PlanMER Ontwerp-Utrechts Programma Landelijk Gebied 2026 – 2035
Tekst van het document
PlanMER Utrechts Programma Landelijk Gebied (UPLG) 11 november 2025
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Verantwoording Titel
PlanMER Utrechts Programma Landelijk Gebied (UPLG)
Opdrachtgever
Provincie Utrecht
Projectleider
Martijn Gerritsen
Auteur(s)
Laura van der Stelt en Laurens van der Hart
Tweede lezer
Martijn Gerritsen, Luc Bruinsma
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Aantal pagina’s
148 (exclusief bijlagen)
Datum
11 november 2025
Handtekening
Ontbreekt in verband met digitale verwerking. Dit rapport is aantoonbaar vrijgegeven.
Colofon TAUW bv Australiëlaan 5 Postbus 3015 3502 GA Utrecht T +31 30 28 24 82 4 E info.utrecht@tauw.com
2/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Inhoud 0
1
Samenvatting............................................................................................................................. 6 0.1
Waarom een planMER voor het UPLG .............................................................................. 6
0.2
Wat is het doel en opzet van het MER? ............................................................................. 6
0.3
Alternatieven en beoordeling ............................................................................................. 7
0.3.1
De alternatieven .......................................................................................................... 7
0.3.2
Wat blijkt er uit de beoordeling van de alternatieven? ................................................ 8
0.4
Wat blijkt eruit de beoordeling van het (ontwerp) UPLG? .................................................. 9
0.5
In hoeverre worden doelen van het UPLG bereikt? ......................................................... 16
0.6
Wat zijn de aanbevelingen vanuit het MER? ................................................................... 17
0.7
Kennisleemten, monitoring en evaluatie .......................................................................... 18
Inleiding ................................................................................................................................... 19 1.1
Wat is het Utrechts programma landelijk gebied?............................................................ 19
1.2
Een MER bij het Utrechts Programma Landelijk Gebied ................................................. 19
1.2.1
Wat is een MER? ...................................................................................................... 19
1.2.2
Waarom een MER?................................................................................................... 19
1.2.3
Mer-procedure........................................................................................................... 20
1.2.4
Advies Commissie mer op de NRD .......................................................................... 21
1.3 2
3
Leeswijzer ........................................................................................................................ 22
Programma landelijk gebied .................................................................................................... 23 2.1
Totstandkoming UPLG ..................................................................................................... 23
2.2
Doelen en opgaven UPLG ............................................................................................... 24
2.3
Gebiedsschets per Utrechts Landschap .......................................................................... 29
2.4
Beleidskader .................................................................................................................... 33
2.5
Te nemen vervolgbesluiten .............................................................................................. 38
Hoe is het milieueffectonderzoek uitgevoerd en wat is er onderzocht? .................................. 38 3.1
Stappen MER ................................................................................................................... 38
3.2
Beoordelingssystematiek ................................................................................................. 41
3.2.1
Wijze van beoordelen................................................................................................ 41
3.2.2
Beoordelingskader .................................................................................................... 42
3.2.3
Toets doelbereik........................................................................................................ 43
3/147
Kenmerk
4
5
Referentiesituatie..................................................................................................................... 43 4.1
Huidige situatie en autonome ontwikkeling ...................................................................... 43
4.2
Samenvatting HSAO en opgaven per landschap............................................................. 43
4.2.1
Groene Hart .............................................................................................................. 44
4.2.2
Eemland .................................................................................................................... 45
4.2.3
Utrechtse Heuvelrug ................................................................................................. 45
4.2.4
Kromme Rijngebied en Schalkwijk ............................................................................ 46
4.2.5
Gelderse Vallei .......................................................................................................... 47
Wat zijn de alternatieven die zijn onderzocht? ........................................................................ 48 5.1
Beschrijving alternatieven per landschap ......................................................................... 48
5.1.1
Alternatieven voor Groene Hart en Eemland ............................................................ 48
5.1.2
Alternatieven voor Utrechtse Heuvelrug en flanken .................................................. 49
5.1.3
Alternatieven voor Kromme Rijngebied en Schalkwijk .............................................. 49
5.1.4
Alternatieven voor Gelderse Vallei ............................................................................ 49
5.2
6
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Conclusies per landschap en advies ‘Milieuvriendelijke alternatief’ per landschap ......... 50
5.2.1
Groene Hart en Eemland .......................................................................................... 50
5.2.2
Utrechtse Heuvelrug ................................................................................................. 54
5.2.3
Kromme Rijngebied en Schalkwijk ............................................................................ 56
5.2.4
Gelderse Vallei .......................................................................................................... 59
Effectbeoordeling (ontwerp) UPLG ......................................................................................... 61 6.1
Proces om te komen tot een ontwerp UPLG en de rol van het MER ............................... 61
6.2
Het Ontwerp-UPLG .......................................................................................................... 61
6.3
Beoordeling UPLG ........................................................................................................... 67
6.3.1
Effectbeoordeling Oppervlaktewater ......................................................................... 67
6.3.2
Effectbeoordeling Grondwaterkwaliteit...................................................................... 71
6.3.3
Effectbeoordeling Bodemkwaliteit ............................................................................. 72
6.3.4
Effectbeoordeling Bodemdaling ................................................................................ 75
6.3.5
Effectbeoordeling Aardkundige waarden .................................................................. 77
6.3.6
Effectbeoordeling Klimaatmitigatie ............................................................................ 78
6.3.7
Effectbeoordeling Klimaatadaptatie .......................................................................... 81
6.3.8
Effectbeoordeling Circulariteit ................................................................................... 85
6.3.9
Effectbeoordeling Natura 2000-gebieden ................................................................. 87
4/147
Kenmerk
7
8
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
6.3.10
Effectbeoordeling Areaal en samenhang leef- en natuurgebied ........................... 90
6.3.11
Effectbeoordeling Natuurkwaliteit in landelijk gebied ............................................ 92
6.3.12
Effectbeoordeling Verduurzaming landbouw ......................................................... 96
6.3.13
Effectbeoordeling Landbouwareaal ....................................................................... 99
6.3.14
Effectbeoordeling Landbouwperspectief ............................................................. 101
6.3.15
Effectbeoordeling Utrechtse Landschappen........................................................ 104
6.3.16
Effectbeoordeling Cultuurhistorie ........................................................................ 106
6.3.17
Effectbeoordeling Archeologie............................................................................. 108
6.3.18
Effectbeoordeling Gezondheidsbescherming ...................................................... 109
6.3.19
Effectbeoordeling Recreatie (gezondheidsbevordering) ..................................... 111
6.3.20
Effectbeoordeling Dierenwelzijn .......................................................................... 113
6.4
Robuustheidstoets ......................................................................................................... 115
6.5
Toets doelbereik ............................................................................................................. 120
6.6
Passende beoordeling ................................................................................................... 129
Conclusies en aanbevelingen vervolg UPLG ........................................................................ 130 7.1
Effectbeoordeling ........................................................................................................... 130
7.2
Doelbereik ...................................................................................................................... 138
7.3
Aanbevelingen voor het vervolg ..................................................................................... 140
7.4
Passende Beoordeling ................................................................................................... 144
Kennisleemten, monitoring en evaluatie................................................................................ 144 8.1
Leemten in kennis .......................................................................................................... 144
8.2
Monitoring en evaluatie .................................................................................................. 144
8.2.1
Monitoring ............................................................................................................... 145
8.2.2
Evaluatie en bijsturing ............................................................................................. 147
Bijlage 1
Uitwerking alternatieven
Bijlage 2
Effectbeoordeling alternatieven
Bijlage 3
Referentiesituatie (HSAO)
Bijlage 4
Passende Beoordeling
Bijlage 5
Verklarende woordenlijst
Bijlage 6
Wijze van verwerken advies Commissie voor de mer
5/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
0 Samenvatting Het planMER is gelijktijdig opgesteld met het ontwerp Utrechts Programma Landelijk gebied en heeft gedurende dit traject waardevolle informatie opgeleverd. De bevindingen van het planMER en aanbevelingen voor het vervolg, zijn hieronder samengevat.
0.1
Waarom een planMER voor het UPLG
De provincie Utrecht stelt het Utrechts Programma Landelijk Gebied (hierna: UPLG) op. Dit is een integraal programma waarin wordt beschreven hoe de provincie Utrecht aan de slag gaat met doelen op het gebied van water, natuur, klimaat en landbouw in het landelijk gebied en bevat meer specifiek een aanpak voor stikstof, ammoniak en Natura 2000 herstel en overgangszones en veenweidegebieden. Het UPLG is een programma onder de Omgevingswet. Het UPLG vormt het kader voor enkele mer-plichtige activiteiten uit het Omgevingsbesluit, zoals ontbossing of bebossing en de herinrichting van het landelijk gebied. Het opstellen van een strategisch milieueffectrapport (planMER, hierna kortweg MER genoemd) is in dat geval verplicht, omdat het beleid uit het UPLG nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Omdat het beleid van het UPLG ook kan leiden tot significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden, is daarnaast een Passende Beoordeling voor deze gebieden verplicht. Hierin worden de mogelijke effecten van het nieuwe beleid in beeld gebracht voor de Natura 2000-gebieden.
0.2
Wat is het doel en opzet van het MER?
Het doel van het MER is om inzichtelijk te maken welke effecten het nieuwe beleid heeft op de leefomgeving en of het voorgestelde beleid bijdraagt aan het halen van de gestelde doelen. Het MER geeft de (milieu)-informatie die nodig is om een besluit te nemen over de vaststelling van het UPLG. Een besluit waarbij de milieubelangen op basis van het MER volwaardig zijn meegewogen. Om deze reden is het MER in een aantal stappen in interactie met het UPLG opgesteld. Het MER kent de volgende opzet: 1. De eerste stap is het in beeld brengen van de huidige situatie en de verwachte autonome ontwikkelingen (HSAO). Samen vormen deze de referentiesituatie: de situatie in 2050 zoals die zou zijn wanneer het UPLG niet wordt uitgevoerd. Dit wordt gedaan voor alle relevante milieuthema’s en is nodig om de effecten van het UPLG te kunnen beoordelen. Mede op basis
2.
hiervan is ook inzichtelijk geworden welke grote opgaven er op het gebied van water en bodem, natuur, klimaat en landbouw bestaan voor het landelijk gebied van Utrecht Aan de hand van de opgaven die uit de voorgaande stap naar voren zijn gekomen, is nagedacht over mogelijke (ruimtelijke) oplossingsrichtingen. Per landschap zijn op basis hiervan twee alternatieven ontwikkeld. Deze alternatieven vertegenwoordigen in principe de uitersten binnen de genoemde oplossingsrichting. Bijvoorbeeld: om bodemdaling – en daarmee CO₂-uitstoot – te beperken, kan enerzijds worden gekozen voor het generiek verhogen van het polderpeil, of anderzijds voor het inzetten van bewezen technieken zoals waterinfiltratiesystemen. Door te werken met een dergelijke bandbreedte wordt voor bestuurders duidelijk wat de consequenties zijn van belangrijke keuzes
6/147
Kenmerk
3.
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
De ontwikkelde alternatieven zijn per landschap beoordeeld op hun (milieu)effecten en op doelbereik: de mate waarin de voorgestelde oplossingsrichtingen realistisch en haalbaar zijn. Op basis van deze beoordeling zijn aanbevelingen geformuleerd, die zijn gebruikt in het proces om te komen tot het UPLG
4.
5.
6.
In deze stap zijn de conceptteksten voor het ontwerp-UPLG – mede vormgegeven op basis van de uitkomsten van de voorgaande stap – beoordeeld op effecten en doelbereik. Daarnaast is in beeld gebracht wat de mogelijke kansen en knelpunten zijn in relatie tot ander beleid. Ook is in deze stap de Passende Beoordeling uitgevoerd Op basis van de beoordelingen in stap 4 zijn aanbevelingen en mogelijke mitigerende maatregelen beschreven, waarmee problemen of knelpunten verminderd of weggenomen kunnen worden. Deze aanbevelingen kunnen leiden tot laatste aanscherpingen van het ontwerp-UPLG of tot aanbevelingen voor de verdere uitwerking van het programma De laatste stap is een aanzet voor de wijze van monitoring, vastgelegd in een monitoringsprogramma. Dit is nodig om het voorgestelde beleid op basis van objectieve data te kunnen volgen en – waar nodig – tijdig bij te sturen of aan te passen.
Verder zijn er een aantal algemene uitgangspunten te benoemen: Aansluiting op abstractieniveau: Het MER wordt vooral op regionaal en provinciaal niveau uitgewerkt en sluit daarmee aan op het abstractieniveau van het UPLG
Focus op nieuw beleid: Het MER richt zich op nieuw beleid. Bestaand beleid wordt in principe niet beoordeeld Brede beoordeling van effecten: In het MER is niet alleen gekeken naar de gevolgen van het nieuwe beleid uit het UPLG voor het milieu, maar ook naar andere aspecten van de leefomgeving, zoals landbouw, gezondheid en dierenwelzijn. Met een dergelijk breed beoordelingskader kan het MER daadwerkelijk bijdragen aan een goede afweging van alle
0.3
belangen Kwalitatieve beoordeling: Door het relatief hoge abstractieniveau van het UPLG gaat het vooral om een kwalitatieve beoordeling, gebaseerd op deskundigenoordeel.
Alternatieven en beoordeling
Ten behoeve van het MER zijn per landschap (onderzoeks)alternatieven ontwikkeld en beoordeeld. De inzichten en aanbevelingen die hieruit voort zijn gekomen zijn gebruikt bij het opstellen van het UPLG. De alternatieven zijn dus vooruitlopend op het ontwerp UPLG opgesteld. 0.3.1 De alternatieven In totaal zijn tien alternatieven ontwikkeld, twee per landschap. In het Groene Hart en Eemland richten beide alternatieven zich op verhoging van de grondwaterstand, maar verschilt de aanpak: alternatief A kiest voor minder techniek (geen aanleg van waterinfiltratiesystemen, hierna: WIS) en meer nadruk op de verandering van grondgebruik met een drooglegging van -20 cm. Alternatief B kiest voor technische oplossingen zoals grootschalige toepassing van WIS met een drooglegging van -40 cm. Op de Utrechtse Heuvelrug ligt het verschil tussen robuust natuurherstel (alternatief A) en multifunctionele natuur met meer ruimte voor recreatie (alternatief B). In het Kromme Rijngebied draait alternatief A om ruimte voor water en natuur, terwijl alternatief B inzet op landbouw(transitie) met kleinschalige maatregelen op perceelsniveau. In de Gelderse Vallei leggen beide alternatieven de focus op verduurzaming van de landbouw, maar met een verschillende insteek: alternatief A combineert beekherstel en een robuust watersysteem met 7/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
extensieve, natuurinclusieve landbouw, terwijl alternatief B inzet op behoud van huidig landbouwareaal en -productie door middel van technische (stal)innovaties die de milieudruk verminderen. 0.3.2 Wat blijkt er uit de beoordeling van de alternatieven? Uit de beoordeling van de alternatieven in het Groene Hart (en Eemland) blijkt dat het inzetten op een combinatie van waterinfiltratiesystemen en het verhogen van het waterpeil effectiever is voor zowel het remmen van bodemdaling als de uitstoot van broeikasgassen uit het veenweidegebied. Sturing op een generieke drooglegging van het zomerhalfjaargemiddeld -40 cm -mv en in prioritaire gebieden een verdere vernatting (-20 cm -mv) heeft hierbij de voorkeur. De inzet dat de laagste delen van de polders/afvoergebieden (indicatie: 10-15 %) die geschikt zijn voor water op maaiveld bij hoge neerslag draagt bij aan tegengaan bodemdaling en CO2-uitstoot, klimaatrobuustheid en het vasthouden van water in het gebied. Ook blijkt dat het aanleggen van natuurvriendelijke oevers in dit landschap belangrijke voordelen heeft voor waterkwaliteit, biodiversiteit en klimaatadaptatie. Het behoud van landbouwareaal en blijvend grasland is belangrijk voor weidevogels. In gebieden waar wordt ingezet op hoge grondwaterstanden en extensieve landbouw ontstaan kansen voor weidevogelkerngebieden.
Verder blijkt uit de beoordeling dat een stikstofzone van ongeveer 250 m rond stikstofgevoelige Natura 2000gebieden, in dit landschap maar ook in de andere landschappen (behalve Eemland), de voorkeur heeft boven een smallere zone. Een smallere zone is niet toereikend voor het behalen van de stikstofdoelen (KDW-normen). Ook buiten deze zone is echter reductie nodig, bijvoorbeeld door verlaging van de veestapel of een ammoniaknorm. Voor wat betreft het landschap Utrechtse Heuvelrug geldt dat peil- en bodemverhoging van (vrij afwaterende) watergangen kansrijk is in grotere aaneengesloten natuurgebieden op de lage flanken, met name rond het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek. Hydrologische ontvlechting is hier wenselijk, zodat de gebruiksfuncties en bijbehorende peilen van de omliggende percelen beter aansluiten bij de benodigde peilen voor hydrologisch herstel in het natuurgebied. Daarnaast geldt dat het revitaliseren van bossen op de Heuvelrug door omvorming van naaldhout naar divers loofbos verdamping vermindert, grondwater aanvult en daarmee het risico op natuurbranden verkleint. Ook is in dit landschap robuust natuurherstel noodzakelijk om natuurwaarden te behouden en de recreatieve aantrekkingskracht te waarborgen.
Robuust systeemherstel schept vervolgens kansen voor recreatief gebruik, omdat investeren in systeemherstel en het verlagen van de milieudruk de natuur minder kwetsbaar maken voor verstoring. Voor het Kromme Rijngebied en Schalkwijk geldt dat met name in dit gebied het wenselijk is om de vruchtbare landbouwgronden te behouden. Wel is verduurzaming noodzakelijk, bijvoorbeeld het verminderen van gewasbeschermingsmiddelen in de fruitteelt en het verminderen van emissies binnen de veehouderij. Op strategische locaties ruimte creëren voor (tijdelijke) waterberging, bij voorkeur in combinatie met een natuurlijke inrichting zoals extensief grasland, moerasvegetatie of waterbergingsbossen leidt tot positieve effecten. Verder blijkt uit de beoordeling dat er kansen liggen voor nieuwe natuur ten noorden van onder meer Wijk bij Duurstede, waarbij het combineren van natuur- en waterontwikkeling met het vergroten van de belevingswaarde van de Hollandse Waterlinie wordt aanbevolen.
8/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Figuur 0.1 Indeling landschappen in de provincie Utrecht
In het landschap Gelderse Vallei is het op basis van de beoordeling van de alternatieven aan te bevelen om rondom KRW-waterlichamen brede bufferzones met extensief beheer en hogere waterpeilen aan te leggen, maar ook breder, in de haarvaten in het watersysteem, te werken aan een robuust watersysteem. Het realiseren van groenblauwe dooradering in de beekjes, greppels en sloten vermindert de afspoeling van nutriënten, houdt water langer vast en biedt ruimte voor natuurlijke dynamiek. Een gevarieerd beekdalsysteem met agrarisch beheerde gras- en hooilanden kan meerdere opgaven ondersteunen, vooral wanneer grotere en kleinere natuurgebieden in de Vallei met elkaar worden verbonden. Dit creëert een soortenrijke gradiënt van vochtige graslanden, natte bossen en houtwallen. In het noorden liggen daarnaast kansen voor meer landschapselementen, zoals erfbeplanting, houtwallen en beekbegeleidend bos, die goed inpasbaar zijn en weinig negatieve effecten hebben. In het zuidelijke deel van Gelderse Vallei, rond Natura 2000-gebied Binnenveld, is hydrologisch herstel en de noodzaak voor extra natuurareaal cruciaal, onder andere door peilopzet en het beperken van grondwateronttrekkingen.
0.4
Wat blijkt eruit de beoordeling van het (ontwerp) UPLG?
Zoals beschreven heeft de provincie, mede op basis van de beoordeling van de alternatieven, het (ontwerp) UPLG opgesteld. In MER-termen wordt dit ook wel het voorkeursalternatief genoemd. De kern van de aanpak in het UPLG wordt beschreven in de zogenaamde ‘structurerende principes’. Structurerende principes zijn de uitgangspunten die het UPLG meegeeft aan de uitvoering in het landelijk gebied. Ze dienen daarbij als richtingaanwijzer voor de (ruimtelijke) keuzes die op gebiedsniveau worden gemaakt. Het UPLG beschrijft in totaal 17 structurerende principes. Het zijn drie meer algemene ruimtelijke structurerende principes, en 14 themagerichte structurerende principes.
9/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Omdat het MER en het UPLG grotendeels parallel en in een cyclisch proces zijn opgesteld, zijn in dit MER de eindconcept teksten van het ontwerp-UPLG beoordeeld. Het is mogelijk dat in het definitieve ontwerp UPLG, dat gelijktijdig met deze MER ter inzage ligt, al enkele aanbevelingen uit het MER zijn overgenomen, terwijl deze nog niet in de effectbeoordeling zijn meegenomen. Uit de beoordeling van het UPLG blijkt dat er in beginsel overwegend een positieve invloed op de leefomgeving wordt verwacht. Het UPLG draagt bij aan natuurherstel, een aantrekkelijk en groen landelijk gebied, een robuust water- en bodemsysteem en het herstel van Natura 2000-gebieden. Dit gebeurt op integrale en gebiedsgerichte wijze, waarbij meerdere opgaven in het landelijk gebied in samenhang worden aangepakt. Het UPLG bevat een aantal belangrijke aanvullingen of toevoegingen van het beleid in het Utrechts landelijk gebied, met name de voorgestelde veenweideaanpak, de stikstofaanpak en andere maatregelen gericht op Natura 2000-herstel (onder andere overgangszones). Het beleid op deze belangrijke dossiers beïnvloeden meerdere opgaves, hoofdzakelijk positief. Zo draagt de stikstofaanpak (generiek en gebiedsspecifiek) positief bij aan natuurherstel, maar ook aan de waterkwaliteit, bodemkwaliteit en verduurzamingen van de landbouw.
In veel gevallen is de bijdrage van het UPLG dus positief, maar er zijn ook onzekerheden over de uitvoering. De onzekerheid ontstaat onder andere door de druk op de grondmarkt en de afhankelijkheid van de medewerking van stakeholders en grondeigenaren. Dit geldt onder andere voor de thema’s klimaatmitigatie, klimaatadaptatie, afremmen van de bodemdaling en verduurzaming van de landbouw. Bij sommige aspecten worden naast positieve ook negatieve effecten verwacht, bijvoorbeeld bij aardkundige- en archeologische waarden (als gevolg van aanlegwerkzaamheden) en oppervlaktewaterkwaliteit (als gevolg van de aanvoer van gebiedsvreemd water ten behoeve van vernatting van het veenweidegebied). Voor de aspecten Utrechtse landschappen en cultuurhistorie biedt het UPLG kansen voor versterking, maar het daadwerkelijke effect hangt af van de uitvoering en nadere uitwerking. Dit geldt eveneens voor recreatie. De impact op de landbouw is groot. Voor het aspect landbouwareaal wordt een negatieve invloed verwacht, omdat de maatregelen in het landelijk gebied ruimte vragen en functiemenging niet overal mogelijk is. Het UPLG werkt met doelsturing, onder andere via de Utrechtse Monitor Duurzame Landbouw (UMDL). Dit betekent dat het beleid en de maatregelen gericht zijn op het behalen van specifieke doelen, zonder strikt voor te schrijven hoe die doelen bereikt moeten worden.
Ondernemers hebben hierdoor de vrijheid om zelf te bepalen hoe zij invulling geven aan de doelstellingen, wat toekomstperspectief kan bieden. Wel is onzeker welke maatregelen daadwerkelijk worden doorgevoerd, op welke termijn, en hoeveel agrarische ondernemers deelnemen. Ten slotte zijn er aspecten waarop de invloed van het UPLG beperkt is. In sommige gevallen kunnen wel effecten optreden, maar deze zijn niet zeker of niet significant. Dit geldt bijvoorbeeld voor circulariteit en gezondheidsbescherming. Het aspect grondwaterkwaliteit scoort neutraal, omdat er geen aanvullende maatregelen worden voorgesteld en de overige maatregelen geen significant effect hebben. Mogelijke (neven)effecten op dierenwelzijn zijn sterk afhankelijk van de uitvoering, aangezien het UPLG geen directe maatregelen bevat die hierop gericht zijn.
10/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Onderdeel van dit MER was ook het uitvoeren van een Passende Beoordeling. Uit deze beoordeling blijkt dat significant negatieve gevolgen als gevolg van het beleid in het UPLG niet met zekerheid is uit te sluiten. Dit hangt grotendeels samen met het detailniveau van de planvorming. Veel effecten zijn afhankelijk van de aard, omvang en locatie van de activiteit ten opzichte van Natura 2000-gebieden. Wanneer daar nog onzekerheden zijn is in de passende beoordeling een worst-case beoordeling gedaan. Tegelijkertijd zijn er diverse maatregelen die, indien benodigd, getroffen kunnen worden om significant negatieve gevolgen uit te sluiten. Daarnaast zijn ook diverse maatregelen geborgd die juist bijdragen aan een verbetering. Zoals doelen gericht op het terugdringen van stikstofdepositie en de maatregelen volgend uit de Natuurdoelanalyses gericht op het halen van de instandhoudingsdoelstellingen. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de beoordeling van het Ontwerp-UPLG. Tabel 0.1 Water Oppervlakte-
Invloed van het UPLG op
waterkwaliteit
de referentiesituatie
Oppervlakte-
Licht positief (0/+)
waterkwaliteit
Samenvatting onderbouwing
Meerdere UPLG-maatregelen hebben een positief effect op waterkwaliteit. De inzet van het UPLG op de verduurzaming van de landbouw (o.a. aanpak stikstof) zal (op termijn) bijdragen aan de verbetering van de waterkwaliteit. De potentieel negatieve effecten als gevolg van hogere grondwaterstanden in de veenweidegebieden worden zo veel mogelijk gemitigeerd door jaarlijks de drooglegging met maximaal 2 cm te verminderen. Het alternatief scoort niet positief, omdat het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen nog onvoldoende wordt aangepakt, en het UPLG niet is gericht op bepaalde vervuilingen zoals zware metalen. Hier is ook inzet van het rijk voor nodig. In het UPLG wordt het Rijk opgeroepen op actie voor gewasbestrijdingsmiddelen en biociden (paragraaf 5.3 UPLG).
Grondwater-kwaliteit
Neutraal (0)
Naast de lopende KRW-maatregelen en het Uitvoeringsprogramma Impuls KRW (autonoom beleid) bevat het UPLG geen nieuw beleid dat effecten heeft op de grondwaterkwaliteit. Hetgeen wel positief kan bijdragen aan de grondwaterkwaliteit is onzeker.
Tabel 0.2 Bodem Oppervlakte-
Invloed van het UPLG op
waterkwaliteit
de referentiesituatie
Bodemkwaliteit
Licht positief (0/+)
Samenvatting onderbouwing
Het UPLG benoemt meerdere maatregelen die (lokaal) kunnen leiden tot een betere bodemkwaliteit, zoals de verduurzaming van de landbouw en het toevoegen van landschapselementen. Het effect scoort licht positief in plaats van positief, omdat het effect onzeker is en soms 11/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Oppervlakte-
Invloed van het UPLG op
waterkwaliteit
de referentiesituatie
Samenvatting onderbouwing
marginaal, en omdat er geen (strenge) maatregelen worden voorgesteld voor zaken die veel invloed hebben op de bodemkwaliteit in het landelijk gebied zoals het gebruik van schadelijke stoffen of het voorkomen van verdichting. Bodemdaling
Licht positief (0/+)
Het effect van de peilverhoging in het veenweidegebied heeft een licht positief effect. Met de aanpak in het veenweidegebied worden flinke stappen gezet voor het tegengaan van bodemdaling. Er wordt dan ook een vermindering van bodemdaling verwacht als gevolg van de generiek slootpeilverhoging en inzet van waterinfiltratiesystemen, echter de daadwerkelijke effecten zijn onzeker. Daarom scoort het accept bodemdaling licht positief in plaats van positief. De effecten hangen af van een aantal zaken, zoals de medewerking van grondeigenaren voor de aanleg van WIS en de beschikbaarheid van middelen.
Aardkundige waarden
Licht positief (0/+)
Met de aanpak in het veenweidegebied wordt het laagveen en de aardkundige waarden in het veenweidegebied beter behouden. Aardkundige waarden zijn beschermd via de verordening. Het daadwerkelijke effect hangt af van de nadere uitwerking, maar de verwachting is dat het effect van het UPLG op de aardkundige waarde licht positief zal zijn.
Tabel 0.3 Klimaat en duurzaamheid Oppervlakte-
Invloed van het UPLG op
waterkwaliteit
de referentiesituatie
Klimaatmitigatie
Licht positief (0/+)
Samenvatting onderbouwing
Met de aanleg van WIS ontstaat een grote
(uitstoot
emissiereductie. Het effect van WIS is echter onzeker,
broeikasgassen)
omdat dit op vrijwillige basis wordt aangelegd. Hierom wordt dit in het UPLG gecombineerd met een verminderde drooglegging (-40 cm). Dit is een belangrijke toevoeging in het UPLG: de provincie gaat sterker sturen op het verkleinen van droogleggingen via het omgevingsbeleid. Het blijft maatwerk per gebied, de aanpak is niet in elke gebied zinvol of haalbaar. Daarnaast stelt het UPLG geen maatregelen voor gericht op het verminderen van methaanemissies. Tezamen wordt het effect als licht positief beoordeeld.
Klimaatadaptatie
Licht positief (0/+)
Per saldo wordt een licht positieve beoordeling gegeven. In het veenweidegebied ontstaan door het vernatten uitdagingen wat betreft zoetwaterbeschikbaarheid en wateroverlast. Het is nog onduidelijk of de mitigerende 12/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Oppervlakte-
Invloed van het UPLG op
waterkwaliteit
de referentiesituatie
Samenvatting onderbouwing
maatregelen, zoals NVO, ter plaatse van de potentiële knelpuntlocaties worden gerealiseerd.
De provincie werkt ernaartoe dat de laagste delen van de polders/afvoergebiedengeschikt zijn voor water op maaiveld bij hoge neerslag en dat daar bij nieuwe ontwikkelingen rekening mee wordt gehouden. Met in de laagste delen van de polders/afvoergebieden (circa 10-15 %) bij hoge neerslag en met de zoekgebieden voor waterberging in het hoofd- en in het regionale systeem wordt een belangrijke stap gezet richting het meer klimaatrobuust maken van het systeem. Circulariteit
Neutraal (0)
De beoordeling van effect is neutraal. Op basis van de genoemde maatregelen in het UPLG wordt er geen grote impact verwacht op de circulaire economie. Er wordt niet (expliciet) gewerkt aan lokale landbouw of voedelketens, biobased landbouw of meer gebruik van reststromen.
Tabel 0.4 Natuur Oppervlakte-
Invloed van het UPLG op
waterkwaliteit
de referentiesituatie
Natura 2000-
Positief (+)
gebieden
Samenvatting onderbouwing
De invloed van het UPLG wordt beoordeeld als positief. Er wordt op verschillende manieren gewerkt aan het reduceren van stikstof (gebiedsgericht, generiek en maatwerk) en middels de overgangszones wordt gewerkt aan het verminderen van de andere knelpunten (hydrologie, connectiviteit). In de overgangszones wordt gewerkt aan het verminderen van verschillende knelpunten, wat de abiotische condities in de Natura 2000-gebieden verbetert. Er ontstaat een positief effect door de reductie van stikstofemissies. Daarnaast zijn hogere peilen in het veenweidegebied gunstig zijn voor het hydrologisch herstel van de Natura 2000-gebieden in het Groene Hart.
Areaal leef- en
Licht positief (0/+)
Met het UPLG wordt gewerkt aan zowel extra
natuurgebied
natuurareaal voor VHR als aan herstel van bestaand
(buiten Natura 2000-
natuurareaal voor VHR. Wat de extra VHR-natuur betreft,
gebieden)
landt de opgave zo veel mogelijk in de NNN-gebieden (en Groene Contour). Omdat niet alles, met name het weidevogelgrasland, past in of aansluit bij het NNN, wordt gewerkt aan extra natuurareaal. Voor 2050 zijn die opgaven veel groter. In dit MER wordt de natuurrealisatie vanuit het NNN, de Groene Contour en de Bossenstrategie beschouwd als een autonome 13/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Oppervlakte-
Invloed van het UPLG op
waterkwaliteit
de referentiesituatie
Samenvatting onderbouwing
ontwikkeling, waardoor deze niet in de effectbeoordeling wordt meegenomen. Het beleid van het UPLG zal leiden tot meer natuurareaal, met name in de overgangszones en als weidevogelgebieden, en samenhang tussen de gebieden. Ook met de aanleg van GBDA worden de natuurwaarden in het landelijk gebied en de connectiviteit en samenhang tussen natuurgebieden vergroot. Natuurkwaliteit in het
Positief (+)
landelijk gebied
De invloed van het UPLG op de natuurkwaliteit (biodiversiteit) in de provincie is positief. Ondanks een aantal mogelijke negatieve effecten (verstoring door recreatie, verspreiding exoten) wordt een netto positief effect verwacht omdat op meerdere vlakken wordt gewerkt aan het vergroten van de biodiversiteit als het verbeteren van de abiotische condities, (ook) buiten de Natura 2000-gebieden.
Tabel 0.5 Landbouw en economie Oppervlakte-
Invloed van het UPLG op
waterkwaliteit
de referentiesituatie
Verduurzaming
Licht positief (0/+)
landbouw
Samenvatting onderbouwing
Er worden met UPLG stappen gezet in de verduurzaming van de landbouw, waarbij de boeren (financieel) ondersteund worden en handvatten krijgen. De aanpak stikstof en het inrichten van de overgangsgebieden zijn geborgde maatregelen die veel verduurzaming teweeg moeten gaan brengen in de landbouwsector. Omdat een aantal maatregelen een vrijwillig karakter heeft, wordt het effect als licht positief beoordeeld in plaats van positief. De deelname aan het UMDL en werken aan doelen gericht op bodem- en waterkwaliteit of het omvormen naar inclusieve landbouw is vrijwillig. Hierbij is nog onzeker welke maatregelen en op welke termijn worden doorgevoerd. Ook wordt door de andere opgaven de druk op de (vrijkomende) grond naar verwachting hoger. Per saldo is de beoordeling daarom licht positief.
Landbouwareaal
Negatief (-)
Vanwege de vele opgaven in het landelijk gebied die veel ruimte vragen, vermindert het landbouwareaal. Dit heeft een negatief effect. De omvang is echter afhankelijk van de beschikbaarheid van grond, de grondmarkt en hoe de vrijkomende grond wordt benut.
Toekomst-perspectief landbouw
Licht negatief (0/-)
Er ontstaan beperkingen als gevolg van het UPLG die aanpassingen van de bedrijfsvoering vragen, evenals investeringen. Dit is niet voor elke ondernemer haalbaar. Ook hoge grondprijzen zijn moeilijk voor bedrijven die willen extensiveren of willen overgaan op biologisch. 14/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Oppervlakte-
Invloed van het UPLG op
waterkwaliteit
de referentiesituatie
Samenvatting onderbouwing
Verder hebben de overgangszones inclusief stikstofzones veel impact op het landbouwperspectief in dat gebied. Aan de andere kant komt er wel duidelijkheid met het UPLG, dus ook voor de langere termijn perspectief, ontstaan er kansen voor nevenactiviteiten en kunnen de UPLG-maatregelen ook knelpunten in landbouwgebied oplossen (o.a. betere bodemkwaliteit en klimaatadaptatie). Daarnaast is de aanpak van het UPLG en specifiek de stikstofaanpak onder andere bedoelt om vergunningverlening weer op gang te brengen.
Tabel 0.6 Landschap en cultuurhistorie Oppervlakte-
Invloed van het UPLG op
waterkwaliteit
de referentiesituatie
Utrechtse
Licht positief (0/+)
Samenvatting onderbouwing
Een aantal onderdelen van het UPLG zullen het
landschappen
landschap versterken, zoals het toevoegen van
(waardevolle
landschapselementen, beekherstel en natuurontwikkeling
landschappen)
(met name in de overgangszone). Het daadwerkelijke effect van het beleid in het UPLG zal in veel gevallen afhangen van de nadere uitwerking, waarbij de mogelijkheid tot inpassing in het huidige landschap aanwezig is.
Cultuurhistorie
Licht positief (0/+)
Het UPLG leidt tot meerdere ontwikkelingen waarin kansen ontstaan om de cultuurhistorische waarden te versterken, maar de ontwikkelingen kunnen ook leiden tot een andere beleving. Het effect is lokaal en afhankelijk van de daadwerkelijke inrichting. Er worden geen significante negatieve effecten verwacht op cultuurhistorie.
Archeologie
Licht negatief (0/-)
Aantasting van de archeologische waarden is niet uit te sluiten vanwege de verwachte graafwerkzaamheden, daarom wordt het als licht negatief beoordeeld. Voor dit thema geldt namelijk dat het behoud van waarden in de bodem (in situ) de voorkeur heeft boven opgraven. Het daadwerkelijke effect zal afhangen van de nadere uitwerking.
Tabel 0.7 Welzijn
Gezondheidsbescherming
Licht positief (0/+)
Naar verwachting draagt het UPLG positief bij aan de gezondheidsbescherming. Het daadwerkelijke effect zal met name afhangen van in welke mate de stimuleringsmaatregelen in het UPLG leiden tot meer extensieve of duurzame landbouwvormen. Mogelijk leidt 15/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
dit tot minder geur en fijnstof belasting en risico op zoönose. Het UPLG bevat geen beleid dat een negatief effect kan hebben op het thema gezondheidsbescherming. Recreatie
Licht positief (0/+)
Het UPLG bevat beleid dat positief bijdraagt aan
(Gezondheids-
recreatie, waaronder nieuwe natuur en groenstructuren
bevordering)
en maatregelen die bijdragen aan een vitaler en aantrekkelijker landschap. Overige maatregelen vallen onder autonome ontwikkelingen vanuit o.a. Groen Groeit Mee. Het vergroten van recreatiemogelijkheden is geen primaire focus in het UPLG. Het is een positief neveneffect of meekoppelkans. Ook is het beleid in het UPLG niet altijd gericht op de gebieden nabij het stedelijk gebied (waar de recreatiebehoefte het grootst is). Tezamen wordt het UPLG als licht positief beoordeeld.
Dierenwelzijn
Neutraal (0)
Mogelijk ontstaat met alle maatregelen en ambities van het UPLG een beter leefklimaat voor het vee in de provincie Utrecht. Het is echter een meekoppelkans waar niet expliciet op wordt geacteerd vanuit het UPLG. Ook is het effect afhankelijk van in hoeverre maatregelen worden doorgevoerd (zoals stalinnovaties, omvorming naar biologische landbouw). Mogelijk ontstaan er ook enkele beperkingen voor weidegang, o.a. als gevolg van de kleinere droogleggingen en daarmee nattere omstandigheden. Er wordt niet actief gestuurd op het verminderen van dierdichtheid. Vooralsnog wordt geen significant effect verwacht.
0.5
In hoeverre worden doelen van het UPLG bereikt?
Zoals beschreven in de voorgaande paragraaf zijn veel effecten nog afhankelijk van de mate waarin het beleid daadwerkelijk wordt gerealiseerd. In de doelbereikbeoordeling, als onderdeel van dit MER, is beoordeeld in hoeverre de doelen zoals opgenomen in het UPLG worden bereikt. Daarbij is breder gekeken dan het UPLG zelf: ook autonoom beleid van de provincie en andere overheden is in deze beoordeling meegenomen. De beoordeling is kwalitatief en uitgedrukt in een mate van zekerheid. Uit de beoordeling blijkt dat het UPLG, in lijn met de effectbeoordeling, overwegend positief bijdraagt aan de doelen voor het landelijk gebied. Er bestaat echter onzekerheid over het daadwerkelijk behalen van deze doelen, onder meer door afhankelijkheid van andere partijen, financiering en uitvoeringsrisico’s. Om voldoende zicht te houden op het doelbereik, zal een tussentijdse evaluatie plaatsvinden. Bij onvoldoende voortgang wordt bijgestuurd met striktere instrumenten, zoals het opnemen van doelen in de Omgevingsverordening. Belangrijke aandachtspunten voor het behalen van de doelen zijn het creëren van draagvlak bij de landbouwsector, voldoende grondbeschikbaarheid, personele capaciteit, duidelijke regie en monitoring, en het ontwikkelen van robuuste verdienmodellen voor agrariërs. Zonder nationale of 16/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Europese alternatieve verdienmodellen blijft een snelle transitie naar een duurzame landbouw uitdagend. Daarnaast zijn er externe factoren die het doelbereik beïnvloeden. Grote ruimtevragers zoals duurzame energieopwekking, energie-infrastructuur, woningbouw en bedrijventerreinen kunnen concurreren met de ruimteclaims van het UPLG en extra druk leggen op natuur en landschap. Ook defensieplannen op de Utrechtse Heuvelrug spelen hierbij een rol. Tegelijkertijd zijn er synergiën met andere programma’s, zoals Groen Groeit Mee, en met beleid rond landschap, cultuurhistorie en recreatie. Deze samenloop biedt kansen om opgaven te combineren, maar vraagt om zorgvuldige afstemming om strijdigheden te voorkomen.
0.6
Wat zijn de aanbevelingen vanuit het MER?
Op basis van de beoordeling van de effecten en het doelbereik van het UPLG zijn in het MER verschillende aanbevelingen geformuleerd, zowel voor het UPLG zelf als voor de verdere uitvoering ervan. Het MER adviseert onder meer om naast robuust systeemherstel ook aandacht te hebben voor effecten van gewasbeschermingsmiddelen en gerichte beheer- en inrichtingsmaatregelen. Voor weidevogelgebieden geldt dat zeer extensieve landbouw nodig is; de veenweideaanpak biedt hiervoor kansen, mits maatregelen worden geborgd en voldoende middelen beschikbaar zijn. Ook vraagt het MER aandacht voor knelpunten bij waterinfiltratiesystemen en raadt het alternatieve infiltratiemethoden aan, zoals het mogelijk toepassen van greppelinfiltratie. Niet voor alle thema’s zijn aanbevelingen mogelijk; voor stikstofaanpak stelt het UPLG al vergaande maatregelen voor. Het MER onderschrijft de forse inzet van het UPLG op herstel van Natura 2000-gebieden en stikstofreductie. In onderstaande opsomming staan de belangrijkste aanbevelingen, met onderscheid tussen aanbevelingen voor het UPLG en voor de verdere uitwerking.
UPLG: Er is op dit moment weinig bekend over dosis-effectrelatie en cumulatieve effect van chemische gewasbeschermingsmiddelen. Aanbevolen wordt om de ontwikkeling
van (wetenschappelijke) kennis, wetgeving en beleid over gewasbeschermingsmiddelen nauwlettend te volgen en hier zo nodig het provinciale beleid op aan te passen. UPLG: De provincie geeft aan te gaan werken aan de bodemgezondheid (vitale bodem).
Dit is in het UPLG echter nog niet geconcretiseerd. Aanbevolen wordt om dit concreter uit te werken. UPLG: Binnen het UPLG wordt niet expliciet ingezet op het verminderen van dierdichtheid of het verbeteren van de ruimte in stallen of stalklimaat. Aanbevolen wordt om lagere dierdichtheid in stallen ook op te nemen in het UMDL of anderzijds te stimuleren en belonen. Ook het doorvoeren van stalmaatregelen biedt kansen om
gelijktijdig maatregelen door te voeren die ten goede komen aan dierenwelzijn. Verdere uitwerking: Natuurgebieden krijgen in de toekomst te maken met langere perioden van droogte, dit kan een impact hebben op de natuur(doelen). Het is daarom van belang om bij de inrichting van gebieden ook rekening te houden met veranderende omstandigheden in het klimaat.
17/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Verdere uitwerking: Het MER benadrukt dat robuust natuurherstel alleen mogelijk is wanneer ook systeemmaatregelen worden genomen, ook buiten de natuurgebieden zelf, bv op het gebied van de hydrologie of door het versterken van ecologische verbindingen Daarnaast kunnen gerichte beheer- en inrichtingsmaatregelen bijdragen aan het behalen van doelen. Aanbevolen wordt om ook hier blijvend middelen voor vrij te maken.
0.7
Kennisleemten, monitoring en evaluatie
In het MER is de effectbeoordeling grotendeels kwalitatief uitgevoerd, passend bij het strategische karakter van het UPLG, en gericht op kansen en risico’s. Op dit abstractieniveau zijn er geen leemtes in kennis of onzekerheden die de beoordeling beïnvloeden. Na vaststelling van het UPLG gaat de provincie Utrecht de uitvoering en effecten monitoren en evalueren. Monitoring is essentieel om zowel de voortgang als de oorzaken van resultaten te begrijpen en verbeteringen door te voeren. Er wordt gewerkt aan een geborgde aanpak dat wordt ondersteund door effect- en voortgangsmonitoring. Effectmonitoring richt zich op kwantitatieve metingen van doelbereik en sluit aan bij bestaande provinciale en landelijke systemen; voortgangsmonitoring volgt kwalitatieve procesdata zoals de voortgang in gebiedsprocessen. De informatie uit dit MER kan gebruikt worden om de invloed op andere thema’s in beeld te brengen en zo steeds te komen een integraal en actueel beeld van de milieueffecten. Het beoordelingskader zoals opgenomen in dit MER zou mede kunnen dienen als basis voor de monitoring. De stikstofaanpak wordt op verschillende manieren gemonitord. Het provinciale emissieplafond wordt gemonitord via landelijke emissieregistratie. Voor grondgebonden veehouderijen geldt tot en met 2028 zelfsturing via voer- en managementmaatregelen, waarbij vanaf 2026 jaarlijks provinciaal wordt gemonitord.
Bedrijven volgen hun eigen prestaties via de Kringloopwijzer. Nietgrondgebonden veehouderijen krijgen een emissieplafond per dierplaats, met mogelijkheden voor doelvoorschriftenvergunningen op basis van ammoniaksensoren. Binnen 250 m van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden geldt vanaf 2027 een bemestingsnorm van maximaal 100 kg stikstof uit dierlijke mest zonder kunstmestgebruik, dat wordt gecontroleerd via bemestingsplannen en steekproeven. Naast ecologische doelen wordt aandacht besteed aan de sociaaleconomische gevolgen voor het platteland, waarbij bestaande programma’s en subsidies de leefbaarheid ondersteunen. Ontwikkelingen worden gevolgd via veldsignalen en periodiek gebundeld in een ‘Staat van de Utrechtse landbouw’.
18/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
1 Inleiding 1.1
Wat is het Utrechts programma landelijk gebied?
De provincie Utrecht werkt aan het Utrechts Programma Landelijk Gebied (hierna: UPLG). Dit is een integraal programma waarin wordt beschreven hoe de provincie Utrecht aan de slag gaat met doelen op het gebied van water, natuur, klimaat en landbouw. Het Rijk heeft alle provincies gevraagd om op 1 juli 2023 een Provinciaal Gebiedsprogramma aan te leveren bij het Rijk, waarin beschreven staat hoe zij de NPLG-opgaven gaan realiseren. Op 4 september 2024 werd duidelijk dat het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) is geschrapt. De provincie Utrecht heeft besloten om door te gaan met het opstellen van het provinciale programma. De belangrijkste reden hiervoor is dat de opgaven waar de provincie voor staat nog steeds bestaan en uitstel voor het behalen van de doelen niet mogelijk en wenselijk is. Het UPLG is het plan dat voorziet in een integrale aanpak van het landelijk gebied ten behoeve van een robuust bodem en watersysteem, herstel van natuur, inspelen op klimaatverandering en duurzame landbouw die klaar is voor de toekomst. De nationaal en internationaal afgesproken doelen op het gebied van water, natuur en klimaat staan aan de basis van het UPLG. Een belangrijke meerwaarde van het UPLG is de integrale en gebiedsgerichte aanpak. In het UPLG worden de opgaven gebundeld en in samenhang bekeken, waardoor nieuwe mogelijkheden ontstaan.
In hoofdstuk 2 wordt de totstandkoming en inhoud van het UPLG nader toegelicht. Het UPLG is een programma onder de Omgevingswet. Een programma is een zelfbindend document. Het UPLG heeft een hybride karakter; zowel beleid als uitvoering zijn aan de orde. Op grond van de Omgevingswet is het de bevoegdheid van Gedeputeerde Staten om Omgevingswetprogramma’s vast te stellen, dit geldt dus ook voor het UPLG. De planperiode voor het UPLG is de periode 2026 tot en met 2035.
1.2
Een MER bij het Utrechts Programma Landelijk Gebied
1.2.1
Wat is een MER?
Een milieueffectrapportage (MER) brengt de milieueffecten van een plan of project in beeld. Mer staat voor ‘milieueffectrapportage’ en is de procedure waarbinnen een MER wordt opgesteld. De toevoeging ‘plan’ (planMER) wil zeggen dat het om een MER voor een strategisch beleidsplan gaat, zoals een programma voor het landelijk gebied. In dit rapport hanteren we kortweg de term MER. Met de milieueffectrapportage krijgt het milieu een plaats in de besluitvorming over een plan of project, dit kan gaan om concrete projecten, maar ook om plannen en visies zoals het UPLG. Het MER helpt bij het afwegingsproces rondom de vraag wat waar hoeveel ruimte krijgt binnen het UPLG. Het eindproduct is een verslaglegging van dit proces in een Milieueffectrapport (MER). Dit product gaat samen met ontwerp-UPLG ter inzage. 1.2.2 Waarom een MER? Het doel van de mer-procedure is om het milieubelang volwaardig mee te wegen bij de voorbereiding en vaststelling van een plan of besluit. Sinds 1 januari 2024 is de Omgevingswet 19/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
het wettelijke stelsel voor de mer. Voor een programma moet een MER worden opgesteld als er sprake is van een wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschreven plan of programma dat een kader vormt voor mer-(beoordelings)plichtige projecten of wanneer een passende beoordeling voor het plan of programma nodig is. Beide redenen zijn van toepassing op het UPLG. Het UPLG kent een mer-plicht vanwege onderstaande kenmerken: Binnen het UPLG worden ontwikkelingen mogelijk gemaakt die vallen binnen de volgende categorieën van mer-beoordelingsplichtige projecten: A1 (‘wijzigingen’ in installaties van intensieve veehouderijen), A4 (bebossing of ontbossing met als doel een andere ruimtelijke functie van de grond) en J12 (inrichting landelijk gebied) uit bijlage V van het
Omgevingsbesluit Er zijn mogelijke significante negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden als gevolg van het programma. Uit de Voortoets1 blijkt dat negatieve effecten niet op voorhand zijn uit te sluiten, daarom moet een Passende Beoordeling worden opgesteld. Dit maakt het UPLG eveneens plan-mer-plichtig2. De (tijdelijke) negatieve effecten ontstaan met name in de uitvoeringsfase
1.2.3 Mer-procedure De mer-procedure is vastgelegd in de wet. De mer-procedure zoals deze voor het programma Landelijk gebied wordt gevolgd, heeft de procedurestappen: Opstellen Nota van Reikwijdte en Detailniveau (NRD) De procedure is gestart met een openbare kennisgeving van het voornemen om een MER op te stellen en de publicatie van de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD). De NRD heeft zes weken ter inzage gelegen, tussen 29 mei 2024 en 12 juli 2024. In deze periode kreeg iedereen de gelegenheid om te reageren op de aanpak van de milieueffectrapportage voor het UPLG, zoals beschreven in deze NRD. De reacties zijn gebruikt bij de verdere uitwerking van de milieueffectrapportage. Gedurende de periode van terinzagelegging is de NRD ook voorgelegd aan de Commissie voor de milieueffectrapportage (Cie. mer) voor een advies over reikwijdte en detailniveau (zie paragraaf 1.2.4). Opstellen MER en Nota van beantwoording De reacties zijn van antwoord voorzien in de Nota van Beantwoording NRD en de uitkomsten zijn, samen met het advies van de Cie. mer, betrokken in de op te stellen MER. De Nota van Beantwoording is gepubliceerd op de website van de provincie Utrecht. Het opstellen van het MER vond gelijktijdig plaats met het opstellen van het ontwerp-UPLG. Hoe de interactie tussen beide heeft plaatsgevonden wordt verder beschreven in hoofdstuk 3 van dit MER. Terinzagelegging MER 1
Uit de Omgevingswet volgt dat plannen uitsluitend kunnen worden vastgesteld als de zekerheid is verkregen dat deze de ‘natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied’ niet aantasten. Wanneer sprake is van mogelijke aantasting is de Voortoets een eerste toetsing van de mogelijke negatieve effecten. In de Voortoets wordt onderzocht of negatieve effecten op Natura 2000-gebieden op voorhand uitgesloten kunnen worden. 2 Artikel 16.36 lid 2 van de Omgevingswet 20/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
De procedure van het MER is gekoppeld aan het UPLG. Dit houdt in dat het ontwerp-UPLG en het MER gelijktijdig zes weken ter inzage worden gelegd, het MER wordt als bijlage bij het ontwerpUPLG. Net als bij de NRD mag eenieder een zienswijze indienen op het MER en op het ontwerpUPLG. Parallel aan de terinzagelegging en besluitvorming toetst de Cie. mer de kwaliteit van het MER en beoordeelt zij of de juiste (milieu)informatie aanwezig is om een besluit over het UPLG te kunnen nemen.
Besluit en vervolg De provincie Utrecht is initiatiefnemer van de mer-procedure. Het UPLG wordt vastgesteld door Gedeputeerde Staten. De provincie Utrecht motiveert in het definitieve UPLG hoe met de uitkomsten van het MER, de zienswijzen en toetsing van de commissie mer is omgegaan. 1.2.4 Advies Commissie mer op de NRD De Commissie mer heeft, zoals beschreven in de voorgaande paragraaf, een advies uitgebracht op basis van de NRD. De Commissie adviseert3 om in het MER de volgende punten op te nemen: 1.
Maak duidelijk waar het UPLG over besluit:
Baken de scope van het MER goed af en geef ook de relatie met andere relevante plannen en beleid weer, zoals met de provinciale omgevingsvisie Dit is onder meer terug te vinden in de paragraaf 2.4
Geef inzicht in eisen (wet- en regelgeving) en voorwaarden die daaruit voortvloeien Dit is eveneens terug te vinden in paragraaf 2.4, maar ook in de beschrijvingen zoals opgenomen in de referentiesituatie, bijlage 3
2.
Geef inzicht in doelen: Omschrijf duidelijk de doelen voor de provincie Utrecht als geheel, inclusief de beoogde verdeling daarvan over de vijf deelgebieden (in het UPLG en in het vervolg van dit MER ‘Landschappen’ genoemd). Duidelijkheid over de doelen is essentieel om deze per gebied te kunnen vaststellen en om zichtbaar te maken wat alternatieven aan de doelen bijdragen. Ook
het vierde doel, ‘perspectief voor de landbouw’, moet voldoende concreet gemaakt worden. De verschillende van het UPLG komen in het MER aan bod in hoofdstuk 2 Voer een ruimtelijke systeemanalyse uit van de deelgebieden en voor hun onderlinge samenhang. Bekijk ook de relatie met aangrenzende gebieden buiten de provincie. Een analyse van het water- en bodemsysteem en de samenhangende ecologische waarden komen aan bod in de beschrijving van de referentiesituatie
3.
Maak duidelijk welke ontwikkelingen wel en niet zijn meegenomen in de referentiesituatie (de huidige situatie inclusief de autonome ontwikkelingen). Dit komt aan bod in paragraaf 6.2. Raakvlakken met ontwikkelingen voortkomend uit ander beleid komen aan bod in de zogenaamde robuustheidstoets in paragraaf 6.4 Onderzoek per deelgebied de onderscheidende alternatieven en beschrijf welke maatregelen bijdragen aan de doelen en wat dit betekent voor het milieu. Het alternatievenonderzoek moet:
3
Utrechtse Programma Landelijk Gebied. Advies over reikwijdte en detailniveau van het milieueffectrapport - 14 november 2024/projectnummer: 3835 21/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
Op elk landschap toegespitste alternatieven omvatten. Immers, de opgave kan (zal) per
deelgebied verschillen, en daarmee ook de mogelijke maatregelen en oplossingen om deze opgave aan te pakken. Dit is terugvinden in hoofdstuk 5 De hoeken van het speelveld verkennen en daarmee breder kijken dan de huidige beleidsruimte. Een mogelijkheid is om te starten met de grootste opgave of het grootste knelpunt: wat is hiervoor nodig en op welke manier kunnen maatregelen voor de overige opgaven hierop aanhaken? Dit is eveneens terug te vinden in hoofdstuk 5
Zichtbaar maken welke keuzes nodig zijn om alle opgaven te halen. In hoofdstuk 6 van dit MER worden aanbevelingen gegeven hoe de effectiviteit en het doelbereik van het beleid vergroot kan worden
4.
Laat de optelsom van (voorkeurs)alternatieven per landschap voor de gehele provincie zien: en zet deze af tegen de provinciale doelen: Als blijkt dat niet alle doelen worden bereikt, pas dan de alternatieven van de deelgebieden aan totdat alle doelen (zoveel als mogelijk) gehaald worden. Doorloop daarmee een iteratief proces. Het doorlopen proces ten behoeve van dit MER wordt beschreven in hoofdstuk 3
5.
Onderzoek effecten zoveel mogelijk kwantitatief en gebruik kaartmateriaal: Laat naast negatieve effecten juist ook de positieve impact zien, ook van combinaties van maatregelen voor verschillende opgaven. Dit punt is in mindere mate verwerkt. In het MER, met name in de beoordeling van de alternatieven, is zoals gewenst een enigszins hoger detailniveau gehanteerd dan in het UPLG. Waar mogelijk zijn voor de beoordeling en de beschrijving van de referentiesituatie de onderliggende (kwantitatieve) onderzoeken gebruikt. Echter, niet voor alle thema’s is een kwantitatieve onderbouwing als noodzakelijk geacht in deze fase. Ook staat met een volledig kwantitatieve beoordeling het detailniveau van het MER te ver af van het detailniveau van het UPLG
Een beschrijving van de wijze waarop met de aandachtspunten van de Commissie mer (hoofdstuk 6 van het advies) per thema is omgegaan is opgenomen in bijlage 6 van dit MER.
1.3
Leeswijzer
Dit MER bestaat uit de volgende hoofdstukken: Hoofdstuk 2: Programma landelijk gebied Hoofdstuk 3: Hoe is het milieueffectonderzoek uitgevoerd en wat is er onderzocht?
Hoofdstuk 4: Referentiesituatie Hoofdstuk 5: Wat zijn de alternatieven die zijn onderzocht Hoofdstuk 6: Effectbeoordeling (ontwerp) UPLG (inclusief conclusies en aanbevelingen)
Hoofdstuk 7: Evaluatie en monitoring van beleid
22/147
Kenmerk
R001-1294991EMG-V04-sss-NL
2 Programma landelijk gebied 2.1
Totstandkoming UPLG
Na de opdracht van het rijk om een provinciaal programma op te stellen, is op 5 juli 2023 een eerste versie gepubliceerd. Hierop volgde een informele schriftelijke reactieronde in het najaar van 2023, die resulteerde in 159 reacties. Deze zijn behandeld in de Reactienota en zo veel mogelijk verwerkt in Ontwerp-UPLG. Het UPLG is mede door participatie tot stand gekomen. De gebiedspartners, waaronder de waterschappen, gemeenten, landbouworganisaties en natuurorganisaties, hebben op meerdere momenten tijdens de totstandkoming van het OntwerpUPLG hun ideeën, meningen en zorgen kunnen delen. Nadat in de zomer van 2024 duidelijk werd dat het NPLG en bijbehorend Transitiefonds werden stopgezet, zijn de teksten herzien en nogmaals besproken met de gebiedspartners. Onderstaand schema geeft het proces met verschillende participatiemomenten weer. / beging