. Het kapitaalgoed is noodzakelijk voor het uitvoeren van publieke taken. De gemeente krijgt de economische eigendom en beschikt over het kapitaalgoed. De investering heeft een substantieel financieel belang. Voorbereidingskosten mogen worden geactiveerd wanneer sprake is van een redelijk zeker voornemen tot realisatie.

8.1.2 Structurele beheer- en onderhoudslasten Elk investeringsvoorstel bevat een volledige berekening van de structurele lasten over de gehele levenscyclus: • • • •

beheer en onderhoud (MJOB / MJOP); energie- en gebruikskosten; licenties en software; vervangingsinvesteringen of restwaarde.

Projecten worden alleen uitgevoerd wanneer structurele lasten volledig en structureel zijn gedekt in de begroting of meerjarenraming. Projecten zonder structurele dekking worden niet voorgesteld, tenzij de raad hier expliciet en onderbouwd mee instemt.

15

8.1.3 Inzet van reserves en voorzieningen Reserves mogen worden ingezet voor: • • •

dekking van investeringsuitgaven; afdekking van risico’s; bijdragen in voorbereidings- of implementatiekosten.

Voorzieningen worden ingezet voor verplichtingen en risico’s waarvan de omvang redelijkerwijs kan worden ingeschat, bijvoorbeeld: • • •

toekomstige onderhoudsverplichtingen conform civieltechnische onderhoudsplannen; verwijderings- of saneringsverplichtingen; projecten met juridische of contractuele verplichtingen.

Een voorziening kan niet worden ingezet voor vrije investeringsruimte of beleidsmatige wensen. We kennen een tweetal bijzondere voorzieningen waarvoor andere eisen gelden. Dat zijn de egalisatiereserve riolering en de egalisatiereserve vastgoed. 8.1.4 Financieringsmiddelen en leningen Wanneer investeringen niet volledig gedekt kunnen worden uit bestaande budgetten, reserves of exploitatie, kan de gemeente gebruikmaken van langlopende financiering (leningen). De financieringstermijn sluit aan bij de economische levensduur van het actief. 8.1.5 Garantstellingen en geldleningen aan derden Een gemeente kan garantstellingen of geldleningen aan derden verstrekken wanneer: • • •

de activiteit een aantoonbare publieke taak dient; andere financiers niet voldoende bereid zijn het risico te dragen; de gemeente voldoende zekerheid ontvangt, bijvoorbeeld hypothecaire zekerheid, achtergestelde lening of exploitatieplan.

De gemeente verstrekt geen commerciële financiering, maar gebruikt uitsluitend het publieke kader: maatschappelijke meerwaarde en gelijkheid van behandeling. 8.1.6 Subsidies en bijdragen van derden Investeringen kunnen (deels) worden gedekt door Rijks-, provinciale of Europese subsidies, dan wel bijdragen van private partners of ontwikkelaars. Subsidies worden pas meegenomen als dekking wanneer zij zijn toegezegd of formeel verleend. Bij onzekerheid wordt in de risicoanalyse een realistische inschatting opgenomen. Wanneer derden bijdragen worden mede-eigendom, exploitatierechten of onderhoudslasten en risico’s in contracten vastgelegd.

16

Uitgangspunt is dat subsidies alleen worden aangevraagd voor projecten die aan de minimumeisen voldoen, al voorgenomen zijn en bijdragen aan bestaande beleidsdoelen.

8.2

Financieringsopzet

Soms is de gemeente de enige financier en soms dragen we alleen bij aan de realisatie van projecten. Soms is er sprake van een puur publiekrechtelijke taak en soms is deze (deels) privaatrechtelijk. Aan de hand van een indeling naar bestuurlijke betrokkenheid geven we handvatten voor de opstelling van een financieringsopzet, van de financieringsmix die we aanvaardbaar achten bij verschillende types projecten. 8.2.1 Wettelijke taken Voor taken die voortvloeien uit wet- en regelgeving, draagt de gemeente volledig de verantwoordelijkheid en de financiering. Structurele lasten die samenhangen met deze taken worden volledig opgenomen in de begroting. Dat gaat zowel om de kapitaallasten als de lasten van beheer en onderhoud. De dekking is 100% publiek, tenzij wettelijke uitzonderingen gelden. Een voorbeeld is de uitvoering van het Onderwijshuisvestingsplan. 8.2.2 Publiekrechtelijke functie Bij investeringen die direct bijdragen aan de publieke taak (zoals beheer van openbare ruimte, gebouwen en infrastructuur), is de gemeente primair financier. De structurele lasten worden in principe volledig gedekt uit gemeentelijke middelen. In specifieke gevallen kan cofinanciering door andere overheden of maatschappelijke instellingen plaatsvinden. Een voorbeeld is de aanleg van de ontsluitingsweg Hoge Akkers.

8.2.3 Rol als medefinancier Wanneer de gemeente optreedt als medefinancier bij projecten van derden (bijvoorbeeld samen met maatschappelijke instellingen of via subsidies), wordt het aandeel van de gemeente bepaald op basis van het publieke belang en de beschikbare middelen. Indicatief geldt dat het gemeentelijk aandeel in de financieringsmix maximaal 50% bedraagt, tenzij de raad anders besluit op basis van een onderbouwde analyse. In het subsidiebeleid worden nadere regels gesteld ten aanzien van de te subsidiëren activiteiten, percentuele bijdrages en voorwaarden voor subsidiëring. Overige financiering komt uit bijdragen van derden, subsidies of private middelen. Een voorbeeld is het bijdragen aan de verduurzaming van dorpshuizen. 8.2.4 Rol als facilitator De gemeente kan in bepaalde gevallen optreden als facilitator door het verstrekken van leningen of garantstellingen aan derden. Dit gebeurt uitsluitend wanneer de betreffende activiteit een aantoonbare publieke taak dient en andere financiers niet bereid zijn het

17

volledige risico te dragen. Bij het verstrekken van leningen of garantstellingen wordt altijd gezorgd voor voldoende zekerheden, zoals hypothecaire zekerheid of een onderbouwd exploitatieplan. Garantstellingen worden expliciet opgenomen in de financiële paragraaf en voorzien van een risicoweging. Indien het risico verhoogd is, kan het noodzakelijk zijn om een voorziening te treffen. De gemeente verstrekt geen commerciële financiering; het publieke belang en gelijke behandeling staan altijd voorop. 8.2.5 Hybride projecten

Zo nodig worden projecten geknipt in deelprojecten, waarmee dit nog explicieter wordt gemaakt. Dit kan te meer wenselijk zijn om daarmee ook de afweging ten aanzien van de financieringsmix helderder te maken. Een voorbeeld is het project ‘De Baete’, dat vanuit deze overweging in drie deelprojecten kan worden verdeeld: 1. De randvoorwaardelijke activiteiten vanuit een bestuursrechtelijke verantwoordelijkheid (‘must haves’): 100% financiering vanuit de gemeente, met deels inzet van reserves. 2. De maatschappelijk zeer wenselijke activiteiten vanuit een gedeelde verantwoordelijkheid (‘need to haves’): substantiële subsidiëring als hoofd- of cofinancier. 3. De maatschappelijk gewenste maar bestuurlijk als minder prioritair beschouwde onderdelen (‘nice to haves’), waarbij we onder voorwaarden een lening of garantstelling kunnen geven.

Bij sommige projecten is sprake van een meer gemengde rol, waarbij we voor sommige onderdelen een wettelijke taak vervullen, voor andere een niet-verplichte, maar wel bestuurlijk geprioriteerde publiekrechtelijke taak en voor weer andere delen als medefinancier of facilitator optreden. Dit wordt dan in de projectaanpak en financieringsopzet nadrukkelijk gescheiden, waarbij voor elke rol de uitgangspunten worden geconcretiseerd.

18

BIJLAGE : STARTFORMULIER PROJECTBEOORDELING 1. 2. 3. 4. 5.

6. 7. 8. 9.

Naam project: Doel en maatschappelijke opgave: Wettelijke verplichting (Ja/Nee): Bestuurlijke prioriteit / toezeggingen: Financieel: a. Incidentele investeringskosten en dekking: b. Structurele lasten (beheer, onderhoud, exploitatie) en dekking: c. Financieringsopzet en bijdragen van derden: Uitvoerbaarheid (capaciteit, expertise, vergunningen): Marktcondities (prijzen, leveringsrisico’s, aanbesteding): Risico’s en beheersmaatregelen: Beslisboom invullen:

10. Voorgestelde prioriteit: 11. Voorgestelde urgentie / planning en fasering:

19