Bijlage 3 Rapportage Rkc onderzoek Dorpshuizen
Tekst van het document
f
Dorpshuizen in de Ronde Venen Rekenkameronderzoek
Opdrachtgever: Rkc De Ronde Venen
Arnhem, 15 november 2021 Ons kenmerk 20166-007
© KplusV
© KplusV
Dorpshuizen in de Ronde Venen Rekenkameronderzoek
Opdrachtgever: Rkc De Ronde Venen Arnhem, 15 november 2021 Ons kenmerk 20166-007
Contactpersoon: Roel Bottema 06 27 08 55 09
© KplusV
Inhoud 1
Inleiding
6
1.1
Introductie
6
1.2
Doel en onderzoeksvragen
6
1.3
Activiteiten en afbakening
7
2
Beschrijving dorpshuizen
9
2.1
De dorpshuizen
9
2.2
Schets deelaspecten
10
3
Beleid
12
3.1
Beschrijving beleid
12
3.2
Samenhang in beleid
13
3.3
Toelichting bij beleid
14
3.4
Doorontwikkeling beleid
14
3.5
Beoordeling normen
15
4
Beheer en Exploitatie
17
4.1
Activiteiten en bezetting
17
4.2
Financiën en relatie met subsidie
20
4.3
Sturing en beoordeling door de gemeente
25
4.4
Analyse
28
4.5
Beoordeling normen
30
5
Verschillenanalyse
33
5.1
Overeenkomsten en verschillen tussen feitelijk en wenselijk gebruik
33
5.2
Verklarende factoren overeenkomsten en verschillen
34
5.3
Beoordeling normen
36
6
Rol van de raad
37
6.1
Ontvangen informatie
37
6.2
Gewenste informatie
38
6.3
Beoordeling normen
38
7
Bevindingen, conclusies en aanbevelingen
40
7.1
Bevindingen en conclusies
40
7.2
Aanbevelingen
44
Bijlage 1
Vraagstelling en normenkader
47
Bijlage 2
Geïnterviewde personen en geraadpleegde documenten
49
Bijlage 3
Beleidsanalyse
52
Bijlage 4
Vergelijking financiën Dorpshuizen
56
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
4
Onze contactgegevens
61
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
5
1 Inleiding 1.1 Introductie De Rekenkamercommissie van de gemeente De Ronde Venen (hierna: Rkc) heeft KplusV gevraagd onderzoek te doen naar de benutting van de dorpshuizen in de gemeente. Met het onderzoek wordt: • inzicht gegeven in de activiteiten die plaatsvinden in de dorpshuizen; • inzicht gegeven in de aansluiting tussen de activiteiten en het gemeentelijk beleid; • inzicht gegeven in verschillen en overeenkomsten in de activiteiten van de dorpshuizen; • inzicht gegeven in de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode september 2020 – april 2021.
1.2 Doel en onderzoeksvragen Doelstelling Het doel van het onderzoek is: Verkrijgen van inzicht in de exploitatie en benutting van de dorpshuizen en de verklarende factoren voor de onderlinge verschillen.
Onderzoeksvragen De hoofdvraag van het onderzoek luidt: Heeft de gemeenteraad voldoende zicht op de exploitatie en benutting van de dorpshuizen en de verklarende factoren voor de onderlinge verschillen? De hoofdvraag valt uiteen in de volgende deelvragen. 1. Beleid a) Op welke wijze en waarvoor zouden de dorpshuizen volgens de gemeente en haar (welzijns-)partners moeten worden gebruikt? b) Is er sprake van samenhang in het beleid ten aanzien van dorpshuizen en beleidsterreinen waarin zij een rol spelen? c) In welke documenten wordt het beleid ten aanzien van dorpshuizen geformuleerd? 2. Beheer en benutting a) Hoe worden de dorpshuizen nu gebruikt en welke middelen worden daarvoor ingezet? b) Wat is bij de dorpshuizen de verhouding tussen eigen inkomsten en gemeentelijke subsidie? c) Hoe stuurt en beoordeelt de gemeente op de exploitatie en benutting van de dorpshuizen? 3. Huidig en beoogde gebruik (aard en intensiteit)
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
6
a) Wat zijn de overeenkomsten en verschillen tussen het huidige gebruik en het
beoogde gebruik van de dorpshuizen? (Aard en intensiteit van de activiteiten/ het gebruik/ de benutting). 4. Verklaring: de verschillenanalyse a) Wat zijn de verklarende factoren voor de overeenkomsten en verschillen tussen feitelijk en gewenst gebruikt? b) Wat zijn hierin de verschillen tussen de individuele dorpshuizen? 5. Raadsinformatie a) Welke informatie ontvangt de gemeenteraad ten aanzien van de exploitatie (de benutting) van de dorpshuizen? b) Welke informatie wenst de gemeenteraad te ontvangen ten aanzien van de exploitatie (de benutting) van de dorpshuizen? Normenkader Bovenstaande onderwerpen worden getoetst aan de hand van een normenkader, dat samen met de Rkc is vastgesteld. Per norm geven we een onderbouwing, waarna de beoordeling aan de hand van een kleur wordt gegeven. Hierbij worden drie kleuren gehanteerd: • Groen betekent dat er wordt voldaan aan de norm; • Oranje betekent dat er beperkt wordt voldaan aan de norm; • Rood betekent dat er niet wordt voldaan aan de norm. Het volledige normenkader is te vinden in bijlage 1.
1.3 Activiteiten en afbakening Activiteiten In het onderzoek zijn de volgende activiteiten uitgevoerd. • Analyse van documenten1 • Interviews met besturen van stichtingen die de dorpshuizen beheren • Interviews met ambtelijke medewerkers van de gemeente • Vraagsessie met een vertegenwoordiging van de gemeenteraad Afbakening Als het gaat om de analyse van het beleid en het informeren van de raad, kijken we naar de periode 2016-nu (vier jaar). Voor de analyse van benutting van de dorpshuizen en de financiële exploitatie is het verslagjaar 2019 uitgangspunt (van subsidieaanvraag tot en met verantwoording jaarverslag). Relatie met lopend adviestraject In 2019 is de gemeente De Ronde Venen begonnen met een adviestraject om beter zicht te krijgen op de dorpshuizen, een analyse te maken van de benutting van de dorpshuizen en op basis daarvan specifieker beleid ten aanzien van de dorpshuizen op te kunnen stellen. De gemeente heeft een extern adviesbureau ingehuurd (Adviesboog) om de analyse uit te voeren en een advies over het beleid te geven. De dorpshuizen zijn 1
In bijlage 2 worden de bestudeerde documenten en geïnterviewde personen beschreven.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
7
actief in dit traject betrokken en hebben overleggen met het adviesbureau, gemeente en elkaar gevoerd. Ten tijde van de start van dit rekenkameronderzoek was dit traject nog onderweg, maar zijn de eindresultaten nog niet gepresenteerd aan de raad. KplusV – dat het rekenkameronderzoek heeft uitgevoerd – heeft inzicht gekregen in de tot nu geproduceerde (concept)stukken van het adviestraject en contact gehad met het uitvoerend adviesbureau. De stukken zijn gebruikt voor de analyse van de benutting en exploitatie, met de gesprekken is inzicht verkregen in de onderbouwing van de analyse van Adviesboog. Leeswijzer Het rapport is als volgt opgebouwd. • In hoofdstuk 2 wordt een eerste beeld gegeven van de dorpshuizen. Hierin worden de eigenschappen van de verschillende dorpshuizen beschreven. • In hoofdstuk 3 gaan we in op het beleid ten aanzien van de dorpshuizen. • Hoofdstuk 4 gaat in op het beheer en exploitatie van dorpshuizen. Hierin worden de activiteiten beschreven en gaan we in op de subsidie en financiële situatie van de stichtingen die de dorpshuizen beheren • Hoofdstuk 5 gaat in op de verschillen en overeenkomsten (de zogeheten 'verschillenanalyse'). Hierin worden verschillen en overeenkomsten verder geduid. • In hoofdstuk 6 gaan we in op de rol van de raad. • In hoofdstuk 7 worden de conclusies en aanbevelingen beschreven.
De bijlagen bestaan uit: • Bijlage 1: een overzicht van de vraagstelling en het normenkader • Bijlage 2: een overzicht van geïnterviewde personen en geanalyseerde documenten • Bijlage 3: een vergelijking van de financiën van de dorpshuizen
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
8
2 Beschrijving dorpshuizen In dit hoofdstuk geven we een overzicht van de verschillende dorpshuizen. Dit overzicht geeft een beeld van de dorpshuizen en een eerste inzicht in verschillen en overeenkomsten.
2.1 De dorpshuizen In de gemeente De Ronde Venen zijn de volgende dorpshuizen: • De Boei (Vinkeveen) • De Springbok (Den Hoef) • De Vijf Bogen (Baambrugge) • De Willisstee (Wilnis) • Ons Streven (Amstelhoek) De gemeente De Ronde Venen omvat meer dan vijf kernen. Niet elke kern heeft daarmee een dorpshuis.
De Boei
De Springbok
Ons Streven De Boei
De Willisstee
De Vijf Bogen
Ons Streven
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
9
2.2 Schets deelaspecten 2.2.1 Eigenaar en locatie
De volgende tabel geeft een overzicht van de eigenaren van de dorpshuizen en de locaties. Naam Dorpshuis De Boei
Eigenaar
Locatie
Stichting Ons Dorpshuis
Vinkeveen
De Springbok
Stichting Dorpshuis De Springbok
De Hoef
De Vijf Bogen
Stichting Dorpshuis Baambrugge
Baambrugge
De Willisstee
Stichting Dorpscentrum Wilnis
Wilnis
Ons Streven
Buurtvereniging Amstelhoek
Amstelhoek
Tabel 1. Overzicht van de dorpshuizen, eigenaren en locatie
2.2.2 Eigendomdom gebouw en grond
Onderstaande tabel geeft de eigendomssituatie van het gebouw en de grond weer. De stichtingen en verenigingen zijn eigenaar van de gebouwen en daarmee volledig verantwoordelijk voor het onderhoud. De gemeente is – met uitzondering van De Vijf Bogen – eigenaar van de grond. Naam Dorpshuis
Eigenaar gebouw
Eigenaar grond
De Boei
Stichting
Gemeente
De Springbok
Stichting
Gemeente
De Vijf Bogen
Stichting
Stichting
De Willisstee
Stichting
Gemeente
Ons Streven
Vereniging
Gemeente
Tabel 2. Overzicht eigenaren gebouwen en grond.
2.2.3 Gymzaal en horeca
Onderstaande tabel geeft aan welke voorzieningen er in de dorpshuizen zijn. Vier van de vijf dorpshuizen beschikken over een gymzaal, alleen Ons streven niet. De grootte van de dorpshuizen verschilt. We kunnen spreken van: • de 'grotere dorpshuizen' (qua oppervlakte), bestaande uit De Boei en De Willisstee; • de 'kleinere dorpshuizen', bestaande uit De Springbok, De Vijf Bogen; • Ons Streven is qua oppervlakte klein, en zien we als een aparte categorie (omdat deze geen subsidie ontvangt van de gemeente). Vier van de vijf dorpshuizen hebben een volledige horecavergunning2. Vier dorsphuizen hebben een gymzaal, waarbij in De Boei en De Willistee sprake is van meerdere gymzalen. Naam Dorpshuis
Gymzaal
Oppervlakte
Horecavergunning
Commerciële horeca
De Boei
Ja
ca. 3.512 m2
Volledig
Ja3
De Springbok
Ja
ca. 780 m2
Beperkt
Nee
De Vijf Bogen
Ja
ca. 1.004 m2
Volledig
Ja
2
Bij een beperkte horecavergunning is het verboden bij bruiloften, recepties of andere commerciële activiteiten de horeca-uitbating te organiseren. Horeca is dan alleen beschikbaar voor niet-commerciële activiteiten. 3 Ten tijde van het onderzoek is de horeca in De Boei gewijzigd. Bij aanvang van het onderzoek was er nog sprake van niet commerciële horeca, inmiddels is er sprake van commerciële horeca in De Boei.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
10
De Willisstee
Ja
ca. 2.900 m2
Volledig
Ja
Ons Streven
Nee
ca. 345 m2
Volledig
Ja
Tabel 3. Overzicht voorzieningen. Bron gegevens: SWOT analyse Adviesboog 2020.
2.2.4 Subsidie
Vier van de vijf dorpshuizen ontvangen subsidie – Ons Streven ontvangt geen subsidie. De hoogte van de subsidie varieert van € 13.000 voor De Springbok tot € 154.030 voor De Boei (in 2019). Omtrent de hoogte van de subsidies zijn in het verleden verschillende afspraken gemaakt met de dorpshuizen. Onderstaande tabel geeft een overzicht. Naam Dorpshuis
Subsidie
€ in 2019
Op-/afbouw
De Boei
Ja
€ 154.030
O.b.v. prognose jaarlijkse verplichtingen + jaarlijkse indexatie
De Springbok
Ja
€ 13.000
Vast bedrag zonder indexatie
De Vijf Bogen
Ja
€ 18.620
Afbouw naar € 0 in dec. 2026
De Willisstee
Ja
€ 145.000
Vast bedrag zonder indexatie
Ons Streven
Nee
-
n.v.t.
Tabel 4. Overzicht subsidierelatie. Bron: Jaarrekeningen dorpshuizen 2019 en interviews dorpshuizen.
2.2.5 Bestuur, personeel en vrijwilligers
De volgende tabel geeft een overzicht van het aantal bestuursleden, personeel (bijvoorbeeld schoonmaak en beheer) en het aantal vrijwilligers. Naam Dorpshuis De Boei4
Aantal leden bestuur
Personeel
Vrijwilligers
4 personen
Ja
5 (incl. 2 bestuursleden)
De Springbok
4 personen + raad van advies van 6 personen
Nee
12 tot 14 vast & circa 25 ad hoc
De Vijf Bogen
6 personen
Ja
40
De Willisstee
3 personen
Ja
3
Ons Streven
7 personen
Nee
Circa 855
Tabel 5. Overzicht personeelsituatie. Bron: jaarrekening dorpshuizen 2019 en interviews dorpshuizen.
4
Deze tabel geeft de situatie per 2019 weer. Ten tijde van het onderzoek is de situatie in de Boei gewijzigd: de horeca is vercommercialiseerd en het aantal personeelsleden in dienst van de stichting is teruggebracht tot één persoon. 5 Dit zijn de leden van de vereniging
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
11
3 Beleid In dit hoofdstuk gaan we in op het gemeentelijk beleid omtrent de dorpshuizen. In paragraaf 3.1 geven we een beschrijving van het beleid zoals dat in verschillende beleidsdocumenten geformuleerd is, dat vervolgens in 3.2 geanalyseerd wordt. In 3.3 geven we een toelichting op het beleid, met inzichten die in de gesprekken zijn opgedaan. In 3.4 wordt ingegaan op de doorontwikkeling van het beleid, dat rond 2018 gestart is. In 3.5 wordt op basis van de analyse van de documenten en gesprekken een typering van het beleid gegeven. Beoordeling van de normen vindt in paragraaf 3.6 plaats.
3.1 Beschrijving beleid In deze paragraaf worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord. 1. Beleid a) In welke documenten wordt het beleid ten aanzien van dorpshuizen geformuleerd? b) Op welke wijze en waarvoor zouden de dorpshuizen volgens de gemeente en haar (welzijns-)partners moeten worden gebruikt? Documenten Het beleid ten aanzien van dorpshuizen kent verschillende deelaspecten en wordt in verschillende beleidsdocumenten beschreven. De volgende beleidsdocumenten zijn leidend: • Maatschappelijke Agenda Sociaal Domein 2017 • Nota Integraal Accommodatiebeleid 2013 • Coalitieakkoord 2018 Daarnaast hebben we onderzocht in hoeverre de dorpshuizen benoemd worden in het beleid omtrent jeugd, welzijn, participatiewet, sport en kunst en cultuur6. In de 'Uitvoeringsnota Sport en Beweegbeleid Samen Sterker 2013-2016' wordt de rol van dorpshuizen in het sportbeleid benoemd, in de andere beleidsnota's wordt niet ingegaan op de rol van dorpshuizen en hun mogelijke invulling van het beleid. Typering beleid Bijlage 3 geeft een uitgebreid overzicht van de geanalyseerde documenten en het beleid dat daarin geformuleerd is.
Samenvattend is het beleid zoals beschreven in de geanalyseerde beleidsstukken als volgt te typeren: • de gemeente beoogt voldoende voorzieningen in de verschillende kernen, waar activiteiten georganiseerd kunnen worden; • in de kernen waar de dorpshuizen zijn, vervullen de dorpshuizen (naast andere bestaande voorzieningen) deze rol; • deze dorpshuizen zijn ontmoetingsplekken en versterken lokale sociale netwerken; • de besturen van de stichtingen die eigenaar zijn, zijn verantwoordelijk voor het beheer en exploitatie. Zij hebben met name een faciliterende rol: door beheer en 6
We hebben hiervoor de documenten 'Beleidsnota Participatiewet', 'Beleidsplan jeugd 2015-2016', 'Jeugdbeleidsplan 2020-2026', 'Uitvoeringsnota Sport- en beweegbeleid 2013-2016', 'Nota Kunst en Cultuur 2014-2018' en 'Beleidsnota Kunst, cultuur en cultuurhistorie 2019-2022'.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
12
• • •
exploitatie worden activiteiten mogelijk gemaakt, de besturen organiseren zelf geen activiteiten. Activiteiten worden georganiseerd door verenigingen (op het gebied van sport, muziek, cultuur etc.) de toegang tot de dorpshuizen dient laagdrempelig te zijn; de voorzieningen worden optimaal gebruikt.
De rol en bijdrage van de dorpshuizen aan het beleid omtrent jeugd, welzijn, Participatiewet, kunst en cultuur is niet in beleidsstukken geformuleerd. Alleen op het gebied van sport en gymnastiek wordt de rol van de dorpshuizen benoemd.
3.2 Samenhang in beleid De volgende onderzoeksvraag wordt beantwoord in deze paragraaf. 1. Beleid c) Is er sprake van samenhang in het beleid ten aanzien van dorpshuizen en beleidsterreinen waarin zij een rol spelen? Samenhang in nota's Hoewel de beleidsdoelstellingen in de nota's Maatschappelijke Agenda Sociaal Domein 2017, Nota Integraal Accommodatiebeleid en het Coalitieakkoord algemeen verwoord zijn en op verschillende manieren geformuleerd worden, zijn deze over het algemeen congruent: de doelstellingen en uitgangspunten komen overeen en spreken elkaar niet tegen. Daarbij zijn er verschillende vaststellingen omtrent de dorpshuizen (bijvoorbeeld: er is sprake van een lage bezetting, er wordt niet gestuurd op prestaties) die in meerdere documenten terugkeren. Samenhang en verschil tussen kernen In de geanalyseerde documenten wordt geen specifiek beleid voor verschillende dorpshuizen in verschillende kernen geformuleerd. Het beleid impliceert maatwerk: wanneer er in een specifieke kern behoefte is aan bepaalde activiteiten en waaraan dorpshuizen als voorziening een bijdrage kunnen leveren, zijn de dorpshuizen de plekken waar daarvoor ruimte wordt geboden. Samenhang met aangrenzende beleidsterreinen In de documentstudie hebben we onderzocht in hoeverre de dorpshuizen benoemd worden in het beleid omtrent jeugd, welzijn, participatiewet, sport en kunst en cultuur7.
In deze nota's worden de dorpshuizen of hun rol in de bijdrage van het behalen van beleidsdoelen van deze terreinen niet of nauwelijks benoemd; alleen in de 'Uitvoeringsnota Sport en Beweegbeleid Samen Sterker 2013-2016' wordt de rol van dorpshuizen en beleidsmatige inzet omtrent het versterken van beheer en exploitatie genoemd. Er wordt echter niet aangegeven welke maatschappelijke bijdrage of activiteit wordt verwacht.
7
We hebben hiervoor de documenten 'Beleidsnota Participatiewet', 'Beleidsplan jeugd 2015-2016', 'Jeugdbeleidsplan 2020-2026', 'Uitvoeringsnota Sport- en beweegbeleid 2013-2016', 'Nota Kunst en Cultuur 2014-2018' en 'Beleidsnota Kunst, cultuur en cultuurhistorie 2019-2022'.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
13
3.3 Toelichting bij beleid Gesprekken met ambtelijke medewerkers gemeente In de gesprekken met ambtelijke medewerkers van de gemeente wordt aangegeven dat het beleid ten aanzien van de dorpshuizen in verschillende documenten beschreven is. Er is geen sprake van één document waarin een 'dorpshuizenbeleid' is uitgeschreven. In de gesprekken is aangegeven dat de gemeente beoogt voldoende maatschappelijke voorzieningen in de verschillende kernen te willen hebben. Dit betreffen plekken waar mensen elkaar kunnen ontmoeten en activiteiten georganiseerd kunnen worden. Het is daarbij van belang dat de voorziening laagdrempelig is – zo worden sociale netwerken versterkt en worden de gemeenschappen in de verschillende kernen lokaal verbonden. Deze voorzieningen kunnen bestaan uit dorpshuizen, maar ook bibliotheken en sportaccommodaties kunnen deze rol vervullen. Er wordt aangegeven dat in de kernen waar de dorpshuizen zich bevinden, de dorpshuizen de voorzieningen zijn die ruimte voor (het organiseren van) activiteiten mogelijk maken en daarmee gemeenschappelijke verbinding kunnen versterken. In de gesprekken is aangegeven dat er op incidentele basis wordt gesproken met andere maatschappelijke partners over de invulling van de dorpshuizen, zoals welzijnsorganisaties, bibliotheken en verenigingen.
Deze gesprekken richten zich met name op de benutting van de dorpshuizen en het verkennen van mogelijkheden om voorzieningen samen te voegen of gezamenlijk onder te brengen in één pand (dorpshuis ofwel andere voorziening). Gesprekken met besturen De besturen van de stichtingen geven aan dat er geen centraal en op papier vastgelegd beleid is op basis waarvan de gemeente stuurt. De afspraken die gemaakt zijn omtrent subsidie, komen voort uit afspraken uit het verleden. De besturen geven aan meer met gemeente in gesprek te willen gaan om gezamenlijk beleid op te formuleren en hier uitvoering aan te geven. Ook zouden de besturen graag zien dat er periodiek overleg plaatsvindt, waarin de vraagstukken van de besturen kunnen worden geagendeerd en op basis waarvan het beleid doorlopend waar nodig geactualiseerd wordt. Uit de gesprekken met de besturen ontstaat het beeld dat de besturen het eens zijn met het beleid zoals dat in de verschillende stukken is geformuleerd, maar dat hier in de praktijk weinig invulling aan gegeven wordt. Het ontbreken van concreet beleid maakt ook dat er weinig dialoog over voortgang en prestaties plaatsvindt. De verbinding met de gemeente heeft vooral een voornamelijk ad-hoc-karakter.
3.4 Doorontwikkeling beleid Rond 2018 is er begonnen met een doorontwikkeling van het beleid. Aanleiding hiervoor was de doorlopende vraagstukken rondom De Boei. Dit dorpshuis had problemen met het onderhoud en de bezettingsgraad van het pand en de bezetting van het bestuur. De gemeente heeft toen een actieve rol gespeeld om de problemen met De Boei op te lossen. Uit dit traject ontstond het beeld dat de (problematiek rondom) De Boei niet op zichzelf stond: er zou een meer algehele visie op de dorpshuizen moeten komen. Zodoende is
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
14
het onderwerp ook op de agenda van het huidige college gekomen, dat een visie wilde ontwikkelen. Op basis hiervan heeft een extern bureau (gestart in 2019) een analyse van de sterktes en zwaktes van de dorpshuizen gemaakt. Op basis van deze analyse is een advies opgesteld. Na afronding van het huidige Rekenkameronderzoek wordt dit adviestraject vervolgd.
3.5 Beoordeling normen In deze paragraaf worden de bevindingen afgezet tegen de normen. Per norm wordt een toelichting gegeven. Vraag
Norm
1a
Het is helder beschreven welk gebruik van de dorpshuizen de gemeente voor ogen heeft, dat aansluit op de sociaal maatschappelijke agenda.
De doelen in de beleidsnota's zijn veelal van algemene aard en geven op hoofdlijnen richting aan het beleid. Deze zijn congruent en sluiten aan op de sociaal maatschappelijke agenda. In geen van de beleidsdocumenten wordt gespecificeerd wat voor activiteiten er in de dorpshuizen plaats dienen te vinden, voor welke doelgroepen de dorpshuizen beschikbaar dienen te zijn8, wat de beoogde bezetting dient te zijn, welke activiteiten gesubsidieerd worden en welke niet en welke prestaties de dorpshuizen dienen te leveren. De gemeente geeft dit (zowel in de stukken als in de gesprekken) zelf ook aan en heeft actie ondernomen om het beleid verder te specificeren. Vraag
Norm
1a
Er is duidelijke afstemming tussen de gemeente en haar partners over het gebruik van de dorpshuizen.
Op incidentele basis zijn er gesprekken met andere partners (welzijnsorganisaties, bibliotheken, verengingen) over de rol van de dorpshuizen en mogelijkheden met betrekking tot het versterken van de rol van verschillende voorzieningen. De gemeente houdt wel 'feeling' met de vraagstukken waar de partners mee zitten, maar de gesprekken vinden niet op structurele basis plaats. De gemeente voert geen actief flankerend beleid waarbij maatschappelijke organisaties 'gedwongen' worden samen op te trekken. Vraag
Norm
1b
Er is sprake van een samenhangend beleid dat, waar nodig, is toegespitst op het specifieke karakter van de desbetreffende kern (kernenbeleid).
Hoewel het beleid niet concreet is, zien we wel dat er een mate van samenhang is in het beleid. Uit de gesprekken blijkt ook dat verschillende medewerkers van de gemeente en de besturen van de stichtingen - los van elkaar - dezelfde rol toebedelen aan de dorpshuizen: de stichtingen worden gesubsidieerd voor het beheer van de dorpshuizen, waarmee ruimte voor maatschappelijke activiteiten mogelijk gemaakt wordt.
8
In de meeste stukken wordt alleen genoemd: 'jongeren en ouderen'
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
15
Er is geen expliciet beleid geformuleerd ten aanzien van het karakter van specifieke kernen, maar hier wordt in de praktijk ruimte voor gelaten. Als er in de kernen behoefte is aan specifieke voorzieningen, dan kunnen dorpshuizen daar invulling aan geven. Vraag
Norm
1c
Er zijn in het beleid concrete uitgangspunten voor de exploitatie (maatschappelijke doelen, benutting, aard en omvang van de activiteiten, kosten en inkomsten) van dorpshuizen geformuleerd.
Er zijn geen concrete uitgangspunten in het beleid voor de exploitatie van dorpshuizen geformuleerd. Uitgangspunten over maatschappelijke doelen, benutting, aard en omvang van de activiteiten en kosten en inkomsten worden alleen op hoofdlijnen beschreven. De beoordeling van de exploitatie en de daarmee samenhangende subsidieomvang vindt niet plaats op basis van concrete uitgangspunten in het beleid, maar zijn vooral historisch bepaald. Vraag
Norm
1c
Deze uitgangspunten zijn congruent in de verschillende beleidsdocumenten geformuleerd.
De – algemeen verwoorde - uitgangspunten zijn wel congruent: ze spreken elkaar niet tegen. Uit de gesprekken blijkt dat verschillende medewerkers van de gemeente en de besturen van de stichtingen dezelfde visie op het gebruik van de dorpshuizen hebben. Hierbij maken we wel de kanttekening dat deze visie – zo blijkt ook uit de beoordeling van de vorige norm – algemeen is en op hoofdlijnen in de beleidsstukken geformuleerd is.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
16
4 Beheer en Exploitatie In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het beheer en de exploitatie. In paragraaf 4.1 worden de activiteiten en bezetting beschreven, in 4.2 de financiën en de relatie met de hoogte van de subsidie. In 4.3 wordt ingegaan op het subsidieverleningsproces en de sturing en beoordeling door de gemeente. In 4.4 geven we een samenvattende analyse van de verschillende deelaspecten, op basis waarvan de beoordeling van de feitelijke situatie ten opzichte van onze normen in 4.5 plaatsvindt.
4.1 Activiteiten en bezetting 2. Beheer en Exploitatie a) Hoe worden de dorpshuizen nu gebruikt en welke middelen worden daarvoor ingezet? 4.1.1 Beschrijving activiteiten
In grote lijnen worden de volgende type activiteiten in de dorpshuizen georganiseerd: • sociaal-culturele activiteiten en ontmoeting; • horeca; • sport en gymnastiek; • vaste verhuur (voor lokale verenigingen, stichtingen en bedrijven); • incidentele sociaal-culturele en commerciële zaalverhuur voor bijeenkomsten en evenementen; De mate waarin deze activiteiten georganiseerd worden, verschillen per dorpshuis. In het dorpshuis Ons Streven is bijvoorbeeld geen gymzaal, in De Springbok is er geen verhuur voor commerciële activiteiten. Onderstaande tabel geeft – op basis van de gesprekken en bestudeerde documenten – een overzicht van de verschillende activiteiten die in de dorpshuizen georganiseerd worden. De Boei
De Springbok
De Vijf Bogen
Sociale en culturele activiteiten
Ja
Ja
Ja
Horeca
Commercieel
Niet commercieel
Commercieel
Sport en gym
Ja
Ja
Ja
Vaste verhuur
De Willisstee Ons streven Ja
Ja (voor leden)
Commercieel Commercieel Ja
Nee
Ja (sociaalJa Ja Ja Ja (yoga en culturele (diverse partijen) (toneelvereniging) (kinderdagverblijf) buurtkamer) activiteiten)
Commerciële verhuur zalen
Ja
Overige voorzieningen
Schietbaan Peuterspeelzalen
Nee
Ja
Ja
Ja
Tabel 6. Overzicht type activiteiten per dorpshuis.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
17
Sociale en culturele activiteiten en ruimte voor ontmoeting In alle dorpshuizen worden sociale en culturele (en deels commerciële) activiteiten georganiseerd. De besturen van de stichtingen hebben een faciliterende rol: door beheer van de panden wordt de mogelijkheid voor het organiseren van activiteiten mogelijk gemaakt. De activiteiten worden georganiseerd door inwoners, verenigingen en instellingen. Hierbij kan gedacht worden aan kaartmiddagen en -avonden, spelletjesmiddagen en -avonden, en (bij enkele dorpshuizen) biljart. De horeca en buurtkamers zorgen voor algemene inloop voor inwoners, waarmee laagdrempelige ontmoetingen mogelijk zijn. Horeca In alle dorpshuizen is er sprake van een horecagelegenheid. In De Springbok is er geen commerciële horeca, maar staat de horeca uitsluitend ten dienste van de gebruikers van de dorpshuizen. De Willisstee en De Boei hebben de horeca verpacht9. De Vijf Bogen en Ons Streven hebben de horeca in eigen beheer. Bij de Boei, de Willestee, De Vijf bogen en Ons Streven is sprake van een volledige horecavergunning. Sport en gymnastiek Voor het faciliteren van gym voor scholen ontvangen de dorpshuizen een onderwijsvergoeding. De hoogte van de onderwijsvergoeding is gebaseerd op vaste (genormeerde) vergoedingen gerelateerd aan het aantal uren en omvang van de klassen die gebruik maken van de gymzaal.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de hoogte van de onderwijsvergoeding.
Onderwijsvergoeding
De Boei
De Springbok
De Vijf Bogen
€ 21.384
€ 1.879
€ 3.758
De Willisstee Ons streven € 28.351
€-
Tabel 7. Hoogte onderwijsvergoeding per dorpshuis. Bron: Jaarverslagen dorpshuizen 2019.
Vaste en commerciële verhuur De dorpshuizen kennen enkele vaste huurders: de zalen worden periodiek verhuurd voor partijen als de toneelvereniging, koren en yogaclub10. De zalen in de dorpshuizen zijn ook commercieel te verhuren, voor bruiloften en partijen en zakelijke bijeenkomsten. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de sociale en commerciële tarieven waartegen een ruimte gehuurd kan worden. Te zien is dat de tarieven per buurthuis zeer verschillen; de sociale tarieven lopen uiteen van €16,50 tot € 150 per dag per zaal.
9
Met ingang van het vierde kwartaal van 2020 heeft De Boei de horeca eveneens verpacht aan dezelfde pachter als de pachter van De Willisstee. 10 De Boei beschikt over een schietbaan en peuterspeelzalen. Deze voorzieningen worden niet of nauwelijks gebruikt. In De Vijf Bogen zit kinderdagverblijf Kidswereld.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
18
Naam Dorpshuis
Sociale tarieven
Commerciële tarieven
€21 tot €110,- per dagdeel voor zaal
€45,- tot €180,- per dagdeel per ruimte
De Springbok
€ 80 per dagdeel (grote zaal) € 35,50 per dagdeel (kleine zaal) € 123 per dagdeel (combi grote/kleine zaal)
Alleen sociaal tarief
De Vijf Bogen
€ 29,75 per dagdeel per zaal
€ 35 tot € 40 per dagdeel per zaal
De Willisstee
€16,50 tot €69,50 per dagdeel per zaal
Voor de grote zaal zijn er €50 aan servicekosten bovenop het sociaal tarief
Ons Streven
€150 per dagdeel per zaal Korting voor leden
Alleen sociaal tarief
De Boei
Tabel 8. Tarieven zaalverhuur. Bron: gesprekken met besturen, analyse Adviesboog en websites dorpshuizen.
4.1.2 Beschrijving bezetting
In hoeverre worden de beschikbare zalen en ruimtes nu gebruikt? Onderstaande tabel geeft een overzicht van de bezetting in 201911. Het percentage geeft aan in hoeverre de beschikbare zalen en ruimtes gebruikt worden (in tijd). Ter illustratie: het getal 20% geeft aan dat in 20% van de beschikbare uren in 2019 de zalen daadwerkelijk gebruikt zijn. Naam Dorpshuis
Ochtend
Middag
Avond
Gymzalen
De Boei
10 %
10 %
25 %
90 %
De Springbok
20 %
40 %
60 %
100% (avond) 20% (overdag)
De Vijf Bogen
10 %
20 %
50 %
60 %
De Willisstee
20 %
20 %
50 %
90 %
Ons streven
0%
20 %
50 %
n.v.t.
Tabel 9. Bezetting dorpshuizen.
In algemene zin is te stellen dat de bezetting in de ochtend en middag relatief beperkt is: de zalen en ruimtes worden circa 10% - 20% van de beschikbare tijd gebruikt, met een uitschieter naar 40% voor De Springbok in de middagen. In de avonden is de bezetting gemiddeld, met een bezetting van circa 50%. De bezetting van de gymzalen is over het algemeen hoog: deze worden zowel door scholen als sportverenigingen goed gebruikt. 4.1.3 Toelichting activiteiten en bezetting
In de gesprekken met de gemeente en besturen van stichtingen is aangegeven dat het met name oudere inwoners (60+) zijn die gebruik maken van de dorpshuizen en deelnemen aan de activiteiten. Er zijn weinig tot geen activiteiten die zich richten op andere doelgroepen zoals jongeren. Uit de gesprekken met dorpshuizen en ambtelijke medewerkers en de bestudeerde documenten blijkt dat de gymzalen een veelgebruikte voorziening zijn. Hoewel het hebben van minimaal één gymzaal per kern geen expliciet doel van het beleid is, zijn dorpshuizen en gemeente positief over de bezetting van de gymzalen. Wel geeft de gemeente en dorpshuizen aan dat de kwaliteit van de gymzalen per dorpshuis verschilt. De gymzaal van De Boei wordt (door de beherende stichting als door geïnterviewde medewerkers van de gemeente) gekwalificeerd als verouderd. 11 Bron: SWOT-analyse Adviesboog, 2020.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
19
Zoals in de vorige paragraaf aangegeven, is de bezetting in de ochtenden en middagen over het algemeen beperkt. Dit is overeenstemming met het landelijk beeld dat bij ons bekend is: de bezetting overdag is in dorpshuizen in andere gemeenten ook relatief beperkt. Verder geven de besturen van De Boei, De Springbok en De Willisstee aan dat er problemen zijn met de continuïteit van de besturen zelf. Deze besturen hebben moeite om nieuwe (jonge) leden aan te trekken en hebben in sommige gevallen te maken met langdurig openstaande vacatures die niet vervuld worden. De besturen van De Vijf Bogen en Ons Streven geven aan dat er een mix is van jong en oud en dat het continuïteitsvraagstuk van het bestuur in mindere mate speelt.
4.2 Financiën en relatie met subsidie De volgende onderzoeksvraag wordt in deze paragraaf beantwoord. 2. Beheer en Exploitatie b) Wat is bij de dorpshuizen de verhouding tussen eigen inkomsten en gemeentelijke subsidie? 4.2.1 Opbrengsten
In de volgende tabel zijn de inkomsten uitgesplitst. Hiermee wordt weergegeven wat het aandeel van de inkomsten is per dorpshuis. De Boei
De Springbok
De Vijf Bogen
De Willisstee
Ons Streven
Aandeel verhuur zalen
24%
26%
26%
43%
3%
Aandeel horeca/ activiteiten
33%
51%
61%
0%
45%
Aandeel onderwijsvergoeding
5%
3%
2%
9%
0%
Aandeel overig12
0%
1%
0%
1%
52%
Aandeel subsidie
38%
19%
11%
47%
0%
Tabel 10. Verhouding inkomsten en subsidie dorpshuizen in 2019. Bron: jaarverslagen dorpshuizen, bewerking KplusV.
In de volgende figuur worden deze verhoudingen visueel weergegeven.
12 De inkomsten van Ons Streven bestaan hier grotendeels uit de contributie van de leden.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
20
100%
5%
2%
1% 9%
61%
43%
1% 3%
90% 80%
32%
52%
51%
70%
Aandeel overig
60% 50%
Aandeel onderwijsvergoeding
24%
Aandeel horeca / activiteiten
40%
20%
Aandeel verhuur zalen
26%
30%
25%
47%
38%
10%
19%
11%
0% De Boei
De Springbok
De Vijf Bogen
Aandeel subsidie
45%
3% 0% De WillisteeOns Streven
Figuur 1. Verhouding opbrengsten en subsidie dorpshuizen in 2019. Bron: jaarverslagen dorpshuizen, bewerking KplusV.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de hoogte van de subsidie en de verhouding tussen inkomsten en subsidie in het jaar 2019. De Boei
De Springbok
De Vijf Bogen
De Willisstee
Ons Streven
€ 154.030
€ 13.000
€ 21.546
€ 145.000
€-
Aandeel inkomsten
62%
81%
89%
53%
100%
Aandeel subsidie
38%
19%
11%
47%
0%
Subsidie
Tabel 11. Verhouding inkomsten en subsidie dorpshuizen in 2019. Bron: jaarverslagen dorpshuizen, bewerking KplusV.
4.2.2 Kosten
De volgende tabel geeft een overzicht van de verhouding van de kosten die gemaakt worden. De Boei
De Springbok
De Vijf Bogen
De Willisstee
Ons Streven
Personeelskosten
37%
0%
47%
31%
0%
Huisvestingskosten
30%
20%
30%
24%
34%
Algemene kosten
5%
39%
5%
5%
0%
Overige kosten
0%
9%
0%
9%
66%
Dotatie fondsen
0%
28%
16%
0%
0%
Afschrijvingen
20%
3%
1%
26%
0%
Rente leningen
9%
0%
1%
6%
0%
Tabel 12. Verhouding kosten dorpshuizen in 2019. Bron: jaarverslagen dorpshuizen, bewerking KplusV.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
21
In de volgende figuur zijn de verhouding van de kosten gevisualiseerd. 100% 9%
3%
6%
0%
16% 80%
20%
28%
5%
26%
30%
9%
5% 9%
60%
66%
5%
Afschrijvingen
30% 40%
Rente leningen
Dotatie fondsen 24%
39%
Overige kosten Algemene kosten
20%
Huisvestingskosten
47% 37%
31%
34%
De Willisstee
Ons Streven
Personeelskosten
20% 0% De Boei
De Springbok
De Vijf Bogen
-20% Figuur 2. Verhouding kosten dorpshuizen in 2019. Bron: jaarverslagen dorpshuizen, bewerking KplusV.
Belangrijkste kostenposten zijn huisvestingskosten en personeelskosten. Onder 'algemene kosten' wordt verstaan de kosten die samenhangen met accountants en advieskosten, verzekeringen en kantoorkosten (automatisering/telefonie/ klein onderhoud e.d.). Onder overige kosten vallen de restposten die per instelling verschillend kunnen zijn en dus nagenoeg niet onderling vergelijkbaar zijn. Bij Ons Streven gaat het bijvoorbeeld om 'overboeking spaargelden en giften'. Bij de Willisstee gaat het bijvoorbeeld aan onderhoud inventaris. Wat verder opvalt is dat De Springbok en De Vijf Bogen een deel van hun inkomsten doteren aan fondsen (balanspost voorzieningen). Dit betekent dat deze dorpshuizen een deel van hun inkomsten reserveren voor toekomstige uitgaven en in hun voorzieningen toevoegen (zie ook volgende paragraaf). De andere dorpshuizen doen dit niet13. Dit is geen bewuste keuze van de andere dorpshuizen, maar noodgedwongen omdat zij de exploitatie ruimte voor dotaties niet kunnen dragen. 4.2.3 Resultaat opbrengsten en kosten
De volgende tabel geeft een overzicht van de resultaten voor en na subsidie. De resultaten zijn de opbrengsten minus de kosten. De Boei
13
De Springbok
De Vijf Bogen
De Willisstee
Ons Streven
Ons Streven werkt als vereniging met een kasboeksysteem en niet met een balans. Dit is mogelijk omdat de vereniging geen subsidie ontvangt en de boekhouding naar eigen inzichten inricht. De vereniging is niet verplicht om een jaarrekening op te stellen.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
22
Resultaat voor subsidie
€ - 164.853
€ -5.817
€ -22.819
€ -151.822
€ - 4.568
Hoogte Subsidie
€ 154.030
€ 13.000
€ 21.546
€ 145.000
€-
Resultaat na Subsidie
€ -10.823
€ 7.183
€ -1.273
€ - 6.822,0
€ - 4.568
Tabel 13. Resultaten voor en na subsidie dorpshuizen in 2019. Bron: jaarverslagen dorpshuizen, bewerking KplusV.
Te zien is dat vier dorpshuizen een negatief resultaat hebben: er zijn meer kosten dan opbrengsten. Met de subsidie wordt het negatieve resultaat teruggebracht. Dit betekent dat de subsidie noodzakelijk is om de exploitatiebegroting rond te krijgen: zonder subsidie zouden de vier dorpshuizen een onaanvaardbaar hoog tekort kennen op hun exploitatiebegroting. Het exploitatieresultaat wordt onttrokken aan het eigen vermogen van de stichtingen. Hier wordt in de volgende paragrafen nader op ingegaan. 4.2.4 Dotatie onderhoud en balanspositie
De balansrekening van de stichtingen die de dorpshuizen beheren zijn geanalyseerd14. Hieruit volgt het volgende beeld. Dotatie onderhoud Het is goed gebruik om voor een duurzame instandhouding van de gebouwen een onderhoudsfonds te vormen waar vanuit de exploitatie jaarlijks wordt gedoteerd. Wordt een dergelijk fonds niet gevormd en is de eigen vermogenspositie gering of negatief, dan kan (groot) onderhoud niet worden uitgevoerd, hetgeen uiteindelijk de continuïteit in de bedrijfsvoering ernstig ondermijnt15. Onderstaande tabel geeft een indicatie van de onderhoudsstatus van de panden, het niveau van de onderhoudsreserve en of er gedoteerd is aan het onderhoudsfonds in 201916. De Boei
De Springbok
De Vijf Bogen
De Willisstee
Ons Streven
Verouderd
Goed
Goed
Goed
Goed
Niveau onderhoudsreserve
Geen
Voldoende
Laag
Laag
Voldoende
Dotatie aan onderhoudsfonds in 2019
Nee
Ja
Ja
Nee
Onbekend
Status pand
Tabel 14. Indicatie status gebouw en aanwezigheid onderhoudsreserve. Bron: interviews en jaarverslagen dorpshuizen 2019, bewerking KplusV.
Kijken we naar het niveau van de onderhoudsreserve, dan is deze voor de dorpshuizen laag of voldoende. De onderhoudsreserve van de vier geanalyseerde balansen is in 2019 onder de € 100.000. Dit terwijl intensief onderhoud (bijvoorbeeld een reparatie of vervanging aan een dak of vloer van een gymzaal) enkele tonnen kan kosten. 14 Ons Streven heeft geen balans. De vereniging werkt met het kasboekprincipe en onderhoud het gebouw op basis van
zelfwerkzaamheid met behulp van de lokale gemeenschap en ondernemers. Door de beperkte omvang van de accommodatie is dit een beproefde werkwijze gebleken. Het niveau van het onderhoudsreserve van Ons Streven is een inschatting op basis van het gesprek met het bestuur van de stichting dat het pand beheerd en de informatie beschikbaar gesteld door Adviesboog. 15 Om een volledige inschatting te maken van het niveau van de onderhoudsreserve, is het nodig om de onderhoudsreserve af te zetten tegen de meerjarenonderhoudsplanning (MJOP), waarin de onderhoudskosten op lange termijn zijn weergegeven. De Springbok beschikt over een MJOP, De Boei beschikt over een MJOP. De overige dorpshuizen hebben geen MJOP. Voor onze analyse hebben we de balans geanalyseerd (inclusief onderhoudsreserve en andere voorzieningen) en deze afgezet tegen de informatie die uit de interviews met de besturen, ambtelijke medewerkers gegeven is en de documentatie die door Adviesboog beschikbaar is gesteld. In de gesprekken en documenten wordt op hoofdlijnen de onderhoudsstatus van het pand en toekomstig onderhoud beschreven. Op basis hiervan hebben we een kwalitatieve inschatting gemaakt van de toereikendheid van de onderhoudsfondsen. 16 Ons Streven vormt een uitzondering.
De vereniging werkt met het kasboekprincipe en onderhoud het gebouw op basis van zelfwerkzaamheid met behulp van de lokale gemeenschap en ondernemers. Door de beperkte omvang van de accommodatie is dit een beproefde werkwijze gebleken.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
23
De Boei heeft te maken met een ontoereikende onderhoudsreserve. Vanuit de exploitatie kunnen niet voldoende middelen gedoteerd worden aan het onderhoudsfonds. Dit in een situatie waar het gebouw groot en gedateerd is. Investeringsruimte voor onderhoud en verduurzaming is er niet. Bij De Willisstee is sprake van onvoldoende middelen voor groot onderhoud. Door een te krappe exploitatie is geen ruimte geweest om in 2019 in het onderhoudsfonds te doteren. Mogelijkheden tot verduurzaming worden gezocht, maar lijken door beperkte middelen (nog) niet haalbaar. Het gebouw van De Vijf Bogen is goed onderhouden en in 2013 grotendeels gemoderniseerd. Volgens het bestuur dient de gymzaal gerenoveerd te worden, maar zijn hier geen financiële middelen voor. In 2019 zijn 220 zonnepanelen op het dak geplaatst (gefinancierd door een coöperatie, die het dak gebruikt tegen een huurvergoeding). De Springbok en Ons Streven lijken te beschikken over voldoende middelen voor onderhoud. De Springbok doteert al jaren een vast bedrag aan het onderhoudsfonds, die door het bestuur als toereikend wordt gekwalificeerd. De onderhoudskosten van Ons Streven zijn beperkt, doordat het onderhoud grotendeels door leden van de vereniging worden uitgevoerd. Eigen vermogen De eigen vermogenspositie van De Boei, De Springbok en De Willisstee zijn zorgelijk laag.
Het eigen vermogen van De Boei en De Springbok is negatief. Het eigen vermogen van De Willisstee is wel positief, maar zeer beperkt (onder de € 20.000). Een objectieve manier om de balanspositie weer te geven en de dorpshuizen te vergelijken, is te kijken naar de solvabiliteit17. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de solvabiliteit exclusief en inclusief voorzieningen (hiermee bedoelen we voorzieningen in de boekhoudkundige termen, als post op de begroting). De Boei
De Springbok
De Vijf Bogen
De Willisstee
Ons Streven
Solvabiliteit (excl. voorz.)
-1%
-9%
40%
3%
n.b.
Solvabiliteit (incl. voorz.)
8%
42%
66%
22%
n.b.
Tabel 15. Solvabiliteit dorpshuizen in 2019. Bron: jaarverslagen dorpshuizen, bewerking KplusV.
Bedrijfseconomisch gezien is een solvabiliteit tussen de 25% en 40% wenselijk. De Boei en De Willisstee liggen (ook wanneer de voorzieningen worden meegerekend) onder deze norm. De Springbok heeft een negatieve solvabiliteit exclusief voorzieningen, maar beschikt over enkele fondsen, waarmee de solvabiliteit 42% is. De solvabiliteit van De Vijf Bogen is goed.
17 Solvabiliteit is de verhouding tussen het eigen vermogen en vreemd vermogen (openstaande schulden). De solvabiliteit
geeft een indicatie van de mogelijkheid om aan betalingsverplichtingen te voldoen.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
24
WOZ-waarde De dorpshuizen hebben ook te maken met een stijgende OZB-belasting door het snel stijgen van de WOZ-waarde van de panden – dit is met name het geval voor de grotere dorpshuizen De Boei en De Willisstee.
WOZ-waarde
De Boei
De Springbok
De Vijf Bogen
De Willisstee
Ons Streven
€ 2.133.000
€ 636.000
€ 581.000
€ 2.056.000
€ 192.000
Tabel 16. WOZ waarde dorpshuizen. Bron: SWOT analyse 2019, bewerking KplusV.
4.3 Sturing en beoordeling door de gemeente In deze paragraaf beantwoorden we de volgende deelvragen. 2. Beheer en Exploitatie c) Hoe stuurt en beoordeelt de gemeente op de exploitatie en benutting van de dorpshuizen? 3. Huidig en beoogde gebruik (aard en intensiteit) a) Wat zijn de overeenkomsten en verschillen tussen het huidige gebruik en het beoogde gebruik van de dorpshuizen? (Aard en intensiteit van de activiteiten/ het gebruik/ de benutting). 4.3.1 Subsidieverlening
Sturing vindt plaats middels subsidieverlening. De aanvraag van subsidie wordt door de gemeente beoordeeld, beschikt en vervolgens verleend. Regels voor subsidieverlening zijn vastgelegd in de Subsidieverordening De Ronde Venen 2017. De beoordeling van de subsidieaanvraag vindt plaats door de accountmanager werkzaam in het team Sociaal Domein. De accountant van de gemeente controleert de aanvraag, toetsing en verstrekking. Uit de aangeleverde documenten en gesprekken blijkt dat er meerdere uitdagingen op het gebied van subsidieverstrekking en registratie zijn. Registratie en archivering Voor dit onderzoek hebben we geprobeerd de verschillende stukken18 te analyseren omtrent de subsidieverlening in de jaren 2018 en 2019. De gemeente is niet in staat geweest om deze stukken volledig aan te leveren - in de onderzoeksperiode werkte gemeente niet met een centraal archiveringssysteem19. Een groot deel van de stukken (zoals subsidieaanvraag, beschikkingen over het jaar 2019 en vaststellingen van het jaar 2019) zijn niet aangeleverd en hebben we niet kunnen analyseren20.
18
Deze stukken bestaan uit subsidieaanvraag, subsidiebeschikking, subsidievaststelling, financiële jaarverslagen van de dorpshuizen en inhoudelijke verslagen van de dorpshuizen. 19 De gemeente heeft in de gesprekken aangegeven dat er ten tijde van dit onderzoek een nieuw archiveringssysteem wordt ingevoerd, genaamd RX Enterprise. Hiermee is het proces van aanvraag tot verlening per aanvraag volledig te volgen. 20 De subsidieaanvragen van de instellingen dienen te worden ingediend via een digitaal systeem (E-portaal). Eenmaal ingediend dan blijken deze aanvragen niet meer uit het systeem zijn te halen zijn. De subsidie aanvragen zijn om die reden ook niet door de onderzoekers geanalyseerd.
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
25
Prestatiegericht sturen We constateren dat er niet prestatiegericht gestuurd wordt. Uit de geanalyseerde beschikkingen/vaststellingen van 2018 blijkt dat de doelen waarvoor subsidie wordt aangevraagd en waar de beoordeling voor de vaststelling van de subsidie op gebaseerd wordt, op hoofdlijnen plaatsvindt. Dit illustreren we met één van de beschikkingen, waarin de doelen van de subsidie als volgt worden geformuleerd: • "Het bevorderen van de saamhorigheid en gemeenschapszin in het dorp" • "Het faciliteren van ruimten en middelen voor het uitvoeren van welzijnswerk en sportactiviteiten" • "Het stimuleren van initiatieven van inwoners die een bijdrage leveren aan de gemeenschap" Om wat voor type activiteiten het gaat en welke doelgroep hier precies mee bediend wordt, wordt niet vermeld. Ook worden er door de gemeente geen eisen gesteld aan zaken als benutting, onderhoudsniveau, tarieven voor zaalverhuur et cetera. In de Algemene Subsidieverordening De Ronde Venen 2017 worden enkele eisen gesteld aan subsidieaanvragen en verantwoording. Zo wordt beschreven dat 'de doelstelling en meetbare resultaten die met de activiteiten worden nagestreefd, en hoe de activiteiten daaraan bijdragen' in de aanvraag worden beschreven (artikel 7).
Voor subsidies boven de € 50.000 wordt ook verplicht dat 'de aanvraag tot subsidievaststelling een inhoudelijk verslag [bevat], waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht dat aan de verplichtingen is voldaan en welke resultaten hiermee zijn behaald' (artikel 15). In dit artikel is ook opgenomen dat 'bij subsidieregelingen kan worden bepaald dat op een andere manier wordt aangetoond in hoeverre de activiteiten zijn verricht, aan de verplichtingen is voldaan en welke resultaten zijn behaald'. In de geanalyseerde documenten is echter niet te achterhalen welke activiteiten zijn uitgevoerd. Ook de jaarverslagen van de dorpshuizen (die we hebben ontvangen) geven geen inzicht in deze deelaspecten. De jaarverslagen zijn van financiële aard; van een inhoudelijke verantwoording is feitelijk geen sprake. Toelichting gemeente De gemeente is op de hoogte van de uitdagingen op het gebied van archivering (voor de dorpshuizen zijn de stukken omtrent subsidieverstrekking niet centraal gearchiveerd) en prestatiegericht sturen (de opdracht en eisen bij verstrekken zijn niet-specifiek en gebrek aan inhoudelijke verslaglegging achteraf). Op het gebied van archivering heeft de gemeente stappen ondernomen om dit te verbeteren, zo is er een nieuw contractmanagementsysteem ingevoerd waarmee centrale registratie en volgbaarheid van de subsidies is geïntroduceerd.
Daarnaast is de gemeente met het adviestraject (gestart in 2019) bezig om meer prestatiegericht te sturen. De exacte invulling hiervan moet nog uitgewerkt worden. Perspectief van de dorpshuizen De dorpshuizen geven unaniem aan dat het proces van subsidieaanvraag relatief gemakkelijk is en elk jaar hetzelfde (vrijwel automatisch) verloopt. De subsidieaanvraag vindt plaats via het online E-portaal. Ter verantwoording leveren de dorpshuizen bij
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
26
vaststelling van de subsidie het financiële jaarverslag en -in een enkel geval- een (heel beperkt) activiteitenschema / inhoudelijk verslag aan. 4.3.2 Afspraken over subsidies
Met de dorpshuizen zijn verschillende afspraken gemaakt over de hoogte van het subsidiebedrag en de ontwikkeling van de subsidie. In het algemeen is te stellen dat de huidige hoogte van de subsidie het gevolg is van in het verleden gemaakte afspraken. De achtergrond van deze afspraken is door de onderzoekers niet objectief te herleiden, maar relateren veelal aan de continuering van de activiteiten in de dorpshuizen en bijdrage van de gemeente aan onderhoud. Het subsidiebedrag is niet specifiek gerelateerd aan activiteiten of programmabegroting, maar is vooral een basis voor dekking van het exploitatietekort. De Boei De subsidie voor De Boei wordt jaarlijks geïndexeerd (op basis van inflatie). De gemeente heeft de subsidie recentelijk verhoogd omdat er anders financiële problemen zouden ontstaan. De Springbok De subsidie voor De Springbok is jaarlijks hetzelfde en wordt niet geïndexeerd. De Vijf Bogen De subsidie voor De Vijf Bogen wordt afgebouwd. Dit op basis van afspraken met de gemeente: voor de verbouwing in 2013 heeft de gemeente een bedrag geschonken van € 250.000. Dat betrof een éénmalige schenking op voorwaarde dat het dorpshuis in de toekomst zonder subsidie zou opereren. Het bestuur geeft aan dat dit de enige mogelijkheid was om de noodzakelijke verbouwing te financieren. De subsidie wordt daarom afgebouwd met € 2.600 per jaar, en loopt in december 2026 af.
De Willisstee De subsidie voor De Willisstee is de afgelopen 10 jaar gelijk gebleven en wordt niet geïndexeerd. In tijden van de economische crisis (van de periode 2008-2010) is het subsidiebedrag met 10% gekort. Deze vermindering is nooit teruggedraaid. 4.3.3 Overleggen en afstemming met de dorpshuizen
In de gesprekken met de dorpshuizen wordt aangegeven dat er geen periodiek overleg plaatsvindt waarin inhoudelijk op de subsidies wordt ingegaan. Jaarverslagen worden niet inhoudelijk besproken met de gemeente. Alle dorpshuizen die subsidie ontvangen geven aan dat zij behoefte hebben aan een inhoudelijke (na)bespreking van de subsidie. Enkele besturen geven aan dat er sprake is van sporadische gesprekken met de gemeente, die op eigen initiatief tot stand zijn gekomen. De besturen van alle dorpshuizen wensen meer overleg met de gemeente, met name op het gebied van • invulling geven aan het gemeentelijk beleid; • het versterken van de activiteiten in de dorpshuizen; • de samenhang met andere voorzieningen in de gemeente (bibliotheken, peuterspeelzalen en zorginstellingen).
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
27
De dorpshuizen hebben zelf contact met buurtraden en stichting Tympaan-de Baat (die in enkele dorpshuizen actief is), maar hebben verder geen of slechts incidenteel contact met andere voorzieningen in de gemeente. De besturen geven aan dat hierdoor kansen om de bezetting te verhogen worden gemist. Door het adviestraject (gestart in 2019) is het contact met de dorpshuizen wel weer geïntensiveerd.
4.4 Analyse 4.4.1 Activiteiten
In de dorpshuizen worden verschillende sociale en culturele activiteiten georganiseerd. Er is ruimte voor horeca, sport en gymnastiek (m.u.v. Ons Streven) en een deel van de dorpshuizen (De Springbok, De Vijf Bogen, Ons Streven en De Willisstee) hebben vaste huurders waaraan de zalen worden verhuurd. Zalen worden daarbij verhuurd voor losse bijeenkomsten. Uit de bezettingscijfers blijkt dat het gebruik van de zalen overdag beperkt is. In de ochtenden is de bezetting bij de dorpshuizen circa 10% - 20% en in de middagen gemiddeld 20%. De beperkte bezetting overdag is in lijn met wat we zien in andere dorpshuizen in Nederland. De bezetting in de avonden is gemiddeld circa 50% en goed te noemen. De gymzalen worden goed gebruikt. De exacte activiteiten die plaatsvinden zijn op basis van de bestudeerde stukken niet volledig te achterhalen. De activiteiten die (buiten gymnastiek om) georganiseerd worden, zijn met name gericht op de oudere inwoners (60+) van de verschillende kernen. Er zijn weinig tot geen activiteiten die zich richten op andere doelgroepen (zoals jongeren). Doordat de dorpshuizen geen of beperkte inhoudelijke jaarverslagen aanleveren, is het niet volledig duidelijk welke activiteiten nu gesubsidieerd worden door de gemeente. 4.4.2 Subsidie, inkomsten en kosten
De verhouding tussen subsidie en opbrengsten verschilt per dorpshuis: • Ons Streven krijgt geen subsidie; • de "grotere dorpshuizen" kennen een groter aandeel subsidie ten opzichte van de inkomsten (38% voor De Boei en 47% voor De Willisstee); • de "kleinere dorpshuizen", kennen een kleiner aandeel subsidie ten opzichte van de inkomsten (19% voor De Springbok en 11% De Vijf Bogen). De verhouding subsidie - eigen gegenereerde inkomsten is niet bijzonder hoog. Landelijk zijn er voorbeelden van dorpshuizen die in grote mate (meer dan 50%) draaien op subsidie. Dit is bij de onderzochte dorpshuizen niet het geval. Desondanks zien we wel verschillen in de verhouding subsidie - eigen gegenereerde inkomsten tussen de grotere en kleinere dorpshuizen. Het jaarlijkse exploitatieresultaat (voor subsidie) is negatief. Door middel van de subsidie maken de dorpshuizen hun exploitatiebegroting grotendeels sluitend. De verhouding van de typen inkomsten verschilt ook per dorpshuis. In De Willisstee en De Boei is de horeca verpacht; dit betekent dat hier geen inkomsten uit worden gegenereerd en geen kosten voor worden gemaakt. Voor de andere dorpshuizen zijn de horecaresultaten verantwoordelijk voor een vierde tot meer dan de helft van de inkomsten. Het verhuren van zalen is voor De Boei, De Springbok en De Vijf Bogen
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
28
verantwoordelijk voor circa 25% van de inkomsten. Tijdens de Corona-uitbraak zijn de dorpshuizen gesloten, waardoor er geen / beduidend minder inkomsten worden gegenereerd. De opbouw van de kosten verschilt per dorpshuis. Over het algemeen zijn personeelskosten en huisvestingskosten de belangrijkste kostenposten. De Springbok heeft geen personeel in dienst en bij Ons streven zijn de kosten van personeel beperkt, omdat het dorpshuis grotendeels door leden van de vereniging wordt gerund. 4.4.3 Dotatie onderhoud en balans
De eigenaren van de dorpshuizen (de stichtingen en verenigingen) zijn verantwoordelijk voor het onderhoud van de panden. Om de dorpshuizen adequaat te onderhouden, is het nodig om een jaarlijks bedrag te doteren aan het onderhoudsfonds. Hiermee wordt een spaarpot voor onderhoudskosten op middellange en lange termijn opgebouwd. Uit de analyse van de balans en de interviews blijkt dat met name de grotere dorpshuizen De Boei en De Willisstee worstelen met het onderhoud. De Boei heeft geen onderhoudsreserve en doteert niet aan het onderhoudsfonds. Dit terwijl het pand (door geïnterviewde medewerkers van de gemeente) als verouderd wordt aangemerkt. Bij De Willisstee is er sprake van onvoldoende middelen voor groot onderhoud en is er in 2019 geen ruimte geweest voor dotatie aan het onderhoudsfonds. Juist grotere dorpshuizen zoals deze, moeten rekening houden met relatief hoge kosten voor onderhoud. Bij de kleinere dorpshuizen is er ook sprake van een laag niveau van de onderhoudsvoorziening, maar is de druk hierop minder groot. Het gebouw van De Vijf Bogen is goed onderhouden en in 2013 grotendeels gemoderniseerd. Volgens het bestuur dient de gymzaal gerenoveerd te worden, maar zijn hier geen financiële middelen voor. De Springbok en Ons Streven lijken te beschikken over voldoende middelen voor onderhoud.
De Springbok doteert al jaren een vast bedrag aan het onderhoudsfonds, die door het bestuur als toereikend wordt gekwalificeerd. De onderhoudskosten van Ons Streven zijn beperkt, doordat het onderhoud grotendeels door leden van de vereniging worden uitgevoerd. De eigen vermogenspositie van De Boei, De Springbok en De Willisstee zijn zorgelijk laag. Het eigen vermogen van De Boei en De Springbok is negatief. Het eigen vermogen van De Willisstee is wel positief, maar zeer beperkt (onder de € 20.000). De Boei en De Willisstee hebben ook een lage solvabiliteit. De kosten voor OZB-belasting stijgen ook nog eens, door een sterk stijgende WOZ-waarde van de panden. Financiële ruimte voor verduurzaming (gedragen door de dorpshuizen zelf) is momenteel beperkt. De besturen geven aan de mogelijkheden voor verduurzaming te onderzoeken (met name op het gebied van het plaatsen van zonnepanelen), maar financiële middelen zijn hier momenteel niet voor. De Vijf Bogen heeft in 2019 220 zonnepanelen op het dak geplaatst, dat door een lokale coöperatie gefinancierd is. 4.4.4 Sturing en beoordeling door gemeente
De subsidies worden jaarlijks aan de dorpshuizen verstrekt. De hoogte van de subsidie verschilt en is gebaseerd op in het verleden gemaakte afspraken. Vanuit het perspectief van de dorpshuizen wordt de subsidieverlening als een 'vrijwel volledig geautomatiseerd proces' ervaren. Na de aanvraag worden de jaarverslagen (inclusief
15 november 2021. Ons kenmerk 20166-007
29
accountantsverklaring) en activiteitenschema aangeboden aan de gemeente. Er vindt geen periodiek overleg plaats tussen de dorpshuizen en de gemeente over de hoogte van de subsidie, het beleid, de activiteiten die plaats dienen te vinden. Daarnaast heeft de gemeente de documenten omtrent subsidieaanvragen en verlening (die betrekking hebben op de onderzoeksperiode) niet centraal gearchiveerd. Daardoor zijn niet alle documenten aangeleverd. De gemeente heeft eind 2019 / begin 2020 een nieuw contractmanagementsysteem ingevoerd, waarmee centrale registratie en volgbaarheid van de subsidies verbeterd is. De gemeente stuurt niet op prestaties. Dit wil zeggen dat er geen eisen aan het type activiteiten, aantal gebruikers, de doelgroep die gebruik maakt van de dorpshuizen, het onderhoudsniveau, tarieven voor zaalverhuur et cetera worden gesteld voor het verlenen van subsidie. De gemeente heeft aangegeven meer prestatiegericht te willen sturen – deze wens was ook aanleiding om het adviestraject te starten. Een volledige uitwerking hiervan volgt nog, zo geeft de gemeente aan.
4.5 Beoordeling normen In deze paragraaf worden onze bevindingen afgezet tegen de normen. Per norm wordt een toelichting gegeven. We beoordelen hierbij de onderzoeksperiode (2016-nu), waarbij de beoordeling betrekking heeft op de periode voorafgaand aan het adviestraject dat in 2019 gestart is. De vraag bij de beoordeling is of de gemeente structureel inzicht heeft in activiteiten, bezetting, technische informatie et cetera, de meest actuele informatie periodiek van de dorpshuizen verkrijgt en op basis van deze informatie het beleid en subsidies kan aanpassen. Met het adviestraject is het zicht op de dorpshuizen wel versterkt: Adviesboog heeft op basis van gesprekken en informatie-uitvraag een brede inventarisatie en analyse gemaakt van de dorpshuizen. Vraag
Norm
2a
De gemeente heeft zicht op het gebruik van de dorpshuizen, zowel in type activiteiten als in het aantal (unieke) gebruikers
De gemeente heeft beperkt zicht op het gebruik van de dorpshuizen, zowel op het gebied van type activiteiten en het type gebruikers. De dorpshuizen leveren aan het eind van jaar het financiële jaarverslag op, waarmee de subsidie gecontroleerd wordt. Deze geeft op hoofdlijnen inzicht in de verschillende activiteiten en de verhouding van de opbrengsten en kosten. Er worden geen activiteitenschema's of inhoudelijke verslagen aangeleverd aan de gemeente die inzicht geven in de activiteiten en het gebruik van de dorpshuizen – de gemeente vraagt hier ook niet om. Met het adviestraject gestart in 2019 is het inzicht in het gebruik van de dorpshuizen wel versterkt. De financiële situatie en benutting van de dorpshuizen is in kaart gebracht. Uit de aangeleverde documenten omtrent dit traject blijkt dat informatie omtrent het type activiteiten en aantallen gebruikers niet inzichtelijk is.