Bijlage 2 Memo ANG differentiatie (water)toeristenbelasting

MEMO

Onderwerp

: Differentiatie in de (water)toeristenbelasting

Datum

: 30 maart 2022

Van

: ANG

Opgesteld door

: mr A.J. van Griethuysen

Ontvangers

: Gemeente Ronde Venen

Gemeente De Ronde Venen heeft ANG gevraagd de mogelijkheden te onderzoeken van tariefdifferentiatie bij de heffing van toeristenbelasting en watertoeristenbelasting. Twee belastingen die de gemeente al jarenlang heft en zorgen voor een substantiële bron van (belasting)inkomsten. Dit memo gaat op de resultaten van het uitgevoerde onderzoek in. Onderzoekskader Het uitgangspunt zijn de vigerende belastingverordeningen voor de heffing en invordering van toeristenbelasting en watertoeristenbelasting voor het belastingjaar 2022. De toeristenbelasting wordt geheven voor verblijf met overnachting door niet niet-ingezetenen en de watertoeristenbelasting voor etmalen verblijf op vaartuigen door niet-ingezetenen. Beide belastingen zijn gebaseerd op artikel 224 van de Gemeentewet. Beide verordeningen gaan in basis uit van een tarief per persoon per overnachting c.q. per etmaal verblijf. Dat tarief is in beide gevallen gelijk en bedraagt € 1,20. Beide verordeningen kennen naast de heffing op basis van werkelijke aantallen verblijf een forfaitaire berekeningswijze van de heffingsgrondslag. Bij de toeristenbelasting kan die toegepast worden voor verblijf in recreatiewoningen en verblijf in kampeermiddelen op vaste standplaatsen. Het ‘forfait’ vindt bij de watertoeristenbelasting toepassing bij verblijf op vaste ligplaatsen.

Van de gemeente is voor de uitvoering van dit onderzoek gedetailleerde informatie verzocht van het areaal aan belastingplichtigen, de aangiften en de opgelegde kohieren in de afgelopen drie jaren. Binnen de beperkte mogelijkheden en de gegeven tijd is dit deels geleverd kunnen worden. De toepassing van de forfaitaire berekeningswijze is uit de geleverde informatie helaas niet te herleiden. In dit Memo wordt daarom uitgegaan van ervaringscijfers van ANG. Gevolg van het niet beschikbaar hebben van cijfers met betrekking tot de toepassing van de forfaitaire berekeningswijze ten opzichte van werkelijke aantallen voor de heffingsgrondslag is dat al het verblijf uit de grondslagen van de aanslagen als werkelijke aantallen verblijf worden aangemerkt. Er vanuit gaande dat de rekeneenheden van de forfaitaire berekeningswijze in de afzonderlijke verordeningen berusten op recente cijfers van een statistisch verantwoord onderzoek dat de toets van het Arrest Aalsmeer kan doorstaan, zou de som van de forfaits gemiddeld genomen inderdaad het werkelijk aantal malen verblijf vertegenwoordigen.

ANG022-0088JB

pagina 1 van 6

MEMO Zodoende zou het geen invloed op de opbrengst mogen hebben. Wijken de rekeneenheden van de forfaitaire berekeningswijze van de heffingsgrondslag af van de werkelijkheid, dan ontstaat een onzuiverheid in de uitgevoerde berekeningen. Een onzuiverheid die toeneemt naar mate de forfaits sterker afwijken van de werkelijkheid. Voor het onderzoek is uitgegaan van de cijfers uit belastingjaar 2019. Als gevolg van de coronamaatregelen in de jaren 2020 en 2021 is de aangifte-informatie uit die jaren veel minder representatief. Door terug te kijken naar het laatste ‘normale’ jaar 2019 worden de invloeden van de maatregelen uitgesloten. Er is wel de kanttekening dat bij grote wijzigingen in het heffingsareaal (startende en stoppende ondernemers) of het accommodatievolume (bouw en sloop) ook de volumes van de heffingsgrondslagen afwijken van de werkelijkheid. Op basis van de cijfers van 2022 zal een herijking kunnen plaatsvinden. Tot slot verdient het opmerking dat de forensenbelasting een sterke samenhang heeft met de toeristenbelasting. In sommige gevallen is er zelf sprake van overlap. Beide belastingen mogen, ondanks dat de meeste gemeenten dat met vrijstellingen voorkomen, naast elkaar geheven worden. In dit onderzoek is de forensenbelasting buiten beschouwing gelaten, omdat de vraagstelling zich richt op de differentiatie van tarieven bij de toeristenbelasting.

Bij een volledigheidsonderzoek naar het heffingsareaal kan de forensenbelastingplicht niet buiten beschouwing worden gelaten, omdat dat de volledigheid van beide belastingsoorten zou vertroebelen. Juridisch kader Bij het heffen (en invorderen) van belastingen heeft de gemeenteraad een ruime autonome bevoegdheid. Die bevoegdheid beperkt zelfs de bestuursrechter tot een marginale toetsing van de bepaling van de belastingverordening aan de kaders van onredelijke en willekeurige belastingheffing. Dit uiteraard naast de toetsing aan eventuele strijdigheid met de wet, zoals een heffing naar inkomen, winst of vermogen, en toetsing aan jurisprudentie als het Arrest Aalsmeer waarin de Hoge Raad duidelijk kaders stelde voor de forfaitaire berekeningswijze. Voorts mag de heffing, maar ook de tariefstelling geen discriminerende werking hebben. Dat komt bijvoorbeeld potentieel in beeld als de heffing leeftijdsafhankelijk wordt gemaakt. De vigerende belastingverordeningen zijn in dit onderzoek niet juridisch getoetst op houdbaarheid. Een globale screening van beide verordeningen levert wel een oordeel op dat beide verordeningen sterk zijn geënt op de modelverordening van de VNG, maar ook zeker een eigen invulling kennen. Die eigen invulling komt vooral naar voren bij de vrijstellingen.

Daaruit blijkt dat de forensenbelasting voorgaat op de toeristenbelasting en de toeristenbelasting (en de forensenbelasting) voorgaat op de watertoeristenbelasting. Verder kan niet onbesproken blijven dat de rekeneenheden bij de forfaitaire berekeningswijze van de heffingsgrondslag van zowel de toeristen- als de watertoeristenbelasting als hoog voorkomen. Dat hoeft bij een degelijke en deugdelijke onderbouwing ervan uiteraard geen probleem te vormen. De gemeente kan overwegen het stelsel met de forfaitaire rekeneenheden te verruilen voor een stelsel van vaste tarieven voor bepaalde situaties. Deze methode wordt door de bestuursrechter marginaal getoetst en niet langs de lat van het Arrest Aalsmeer beoordeeld. Zo’n stelsel voorkomt ook een periodiek duur en grootschalig onderzoek onder verblijfhouders naar het verblijfritme.

ANG022-0088JB

pagina 2 van 6

MEMO Tariefdifferentiatie De gemeenteraad geniet ook bij het invullen van de belastingtarieven een ruime bevoegdheid tot differentiëren. De Gemeentewet schrijft tenslotte niet voor op welke wijze de heffing of de heffingsgrondslag van de (water)toeristenbelasting dient te worden vormgegeven, zodat in beginsel grote vrijheid bestaat. Die vrijheid wordt wel beperkt door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijke wetgeving. De gemeenteraad mag zodoende bij de tariefstelling differentiëren waarbij de raad wel wordt beperkt door de voorwaarde dat er sprake dient te zijn van een redelijkerwijs te objectiveren rechtvaardigingsgrond voor het gemaakte onderscheid. Ontbreekt die rechtvaardiging of is die onvoldoende te objectiveren of te onderbouwen, dan dreigt onverbindendheid van de verordening. Dat is feitelijk dezelfde vrijheid en beperking als geldt bij de toepassing van vrijstellingen in een belastingverordening. De Hoge Raad bevestigde dit nogmaals op 6 augustus 2021 in de spraakmakende discussie van de kerkenvrijstelling in de Rioolheffing. Toeristenbelasting Bij het aanbrengen van een differentiatie in tarieven van de toeristenbelasting is het verleidelijk ‘duur verblijf’ te belasten met een hoog tarief en ’goedkoop verblijf’ met een laag tarief. Een verblijfhouder in een dure accommodatie zal niet wakker liggen wat een paar euro extra is dan vaak de gedachte.

Dat is evenwel niet zo eenvoudig als het lijkt en het stimuleert de creativiteit van de ondernemers om de belastingdruk te verminderen. (Bij een ontbijt van 90 euro een overnachting gratis). Een ander aandachtspunt is dat luxe kampeerterreinen tegenwoordig de overnachtingsprijs van goedkope hotels overtreffen. De sleutel tot een degelijke differentiatie van tarieven ligt daarom niet bij de prijs van het verblijf. Sec differentiëren op de soort accommodatie is ook lastig in de praktijk vanwege de discussies bij de definitie van de afzonderlijke accommodatiesoorten. Daarbij komt dat niet zelden aanbieders in meerdere categorieën verblijf aanbieden. Dat komt noch de controleerbaarheid van de verblijfsadministratie, noch de uitvoerbaarheid van de verordening ten goede. Hierbij komt ook de vraag op in hoeverre de afzonderlijke accommodatiesoorten dusdanig objectief van elkaar verschillen dat een ander tarief te rechtvaardigen is. Een differentiatie op basis van de lengte van het verblijf mist de vereiste rechtvaardigingsgrond. De heffing dient volgens vaste jurisprudentie een relatie te hebben tot het houden van verblijf en niet tot de duur daarvan. Langverblijvers een korting verlenen op het belastingbedrag is dan ook niet te rijmen met de aard van de toeristenbelasting. Zo’n heffingsmethode staat aan onverbindendheid bloot bij een rechterlijke toetsing.

Een eenvoudige methode van differentiëren bij de toeristenbelastingen is te vinden in het objectieve onderscheid tussen de accommodatie waarin verblijf wordt gehouden die van de aanbieder van het verblijf is én die van de verblijfhouder zelf is. Hotelkamer versus toercaravan, stacaravan versus vouwwagen, etc..

ANG022-0088JB

pagina 3 van 6

MEMO Verblijf in een zelf meegebrachte of zelf geplaatste accommodatie c.q. verblijfsmiddel wordt tegen een laag tarief belast en verblijf in een accommodatie c.q. verblijfsmiddel van de verblijfgever wordt tegen een ho(o)g(er) tarief belast. Een dergelijke differentiatie is transparant, objectief en vanuit verschillende invalshoeken te rechtvaardigen, zonder specifiek te hoeven worden. Daarbij is er nimmer sprake van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Er zijn gemeenten die ter stimulering van sport en educatie het verblijf van jeugdgroepen met een dergelijke achtergrond tegen een lager tarief wensen te belasten. Een dergelijke methode van heffen is toelaatbaar, want ook een vrijstelling hiervoor is - onder voorwaarden - toelaatbaar. Uit de geleverde informatie voor dit onderzoek is niet te herleiden welk aandeel van het aantal overnachtingen onder deze groep zou vallen. Met nadere informatie kan de eventuele differentiatie (verder) worden verfijnd als dat gewenst zou zijn. Watertoeristenbelasting In het kader van de heffing van watertoeristenbelasting is het aanbrengen van een differentiatie in de tarieven lastig. Dat komt doordat er geen tot veel minder onderscheid in het aangeboden verblijf is te maken. Het gaat immers in alle gevallen om het verblijf op vaartuigen.

Onderscheid naar de omvang van het vaartuig neigt naar een verboden heffing op basis van inkomen, winst of vermogen. Er zou kunnen worden gedacht aan een differentiatie tussen accommodaties c.q. ligplaatsen met substantiële faciliteiten (jachthaven) en accommodaties met weinig tot geen faciliteiten (aanlegsteiger). Een dergelijke differentiatie zou in juridische zin waarschijnlijk houdbaar zijn, maar of het praktisch ook toepasbaar is, is sterk de vraag. Diepgaander onderzoek op dit onderwerp zou indien gewenst de omvang van zo’n groep voor een lager tarief in beeld kunnen brengen en een extra verfijning in de tariefsdifferentiatie kunnen aanbrengen. Wel wordt opgemerkt dat het niet zelden zo is dat de ligplaatsen zonder substantiële faciliteiten van de gemeente zijn en vaker een regulerend karakter hebben dan dat zij gericht zijn op het bedrijfsmatig exploiteren van ligplaatsen. Het heffen van een lager belastingtarief voor de watertoeristenbelasting voor de ligplaatsen zou kunnen duiden op ‘concurrentievervalsing’. Er hoeft geen verband te zijn tussen de tariefstelling van de toeristenbelasting en de watertoeristenbelasting, maar dat is er in de praktijk vaak wel. Veelal loopt het tarief van de watertoeristenbelasting gelijk met het hoge tarief van de toeristenbelasting.

Gelet op de verdeling en de gemiddelde verblijfsaccommodatie en watersportaccommodatie in gemeente De Ronde Venen lijkt eenzelfde koppeling tussen de tarieven van de toeristen- en watertoeristenbelasting verantwoord. In de doorgerekend scenario’s hieronder is van dit uitgangspunt uitgegaan. Resultaten ANG kan zich op basis van ervaringscijfers van vergelijkbare gemeenten niet aan de indruk onttrekken dat er in werkelijkheid meer aanbieders van verblijf zijn dan in de aanslagoplegging van de toeristenbelasting worden betrokken. Een onderzoek naar de volledigheid van het heffingsareaal kan de juistheid van deze veronderstelling ondersteunen. Indien een volledigheidsonderzoek meer belastingplichtigen aan het licht brengt, neemt het volume van de heffingsgrondslagen toe. Dat kan de tariefstelling voor de (water)toeristenbelasting, gedifferentieerd of niet, in een ander daglicht plaatsen.

ANG022-0088JB

pagina 4 van 6

MEMO Het is aan te bevelen bij een areaalonderzoek/volledigheidsonderzoek ook de belastbare feiten en belastingplichten voor de forensenbelasting mee te nemen. De sterke samenhang van deze belastingen maakt dat deze niet los van elkaar beoordeeld kunnen worden. Mogelijk is het in relatie tot ervaringscijfers lage aantal aanbieders van verblijf in de gemeente te verklaren door een in relatie tot ervaringscijfers hoog aantal belastbare feiten voor de forensenbelasting. Vanuit de aangeleverde informatie blijkt dat veruit het overgrote deel van de heffingsgrondslagen van de watertoeristenbelasting is te koppelen aan de forfaitaire berekeningswijze van de heffingsgrondslag. Verblijf op vaartuigen op vaste ligplaatsen. Teruggerekend met gebruikmaking van de forfaitaire rekeneenheden zou het gaan om 56.000 etmalen in een jaar. Deze etmalen worden voor ca. 19.000 stuks veroorzaakt op vaartuigen tot 15 m2, ca. 16.000 etmalen komen van verblijf op vaartuigen tussen de 15 en 25 m2 en voor ruim 13.000 etmalen van verblijf op vaartuigen groter dan 25 m2. Ongeveer 7.700 etmalen komen tot stand op de zogenaamde weekendschepen. Daar bovenop komen nog 549 etmalen verblijf van passanten uit de aangifte-informatie. Gerekend tegen een tarief van € 1,20 is de geraamde opbrengst van de watertoeristenbelasting dan ongeveer € 67.900,00.

Bij de toeristenbelasting komt uit de aangifte-informatie naar voren dat er in totaal 233.700 overnachtingen worden gerealiseerd. Voor dit aantal zijn de forfaitair berekende heffingsgrondslagen als werkelijke aantallen gehanteerd. Met een belastingtarief van € 1,20 zou de geraamde opbrengst ongeveer € 280.500,00 belopen. Vanuit deze cijfers is de totaal te verwachten opbrengst van de toeristenbelasting en watertoeristenbelasting tezamen ongeveer € 348.000,00. Om een belastingopbrengst voor beide belastingen van ongeveer € 440.000,00 te behalen zou een tarief van iets meer dan € 1,50 vereist zijn. Dat is een stijging van het tarief van circa € 0,31. Dat komt neer op een stijging van 25% Gelet op de eerder genoemde differentiatie tussen verblijf in de accommodatie van de verblijfgever en die van de verblijfhouder is een verdeling gemaakt van het aantal overnachtingen in beide groepen. Die verdelen zich als volgt: Type Overnachtingen acc. aanwezig Overnachtingen acc. meegenomen

Overnachtingen 139.452 94.285

Duidelijk is dat 59,7% van het totaal aantal overnachtingen plaatsvindt in accommodaties van de verblijfgever. Maar in 40% van de gevallen is de accommodatie van de verblijfhouder. Zou het verblijf in door de verblijfhouder zelf meegenomen of geplaatste verblijfsmiddel worden belast tegen een tarief van € 1,00, dan zou het overige verblijf tegen een tarief van € 1,75 moeten worden belast om de gewenste opbrengst te behalen.

ANG022-0088JB

pagina 5 van 6

MEMO Type Overnachtingen acc. aanwezig Overnachtingen acc. meegenomen vaartuig tot 15 m2 vaartuig > 15 m2 en < 25 m2 vaartuig > 25 m2 Weekendschip Passanten Totaal

Overnachtingen 139.452 94.285 19.008 15.984 13.344 7.680 549

Opbrengst € 244.041,00 € 94.285,00 € 33.264,00 € 27.972,00 € 23.352,00 € 13.440,00 € 960,75 € 437.314,75

Bij het behoud van het huidige tarief van € 1,20 als laag tarief is voor het overige verblijf een tarief van € 1,65 vereist voor een opbrengst van ruim € 436.000,00 Type Overnachtingen acc. aanwezig Overnachtingen acc. meegenomen vaartuig tot 15 m2 vaartuig > 15 m2 en < 25 m2 vaartuig > 25 m2 Weekendschip Passanten Totaal

Overnachtingen 139.452 94.285 19.008 15.984 13.344 7.680 549

Opbrengst € 230.095,80 € 113.142,00 € 31.363,20 € 26.373,60 € 22.017,60 € 12.672,00 € 905,85 € 436.570,05

Het is voor de praktische uitvoerbaarheid wel aan te bevelen de tarieven op eenheden van € 0,05 te houden. Hierdoor ontstaan wel sneller kleine afwijkingen met de geraamde opbrengst, maar ondernemers zitten niet op ‘rare’ belastingbedragen te wachten. Op de voet van de vorenstaande methode is het eenvoudig om een wenselijke en haalbare differentiatie aan te brengen in de tarieven van beide belastingen, waarbij de gewenste opbrengst in het oog wordt gehouden.. Conclusie Hoewel de mogelijkheden qua differentiatie eindeloos lijken, is dat in de praktijk een stuk beperkter. Vooral de begrenzing van de bestuurlijke vrijheden door de redelijkerwijs te objectiveren rechtvaardigingsgrond is belangrijk voor een juridisch houdbare differentiatie. Uit de in dit memo beschreven mogelijkheden en financiële doorrekening komt naar voren dat zonder extreme ingrepen een aanzienlijke differentiatie in de tarieven kan worden bewerkstelligd. Dat is positief, want een minimale differentiatie zal niet het gewenste resultaat hebben. Het onderzoek is gebaseerd op cijfers uit vooral 2019 en het bekende heffingsareaal van toeristen- en watertoeristenbelasting. Indien een volledigheidscontrole op het areaal niet recentelijk is uitgevoerd kan dat nog verandering brengen in de cijfers en de benodigde tarieven voor het behalen van de geraamde belastingopbrengst.

ANG022-0088JB

pagina 6 van 6