Raadsvoorstel 45, bijlage 1 Eindrapport-onderzoek-subsidiebeleid-DRV-incl. bestuurlijke reactie en nawoord rkc

EINDRAPPORT

Evaluatie subsidiebeleid Een onderzoek van de rekenkamercommissie De Ronde Venen

Rekenkamercommissie De Ronde Venen

Pagina 2

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit drie delen: − Deel 1 van het rapport is de Kern en kan eigenstandig worden gelezen. Het bevat het doel, de vraagstelling, de conclusies en de aanbevelingen. − Deel 2 van het onderzoek bevat de Bevindingen. De conclusies uit deel 1 zijn gebaseerd op de onderzoeksbevindingen. De lezer die zich wil verdiepen in de onderliggende bevindingen kan deel 2 van dit rapport raadplegen. − Deel 3 bevat de Bijlagen: het evaluatiemodel en normenkader, het overzicht subsidieregelingen van de gemeente, een handreiking voor het formuleren van evalueerbare doelen en een respondenten- en bronnenlijst.

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Colofon Dit onderzoeksrapport is opgesteld in opdracht van de Rekenkamercommissie De Ronde Venen. Het bevat de bevindingen van de evaluatie van het subsidiebeleid van de gemeente. Dit rapport is opgesteld door: Ing. Peter Struik MBA, Hilda Sietsema en Mirjam van Haeften BSW. Noordwijk, 15 juli 2021

Pagina 3

Inhoudsopgave Deel 1: de kern ....................................................................................... 5 1

Inleiding .................................................................................................. 5

2

Vraagstelling, evaluatiemodel en aanpak ................................................ 6

2.1 2.2 2.3

Onderzoeksvragen .................................................................................................. 6 Evaluatiemodel en normenkader ..............................................................................7 Aanpak van het onderzoek .......................................................................................7

3

Conclusies ............................................................................................... 8

4

Aanbevelingen ....................................................................................... 11

Deel 2: de bevindingen ......................................................................... 13 5

Inventarisatie subsidiestromen ............................................................... 13

5.1 5.2 5.3

Omvang en verdeling van subsidiestromen .............................................................14 80/20 regel voor verleende subsidies ....................................................................... 15 Toegewezen en afgewezen aanvragen subsidieaanvragen 2019 .............................16

6

Het beleid: kaders voor subsidieverlening ............................................... 17

6.1 Het subsidiebeleid ...................................................................................................19 6.2 Maatschappelijke doelen.........................................................................................21 6.2.1 De Maatschappelijke Agenda als roer......................................................................21 6.2.2 Verdieping van doelen via beleidsplannen.............................................................. 22 6.2.3 Snel overzicht over de doelen van subsidies ............................................................23

7

De uitvoering: subsidieverlening in de praktijk ........................................ 27

7.1 Proces van aanvragen, toekenning en vaststelling ................................................. 29 7.2 Vertalen van doelen naar afspraken ........................................................................30 7.2.1 Stichting Tympaan-De Baat ....................................................................................30 7.2.2 Stichting Senior Sportief Actief ............................................................................... 33 7.2.3 Cultuurpunt De Ronde Venen, voorheen Stichting Kunst Rond de Venen ...............34 7.2.4 Regeling subsidie Groene daken en gevels .............................................................. 35 7.2.5 Bewonersplatform en dorpsvereniging ...................................................................36 7.2.6 Voor- en vroegschoolse educatie (VVE) ................................................................... 37 7.2.7 Afwijzingen subsidieaanvragen ...............................................................................38 7.3 Samenspel met de gemeente ................................................................................. 40

8

De resultaten: informeren en evalueren ..................................................41

9

Politieke kaderstelling, verantwoorden en controleren .......................... 44

10

Bestuurlijke reactie van het college ........................................................ 47

11

Nawoord van de Rekenkamercommissie ................................................ 51

Pagina 4

Deel 3: de bijlagen ............................................................................... 52 Bijlage 1

Evaluatiemodel en normenkader ............................................... 53

Bijlage 2

Subsidieregelingen De Ronde Venen..........................................55

Bijlage 3

Handreiking evalueerbaar formuleren van doelen ..................... 56

Bijlage 4

Respondenten- en bronnenlijst ................................................. 58

Pagina 5

Deel 1: de kern 1

Inleiding

De rekenkamercommissie heeft onderzoek gedaan naar het subsidiebeleid van de gemeente. Aanleiding is een verzoek van het presidium, waarbij raadsfracties in het bijzonder geïnteresseerd zijn in de vraag hoe de gemeente stuurt en controleert op prestatieafspraken met subsidieontvangers. WAT IS EEN SUBSIDIE? ‘Een subsidie is de aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’. Bron: artikel 4.21 van de Algemene wet bestuursrecht.

Het voorliggende rapport bevat de resultaten van het onderzoek. Het onderwerp is relevant voor de raad omdat: > de gemeente subsidies inzet als instrument om gemeentelijk beleid te realiseren; > de gemeente daarvoor per jaar circa €5,6 mln. aan subsidies verstrekt; > de wijze van subsidiëring goed dient aan te sluiten op de rol van de gemeente en de relatie met partijen uit de lokale samenleving: inwoners en maatschappelijke organisaties. In veel gemeenten is het subsidie-instrument de afgelopen jaren in ontwikkeling. Er is een landelijke trend te herkennen. Subsidieverlening komt steeds meer in het teken te staan van het realiseren van maatschappelijke opgaven en het stimuleren van samenwerking. Tegelijkertijd blijkt uit allerlei (rekenkamer)onderzoeken dat sturen op maatschappelijke effecten lastig is. Vaak zijn subsidieafspraken nog eenzijdig gericht op de besteding van financiële middelen of op het uitvoeren van activiteiten (het ‘hoe’) en niet op de effecten die daarmee bereikt worden (het ‘wat’). Ook is het niet makkelijk om de afzonderlijke bijdragen van samenwerkingspartners aan de realisatie van maatschappelijke doelen te bepalen. Dat vraagt om samenhangende plannen die in coproductie tussen de gemeente en maatschappelijke partners, en maatschappelijke partners onderling, moeten worden ontwikkeld.

Vanuit de hierboven geschetste context heeft de rekenkamercommissie het subsidiebeleid van de gemeente De Ronde Venen onderzocht.

Pagina 6

2

Vraagstelling, evaluatiemodel en aanpak

2.1

Onderzoeksvragen

De rekenkamercommissie heeft voor het onderzoek een centrale vraag en verschillende deelvragen geformuleerd. Centrale vraag Is de gemeente voldoende geïnformeerd over wat zij met het verstrekken van subsidie bereikt en biedt het subsidiebeleid en -proces voldoende voorwaarden voor doeltreffendheid? Deelvragen INVENTARISATIE: INZET VAN HET INSTRUMENT SUBSIDIE 1 Welke subsidies zijn in 2019 verstrekt? 2 Hoeveel aanvragen zijn afgewezen en wat was hierbij de grondslag of afweging? HET BELEID: KADERS VAN SUBSIDIEVERLENING 3 Wat is het subsidiebeleid van de gemeente De Ronde Venen en welke doelen streeft de gemeente na met het verstrekken van subsidies? DE UITVOERING: SUBSIDIEVERLENING IN DE PRAKTIJK 4 Hoe zien de regels en werkinstructies voor het proces van aanvraag, toekenning, toetsing en verantwoording er uit? 5 Hoe worden het beleid en de doelen vertaald naar subsidieafspraken met subsidieontvangers, in het algemeen en op casusniveau? 6 Hoe is daarbij het samenspel tussen de gemeente en de aanvrager van subsidie? DE RESULTATEN: INFORMEREN EN EVALUEREN 7 Hoe informeren en verantwoorden subsidieontvangers zich over de bereikte resultaten en geleverde prestaties? 8 Dragen de verstrekte subsidies bij aan de door de gemeente geformuleerd doelen in termen van maatschappelijke effecten? − Heeft de gemeente daar een helder zicht op? − Vindt er op basis van (tussentijdse) evaluatie

bijsturing plaats? ROL VAN DE RAAD 9 Is er sprake van kaderstelling en controle door de raad en waarop? − Hoe wordt de raad betrokken bij de totstandkoming van het subsidiebeleid? − Hoe en hoe vaak wordt de raad geïnformeerd over de financiële en maatschappelijke resultaten van het subsidiebeleid? LESSEN 10 Wat zijn de lessen die kunnen worden getrokken? 11 Wat zijn aanbevelingen en concrete handvatten om het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan verder te verbeteren? Wat is daarbij de rol van de raad?

Pagina 7

2.2

Evaluatiemodel en normenkader

Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen is het evaluatiemodel van figuur 1.0 gebruikt. Toepassing van de geschetste cyclus stimuleert een doelmatige en effectieve subsidiepraktijk. Het evaluatiemodel laat alle facetten van het subsidieproces zien én wie in ieder deel van de cyclus een rol heeft.

Figuur 1.0: evaluatiemodel.

Het evaluatiemodel bestaat uit vijf blokken (0, A,B,C en D). Per blok zijn normen toegepast, zie hiervoor het normenkader in bijlage 1.

2.3

Aanpak van het onderzoek

Het onderzoek is opgedeeld in drie fases: een oriënterende en verdiepende fase, en een fase van rapportage. In de oriënterende fase zijn alle relevante gemeentelijke beleids- en uitvoeringsstukken bestudeerd. Er heeft een inventarisatie plaatsgevonden van de subsidiestromen en er is een oriënterend gesprek gevoerd met de ambtelijke sleutelpersonen voor het subsidiebeleid in De Ronde Venen. Aan de hand van de oriënterende fase heeft de rekenkamercommissie zes casussen voor de verdiepende fase geselecteerd, met spreiding over beleidsdomeinen en verschillen in omvang van de subsidies: • Stichting Kindercentra Midden Nederland; • Stichting Senior Sportief Actief; • Stichting Kunst Rond de Venen; • Stichting Tympaan-De Baat; • Specifieke regeling groene daken en gevels; • Bewonersplatform Dorpsvereniging. In de verdiepende fase zijn deze casussen verder geanalyseerd door relevante stukken van het subsidieproces te bestuderen (van aanvraag tot verantwoording) en door gesprekken te voeren met een afvaardiging van de raad, het college, de ambtelijke organisatie en vertegenwoordigers van de subsidieontvangers.

Pagina 8

3

Conclusies

In dit hoofdstuk ‘Conclusies’ beantwoorden we de centrale vraag van het onderzoek: Is de gemeente voldoende geïnformeerd over wat zij met het verstrekken van subsidie bereikt en biedt het subsidiebeleid en -proces voldoende voorwaarden voor doeltreffendheid? De onderliggende deelvragen beantwoorden we in deel 2 van dit rapport.

Kernconclusie De gemeente is nog niet voldoende geïnformeerd over wat zij met het verstrekken van subsidies bereikt. De gemeente is hiertoe wel goed op weg maar om dit te realiseren moeten nog een aantal voorwaarden worden ingevuld.

Deelconclusies 1

Sterke punten van het subsidiebeleid en de werkwijze van de gemeente zijn: • Zowel de maatschappelijke partners als de gemeente hebben met de Maatschappelijke Agenda een centraal richtpunt voor het aanvragen en verstrekken van subsidies in het sociaal domein. • Het subsidieproces van aanvraag, toekenning en vaststelling is voldoende vastgelegd en wordt ook in de praktijk zo opgevolgd en is doelmatig ingericht. Een aandachtspunt daarbij is de digitale aanvraag van de subsidieontvangers. In de bestudeerde casussen zijn deze niet in alle gevallen aangetroffen. • Het samenspel met de ambtelijk accounthouders van de gemeente wordt door subsidieontvangers als goed ervaren.

2

De doeltreffendheid van het subsidiebeleid kan echter nog verder verbeteren, want: • De gemeente stimuleert subsidiepartners nog onvoldoende om te sturen op maatschappelijke effecten. De gemeente stelt hen daarvoor ook onvoldoende in staat omdat maatschappelijke doelen niet evalueerbaar worden geformuleerd; • Het is voor subsidieontvangers moeilijk te doorgronden wat de samenhang tussen de verschillende beleidsdoelen van de gemeente is. Zij worden door de gemeente onvoldoende in staat gesteld om te bepalen waaraan zij, of in samenwerking met anderen, een bijdrage kunnen leveren; • Het ontbreekt aan een centraal subsidieregister. Daardoor is het niet mogelijk eenvoudig overzicht te krijgen over welke organisaties hoeveel subsidie ontvangen en voor welke doelen. Dat bemoeilijkt het maken van keuzes vanuit overzicht en inzicht. • Personele wisselingen en onvoldoende overdracht in de ambtelijke organisatie werken het voorgaande ook verder in de hand.

3

De krachten van subsidieontvangers worden nog onvoldoende gebundeld, want: Samenwerking tussen subsidiepartners onderling is nog geen structureel onderdeel van de opdracht aan subsidieontvangers en/of voorwaarde voor het verstrekken van subsidies. De doeltreffendheid en doelmatigheid van het subsidiebeleid wordt daarmee beperkt.

Pagina 9

TOELICHTING DEELCONCLUSIE 1: STERKE PUNTEN VAN HET SUBSIDIEBELEID EN DE WERKWIJZE De maatschappelijke partners zijn goed bekend met de Maatschappelijke Agenda omdat de gemeente deze samen met hen heeft ontwikkeld. Hierdoor is er sprake van gedeeld eigenaarschap, voldoende draagvlak voor en bekendheid met het te voeren beleid. De algemene doelen uit de Maatschappelijke Agenda vormen dan ook het uitgangspunt voor de subsidieaanvraag van maatschappelijke organisaties. De maatschappelijke organisaties vertalen deze algemene doelen naar een werkplan met te leveren diensten, activiteiten, projecten en een begroting. In sommige gevallen is dat overigens dermate gedetailleerd dat het de schijn opwekt dat er sprake is van een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie, waarbij de levering van diensten privaatrechtelijk afdwingbaar is, in plaats van een subsidierelatie waarbij dat niet het geval is.

Het proces van aanvraag, toekenning en vaststelling is beschreven in de Algemene subsidieverordening en nadere subsidieregels van de gemeente. Uit de in het onderzoek bestudeerde casussen blijkt dat het subsidieproces en de -regels door de gemeente goed en ook navolgbaar worden opgevolgd, mede door het consequent gebruik van registraties in het zaaksysteem van de gemeente. Dit met uitzondering van de digitale aanvragen voor een subsidie, deze zijn in de bestudeerde dossiers niet altijd aangetroffen. Alle subsidies kunnen digitaal worden aangevraagd, zowel door maatschappelijke organisaties als inwoners. Dat komt de doelmatigheid van het subsidieproces ten goede. Dat geldt des te meer voor subsidieaanvragen van inwoners. Het kan dan namelijk gaan om grotere hoeveelheden aanvragen per jaar met relatief kleine subsidiebedragen, bijvoorbeeld in het geval van de subsidieregeling voor ‘Groene daken en gevels’. In dat geval is er veel aandacht besteed aan de efficiency van het subsidieproces. Het verlenen, verantwoorden en vaststellen van subsidie vindt dan namelijk tegelijkertijd in één enkele processtap plaats. Het samenspel met de gemeente wordt door maatschappelijke organisaties als goed ervaren.

De organisaties waarderen het dat zij regelmatig contact hebben met een vaste ambtelijk contactpersoon die meedenkt in de voorbereiding van een subsidieaanvraag en daarbij gemeentelijke doelen, kaders en aandachtspunten inbrengt. Ook wordt het gewaardeerd dat er lopende het jaar regelmatig overleg is en ingespeeld kan worden op actuele ontwikkelingen die zich voordoen, door eventueel de mogelijkheid te bieden een eenmalig (project)subsidie aan te vragen. Wel ervaren de organisaties teveel personele wisselingen in de ambtelijke organisatie, zie hiervoor verder de toelichting op deelconclusie 2. TOELICHTING DEELCONCLUSIE 2: DE DOELTREFFENDHEID KAN NOG VERBETEREN De doelen uit de Maatschappelijke Agenda worden door de gemeente nog onvoldoende vertaald naar evalueerbare maatschappelijke doelen: de beoogde maatschappelijke effecten op de hoogste treden van de prestatieladder. Het is daardoor niet objectief te bepalen in welke mate deze doelen worden gerealiseerd en wat daarbij de bijdrage is van subsidiepartners.

Hierdoor richten de subsidiepartners zich met name op de niveaus van uitvoeringsprestaties en middelen. De mate van detaillering verschilt daarbij per organisatie. Daar waar de organisaties hun werkdoelen en -plannen verdergaand detailleren, leidt dit tot een grote hoeveelheid verschillende prestatie-indicatoren, waarbij het zeer de vraag is of de gemeente in staat is hierop adequaat te sturen en/of de gemeente dat ook zou moeten willen.

Pagina 10

Het is voor subsidieontvangers (maar ook voor de raad) ook moeilijk om uitvoeringsdoelen te verbinden met maatschappelijke doelen zoals die worden geformuleerd door de gemeente in de Maatschappelijke Agenda en verschillende onderliggende beleidsnota’s. Zij hebben daarvoor onvoldoende overzicht over alle beleidsdoelen van de gemeente. De beleidsinformatie is namelijk teveel gefragmenteerd. Ook ontbreekt het aan een centraal subsidieregister waarmee overzicht kan worden geboden over welke organisaties hoeveel subsidie ontvangen en voor welk doel. Wat daarbij ook niet helpt is dat maatschappelijke organisaties de afgelopen jaren veel personele wisselingen in de ambtelijke organisatie ervaren. Daardoor moesten zij meermalen investeren in het opbouwen van de relatie met de gemeente, de communicatie en een goede overdracht van beleidsdoelen: verschillende ambtelijke accounthouders ordenen beleidsinformatie namelijk allemaal weer op een andere wijze. Als laatste valt op dat uit de bestudeerde casus blijkt dat het bewonersplatform wel een dorpsplan heeft opgesteld maar deze wordt door de gemeente verder niet gebruikt om sturing te geven aan de subsidierelatie.

Er is wel een dorpsvisie of -plan door het bewonersplatform opgesteld, maar de gemeente gebruikt dat verder niet als instrument om gemeentelijke beleidsdoelen, zoals het vergroten van de leefbaarheid van de straat en het verbeteren van de sociale cohesie, te vertalen naar concrete uitvoeringsdoelen voor het dorpsplatform. TOELICHTING KERNCONCLUSIE 3 Samenwerking is nog geen structureel onderdeel van de subsidieverstrekking, met uitzondering van Cultuurpunt Ronde Venen. Dit is opmerkelijk omdat: • De Maatschappelijke Agenda en onderliggende beleidsnota’s wel in samenwerking met maatschappelijke organisaties worden ontwikkeld, wat een sterk punt is van de gemeente; • Geen van de maatschappelijke doelen (zoals geformuleerd in de Maatschappelijke Agenda of onderliggende beleidsnota’s) door één enkele speler kunnen worden gerealiseerd. Met andere woorden: samenwerking is essentieel om de maatschappelijke doelen te kunnen realiseren.

Zowel de gemeente als verschillende maatschappelijke organisaties leveren een bijdrage aan de realisatie van maatschappelijke doelen. De gemeente stimuleert echter met het subsidiebeleid en de werkwijze nog onvoldoende het bundelen van krachten. De doeltreffendheid en doelmatigheid van het subsidiebeleid wordt daarmee beperkt.

Pagina 11

4

Aanbevelingen

Aan de raad 1

Richt de aandacht van de raad op maatschappelijke doelen die de gemeente wil realiseren met het verstrekken van subsidies. > Geef het college opdracht om maatschappelijke doelen op een evalueerbare wijze te formuleren en deze te vertalen naar de bijdrage die subsidiepartners daaraan zouden moeten leveren; > Geef het college daarbij als kader mee rekening te houden met de omvang van de subsidie in relatie tot de omvang en aard van de subsidieontvanger. Van grote professionele organisaties mag meer verwacht worden dan van kleinere organisaties die met vrijwilligers werken. Het verantwoordingsregime is immers ook gedifferentieerd naar de hoogte van het subsidiebedrag.

2

De gemeente stimuleert samenwerking tussen maatschappelijke organisaties door gezamenlijk beleid te ontwikkelen. Verleng deze werkwijze ook naar de uitvoering van het subsidiebeleid en proces: > Ga het gesprek aan met het college hoe samenwerking beter kan worden benut en daarmee ook de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van beleid kan worden vergroot; > Bespreek een verschuiving van een bilaterale relatie tussen de gemeente en subsidieontvangers naar een meer multilaterale relatie, waarbij de gemeente via het subsidiebeleid samenwerking stimuleert; > Wissel van gedachten wat dat betekent voor de rol van de gemeente en de ambtelijke personele continuïteit die daarvoor nodig is. Het smeden van effectieve samenwerkingsverbanden vraagt immers om langdurige netwerkopbouw en ondernemerschap.

3

Geef het college opdracht om de informatievoorziening in te richten in het licht van de eerste twee aanbevelingen. Concreet betekent dit: > Centraal overzicht over subsidieontvangers, de subsidies die zij ontvangen en de (meerdere) maatschappelijke doelen waaraan zij bijdragen; > Clustering van maatschappelijke partners rondom verschillende beleidsdoelen van de gemeente zodat snel inzicht ontstaat over welke partners aan welke doelen een bijdrage leveren.

Aan het college 1

1

Investeer in monitoring van de mate waarin maatschappelijke doelen worden gerealiseerd en doe dit in coproductie met subsidiepartners. Dit kan bijvoorbeeld door samen met subsidiepartners afspraken te maken over een aantal te monitoren beleidsindicatoren1. > Ga hierover met de raad in gesprek en neem de raad goed mee. Haal op wat de raad nodig heeft om zijn kaderstellende en controlerende rol goed in te kunnen vullen; > Betrek de subsidiepartners in deze ontwikkeling. Ook zij hebben kennis en ervaring opgebouwd en hebben een informatiepositie in de samenleving; > Richt de sturing op individuele (grotere) subsidieontvangers meer op de hogere treden van de prestatieladder. Doe dit in gelijke tred met de ontwikkeling van de monitor;

Een beleidsindicator is een variabele of een maatstaf waarmee een bepaalde beleidsprestatie kan worden weergegeven. Denk bijvoorbeeld aan de in het BBV wettelijk verplichte beleidsindicatoren maar ook andere niet wettelijk verplichte indicatoren, zoals die worden gepresenteerd in de landelijke Monitor Sociaal Domein.

Pagina 12

> >

Ontwikkel doelenbomen om de samenhang tussen verschillende maatschappelijke doelen onderling en uitvoeringsdoelen helder te maken; Daar waar kwantificering van doelen en indicatoren niet mogelijk blijkt maak dan gebruik van kwalitatieve doelen en indicatoren.

Besteed in dit kader ook in het bijzonder meer aandacht aan dorpsplatformen. Er valt daar nog veel te winnen door gemeentelijke beleidsdoelen te vertalen naar de door de dorpsplatformen zelf opgestelde dorpsvisies en -plannen, en deze te verbinden met de subsidieverstrekking. 2

Het voorgaande punt 1 wordt des te Regie is een bijzondere vorm van sturen en is belangrijker bij samenwerking tussen organisaties. Richt hiervoor de sturing vanuit gericht op de afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een samenhangend geheel. de gemeente niet enkel op de individuele Partners+Pröpper voor het ministerie van BZK, 2004 prestaties van subsidieontvangers maar ook op het gezamenlijk maatschappelijk eindresultaat. Vervul daarbij vooral een regisserende rol. De individuele subsidieontvangers zijn immers te beschouwen als coproducenten. In het geval een meer sturende rol nodig is, waarbij het nodig en mogelijk is prestaties af te dwingen, overweeg dan ook een inkooprelatie in plaats van een subsidierelatie. Ontwikkel op zijn minst hiervoor een afwegingskader zodat welbewust een afweging kan worden gemaakt tussen inkoop en subsidie.

3

Benut de informatiepositie van de coproducenten door deze te cumuleren naar een gezamenlijk beeld van de mate waarin maatschappelijke doelen worden gerealiseerd (het maatschappelijk eindresultaat), zie onderstaande figuur. Bijvoorbeeld via een gezamenlijk dashboard, waarin de individuele bijdragen van coproducenten en het gezamenlijk eindresultaat worden gepresenteerd. Ontwikkel daarbij de sturende rol van de gemeente door naar een meer regisserende rol met oog op elkaar versterkende partners en beleidsterreinen in plaats van dat deze los van elkaar staan. Vanuit goed zicht op de gecumuleerde bijdragen van subsidiepartners aan de realisatie van maatschappelijke doelen ontstaat ook een beter beeld van de individuele bijdragen van de subsidiepartners aan die doelen. Dit maakt afwegingen maken tussen ‘wie en wat wel’ en ‘wie en wat niet’ te subsidiëren beter mogelijk.

Pagina 13

Deel 2: de bevindingen 5

Inventarisatie subsidiestromen

Dit hoofdstuk is inventariserend van aard. De deelvragen 1 en 2 sluiten hierop aan en worden direct onder het onderstaande kader beantwoord, en meer in detail in de daaropvolgende paragrafen. Het evaluatiemodel en normenkader worden hier nog niet toegepast. Het gaat namelijk enkel om een scherp zicht te krijgen op de omvang en kenmerken van de totale subsidiestroom. DEELVRAGEN 1 Welke subsidies zijn in 2019 verstrekt? 2 Hoeveel aanvragen zijn afgewezen en wat was hierbij de grondslag of afweging? Beantwoording deelvragen Deelvraag 1 In het jaar 2019 is door de gemeente circa € 5,6 mln. aan subsidies verstrekt. In totaal gaat 92% van de subsidies naar deze twee beleidsdomeinen2: > Het grootste deel van de subsidies is bestemd voor programma 6 van de gemeentelijke begroting ‘Sociaal domein’ (circa 73%); > Daarna volgt het programma ‘Cultuur, Sport en Recreatie’ (circa 19%). De verdeling van de subsidiemiddelen is geconcentreerd rondom een relatief klein aantal subsidieontvangers. In 2019 zijn er in totaal 86 subsidieontvangers, daarvan ontvangen 11 subsidieontvangers 80% van het totale subsidiebudget van de gemeente. Dus 13% van de subsidieontvangers ontvangen 80% van het door de raad vastgestelde subsidieplafond. Meer dan 85% van de subsidies omvatten een bedrag van meer dan € 50.000,-.

Daarbij merken we op dat het gedurende dit onderzoek bleek dat de door de gemeente verstrekte informatie voor de onderzoekers niet eenvoudig te doorgronden was: > Het bleek moeilijk snel een totaal overzicht te krijgen op welke organisaties in welk mate subsidie ontvangen. Door het ontbreken van een centraal subsidieregister moest deze informatie door verschillende onderdelen van de ambtelijke organisatie worden geleverd en was relatief veel afstemming nodig met de onderzoekers. Daarbij vroeg de aansluiting op de programmabegroting extra aandacht; > Het onderscheid tussen bijdragen van de rijksoverheid en de bijdrage van de gemeente zelf is niet gemaakt.

2

Dit bedrag is gebaseerd op de gerealiseerde subsidies (bron: Jaarrekening 2019), waarbij de subsidies met een totaalbedrag van € 84.641 verstrekt rondom Economische zaken (incl. toerisme en recreatie) buiten beschouwing zijn gelaten. Inclusief deze subsidies komt het totaal op € 5,7 mln. Dit deel is buiten beschouwing gelaten omdat gegevens over dit deel ontbraken in de door de ambtelijke organisatie verstrekte overzichten, waardoor geen aansluiting kon worden gemaakt met de gemeentelijke begroting.

Pagina 14

Deelvraag 2 Er zijn in 2019 in totaal 83 subsidies rondom het sociaal domein toegewezen, waarvan in het geval van 19 aanvragen de subsidie is afgewezen of ten dele is toegewezen. Dit is exclusief de subsidie voor gemeentelijke monumenten en beeld bepalende panden waarvoor in 2019 totaal 8 subsidies zijn toegewezen en de subsidie voor Groene daken en gevels (een van de casussen in dit onderzoek). De subsidie voor Groene daken en gevels is een recente regeling en is vanaf 1 april 2020 ingegaan. In de periode van 1 juni tot en met september 2020 zijn in totaal 79 subsidieaanvragen toegewezen en 5 afgewezen. Uit zes bestudeerde casussen blijken er voor de gemeente drie redenen om een subsidie af te wijzen: > Procedureel: de aanvraag voldoet niet aan de procedurele kaders die de gemeente heeft gesteld; > Inhoudelijk: de voorgenomen activiteiten van de aanvrager sluiten niet aan op het gemeentelijke beleid; > Beschikbaar subsidiebudget: de aanvraag overstijgt het gemeentelijke subsidiebudget.

5.1 Omvang en verdeling van subsidiestromen OMVANG EN VERDELING VAN SUBSIDIESTROMEN 2018-2020 De onderstaande tabel presenteert de verleende subsidies in 2018, 2019 en 2020. In 2019 is er sprake van een substantiële groei van € 1.694.000 ten opzichte van het jaar 2018. Dat is een groei van 43%. Oorzaken hiervan zijn, dat: – de taken op het gebied van jeugdbescherming, jeugdreclassering en Veilig Thuis per 2019 via een subsidie worden bekostigd. – de onderwijssubsidie waarvoor de gemeente rijksmiddelen ontvangt, is per 2019 ook opgenomen in de subsidieparagraaf. Voor 2018 was dit nog niet het geval.3

De verleende subsidies zijn verdeeld over vier programma’s van de gemeentelijke begroting. Het grootste deel van de subsidies in 2019 is bestemd voor het sociaal domein (73%) en het programma Cultuur, sport en recreatie (19%). In totaal gaat circa 92% van de subsidies naar deze twee beleidsdomeinen. In de tabel 5.1 zijn de subsidies per programma verdeeld over drie verschillende categorieën, oplopend naar de hoogte van het subsidiebedrag. De reden hiervoor is dat voor de verschillende categorieën een verschillende verantwoordingsregime van toepassing is. Dit lichten we verder toe in hoofdstuk 8.

3

Bron: Programmabegroting 2020, paragraaf Subsidies (p. 157).

Pagina 15

Bedrag in duizenden euro’s Totaal Programma 4 Onderwijs < € 5.000 € 5.000 tot € 50.000 > € 50.0000 subtotaal Programma 5 Cultuur, sport en recreatie < € 5.000 € 5.000 tot € 50.000 > € 50.0000 subtotaal Programma 6 Sociaal domein < € 5.000 € 5.000 tot € 50.000 > € 50.0000 subtotaal Programma 7 Milieu en Duurzaamheid < € 5.000 € 5.000 tot € 50.000 > € 50.0000 subtotaal

Realisatie 2018 2019

Begroot 2020

Percentage totaal 2019

€ 3.954

€ 5.648

€ 6.160

100%

260

5 27 452 484

627

8,57%

1.030

58 271 697 1.026

1.269

18,5%

2.664

18 418 3703 4.139

4.264

72,9%

Geen gegevens beschikbaar

Tabel 5.1: Subsidiebedragen per programma voor de jaren 2018, 2019 en 20204

5.2 80/20 regel voor verleende subsidies De gemeente De Ronde Venen heeft geen openbaar subsidieregister, te weten een openbare overzichtelijke lijst van organisaties of inwonersinitiatieven die een subsidie ontvangen. Door het ontbreken van een subsidieregister was het voor het onderzoek nodig om vanuit verschillende aangeleverde stukken hiervan een compleet beeld te verkrijgen. Hieruit zijn de gegevens gedestilleerd. De ervaring leert dat bij de meeste gemeenten ongeveer 10 tot 20 procent van de subsidieontvangers circa 80% van het subsidiebudget toegekend krijgen: dus een klein aantal instellingen ontvangt relatief grote subsidiebedragen.5 In de gemeente De Ronde Venen gaat deze 80/20 regel ook op. In 2019 zijn er 86 subsidieontvangers, waarvan 11 organisaties ruim 80% van het totale subsidiebedrag ontvangen.6 Dat is circa 13% van het totaal aantal subsidieontvangers. De verdeling van de subsidiemiddelen is dus geconcentreerd: een klein deel van de subsidieontvangers ontvangt een groot deel van het budget. Twee voor het onderzoek geselecteerde casussen maken hier deel van uit: Stichting Tympaan-de Baat en Stichting Senior Sportief Actief, met respectievelijk € 1.463.000,- en € 74.000,- subsidie. In de tabel 5.2 zijn deze ook gemarkeerd.

4

Bronnen: Jaarstukken 2019, paragraaf Subsidies (p. 154), Programmarekening 2018, paragraaf Subsidies (p. 181) en Programmabegroting 2020, paragraaf Subsidies (p. 156).

5 6

Bron: onderzoeken van Partners+Pröpper. Bron: Totaaloverzicht subsidies 2019 - programma’s 4 t/m 6,verstrekt door de ambtelijke organisatie.

Pagina 16

Naam subsidieaanvrager

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

St. Tympaan-De Baat Samen Veilig Midden Nederland St. Regionale Bibliotheek Angstel, Vecht en Venen St. Kwadraad Kind & Co St. Ons Dorpshuis' De Boei Vinkeveen St. Dorpscentrum Wilnis Willisstee St. MEE Utrecht, Gooi & Vecht St. Passenderwijs St. Jongeren Actief St. Senior Sportief Actief

Voorziening

Subsidie x € 1.000 € 1.463 € 971 € 714 € 627 € 222 € 154 € 145 € 131 € 105 € 100 € 74

Cumulatief % v.h. totale subsidiebudget 26% 43% 56% 67% 71% 73% 76% 78% 80% 82% 83%

Tabel 5.2: Subsidieontvangers die gezamenlijk 80 van het totale subsidiebedrag ontvangen in 2019.

5.3 Toegewezen en afgewezen aanvragen subsidieaanvragen 2019 Er zijn in 2019 in totaal 91 subsidies toegewezen en bij 19 aanvragen is de subsidieaanvraag afgewezen of ten dele toegewezen. De subsidie Groene daken en gevels is een recente regeling en is vanaf 1 april 2020 ingegaan. In de periode van 1 juni tot en met september 2020 zijn er totaal 79 subsidieaanvragen toegewezen en 5 afgewezen.7 De grondslag voor de afwijzing wordt verder behandeld in paragraaf 7.2.7 van dit rapport.

7

Bron: Overzicht subsidieaanvragen Subsidie Groene daken en gevels 2020, verstrekt door de ambtelijke organisatie.

Pagina 17

6

Het beleid: kaders voor subsidieverlening

In dit hoofdstuk staan de blokken 0 ‘Subsidiebeleid’ en A ‘Formuleren van beleidsdoelen’ van het evaluatiemodel centraal. Deelvraag 3 sluit aan op dit blok en wordt direct beantwoord onder het onderstaande kader. De beantwoording van de deelvragen is gebaseerd op bevindingen die verder zijn beschreven in de verschillende paragrafen van dit hoofdstuk. In dat licht zijn de antwoorden op de deelvragen ook op te vatten als een samenvatting van de belangrijkste kernbevindingen. DEELVRAGEN 3 Wat is het subsidiebeleid van de gemeente De Ronde Venen en welke doelen streeft de gemeente na met het verstrekken van subsidies? TOEGEPASTE NORMEN − Het subsidiebeleid en de subsidieverordening, die door de raad zijn vastgesteld, vormen het bestuurlijke en juridisch kader voor subsidieverstrekking (Blok 0 evaluatiemodel). De gemeentelijke subsidieverordening en de uitwerking daarvan in uitvoeringsregels biedt het kader waarbinnen subsidieverlening plaats dient te vinden. − Het subsidiebeleid en de subsidieverordening vormen een werkbaar en helder kader voor subsidieverstrekking. Dit wordt onder meer bepaald door de omvang van administratieve lasten voor het aanvragen van subsidies, een helder onderscheid in subsidietypen en de mate waarin de kaders stimuleren tot het sturen op maatschappelijke effecten en samenwerking.

Kernbevindingen en beantwoording deelvragen Deelvraag 3 De gemeente verstaat het volgende onder subsidies:8 ‘Een subsidie is de aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt, met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’. Bovenstaande definitie geeft aan wat het juridisch perspectief is op subsidie. Dit biedt echter geen handvat voor de vraag waarom en waarvoor de gemeente subsidies inzet. Het coalitieakkoord schijnt daar wel licht op. In het coalitieakkoord geeft het college aan wat de gemeente op hoofdlijnen wil bereiken met de inzet van subsidies. Het huidige coalitieakkoord ”Verbindend, innovatief en ondernemend, met de blik naar buiten” geeft daarbij het volgende aan: “Gesubsidieerde activiteiten moeten aantoonbaar bijdragen aan de beleidsdoelstelling van het betreffende programma”.

8

Deze definitie is opgenomen in de Algemene subsidieverordening van de gemeente, met een verwijzing naar de Algemene wet bestuursrecht.

Pagina 18

De gemeente onderscheidt daarbij jaarlijkse subsidies en eenmalige subsidies. De jaarlijkse subsidies hebben een structureel karakter want dat zijn financiële middelen die jaarlijks aan instellingen worden verstrekt voor reguliere activiteiten van de subsidieontvanger. De projectmatige subsidies hebben een eenmalig karakter, met een duidelijke begin- en einddatum. Het gaat dus om eenmalige activiteiten voor een beperkte duur. Het subsidiebeleid van de gemeente De Ronde Venen bestaat verder uit een samenstel van verschillende instrumenten. Deze zijn onder te verdelen in proceskaders, inhoudelijke kaders en financiële kaders. Het geheel vormt een werkbaar kader in de zin dat de spelregels en financiële middelen helder zijn, zowel op hoofdlijnen als op detailniveau. Als het gaat om snel zicht te krijgen op de doelen die de gemeente wil bereiken met de inzet van subsidies, is het subsidiebeleid onvoldoende werkbaar. Dit omdat de doelen moeten worden gedestilleerd uit een samenstel van beleidsnota’s en subsidieregelingen die op elkaar ingrijpen. We lichten dit hieronder kort toe. Voor een verdere verdieping zie de paragrafen in dit hoofdstuk. PROCESKADERS: ALGEMENE SUBSIDIEVERORDENING Dit omvat de algemene (procedurele) spelregels rondom subsidies en is verder beleidsarm.

In de Algemene subsidieverordening is opgenomen dat het college nadere regels kan vaststellen die bepalingen bevatten met betrekking tot de te subsidiëren activiteiten, personen of instellingen die voor subsidie in aanmerking kunnen komen, rondom het subsidieplafond en de wijze waarop de beschikbare gelden worden verdeeld. INHOUDELIJKE KADERS

Vooraf een stukje theorie (zie ook bijlage 3) Het is belangrijk dat maatschappelijke effecten, doelen of activiteiten goed zijn geformuleerd. Goed geformuleerd maatschappelijke effecten, doelen of activiteiten zijn resultaatgericht. Een cruciale voorwaarde is dat de resultaten evalueerbaar zijn geformuleerd. Evalueerbaar formuleren betekent dat je de kern van de zaak raakt en dat je achteraf kunt na gaan of het resultaat is gerealiseerd. Kortom, wanneer ben je succesvol? Aan evalueerbaar formuleren mag je de volgende eisen stellen: 1 Specifiek: het beoogde resultaat is concreet, eenduidig te interpreteren en helder afgebakend; 2 Meetbaar: de maatstaf voor het resultaat is duidelijk; 3 Tijdgebonden: het is duidelijk wanneer het beoogde resultaat is bereikt. Een evalueerbare formulering raakt daadwerkelijk de kern van de zaak en gaan niet over bijzaken. Er blijven geen belangrijke aspecten of doelgroepen buiten beschouwing. Een hardnekkig misverstand is dat je succes beter kunt bepalen aan de hand van kwantitatieve maatstaven, bijvoorbeeld door een getal of een ratio. Kwalitatieve maatstaven kunnen zich echter ook goed lenen om het succes van je resultaten vast te stellen.

Pagina 19

De Maatschappelijke Agenda van de gemeente is het overkoepelende beleidskader van het sociaal domein waarin de belangrijkste algemene inhoudelijke doelen worden benoemd als het gaat om de inzet van subsidies. Voor een verdere verdieping op de doelen is het nodig om beleidsplannen en -agenda’s op specifieke terreinen te raadplegen en nadere subsidieregelingen die hiermee samenhangen. De doelen die worden geformuleerd in de voornoemde stukken zijn op hoofdlijnen te typeren als maatschappelijke doelen en uitvoeringsprestaties (zie figuur hiernaast). De maatschappelijke doelen zijn niet evalueerbaar geformuleerd, maar geven vooral richting aan activiteiten van subsidieontvangers. Het is niet mogelijk om achteraf objectief te bepalen in welke mate de maatschappelijke doelen worden gerealiseerd en om daarover een oordeel te vormen. Daarmee stimuleert de gemeente de subsidieontvanger ook niet om te sturen op daadwerkelijke maatschappelijke effecten van het gevoerde beleid. FINANCIËLE KADERS: PROGRAMMABEGROTING In de paragraaf ‘Subsidies’ van de programmabegroting wordt een overzicht gegeven van de gebudgetteerde subsidiebedragen, verdeeld over meerdere taakvelden en programma’s. De bedragen worden bij de vaststelling van de programmabegroting door de raad beschikbaar gesteld en gelden als subsidieplafonds.

Daarbij merken we op dat hierin ook de financiële bijdragen van de rijksoverheid aan verschillende taakvelden zijn opgenomen. Het onderscheid tussen bijdragen van de rijksoverheid en de bijdrage van de gemeente zelf is niet gemaakt.

6.1 Het subsidiebeleid Het subsidiebeleid van de gemeente De Ronde Venen bestaat uit een samenstel van verschillende kaders en regelingen. De verschillende onderdelen waaruit dit samenstel bestaat worden hieronder verder toegelicht. Visie op subsidies De gemeente heeft geen vastgestelde overkoepelende visie op de inzet van het subsidie-instrument. Wel biedt het coalitieakkoord een richting voor alle subsidies van de gemeente. Daarin wordt gesteld dat gesubsidieerde activiteiten aantoonbaar moeten bijdragen aan de beleidsdoelstellingen van het betreffende programma van de gemeente9. Met ‘aantoonbaar bijdragen aan doelen’ geeft het college aan subsidies in te willen zetten met oog op een concreet resultaat. Om te achterhalen wat dat resultaat dan zou moeten zijn moeten de verschillende beleidsplannen van de beleidsdomeinen van de gemeente worden geraadpleegd. Hier gaan we in de volgende paragraaf 6.2 ook verder op in.

9 Bron: Coalitieakkoord 2018-2022, Verbindend, Innovatief en Ondernemend

Pagina 20

Proces- en procedurele kaders De algemene kaders voor subsidieverlening zijn beschreven in de Algemene subsidieverordening De Ronde Venen 2017. Deze verordening is in 2017 door de raad vastgesteld. Het omvat de algemene regels rondom subsidies en is verder beleidsarm. In hoofdstuk 7 lichten we dit verder toe omdat in dat hoofdstuk nader zal worden ingegaan op de regels en werkinstructies rondom het subsidieproces. Er is geen definitie opgenomen over wat De Ronde Venen precies onder een subsidie verstaat. Er wordt verwezen naar de wettelijke grondslag van subsidies, te weten artikel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht. In dit wetsartikel wordt de volgende definitie gegeven: ‘Een subsidie is de aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan, verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’. De gemeente onderscheidt daarbij twee subsidietypen: eenmalige en jaarlijkse subsidies, zie onderstaande tabel. Type subsidie Eenmalige subsidie

Omschrijving Een subsidie ten behoeve van bijzondere incidentele projecten of activiteiten die niet behoren tot de reguliere bezigheden van de aanvrager en waarvoor het college slechts een van te voeren bepaalde tijd van maximaal 4 jaar subsidie wil verstrekken. Jaarlijkse subsidie Een subsidie die per kalenderjaar of voor een bepaald aantal kalenderjaren aan een instelling voor een periode van maximaal 4 jaar wordt verstrekt. Tabel 6.1: Subsidietypen binnen de gemeente De Ronde Venen. Bron: Algemene subsidieverordening In de Algemene subsidieverordening is verder opgenomen dat het college nadere regels kan vaststellen die bepalingen bevatten met betrekking tot de te subsidiëren activiteiten, personen of instellingen die voor subsidie in aanmerking kunnen komen, rondom het subsidieplafond en de wijze waarop de beschikbare gelden worden verdeeld. Inmiddels kent de gemeente dertien nadere subsidieregelingen die ook op de gemeentelijke website worden gepresenteerd. In bijlage 2 zijn deze regelingen opgenomen en in het volgende hoofdstuk lichten we de regelingen verder toe, waarbij we ingaan op de regels en werkinstructies. Financiële kaders De raad stelt jaarlijks de financiële kaders met de vaststelling van de gemeentelijke begroting. Met de vaststelling besluit de raad welk budget voor subsidies beschikbaar is.

De programmabegroting van de gemeente bevat een specifieke paragraaf over subsidies, hoewel dat niet wettelijk is verplicht. Door een specifieke paragraaf te wijden aan subsidies biedt de programmabegroting een verdiepend zicht op de subsidiebudgetten en de doelen. In de volgende paragraaf gaan we verder in op het zicht op de doelen. Hieronder beperken we ons tot de financiële kaders. Een lijst met subsidiebudgetten is daartoe in een aparte paragraaf van de begroting opgenomen, dat voor de raad een verdiepend inzicht biedt. Daarbij zijn de subsidiebudgetten verdeeld over dertien verschillende taakvelden, zie de onderstaande tabel 6.3. Uit de programmabegroting valt verder niet op te maken welk type subsidie het betreft (eenmalig of structureel) en ook is er geen aansluiting gemaakt met de dertien nadere subsidieregelingen uit bijlage 2.

Pagina 21

Taakveld

Subsidiebudget 2019 Percentage van het totaal Totaal € 5.909.000 100% Samenkracht en burgerparticipatie € 2.157.000 37% Geëscaleerde zorg 18€ 1.060.000 18% Media € 711.000 12% Onderwijsbeleid en leerlingenzaken € 606.000 10% Wijkteams € 407.000 7% Maatwerkvoorzieningen 18-/18+ € 213.000 4% Cultuurproductie en cultuurparticipatie € 195.000 3% Sportbeleid en activering € 181.000 3% Volksgezondheid € 127.000 2% Inkomensregelingen € 90.000 2% Arbeidsparticipatie € 65.000 1% Cultureel erfgoed € 57.000 1% Musea € 40.000 1% Tabel 6.3: subsidiebudgetten per taakveld. Bron: Programmabegroting 2019.

6.2 Maatschappelijke doelen De specifieke maatschappelijke doelen, waar de inzet van subsidies een bijdrage aan moeten leveren, worden door de gemeente geformuleerd in verschillende beleidsstukken en -agenda’s.

6.2.1 De Maatschappelijke Agenda als roer De Maatschappelijke Agenda van de gemeente is het overkoepelende beleidskader van het sociaal domein waarin de belangrijkste inhoudelijke doelen worden benoemd als het gaat om de inzet van subsidies. Dat blijkt uit gesprekken die zijn gevoerd voor dit rekenkameronderzoek. Dat beeld wordt zowel door de gemeente als door maatschappelijke partners die subsidie ontvangen gedeeld. De maatschappelijke partners in de gemeente zijn namelijk ook betrokken bij de ontwikkeling van de Maatschappelijke Agenda. Het overleg hierover verliep via zogenaamde ‘ontwikkeltafels’10. De doelen uit de Maatschappelijke Agenda worden door de gemeente en de maatschappelijke partners gezien als leidend voor de verschillende subsidieregelingen van de gemeente. In de Maatschappelijke Agenda wordt gesteld dat bij het subsidiëren het te behalen resultaat voorop staat11. De gemeente wil met het subsidie-instrument dus nadrukkelijk sturen op maatschappelijke resultaten. Dat blijkt ook uit het feit dat in de Maatschappelijke Agenda beoogde resultaten zijn benoemd rondom zes thema’s: (1) Meedoen, (2) Veilig leven, (3) Gezond leven, (4) Opvoeden met vertrouwen, (5) Voor jezelf zorgen en als laatste (6) Naar anderen omkijken. In de Maatschappelijke Agenda worden de doelen op hoofdlijnen beschreven.

De doelen worden daarbij op twee verschillende niveaus geformuleerd, zonder dat zo expliciet te benoemen: > In termen van een maatschappelijk doel, bijvoorbeeld: ‘Iedereen in De Ronde Venen doet mee’. > In termen van een uitvoeringsdoel, bijvoorbeeld: ‘Inwoners die hulp nodig hebben krijgen passende ondersteuning’.

10 11

Bron: interviews Bron: Maatschappelijke Agenda Sociaal Domein De Ronde Venen, maart 2017 (p. 8).

Pagina 22

De doelen zijn niet evalueerbaar geformuleerd. Het is daardoor nog niet mogelijk is om achteraf te kunnen controleren in welke mate de gestelde doelen zijn gerealiseerd. Dat is ook niet de functie van de Maatschappelijke Agenda. De Maatschappelijke Agenda moet richting bieden aan een nadere uitwerking door de gemeente en maatschappelijke partners, teneinde wel te kunnen sturen op concrete doelen12. Ter illustratie een aantal voorbeelden in het onderstaande kader. TER ILLUSTRATIE: DOELEN UIT DE MAATSCHAPPELIJKE AGENDA

Thema Meedoen • Inwoners zetten hun talenten in voor de samenleving (maatschappelijk doel en niet evalueerbaar geformuleerd: welke inwoners, hoeveel, wat en voor wie?); • Iedere werkzoekende zet zich naar vermogen in om werk te verkrijgen (maatschappelijk doel en niet evalueerbaar geformuleerd: wat is voldoende inzet van werkzoekenden?); • Inwoners die hulp nodig hebben krijgen passende ondersteuning of zorg (uitvoeringsdoel en niet evalueerbaar geformuleerd: wat is passende ondersteuning, wanneer en hoeveel?). Thema Veilig leven • Er is een passende bescherming en begeleiding beschikbaar voor inwoners, die geen veilige huisomgeving hebben (uitvoeringsdoel, niet evalueerbaar geformuleerd); • Er is een lokaal klimaat van alertheid (maatschappelijk doel, niet evalueerbaar geformuleerd); Opvoeden met vertrouwen • Ouders vinden het vanzelfsprekend om met anderen te praten over opvoeden (maatschappelijk doel en niet evalueerbaar geformuleerd); • Opvoedadvies en -ondersteuning is toegankelijk (uitvoeringsdoel en niet evalueerbaar geformuleerd); Bron: Maatschappelijke Agenda Sociaal Domein De Ronde Venen, maart 2017.

6.2.2 Verdieping van doelen via beleidsplannen Voor een verdere verdieping op de doelen is het nodig om beleidsplannen en -agenda’s op specifieke terreinen te raadplegen. Sommige beleidsplannen en -agenda’s bestonden al voordat de Maatschappelijke Agenda werd vastgesteld, andere zijn nadien ontwikkeld of zijn nog in ontwikkeling13. De gemeente ziet daarbij de Maatschappelijke Agenda en de verschillende beleidsplannen als een samenhangend bouwwerk. Voorbeelden van verschillende beleidsplannen zijn het Wmo-beleidsplan, Sport- en Beweegbeleid, De Samenwerkingsagenda Onderwijs, de beleidsnota Samen Gezond(er), de nota Kunst en Cultuur en het Lokaal Sportakkoord. Maar ook nieuwe beleidsplannen die vanuit de Maatschappelijke Agenda voortkomen zoals het beleidsplan Armoede en Schulden en het beleidsplan Jeugd. Net zoals bij de ontwikkeling van de Maatschappelijke Agenda betrekken het college en de ambtelijke organisatie de relevante maatschappelijke partners bij het ontwikkelen van beleid op verschillende terreinen. Zo is in 2019 de nota Kunst en Cultuur ontwikkeld en is daarbij input gevraagd vanuit het ‘cultuurveld’14. Er is een Lokaal Sportakkoord ontwikkeld samen met sportaanbieders, maatschappelijke organisaties (kinderopvang, scholen, jongerenwerk) en zorgprofessionals15.

Samen met de Maatschappelijke Agenda vormen de verschillende beleidsplannen het inhoudelijke kader voor subsidieverstrekking16. Als voorbeeld volgt hieronder een toelichting op het Lokaal Sportakkoord. Dit voorbeeld sluit aan op een van de casussen in dit onderzoek, namelijk de casus Senior Sportief Actief.

12 13

Bron: Interviews Bron: Interviews

14 Bron:

Kadernota 2020. Opmerking: De nota Kunst en Cultuur is inmiddels verouderd en een hernieuwde versie is niet vastgesteld door de raad.

15 Bron:

Sportakkoord De Ronde Venen 2020-2022 Interviews

16 Bron:

Pagina 23

Het Lokaal Sportakkoord bevat afspraken tussen de gemeente, lokale sport- en beweegaanbieders en maatschappelijke partners en is een levend document. Het hoofddoel wordt als volgt geformuleerd: “zoveel mogelijk mensen van sport en bewegen te laten genieten”. Het hoofddoel is verder uitgewerkt in vier deelthema’s: (1) Inclusief sporten en bewegen, (2) Van jongs af aan vaardig in bewegen, (3) Duurzame sportinfrastructuur en (4) Vitale sport- en beweegaanbieders. Per deelthema worden verschillende doelen benoemd. Ook hier zijn de doelen geformuleerd op de twee niveaus: maatschappelijke doelen en uitvoeringsdoelen. De doelen zijn daarbij in wisselende mate evalueerbaar geformuleerd. Ter illustratie een aantal voorbeelden uit het Lokaal Sportakkoord in het onderstaande kader. TER ILLUSTRATIE: DOELEN UIT HET LOKAAL SPORTAKKOORD

Thema inclusief sporten en bewegen • Meer sport-/beweegaanbod voor fysiek, mentaal en sociaal vitale senioren. (maatschappelijk doel en evalueerbaar: het moet ‘meer’ zijn en de doelgroep is gespecificeerd) • Extra inspanning leveren om specifieke doelgroepen te betrekken (uitvoeringsdoel en niet evalueerbaar: wat wordt er bedoeld met ‘inspanning’, en wat is dan extra?). Bron: Lokaal Sportakkoord

6.2.3 Snel overzicht over de doelen van subsidies Het is goed voorstelbaar dat het voor raadsleden en maatschappelijke partners van de gemeente niet eenvoudig is om alle relevante doelen uit de hiervoor besproken beleidsplannen te destilleren en zicht te krijgen op de samenhang. Dat blijkt uit gesprekken die zijn gehouden voor dit rekenkameronderzoek. Er is echter een snellere methode om overzicht te krijgen op de doelen van de verschillende subsidies. Hiervoor kan, zoals eerder genoemd in paragraaf 6.1, ook de specifieke paragraaf over subsidies van de gemeentelijke begroting worden geraadpleegd. Hierbij worden de doelen (in termen van resultaten) per taakveld kernachtig beschreven, die ook overeenkomen met die in de verschillende beleidsplannen. We lichten deze hieronder verder toe. TAAKVELD ONDERWIJSBELEID EN LEERLINGZAKEN: SUBSIDIEBUDGET € 606.000,Scholen, schoolbesturen, samenwerkingsverbanden, VVE-instellingen en maatschappelijke organisaties kunnen een beroep doen op onderwijssubsidie. Het grootste deel van het subsidiebudget van € 606.000,- betreft de geoormerkte financiële middelen vanuit het rijk. Een deel van het subsidiebudget wordt beschikbaar gesteld door de gemeente.

De resultaten die de gemeente daarmee voor ogen heeft zijn vastgesteld in de Samenwerkingsagenda onderwijs 2017-2021, te weten: > Kinderen zonder (taal)achterstand laten starten met het basisonderwijs. De subsidie voor kinderopvang en peuterspeelzalen in het kader van Voorschoolse- en Vroegschoolse Educatie is hierop gericht. > De leerling ervaart gedurende zijn schoolloopbaan continuïteit in begeleiding. > Het onderwijs kan effectief doorverwijzen naar preventieve inzet en jeugdhulp; > Opvoed- en opgroeiondersteuning: brede preventieve inzet in het onderwijs; > Aanbod van laagdrempelig onderwijs dicht bij huis; > Voldoende plaatsen voor stage en leerwerkbanen zodat jongeren praktijkervaring kunnen opdoen; > Samenwerking met ouders: ouderparticipatie.

Pagina 24

TAAKVELD SPORTBELEID EN ACTIVERING: SUBSIDIEBUDGET € 181.000,De gemeente subsidieert projecten om sport en bewegen te stimuleren bij de inwoners van De Ronde Venen. De doelen zijn geformuleerd in de Beleidsnota Samen Gezond(er) 2015-2018. Bijzondere aandacht krijgen hierbij projecten voor de doelgroepen jongeren, ouderen en gehandicapten. De gemeente wil als resultaat dat meer inwoners een (preventief) gezond leven leiden en participeren in de samenleving.

Overigens wordt een nieuwe nota Gezondheid momenteel in samenspraak met partners en de raad vorm gegeven en voor de zomer 2021 vastgesteld. TAAKVELD CULTUURPRESENTATIE, CULTUURPRODUCTIE EN CULTUURPARTICIPATIE: SUBSIDIEBUDGET € 195.000,Deze subsidie is bedoeld voor cultuureducatie, muziekverenigingen, culturele manifestaties en ontwikkelingssamenwerking. Daarnaast is er een budget beschikbaar voor eenmalige culturele subsidies en voor de ondersteuning van evenementen, volksfeesten en herdenkingen. De doelen zijn geformuleerd in de Nota Kunst en Cultuur.

De gemeente wil als resultaat dat kunst en cultuur de sociale samenhang versterkt en bijdraagt aan een aantrekkelijk woonklimaat en ontwikkeling van talent. TAAKVELD MUSEA: SUBSIDIEBUDGET € 40.000,De subsidie is bedoeld voor activiteiten gericht op het verwerven, behouden, presenteren van kunst en cultuur het stimuleren van bezoek aan musea in De Ronde Venen. Het museum heeft overigens de afgelopen jaren geen subsidieaanvraag gedaan en daarmee het subsidiebudget niet benut. TAAKVELD CULTUREEL ERFGOED: SUBSIDIEBUDGET € 57.000,De gemeente ondersteunt met subsidie de eigenaren van gemeentelijke monumenten en beeldbepalende panden bij het in stand houden van de cultuurhistorische waarden van hun monumenten en panden.

De gemeente wil als resultaat dat monumenten en beeldbepalende panden worden behouden en wil de staat hiervan ook verbeteren. TAAKVELD MEDIA: € 711.000,De subsidie is bedoeld voor de bibliotheek en de lokale omroep. De bekostiging van openbare bibliotheken wordt voor het grootste gedeelte (80%) gedragen door gemeenten17.

Een bibliotheek is een openbare voorziening met een publieke taak die bij wet is vastgelegd18, ook wel de Bibliotheekwet genoemd. In de Bibliotheekwet staat geen verplichting voor gemeenten om een openbare bibliotheekvoorziening in stand te houden. Gemeenten hebben beleidsvrijheid en kunnen dus eigen beleids- en financieringskeuzes maken voor de openbare bibliotheek19.

17

Bron: www.ocwincijfers.nl/cultuur-media/cultuur/culturele-infrastructuur/financiering/financien-openbare-bibliotheken.

18

Bron: Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen. Bron: Publicatie Raad voor Cultuur, Een bibliotheek voor iedereen, februari 2020

19

Pagina 25

De doelen van de openbare bibliotheek zijn wel in landelijke wetgeving vastgelegd: > Ter beschikking stellen van kennis en informatie; > Bieden van mogelijkheden tot ontwikkeling en educatie; > Bevorderen van lezen en het laten kennismaken met literatuur; > Organiseren van ontmoeting en debat; > Laten kennis maken met kunst en cultuur. In de Mediawet 2008 is vastgelegd dat gemeenten zorg dragen voor de bekostiging van de mediainstellingen. Gemeenten ontvangen hierover overigens een compensatie via het Gemeentefonds. De Mediawet schrijft verder voor dat de bekostiging door de gemeente op zodanige wijze dient te geschieden dat op lokaal niveau in een toereikend media-aanbod kan worden voorzien. Op grond van artikel 2.170b van de Mediawet 2008, het bekostigingsartikel, draagt een gemeente zorg voor de bekostiging van een lokale publieke omroep wanneer de gemeenteraad positief heeft geadviseerd over de representativiteit van het orgaan van de omroep dat het beleid voor het media-aanbod bepaalt. Een nadere toelichting op wat precies onder toereikend media-aanbod moet worden verstaan, is echter niet gegeven. Op dit punt is namelijk terughoudendheid geboden omdat overheidsbemoeienis met media-inhoud zich niet goed verdraagt met het recht van media-instellingen om zelf in redactionele vrijheid de vorm en de inhoud van het media-aanbod te bepalen20.

Daarbij is het aan gemeenten en media-instellingen om, binnen de kaders van de Mediawet, in overleg te treden over de uitvoering van beleid en de financiering van de media-instelling. TAAKVELD SAMENKRACHT EN BURGERPARTICIPATIE: SUBSIDIEBUDGET € 2.157.000,De subsidie in dit taakveld is bedoeld voor welzijnswerk en voorliggende voorzieningen, dorpshuizen, vluchtelingenwerk en integratie, jeugd- en jongerenwerk.

De gemeente wil als resultaat dat inwoners participeren in de samenleving, dat zij zelfredzaam zijn en in hun eigen kracht komen te staan. TAAKVELD WIJKTEAMS (EN LOKETFUNCTIES): SUBSIDIEBUDGET € 407.000,Met deze subsidie worden de wijkservicepunten bekostigd, voor een laagdrempelige toegang tot voorzieningen in het sociaal domein, gericht op ‘meedoen’ en ‘voor jezelf kunnen zorgen’. De servicepunten geven informatie en advies en wijzen de weg naar verschillende voorzieningen.

De gemeente wil als resultaat een laagdrempelige toegang tot voorzieningen in het sociale domein. TAAKVELD INKOMENSREGELINGEN: SUBSIDIEBUDGET € 90.000,De subsidie is bedoeld voor inwoners met een laag inkomen, die niet beschikken over voldoende financiële middelen om zichzelf of het gezin te laten deelnemen aan een sociaal leven met sport, hobby’s of andere activiteiten.

De gemeente wil als resultaat zien dat ook mensen met een laag inkomen deelnemen aan het sociale leven in De Ronde Venen.

20

Bron: Publicatie Commissariaat voor de Media 2019, Lokale publieke media-instellingen, evaluatie van gemeentelijke bekostiging 2016-2018.

Pagina 26

TAAKVELD ARBEIDSPARTICIPATIE: SUBSIDIEBUDGET € 65.000,De subsidie is bedoeld om leer-werkplaatsen voor jongeren te creëren. Een leer-werkplaats biedt jongeren zonder startkwalificatie en zonder werk een plek om praktijkervaring op te doen, om daarmee sneller uitzicht te krijgen op een baan.

De gemeente wil als resultaat zien dat jongeren meedoen op de arbeidsmarkt: één van de pijlers van de Maatschappelijk Agenda. TAAKVELD MAATWERKDIENSTVERLENING 18-/18+: SUBSIDIEBUDGET € 218.000,Het gaat hier om eenmalige subsidies van € 150.000,- om innovaties aan te jagen die bijdragen aan de transformatie in het sociaal domein (Innovatiebudget). Daarnaast is er een structureel subsidiebudget opgenomen voor preventieve maatregelen jeugd van € 62.500.

De gemeente wil als resultaat zien: > Realisatie van de doelen van de transformatie; > Door middel van preventieve maatregelen zwaarder jeugdzorg, waar mogelijk voorkomen. TAAKVELD GEËSCALEERDE ZORG 18-: SUBSIDIEBUDGET € 1.060.000,Met deze subsidie wordt de uitvoering van de taken van Veilig thuis, de Jeugdbescherming en de Jeugdreclassering bekostigd. Deze taken werden tot en met 2018 ingekocht via een leveringsovereenkomst (inkoop) waardoor deze uitgaven voorheen niet in de subsidieparagraaf meegenomen zijn. Vanaf 2019 wordt deze taak via een subsidie bekostigd (hiervoor is een subsidie tender uitgezet).