Reactie op investeringsplafond - ingediend door Meindert Brunia

Legenda: • Zwarte tekst = tekst afkomstig van Meindert Brunia • Groene tekst = afkomstig van Gilbert Okx & Jeffrey Slof en afgestemd met Monique Treur en Alberta Schuurs. INVESTERINGSPLAFOND Bron: Programmabegroting 2022, blz. 81 en 82 1. Het huidige investeringsplafond is gelijk aan 50% van de onbenutte belastingcapaciteit maal de factor 7, ofwel 3,5 maal de onbenutte belastingcapaciteit. Deze bedraagt de komende jaren 7.500.000 (blz. 85 programmabegroting). Het investeringsplafond is dus gelijk aan 3,5 maal 7.500.000 = 26.250.000. NB 1: de factor 7 is, bij gebrek aan ervarings- of vergelijkingsmateriaal een 'best guess'. Vandaar dat er geen sprake is van een harde norm maar van een waarschuwingssignaal. Het investeringsplafond is inderdaad een waarschuwingssignaal doordat het plafond niet gekoppeld is aan toekomstige investeringen. Het is dus uitsluitend financieel en niet kwalitatief een toetsing of het nodig is om te investeren. NB 2: De onbenutte belastingcapaciteit is gelijk aan het verschil tussen de feitelijke opbrengst aan OZB en de maximaal te heffen OZB. Mogelijke toekomstige OZB verhogingen verlagen dus de onbenutte belastingcapaciteit (en omgekeerd). Correcte weergave van de term onbenutte belastingcapaciteit. NB 3: Gesteld dat de OZB wordt verhoogd tot de wettelijk toegestane maxima, dan komt er dus jaarlijks 7.500.000 extra vrij voor kapitaallasten.

Daar staat tegenover dat het investeringsplafond terugloopt naar 0. Dat is correct, Als de OZB wordt verhoogd, dan wordt de onbenutte belastingcapaciteit lager en dus wordt het investeringsplafond lager. 2. Het plafond is in het leven geroepen om na te gaan of de toekomstige kapitaallasten van investeringen met een maatschappelijk nut wel draagbaar zijn. De kapitaallasten bestaan uit afschrijving van het investeringsbedrag en de rente gedurende de hele looptijd. Het nog niet afgeschreven deel van de investering is de boekwaarde. Bij benadering is dit ook het nog niet afgeloste deel van de aangegane lening. Daarom is de boekwaarde een goede maatstaf van de toekomstige kapitaallasten. Het totaal van de boekwaarden van de investeringen zal op langere termijn stabiliseren omdat het totaal van de afschrijvingen van eerdere investeringen elk jaar min of meer gelijk zal zijn aan het bedrag van de nieuwe investeringen. Voorlopig is daarvan nog geen sprake omdat de nieuwe BBV -die het activeren verplicht stelt – pas geldt met ingang van 2017. De investeringen in de jaren 2017 tot en met 2024 (deels gerealiseerd, deels gepland) bedragen in totaal 35,6 miljoen. Dat is gemiddeld ca € 4,5 miljoen per jaar. De Nota investeringen en afschrijvingen (naam?) regelt de afschrijvingstermijn van de verschillende categorieën van investeringen.

Veel voorkomende afschrijvingstermijnen zijn 20 en 30 jaar. Dit is de veronderstelde gemiddelde levensduur van de investeringen.

1

Gesteld dat de gewogen gemiddelde levensduur van de investeringen gelijk is aan 25 jaar, dan is het totaal aan investeringen over die 25 jaar – bij ongewijzigd investeringsgedrag- 25 maal 4,5 miljoen = 112,5 miljoen. Die situatie bereiken we in het jaar 2042. Gesteld dat het totale complex aan investeringen dan min of meer als stabiel kan worden beschouwd dan stabiliseert de totale boekwaarde zich op de helft van dat investeringsbedrag is ca 56 miljoen. Het is duidelijk dat het huidige investeringsplafond van 26 miljoen bij lange na niet toereikend is voor een investeringsritme waarbij jaarlijks gemiddeld 4,5 miljoen wordt geïnvesteerd. Dit bedrag kan hoogstens de helft zijn. Het effect zal overeenkomen met een halvering van het maatschappelijk nut. Is dat wenselijk? Die conclusie is juist. Of het wenselijk is, betreft grotendeels een politieke keuze. In de begroting 2022 is aangegeven dat de investeringen maatschappelijk nut zijn toegenomen van € 2,7 miljoen in 2017 naar € 34,4 miljoen in 2025. Als we rekening houden met een gemiddelde afschrijvingsduur van 30 jaar dan is het scenario dat in 2047 de boekwaarde € 120 miljoen is (deze bedragen gaan puur over investeringen met een maatschappelijk nut). Hierbij is uitgegaan van het huidig prijspeil. Andere kanttekening is dat de beheerplannen niet meerjarig zijn doorberekend. 3.

In het raadsvoorstel bij de programmabegroting wordt het volgende opgemerkt (kanttekening 3.1): “ Vanwege de noodzaak de investeringen te plegen en de beschikbaarheid van de structurele dekking wordt voorgesteld akkoord te gaan met de overschrijding van het plafond. “ Hier blijkt plotseling een ander argument van belang, namelijk “ de beschikbaarheid van de structurele dekking “. Er is kennelijk naast de onbenutte belastingcapaciteit nog een tweede vorm van dekking, namelijk de sluitende begroting. De redenering hierachter is dat de investeringen niet meer hoeven te worden meegeteld voor de toetsing aan het investeringsplafond, voor zover de kapitaallasten in de meerjarenbegroting structureel worden gedekt. Benutten van de belastingcapaciteit zorgt mede voor een structureel sluitende begroting. Dit is geen tweede vorm van dekking echter een manier om de begroting sluitend te krijgen. Daarbij zijn nog twee varianten denkbaar: 1) ook de kapitaallasten van de geplande investeringen worden in de meerjarenbegroting structureel gedekt 2) alleen de kapitaallasten van de al gedane investeringen worden in de meerjarenbegroting structureel gedekt. In het eerste geval zijn de investeringen die moeten worden getoetst aan het investeringsplafond per saldo 0, en in het tweede geval moeten wel de geplande investeringen worden getoetst, maar niet de al gedane investeringen.

In beide gevallen tellen de al gedane investeringen dus niet meer mee voor de toetsing aan het investeringsplafond! Die conclusie zou moeten leiden tot aanpassing van de rekenregel, die geldt voor de toetsing aan het investeringsplafond. De rekenregel is nu: totaal van de boekwaarden van de gedane investeringen + het totaal van de investeringsbedragen van de geplande investeringen – het investeringsplafond > 0.

2

De rekenregel wordt na aanpassing: het totaal van de investeringsbedragen van de geplande investeringen – dat deel van de investeringen waarvan de kapitaallasten al zijn verwerkt in de meerjarenbegroting – het investeringsplafond > 0. NB 4: Hierbij is de aanname dat de kapitaallasten van een investeringen die in de eerste 4 jaren de meerjarenbegroting- structureel zijn gedekt, dat ook zijn gedurende de rest van de looptijd. Dat hoeft niet het geval te zijn. Anderzijds kan bij een investeringsbesluit alleen maar rekening worden gehouden met factoren die op dat moment zijn te overzien. Correct, hier geldt hetzelfde voor als voor de rest van de begroting, mochten er substantieel minder inkomsten komen, of op een ander onderwerp meer kosten dan past het wellicht niet meer in een sluitende begroting. Daarbij is helder dat dit kosten zijn die vast zijn en waar dus geen bezuiniging op plaats kan vinden. Dat geldt voor meer posten in de begroting. De kosten van afschrijvingen van zowel de al uitgevoerde investeringen als de nog uit te voeren investeringen horen structureel gedekt te worden om te voldoen aan de eis van een structureel sluitende meerjarige begroting. 4. Terug naar de aanleiding van het instellen van een investeringsplafond.

We willen graag antwoord op de vraag: is het doen van een investering (of een totaal aan investeringen in een jaar) financieel verantwoord? Dat doen we door ons de vraag te stellen: zijn de kapitaallasten van een investering (of een totaal aan investeringen in een jaar) financieel te dragen gedurende de gehele levensduur van deze investering(en)? Om die vraag te beantwoorden, meten we echter niet de toekomstige kapitaallasten, maar de boekwaarden. Zou het niet logischer zijn wel de toekomstige kapitaallasten te meten of te schatten? NB 5: als de redenering onder punt 2 hierboven standhoudt liggen de toekomstige kapitaallasten in de orde van 4,5 miljoen per jaar. De vraag is dus: kunnen we die last structureel dragen? (ook bij oplopende rente?) Bij bovenstaand scenario is dat de extra afschrijvingskosten (exclusief rente) op termijn € 4 miljoen (€ 120 miljoen / 30 jaar) zijn van de investeringen met een maatschappelijk nut. De investeringen met economisch nut werden altijd al in de begroting opgenomen, de huidige afschrijvingslasten van 5 miljoen hebben nu grotendeels betrekking op economisch nut. In totaal verwachten we dus een toename van afschrijvingslasten van € 5 miljoen naar € 9 -10 miljoen. Deze kosten vangen we op door: 1. Binnen de structureel sluitende begroting te blijven. 2. Extra inkomsten uit de algemene uitkering 3. Door bezuinigingen c.q.

andere keuzes in de prioriteiten e stellen. 4. Door verhoging ozb tot maximaal € 7,5 miljoen van de onbenutte belastingcapaciteit. De gevolgen hiervan worden zichtbaar bij dezelfde indicator “structurele exploitatieruimte”. In de paragraaf weerstandsvermogen geven de indicatoren “afschrijvingen” en “afschrijvingen uitgedrukt in een percentage van de lasten” een goed beeld van de financiële positie.

3

NB 6: maar als die redenering klopt dan ligt ook het gemiddelde investeringsbedrag rond 4,5 miljoen per jaar. Is het dan niet veel eenvoudiger alleen dat gegeven te toetsen, door bijvoorbeeld elk jaar het gemiddelde investeringsbedrag te berekenen van zowel de afgelopen vier jaar (de gedane investeringen) als de komende vier jaar (de geplande investeringen) en die gemiddelden grafisch voor te stellen op een tijdas. Een optie is om vanaf de begroting 2023 te volstaan met de indicatoren afschrijvingen en aanvullend een meerjarige grafiek met daarin het verloop van de boekwaarden van zowel investeringen maatschappelijk nut als die van economisch nut. In de begroting 2022-2025 zijn 3 toevoegingen gedaan ten opzichte van de begroting 2021-2024 om de raad meer inzicht te geven in toekomstige afschrijvingslasten. 1. In de paragraaf weerstandsvermogen is een extra indicator toegevoegd van afschrijvingslasten t.o.v. totale lasten. (zie: link) 2. In hoofdstuk 13 (nieuwe investeringen) is een kolom toegevoegd waarin de afschrijvingslasten zijn gepresenteerd van de nieuwe investeringen waar de raad nog een besluit over moet nemen. (zie link) 3. Hoofdstuk 14 is in de financiële begroting toegevoegd, waarin een overzicht is gepresenteerd van de meerjarige afschrijvingslasten en een overzicht van alle geplande investeringen van 2022 t/m 2025.

(zie link) Het gebruiken van nieuwe plafond van € 4,5 miljoen is een theoretisch kader die niet verstandig is vanwege aanpassingen in prijspeil, areaal en het ontbreken van meerjarige beheerplannen voor wegen, bruggen, beschoeiingen e.d. Daarnaast zal de discussie van investeringen met een maatschappelijk nut, puur over het financiële aspect blijven gaan, waarbij elementen zoals kwaliteit, maatschappelijke effecten en veiligheid ook zeer belangrijk zijn en niet worden ondervangen met een nieuw plafond. Ons advies is om geen nieuw plafond of indicator in te stellen.

4