Bijlage - verslag rekenkamer naar onderbesteding - 30 oktober 2025

Verslag informeel gesprek over Onderbesteding Aanwezig: gemeenteraadsleden: Henk van IJzendoorn, Harold Benning, Ina van Goor-Van der Veen, Frans Maréchal (steunfractielid) en rekenkamerleden: Tom Plat, Anneroos Tijms en Marieke Ekelenkamp, Jeroen de Boer (secretaris) en de gemeentecontroller

Introductie ●

●

●

●

Het DoeMee-onderzoek is een jaarlijks terugkerend fenomeen; bestaande uit een grote deelnemersgroep van 165 deelnemers, waardoor een benchmark/vergelijking met andere gemeenten mogelijk is; vanwege de omvang een relatief oppervlakkig onderzoek Rekenkamer heeft de eerste concept bevindingen (Factsheets de Wolden) ontvangen van de VVR en vindt de kwaliteit op dit moment onvoldoende om meerwaarde te kunnen bieden voor de gemeenteraad. Voorlopig zetten we de resultaten in de ijskast en richten we ons op dit open gesprek met de raad. We gaan het gesprek nog aan met de vereniging over dit onderzoek en het opgeleverde resultaat. De annulering heeft verder geen invloed op het onderzoeksbudget van de rekenkamer. Het doel van dit interview is zicht krijgen op:

1. Uw ervaring met onderbesteding: Staat u wel eens stil bij onderbesteding? Wat vindt u ervan? Wat zijn de oorzaken van onderbesteding? Vindt u onderbesteding een probleem? 2. Uw informatiepositie: Hoe wordt u geïnformeerd en meegenomen in besluitvorming hierover? Welke mogelijkheden zijn er om te sturen op onderbesteding, de begroting? 3. Uw informatiebehoefte: Wat is uw informatiebehoefte hierin? 4. Behoefte en aanleiding is voor vervolgonderzoek, bijvoorbeeld naar sturingsmogelijkheden op de begroting, maar het kan ook gaan over een specifiek thema zoals inhuur derden wat mogelijk uit het DoeMeeOnderzoek naar voren is gekomen.

Gesprek met de raadsleden Beperkt zicht op (oorzaken en effecten van) onderbesteding Raadsleden geven aan tevreden te zijn over de kwaliteit van de begrotingscyclus. De accountant complimenteert de Wolden. Wel geven de raadsleden aan geen grip te hebben op onderbesteding: waar zit de oorzaak hiervan? Is er te ruim begroot, wordt er niet uitgevoerd wat is afgesproken? Of wordt het zo efficiënt uitgevoerd dat je geld overhoudt? Onderbesteding zit te diep onder de motorkap. De raad stuurt op programma niveau: daar wordt het niet zichtbaar. Het zit op beheersniveau (taakveldniveau). De tegenvallers worden gemeld. Voor de meevallers is nauwelijks aandacht. Raadsleden geven aan dat zij hier zelf ook onvoldoende op sturen. Cultuur

1

Er zit ook een gedrags- en cultuuraspect aan onderbesteding: voorzichtig begroten, ruim budgetteren, het kan ook spannend zijn om naar de raad te gaan om te melden dat je niet uitkomt met je budget, misschien wel om afgerekend te worden. Maar heb je dat ruime budget echt nodig? Ambtenaren moeten worden uitgedaagd het spel te spelen en niet afgestraft worden als het anders uitpakt. Het gaat ook om het lef en om tijdig te melden dat je geld overhoudt. Wat zou kunnen helpen is om iets te weinig budget te hebben: dat daagt de organisatie uit tot doelmatigheid. En als er dan toch extra geld moet komen, dan is daar met goede argumenten altijd ruimte voor bij de raad. Ook in de raad is een cultuur van voorzichtigheid: de neiging is om het rekeningresultaat toe te voegen aan de reserves om weerstandsvermogen opbouwen. Voor onderbesteding worden zelden voorstellen gedaan voor een nieuwe bestemming of wordt onderzocht wat de achterliggende reden is van onderbesteding en de mogelijke maatschappelijke gevolgen daarvan. Achteraf geïnformeerd De raadsleden geven aan dat ze niet direct onder de indruk zijn van een onderbesteding van 8 ton op 50 miljoen. Wat ze wel een punt vinden is dat elk jaar wel miljoenen aan investeringen worden doorgeschoven, wat pas gemeld wordt bij de jaarrekening (achteraf), terwijl dat in de bestuursrapportage (berap) in juli mogelijk al duidelijk is.

De raad wordt dus a) pas achteraf geïnformeerd met slechts financiële sturingsinformatie en b) kan niet beoordelen wat zowel het financiële als het maatschappelijke effect daarvan is. De raad wordt daarmee niet in de gelegenheid gesteld om te beoordelen hoe erg dat uitblijven van investeringen is, bijvoorbeeld in termen van maatschappelijke effecten of kwaliteitsverlies (bij onderhoud van kapitaalgoederen). De prognoses voor het sociaal domein zijn wel steeds preciezer, wat de raad gelegenheid geeft om bij te sturen in de P&C cyclus (kengetallen, KPI’s). De grootste verschillen ten opzichte van de begroting zitten op inhuur derden, sociaal domein, en dan met name de openeinderegelingen. Het voorziene gebrek aan capaciteit was in 2024 te ruim begroot. Raad in positie brengen De raadsleden vinden dat ze onvoldoende in positie worden gebracht om te sturen op onderbesteding. Zij hebben onvoldoende zicht op of hetgeen is afgesproken ook daadwerkelijk uitgevoerd is, en wat de effecten en gevolgen zijn van onderbesteding. De aanwezige raadsleden zouden graag betere kunnen monitoren wat er gaande is. Hebben we gedaan wat we hadden moeten doen? Dat oordeel valt bij de jaarrekening. De raadsleden geven zelf aan dat zij de jaarrekening nauwelijks bespreken en hier weinig aandacht voor hebben.

Zij geven aan dat er nooit een discussie is of budgetten die niet besteed worden overgaan naar de reserves. Zij doen daar zelf geen voorstellen in. Daar zit een verbeterpunt voor de raad zelf. Daarnaast zouden ze bij voorkeur inzicht hebben in bestedingen op taakveldniveau: wat is gecalculeerd, wat is uitgegeven, hoe verhoudt zich dat tot andere gemeenten (benchmark) en verklaringen voor afwijkingen. De gemeentecontroller geeft aan: de organisatie is in 2025 gewijzigd, er zijn nieuwe teams gevormd, maar de indeling van de budgetten in de beheersbegroting is daar nog niet op ingericht. Inwerkprogramma De huidige raad vindt het van belang om ervoor te zorgen dat de nieuwe raad met deze informatie aan de slag kan. De nieuwe raad moet weten aan welke knoppen zij kunnen

2

draaien, ook m.b.t. onderbesteding. Een training of cursus zou zeer welkom zijn. Of een onderzoek van de rekenkamer waar de beïnvloedingsruimte in de begroting zit.

Ambtelijke reflectie Waar zien we de onderbesteding? Opsommend zijn de posten die we in de gaten moeten houden, in volgorde van gevoeligheid voor onderbesteding: ● ● ● ● ●

Investeringen (met externe subsidie gefinancierde) projecten Beheerplannen De loonsom De reguliere begroting

Op zich lijkt het goed dat we geld overhouden, maar we zijn geen commercieel bedrijf, dus is het geen ‘winst’ als we de begroting niet uitvoeren. Dit levert zowel bestuurlijk een probleem op als in de relatie naar de belastingbetaler, namelijk: Probleem A Niet alles uitvoeren waartoe de raad besloten heeft We maken niet waar wat we ons voorgenomen hebben. De ambtelijke organisatie voert niet uit wat de raad heeft opgedragen bij de begroting. 1. Dit kan externe oorzaken hebben (gebrek aan mensen of materialen): a. Beschikbaarheid van ambtelijke capaciteit en dan met name van schaarse expertise, hetzelfde geldt voor de beschikbaarheid van ingehuurde expertise. Bij een krappe arbeidsmarkt zullen eerder bottlenecks optreden bij projecten, investeringen, nieuw beleid en andere complexe vragen; b. Beschikbaarheid van marktpartijen voor de uitvoering van werken of uitbestede diensten. Een bijzondere beperking is de beschikbaarheid van materieel en materiaal. Bij sterke economische groei en/of bij internationale verstoringen (oorlog, tarieven, overige gekte) kan dit knelpunten opleveren. 2. Maar is veelal een sturingsprobleem: a. De raad houdt geen rekening met omvang of complexiteit bij de opdrachten. Voorbeeld: Als je een omvangrijke investering opneemt in de begroting voor het volgende jaar, dan is de kans dat deze dat jaar ook afgerond wordt minimaal; b.

Gaan we uit van realistische opdrachten, dan is het een sturingsprobleem van het ambtelijk management. We kunnen dit samenvatten als planningsoptimisme, met name bij grote projecten en investeringen. Dit kent een aantal componenten: i. Opvallend is dat binnen de overheid vaak het kritieke pad en/of de bestuurlijke planning van de besluitvormingstrajecten als projectplanning wordt gehanteerd; ii. Capaciteitsplanning, niet alleen kwantitatief, maar ook kwalitatief, en vooral gericht op de kritieke expertises. Als 3

bijvoorbeeld de stedenbouwkundige kennis de beperkende factor is, dan helpt het niet om meer projectleiders aan te nemen. Het in beeld brengen van wie waarvoor wanneer nodig is en waar de beperkende factoren liggen is de basis van portfoliomanagement. Dit vraagt wel een volwassenheidsniveau van bestuur en organisatie dat zeldzaam is bij ambtelijke organisaties; iii. Beschikbaarheid van marktpartijen. Ook deze hebben een planning te volgen en hun eigen mensen en middelen te verdelen over een opdrachtenportfolio. Probleem B Onnodig middelen vastleggen Door middelen te ramen voor zaken die we niet uitvoeren blazen we de begroting onnodig op. Dit uit zich in meevallers bij de jaarrekening en oplopende reserves. Ook dit heeft een aantal voorspelbare oorzaken: 1. Het bovengenoemde planningsoptimisme bij grotere projecten en investeringen. Dit is deels te ondervangen door realistischer en ruimer te plannen. (Dat is in het laatst vastgestelde MJIP gedaan); 2. Hiernaast zijn er nog de onvoorziene verstoringen en vertragingen die maken dat altijd een deel van de projecten niet of later doorgaan. Hoe realistisch de planning ook, zelden zal meer dan 2/3 van de projecten op tijd afgerond zijn. Deze onderuitputting kan op voorhand al geraamd worden. Dat doen we door 1. Niet in het eerste jaar af te schrijven op investeringen en 2.

Door de grotere investeringskredieten over meerdere jaren op te nemen. Hierdoor houden we rekening met een ‘gemiddelde’ vertraging in de uitvoering. 3. Hetzelfde geldt voor de beheerplannen op riolering, wegen, groen etc. Het is in de praktijk zelden mogelijk om deze voor 100% uit te voeren. Dan is het niet zinvol om het theoretisch benodigde budget te ramen. Door een afslag van 10 of 20% (afhankelijk van de complexiteit van het plan en de afhankelijkheid van derden) te hanteren, bouwen we de onderuitputting in. Dit is een soort omgekeerde post ‘onvoorzien’. 4. Risicomijdend gedrag van budgethouders. Tegenvallers worden altijd gemeld, maar meevallers niet of te laat. Niemand wil te vroeg middelen aframen en dan later moeten zeggen dat ze alsnog nodig waren. Over een hele begroting telt de optelsom van deze kleine beslissingen op. We hebben bij de ombuigingen op basis van realisatiecijfers de stofkam erdoorheen gehaald, maar dit natuurlijke gedrag is daarmee niet weg. Hier ligt een rol voor financieel adviseurs om eerder te adviseren af te ramen en hier ligt een rol voor het bestuur om meer tegenvallers te accepteren aan het eind van het jaar.

4