Bijlage 1 Startnotitie subsidiebeleid

Startnotitie subsidiebeleid Stapsgewijs verbeteren

Inhoud 1.

Inleiding....................................................................................................................................3

2.

Subsidiebeleid .........................................................................................................................3

3.

Subsidiejaarplan .....................................................................................................................4

4.

Eerste keuzes en onderzoeksvragen ....................................................................................5

5.

4.1

Eerste keuzes ...............................................................................................................5

4.2

Onderzoeksvragen .......................................................................................................7

Vervolg .....................................................................................................................................9 5.1

Planning ........................................................................................................................9

5.2

Afstemming ...................................................................................................................9

5.3

Implementatie ...............................................................................................................9

Bijlage 1: Analyse van het systeem van subsidieverstrekking ................................................. 10 Bijlage 2: Inhoud subsidiebeleid .................................................................................................. 14 Bijlage 3: Subsidie en overheidsopdracht ................................................................................... 15

Startnotitie subsidiebeleid – juni 2023

Pagina 2 van 17

1.

Inleiding De Ronde Venen zet subsidies in om beleidsdoelen te halen. Daarvoor zijn evalueerbare doelen nodig, financiële middelen om in te zetten en de juridische basis om subsidies te verlenen. De Ronde Venen kent een breed scala aan duidelijke en minder duidelijke doelen in sectoraal beleid, in 2021 meer dan 6,5 miljoen euro voor subsidies in de begroting en enkele verordeningen en subsidieregelingen op basis waarvan subsidies worden verstrekt. Hoewel er jaarlijks veel goed werk wordt verzet met de middelen die de gemeente inzet, is er ruimte voor verbetering. In het coalitieakkoord ‘In het hart’ is opgenomen dat de gemeente een afwegingskader voor subsidies opstelt en dat wordt gekeken hoe wordt bijgedragen aan de doelstellingen van de gemeente. Na toekenning wordt actief gemonitord of de doelstellingen worden behaald. Naast de passage in het coalitieakkoord is de motie ”Herijken subsidiebeleid in 2023” van 3 november 2022 aangenomen. Tenslotte is er de evaluatie van het subsidiebeleid door de rekenkamercommissie van 15 juli 2021. De startnotitie1 Subsidiebeleid is de eerste stop om de verbetering in gang te zetten. De doelstelling van het subsidiebeleid is het integraal verbeteren van het systeem van subsidieverstrekking zodat alle partijen hun rol in het systeem kunnen vervullen. Deze integrale verbetering heeft een procesmatige en een inhoudelijke kant.

In bijlage 1 wordt het systeem van subsidieverstrekking en de rollen die de verschillende partijen hierin spelen toegelicht. De beide kanten van de doelstelling zijn op dit moment niet voldoende geborgd in het Rondeveense systeem van subsidieverlening. Deze startnotitie stelt daarom twee nieuwe instrumenten voor: -

Subsidiebeleid (paragraaf 2)

-

Subsidiejaarplan (paragraaf 3)

In paragraaf 4 is een aantal keuzes en onderzoeksvragen opgenomen die richting geven aan de uitwerking van de nieuwe instrumenten.

2.

Subsidiebeleid In het subsidiebeleid ligt voor langere tijd (bijvoorbeeld 4 jaar) vast hoe de gemeente het subsidieinstrument inzet en bevat afspraken over het proces van subsidieverstrekking en verantwoording. Daarnaast bepaalt het algemene subsidiebeleid hoe de raad in staat gesteld wordt zijn kaderstellende en controlerende taak te vervullen.

1

De startnotitie heeft niet alleen als doel de gemeenteraad te informeren over de aanpak van het subsidiebeleid, maar biedt ook gelegenheid om richting te geven en aandachtspunten of vragen mee te geven. Startnotitie subsidiebeleid – juni 2023

Pagina 3 van 17

Uitgangspunten voor subsidieverlening Op dit moment heeft de gemeente diverse verordeningen en regelingen die ten grondslag liggen aan de subsidieverstrekking. Een overkoepelend kader met afspraken over hoe De Ronde Venen met het subsidie-instrument omgaat ontbreekt. Door de jaren heen zijn daardoor in de uitvoering verschillen ontstaan. Dit heeft niet tot problemen geleid, maar brengt wel een hoger risico op fouten met zich mee. In het overkoepelend kader staat bijvoorbeeld waar de gemeente de subsidiegrondslagen vastlegt, wanneer met subsidieplafonds wordt gewerkt, hoe Kritieke Prestatie Indicatoren (KPI’s) worden ingezet en welke standaard voorwaarden worden gehanteerd. In bijlage 2 is een uitgebreider overzicht gegeven van de onderwerpen die in het beleid worden uitgewerkt. Subsidiejaarcyclus Om alle betrokken partijen beter te ondersteunen zijn twee goed op elkaar afgestemde jaarcycli nodig. Dit zorgt er voor dat informatie wordt uitgewisseld zodat iedereen zijn rol kan vervullen. Enerzijds gaat dit om de cyclus van subsidieverstrekking (aanvraag – verlenen – uitvoeren – verantwoorden – vaststellen). Anderzijds de cyclus van doelen (bij)stellen – budgetteren – activiteiten uitvoeren – monitoren. Dit is uitgebreider beschreven in bijlage 2.

3.

Subsidiejaarplan Het subsidiebeleid gaat over de kaders en het proces van subsidies. Het subsidiejaarplan gaat over doelen, activiteiten en effecten. Subsidie ontvangende partijen hebben beter evalueerbare doelen nodig om hun activiteiten op af te stemmen. En de gemeenteraad heeft behoefte aan inzicht in deze doelen, de uitgevoerde activiteiten en de maatschappelijke effecten die worden nagestreefd, zodat desgewenst kan worden bijgestuurd. Een subsidiejaarplan kan hierbij helpen. Overzicht in subsidiedoelen In het subsidiejaarplan (her)ijkt de raad jaarlijks op welke thema’s subsidies worden ingezet en welke doelen daarmee worden nagestreefd. Het subsidiejaarplan bedenkt geen nieuwe doelen. De doelen komen uit het sectoraal beleid en worden in het subsidiejaarplan in thema’s die passen bij de begroting samengevat. Waar dat nodig is worden doelen uit sectoraal beleid hier beter evalueerbaar geformuleerd. Dit is een advies uit het onderzoek van de rekenkamercommissie. Daarmee wordt bedoeld dat doelen zo worden opgeschreven dat achteraf nagegaan kan worden of het resultaat is gerealiseerd. Bij toekomstig beleid wordt bij het formuleren van de doelen hier rekening mee gehouden. Dit is een leerproces dat samen met de partners in het veld wordt doorlopen.

Door de doelen uit het verschillend sectoraal beleid samen te vatten en te ordenen in het subsidiebeleidsplan ontstaat overzicht in de doelen die worden nagestreefd en kan de samenhang worden bewaakt. Meerjarig plannen en begroten In de huidige werkwijze hebben beleidsstukken een langere (en soms onduidelijke) start- en looptijd. De begroting kent jaarlijks een strak regime. Omdat dit niet synchroon loopt is het niet- of nauwelijks mogelijk om na vaststelling van een beleidsstuk (bij) te sturen op de inzet van subsidies. Het werken met een meerjarig subsidiejaarplan kan dit verhelpen.

Startnotitie subsidiebeleid – juni 2023

Pagina 4 van 17

Door te werken met een subsidiejaarplan 2025 – 2028 (e.v.) dat meeloopt in de begrotingscyclus kan jaarlijks worden beoordeeld of de begroting strookt met de doelen zoals deze zijn opgenomen en kunnen binnen bepaalde beleidsdoelen accenten worden verlegd. Hoe dit het beste in de jaarcyclus kan worden ingepast wordt in het subsidiebeleid uitgewerkt. Deze accenten in subsidiedoelen worden meegenomen in de gesprekken met subsidieontvangers, zodat zij hier met hun subsidieaanvragen op kunnen inspelen. Een tijdshorizon van enkele jaren maakt de subsidieverstrekking voor maatschappelijke partners voorspelbaar. Eventuele bijstellingen kunnen tijdig worden opgenomen.

4.

Eerste keuzes en onderzoeksvragen Verschillende gemeenten maken verschillende keuzes als het gaat om de aanpak en inhoud van subsidiebeleid. Voor de uitwerking van het subsidiebeleid en het subsidiejaarplan is het belangrijk om bij de start een aantal basis keuzes vast te leggen. Voor andere keuzes is meer onderzoek nodig. Daarvoor legt de startnotitie de onderzoeksvragen vast. 4.1 Eerste keuzes Keuze 1: Wanneer subsidie, wanneer inkoop? Sinds 2019 hanteert de gemeente in het sociaal domein het principe “inkoop, tenzij…” bij het bepalen welk instrument wordt ingezet activiteiten en voorzieningen te ondersteunen2. In bijlage 3 wordt toegelicht dat het formeel geen keuze is of iets een subsidie is of inkoop. Dit volgt uit de definitie in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Europese aanbestedingsrichtlijn. In de praktijk is er een grijs gebied. Met name bij grote subsidie ontvangende partijen, die volledig bestaan uit professionals is het de vraag of inkoop hier niet meer op zijn plaats zou zijn en dat “inkoop, tenzij…” hiervoor strenger zou moeten worden toegepast. Keuzeopties De huidige lijn van “inkoop, tenzij…” voortzetten

Grote subsidieontvangers opnieuw langs meetlat “inkoop, tenzij…” leggen Subsidie aan grote professionele organisaties (op onderdelen) omzetten naar inkoop, mits dit juridisch mogelijk is, geen onevenredige financiële consequenties heeft en niet leidt tot beëindiging van langjarige (subsidie) relaties.

De huidige lijn van “inkoop, tenzij…” aanscherpen Subsidie aan grote professionele organisaties omzetten naar inkoop, mits dit juridisch mogelijk is. Ook als dit financiële consequenties heeft of mogelijk leidt tot beëindiging van langjarige (subsidie) relaties.

Voorstel: Grote subsidieontvangers opnieuw langs meetlat “inkoop, tenzij…” leggen met de intentie om (op onderdelen) over te gaan naar inkoop, mits dit financieel niet onevenredig negatief uitpakt en langjarige (subsidie) relaties niet worden geschaad.

Het college heeft op 9 oktober 2018 de nota “Inkoop- en subsidiebeleid ’Meedoen en Doelmatig’ Sociaal Domein 2019-2023” vastgesteld, waarin dit principe is vastgelegd en de raad hierover geïnformeerd. 2

Startnotitie subsidiebeleid – juni 2023

Pagina 5 van 17

Keuze 2: Op welke manier kan de gemeenteraad (bij)sturen op subsidieverstrekking? Deze startnotitie ziet het maken van een subsidiejaarplan (paragraaf 3) als geschikt middel om meer grip te krijgen op subsidies. Dit is een extra instrument en daarmee in potentie onnodige ‘bureaucratie’. Andere opties zijn om de informatie in de reguliere jaarcyclusproducten te verbeteren of dit juist mee te nemen in de uitvoering van het sectoraal beleid. Keuzeopties Subsidiejaarplan Slaat brug tussen sectorale doelen en begrotingscyclus. Eenvoudige opzet kan onnodige bureaucratie voorkomen.

Extra informatie in reguliere jaarcyclus Jaarcyclusproducten aanvullen met overzicht subsidies en bijbehorende doelen. Hoe uitgebreider dit is, hoe meer het lijkt op subsidiejaarplan.

Extra informatie in beleidsstukken Dit kan meer inzicht leveren in subsidieverstrekking per beleidsveld, maar geeft geen overzicht en kent geen vaste jaarcyclus.

Voorstel: De gemeente gebruikt het subsidiejaarplan als basis voor de jaarcyclus

Keuze 3: Hoe wil de gemeente de verandering in het systeem van subsidieverstrekking realiseren? Dat kan door kleine verbeteringen aan te brengen, door de werkwijze op onderdelen bij te stellen en door het volledig opzeggen en vernieuwen van alle subsidierelaties. Er zijn gemeenten die dit laatste doen om zo transparantie te vergroten en een gelijk speelveld te creëren. Daar staat tegenover dat dit veel onrust veroorzaakt in duurzame subsidierelaties. Als de gemeente dit wil overwegen, dan vergt dat enkele jaren voorbereidingstijd. Keuzeopties Huidige werkwijze voorzetten Het werken met KPI’s kan worden voortgezet en verbeterd. Geeft rust voor subsidieontvangers en organisatie.

Geleidelijk bijstellen en verbeteren Verzakelijking van de relaties met (grotere) subsidieontvangers wordt ondersteund door aanpassing van de informatievoorziening naar de raad. Doorbouwen op huidige relaties.

Volledig herijken Om gelijk speelveld bij subsidieontvangers te creëren. Ervaringen elders laten zien dat resultaat onzeker is.

Voorstel: Het subsidiebeleid gaat uit van geleidelijk bijstellen en verbeteren

Keuze 4: Voldoet de huidige verdeling in kleine, middelgrote en grote subsidies? In de Algemene Subsidieverordening De Ronde Venen 2017 (ASV) zit een differentiatie in eisen die gesteld worden aan de subsidieaanvraag. Daarbij wordt uitgegaan van kleine subsidies (tot €i5.000), middelgrote subsidies (van € 5.000 tot € 50.000) en grote subsidies (vanaf € 50.000). Juist bij de grote subsidies gaat het om relaties met professionele partijen waar meer van mag worden verwacht als het gaat om verplichtingen en verantwoording. Bij de middelgrote subsidies horen eisen die passen bij organisaties die een stevige maatschappelijke functie vervullen, maar voor een belangrijk deel draaien op vrijwilligers. Bij kleine subsidies gaat het doorgaans om ondersteuning van verenigingen, activiteiten of initiatieven. Eisen aan en omvang van kleine subsidies kunnen wel worden geharmoniseerd.

Startnotitie subsidiebeleid – juni 2023

Pagina 6 van 17

Keuzeopties Huidige differentiatie handhaven, eisen aanscherpen De huidige grenzen voldoen; er is maar een relatief beperkt aantal subsidierelaties die meer dan € 50.000 ontvangt. In de afspraken over toepassing van KPI’s, voortgangsgesprekken en verantwoording wordt het onderscheid tussen de middelgrote en grote categorie verder doorgevoerd.

Bovengrens bijstellen naar € 100.000, eisen aanscherpen Tussen de € 50.000 en € 100.000 valt een beperkt aantal subsidies aan stichtingen als Jongeren Actief en Handje helpen. Deze passen beter in de middelgrote categorie. De professionele partners waarmee we samenwerken (Tympaan-De Baat, bibliotheken, Kwadraad) ontvangen meer dan € 100.000. In de afspraken over toepassing van KPI’s, voortgangsgesprekken en verantwoording wordt het onderscheid tussen de middelgrote en grote categorie verder door gevoerd.

Voorstel: Bovengrens differentiatie bijstellen naar € 100.000, eisen aanscherpen

Keuze 5: Hoe kunnen we het werken met Kritieke Prestatie Indicatoren (KPI’s) verbeteren? In een aantal subsidiebeschikkingen wordt sinds 2023 gewerkt met kritieke prestatie indicatoren (KPI’s). Dit is nog in ontwikkeling en niet structureel doorgevoerd. Met KPI’s geeft de gemeente explicieter aan wat van de subsidieontvanger wordt verwacht. In het subsidiebeleid wordt het opnemen van KPI’s in alle subsidiebeschikkingen als uitgangspunt genomen. Deze KPI’s zijn de basis voor het gesprek tussen de gemeente en de subsidieontvanger. Voorgestelde differentiatie Kleine subsidies Geen KPI’s, aanvraag bevat duidelijk overzicht van activiteiten.

Middelgrote subsidies KPI’s voor: • Organisatie (input) • Activiteiten (throughput) • Resultaten (output) • Effecten (outcome) Nadruk op resultaten. Medium verantwoording.

Grote subsidies KPI’s voor: • Organisatie (input) • Activiteiten (throughput) • Resultaten (output) • Effecten (outcome) Nadruk op effecten. Monitoring en verantwoording.

Voorstel: Toepassing kritieke Prestatie Indicatoren (KPI’s) verder standaardiseren op voorgestelde wijze

4.2 Onderzoeksvragen Onderzoeksvraag 1: Welke typen subsidies zijn er, welke grondslag hebben ze en hoe is het budget hiervoor georganiseerd? Het subsidieregister dat jaarlijks bij de jaarrekening wordt opgesteld geeft inzicht in alle gemeentelijke subsidies. Het register geeft geen informatie of ordening als het gaat om het type subsidie (subsidie op basis van gemeentelijk beleid, subsidie op basis van rijksregeling, overige bijdragen) en welke grondslag deze subsidies kennen. Dit is wel van belang om het juridisch kader voor subsidieverstrekking op orde te kunnen brengen.

Startnotitie subsidiebeleid – juni 2023

Pagina 7 van 17

Onderzoeksvraag 2: Hebben alle subsidies een grondslag die afdoende is? Of is aanvulling nodig? De Ronde Venen kent een algemene subsidieverordening en enkele specifieke. Daarbij heeft de gemeente algemene en diverse specifieke subsidieregels. Niet alle subsidies worden op dit moment gebaseerd op een specifieke regeling, waardoor niet altijd adequate voorwaarden en weigeringsgronden gelden. Om het ingewikkelder te maken zijn er geoormerkte gelden van het rijk waarvoor de grondslag in rijksregelingen is opgenomen. En in specifieke gevallen mag ook de begroting als grondslag dienen. Hier is niet alleen overzicht nodig, maar ook de beoordeling of aanvullende specifieke subsidieregelingen nodig zijn en of de Algemene Subsidieverordening (ASV) hiervoor moet worden geactualiseerd. Onderzoeksvraag 3: Heeft de gemeente subsidieplafonds nodig en zo ja, hebben we dit voldoende geregeld en hoe maken we hier slimme keuzes in? De Algemene Subsidieverordening biedt het college de mogelijkheid om subsidieplafonds vast te stellen. Op dit moment gebeurt dit niet, maar worden de in de begroting vastgestelde budgetten in sommige gevallen wel als zodanig gehanteerd. Een subsidieplafond kan helpen om open-einderegelingen te voorkomen en duidelijkheid bieden over de toekenningsvolgorde. Een subsidieplafond kan echter ook tot gevolg hebben dat de gemeente zichzelf te veel vastlegt.

Onderzoeksvraag 4: Hoe kan de gemeente de subsidierelaties met de grote subsidieontvangers verzakelijken? De gemeente wil rechtmatig, doelmatig, integer, betrouwbaar, professioneel en zakelijk handelen. Bij keuze 1 is al voorgesteld om uit te gaan van inkoop bij grote professionele organisaties, mits dat redelijkerwijs mogelijk is. Maar ook als inkoop niet mogelijk is, wil de gemeente met grotere professionele subsidieontvangers strakkere afspraken kunnen maken over de prestaties die voor de ontvangen subsidiemiddelen worden geleverd. Dat staat op gespannen voet met dat gesubsidieerde activiteiten in beginsel niet afdwingbaar zijn. De gemeente wil wel continuïteit in de activiteiten en voorzieningen en dus graag een meerjarige relatie opbouwen. Mogelijkheden om hieraan te werken liggen in het door-ontwikkelen van KPI’s, het strakker inrichten van de aanvraag, het werken met subsidieovereenkomsten, het mogelijk maken van meerjarige subsidies of het toch inkopen van (delen van) activiteiten van deze partners. Onderzoeksvraag 5: Hoe kan de gemeente het inzicht in maatschappelijke effecten van subsidies verbeteren? Subsidies worden ingezet om maatschappelijke effecten te bereiken. Met de verantwoording van maatschappelijke partners krijgen we meer zicht op de activiteiten die deze partners uitvoeren, maar nog niet of deze bijdragen aan de gewenste maatschappelijke effecten.

Er zijn kansen om dit beter in kaart te brengen, bijvoorbeeld door klanten / deelnemers aan activiteiten hierover te bevragen. Dit wordt in relatie tot het beleidsplan verder uitgewerkt.

Startnotitie subsidiebeleid – juni 2023

Pagina 8 van 17

5.

Vervolg 5.1 Planning Het subsidiebeleid wordt voorbereid voor behandeling in de raadsvergadering van 23 november 2023. Het subsidiejaarplan heeft een langere voorbereidingstijd. De planning richt zich op de voorbereiding van de jaarcyclus voor 2025, zodat hier bij de kadernota 2025 rekening mee kan worden gehouden. Q1 2023

Q2 2023 Startnotitie

Q3 2023

Q4 2023

Q1 2024

Q2 2024

Subsidiebeleid Subsidiejaarplan Implementatie

5.2 Afstemming Het subsidiebeleid gaat over de manier waarop de gemeente het subsidie-instrument inzet. Hiervoor is geen uitgebreide externe afstemming nodig, maar vooral interne en bestuurlijke afstemming. Het subsidiejaarplan gaat om het meerjarig inzichtelijk maken van subsidiedoelen en de evaluatiepunten helder te formuleren. Dit is bij uitstek een klus om samen met subsidie ontvangende partijen op te pakken. Dit loopt de tweede helft van 2023. De startnotitie en aanpak van het subsidiebeleid en het subsidiejaarplan worden na behandeling in de raad voorgelegd aan het Participatieplatform en de Jongeren Adviescommissie (JAC). 5.3 Implementatie Implementatie van het subsidiebeleid en het subsidiejaarplan vraagt om borging van de processen en inhoudelijke producten. We denken aan bijvoorbeeld de volgende werkzaamheden -

-

Subsidiebeleid o

Subsidieregelingen harmoniseren en aanvullen

o

Subsidieverordening actualiseren

o

Subsidiegrondslagen aanvullen, eventueel begrotingsgrondslag realiseren (zo nodig)

o

Subsidieplafonds instellen (zo nodig)

o

Subsidieregister verbeteren, vindbaarheid in begroting verbeteren

Subsidiejaarplan o

Subsidiejaarplan borgen in jaarcyclus en organisatie

o

Afspraken per dossier uitvoeren

o

Ondersteuning met nieuw zaaksysteem (vereisten meegeven)

o

Borgen evalueerbare doelen stellen in sectoraal beleid

o

Bepalen of wijzigingen wenselijk zijn rond KPI’s, overeenkomst of inkoop

o

Effectmeting samen met subsidie ontvangende partijen

Startnotitie subsidiebeleid – juni 2023

Pagina 9 van 17

Bijlage 1: Analyse van het systeem van subsidieverstrekking Aanleiding en doelstelling De startnotitie geeft aan dat de wens om subsidiebeleid te maken voortkomt uit een behoefte aan meer inzicht in verstrekte subsidies, resultaten en effecten en een behoefte aan mogelijkheden om (bij) te sturen. Deze aanleiding heeft een procesmatige en een inhoudelijke kant. En die beide kanten hangen ook samen. Vandaar dat in de startnotitie onderstaande doelstelling is geformuleerd. Deze bijlage legt dit verder uit en beschrijft de context van deze opdracht. De doelstelling is het integraal verbeteren van het systeem van subsidieverstrekking zodat alle partijen hun rol in het systeem kunnen vervullen. Systeem subsidieverlening De inzet van subsidies wordt via verschillende sporen geregeld. De inzet van middelen en financiële verantwoording verloopt via de begrotingscyclus. Het bepalen van de beleidsdoelen waarvoor subsidie wordt ingezet verloopt via de beleidscyclus in een breed scala aan sectorale beleidsstukken. Tenslotte is er een subsidiespoor waarmee de subsidieverstrekking is gereguleerd. Het beleidsspoor: - In een langjarige visie bepaalt de raad waar we als gemeente heen willen. Soms een sectorale visie, soms een collegeprogramma of algemene visie. - Dit vertaalt de raad in beleid met concrete doelen voor de korte of middellange termijn.

- Aan het beleid wordt uitvoering gekoppeld: Activiteiten en instrumenten die worden ingezet om de beleidsdoelen te halen. Subsidie kan één van de instrumenten zijn. - Vervolgens wordt gemonitord hoe het gaat met de gestelde doelen. Zo nodig wordt het uitvoeringsprogramma bijgesteld. Monitoring kan ook leiden tot heroverweging van doelen of zelfs visie. Het subsidiespoor: - De raad geeft in subsidiebeleid algemene kaders voor de wijze waarop de gemeente het subsidie instrument inzet. - De subsidieverordening en subsidieregeling verzorgen de juridische grondslag voor subsidieverlening, zoals aanvraagvereisten, procedures, verplichtingen, algemene weigeringsgronden. - In specifieke subsidieregelingen worden voorwaarden en weigeringsgronden uitgewerkt voor gevallen waarin in het beleidsspoor is gekozen voor dit instrument. Daarbij is er een directe relatie met de doelen uit het sectoraal beleid. - In de subsidiebeschikking worden kritieke prestatie indicatoren opgenomen (KPI’s), die zijn gerelateerd aan deze concrete doelen en voorwaarden. - De subsidieontvanger legt aan de hand van de KPI’s verantwoording af over de manier waarop de middelen zijn ingezet. Dit is input voor de monitoring in het beleidsspoor.

Het begrotingsspoor: - Vanuit het sectoraal beleid wordt in de Kadernota aangekondigd welke doelen voor het komende begrotingsjaar (en de jaren daarna) gesteld worden en welke middelen daarvoor nodig zijn. - In de begroting wordt dit gebudgetteerd op basis van de instrumenten en activiteiten die in de uitvoering ingezet gaan worden. Subsidie is één van de instrumenten waarvoor budget nodig kan zijn. - De monitoring vanuit het beleidsspoor levert de informatie om in bestuursrapportages en de jaarrekening te verantwoorden hoe de middelen uit de begroting zijn gebruikt om de gestelde beleidsdoelen te behalen.

Startnotitie subsidiebeleid – bijlage 1

Pagina 10 van 17

Het samenhangende systeem van deze drie sporen is wat bedoeld wordt met het systeem van subsidieverstrekking. Dit systeem functioneert nu niet optimaal, onder meer door: - Eenduidige afspraken over hoe de gemeente omgaat met subsidies ontbreken (subsidiebeleid); - De begroting en subsidieverstrekking volgen een jaarcyclus. Beleidsdoelen gelden doorgaans voor een langere periode; - In het systeem is niet geregeld hoe de gemeente kan bijsturen; dat cycli niet op elkaar zijn afgestemd maakt dit lastiger; - Doelen zitten verspreid in sectoraal beleid en zijn niet (allemaal) evalueerbaar 3 geformuleerd. Rollen De gemeenteraad stelt de beleidsdoelen vast en stelt middelen beschikbaar. De raad controleert of het beleid goed wordt uitgevoerd of het de gewenste effecten heeft en stelt doelen of budgetten desgewenst bij. De gemeenteraad heeft een aantal mogelijkheden om te sturen in dit systeem: - Vanuit zijn kaderstellende rol stelt de raad visies en beleid vast. De raad bepaalt daarmee de doelen die met subsidies worden nagestreefd. - De raad heeft het budgetrecht; stelt de begroting vast. Daarmee bepaalt de raad waar de gemeente haar geld aan uitgeeft. Daarvoor moet de raad dus weten wat hij wil (beleid en visies) en inzicht hebben in wat het kost om dat te bereiken (instrumenten waaronder subsidies). - De uitvoering van beleid is aan het college.

De raad gaat niet over hoe het college dat precies doet. Maar de raad controleert achteraf of de doelen zijn bereikt en kan het college ter verantwoording roepen als dit niet zo is of onduidelijk is. Om deze rol te kunnen vervullen heeft de raad informatie nodig op de momenten dat hij kan bijsturen. Het college en de ambtelijke organisatie verzorgen de uitvoering van het beleid. Bijvoorbeeld het behandelen van subsidieaanvragen, het onderhouden van contacten met subsidierelaties, het controleren van verantwoording en het verzorgen van informatie naar de raad. Om deze rol te kunnen vervullen hebben college en organisatie een goed juridisch kader nodig. Daarnaast duidelijke afspraken over hoe de gemeente omgaat met subsidies en inzicht in de informatiebehoefte van de raad. En regelmatige contacten met de subsidieontvangers, zodat aanvraag en doelen zo goed mogelijk op elkaar worden afgestemd. De organisaties die subsidie ontvangen doen via de aanvraag een voorstel voor activiteiten die bijdrage aan de beleidsdoelen. Achteraf verantwoorden zij zich over de wijze waarop het geld is ingezet. Om deze rol te kunnen vervullen hebben deze partijen doelen nodig die concreet genoeg zijn om een plan op te kunnen maken. En regelmatige contacten met de gemeente, zodat aanvraag en doelen zo goed mogelijk op elkaar worden afgestemd.

3

Uit het rapport van de rekenkamercommissie: Evalueerbaar formuleren betekent dat je de kern van de zaak raakt en dat je achteraf kunt na gaan of het resultaat is gerealiseerd. Kortom, wanneer ben je succesvol? Aan evalueerbaar formuleren mag je de volgende eisen stellen: 1. Specifiek: het beoogde resultaat is concreet, eenduidig te interpreteren en helder afgebakend; 2. Meetbaar: de maatstaf voor het resultaat is duidelijk; 3. Tijdgebonden: het is duidelijk wanneer het beoogde resultaat is bereikt.

Startnotitie subsidiebeleid – bijlage 1

Pagina 11 van 17

Begrippen Subsidie Wat subsidie is volgt uit artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Als aan deze voorwaarden wordt voldaan is sprake van subsidie. Daarvoor is het niet van belang dat het ook zo wordt genoemd. Uit de definitie volgt ook dat geen sprake is van subsidie als diensten of goederen gratis worden verstrekt, als middelen worden verstrekt zonder dat activiteiten omschreven zijn (bv. een prijs of uitkering) of als sprake is van inkoop. Subsidie komt voor in verschillende soorten en maten (zie kader). En verschillen in termijn en regelmaat (éénmalig, jaarlijks, meerjarig)

Directe subsidies • Start en ontwikkelsubsidies • Basis- of instandhoudingssubsidies • Exploitatiesubsidie (aanvullen tekort op exploitatie) • Investeringssubsidie • Garantstelling • Basissubsidies • Activiteitensubsidies (specifieke evenementen of activiteiten) • Waarderingssubsidies (aanmoedigen, stimuleren, steunen) Indirecte subsidies • Niet kostendekkende huur • Garant- of borgstellingen • Diensten in natura

Overheidsopdracht (inkoop) De definitie van ‘overheidsopdrachten’ volgt uit een Europese aanbestedingsrichtlijn. Overheidsopdrachten zijn schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel die tussen een of meer ondernemers en een of meer aanbestedende diensten zijn gesloten en betrekking hebben op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten in de zin van deze richtlijn. Belangrijke kern van deze definitie is dat sprake moet zijn van wederzijdse verplichtingen. Het leveren van specifieke prestaties en het betalen daarvoor. De definities van subsidie en overheidsopdracht lijken complementair te zijn, maar zijn dat niet altijd. Een subsidie kan tegelijkertijd een overheidsopdracht zijn. In bijlage 2 dit verder toegelicht.

Randvoorwaarden Wettelijke kaders In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het wettelijk kader voor subsidies geregeld. Titel 4.2 Awb gaat specifiek over subsidies. Titel 4.1 Awb over beschikkingen. Subsidies worden dus gereguleerd via het bestuursrecht. De Awb bevat regels over subsidieverlening en subsidievaststelling, subsidiegrondslagen, subsidieplafonds, verplichtingen van de subsidieontvanger en zaken rond intrekking, wijziging, betaling en terugvordering. Voor het bepalen of sprake is van een subsidie- of inkooprelatie is een Europeesrechtelijk begrippenkader van toepassing, dat is neergelegd in Europese aanbestedingsrichtlijnen die zijn geïmplementeerd in de Aanbestedingswet 2012. De inkooprelaties zelf vallen onder het privaatrecht; Titel 7 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Gemeentelijke kaders De Awb bepaalt dat slechts subsidies kunnen worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt; de zogenaamde ‘subsidiegrondslag’. In De Ronde Venen bestaat deze grondslag in zijn algemeenheid uit de Algemene subsidieverordening en de Algemene subsidieregeling. De Algemene subsidieverordening regelt het proces van aanvragen en behandelen van subsidies, verplichtingen van de aanvrager en algemene weigeringsgronden.

Verder is opgenomen dat het college in subsidieregelingen kan bepalen welke activiteiten in aanmerking komen voor subsidie. En dat het college desgewenst subsidieplafonds kan vaststellen. De algemene Subsidieregeling De Ronde Venen 2017 bevat een globaal overzicht van te subsidiëren activiteiten. Verder heeft de gemeente een specifieke Subsidieverordening gemeentelijke monumenten en beeldbepalende panden en diverse specifieke subsidieregelingen. Bijvoorbeeld de subsidieregeling Samen duurzaam, de subsidieregeling Onderwijs subsidie of de Beleidsregels Subsidie Sportstimulering.

Startnotitie subsidiebeleid – bijlage 1

Pagina 12 van 17

De verordening en regelingen zijn de juridische kaders. Daarnaast geldt een breed scala aan beleidsmatige kaders voor subsidieverlening. Overige randvoorwaarden Het systeem van subsidieverstrekking moet voldoen aan algemene randvoorwaarden voor overheidshandelen. Dit geldt zowel voor subsidiëring als voor inkoop. Rechtmatigheid; het systeem past binnen de wettelijke kaders. Doelmatigheid; de middelen die worden ingezet staan in redelijke verhouding tot de doelen die nagestreefd worden. Integere, betrouwbare, zakelijke en professionele samenwerking; de gemeente maakt afspraken over rechten en plichten die bij de subsidieverstrekking horen, houdt zich aan deze afspraken en verwacht van de subsidieontvangende partij dat de afspraken worden nageleefd

Startnotitie subsidiebeleid – bijlage 1

Pagina 13 van 17

Bijlage 2: Inhoud subsidiebeleid In deze bijlage is puntsgewijs opgenomen wat in het subsidiebeleid verder wordt uitgewerkt. Uitgangspunten voor subsidieverlening Subsidiegrondslagen (artikel 4:23 Awb). Subsidies moeten gebaseerd zijn op een gemeentelijke verordening en bijbehorende subsidieregels. Uitzondering hierop is als concrete subsidiebudgetten en ontvangende partij in de begroting zijn opgenomen. Ook in incidentele gevallen mag hiervan worden afgeweken. Het subsidiebeleid legt vast wanneer welke grondslag wordt toegepast. Uitgangspunt is dat elke terugkerende subsidie een specifieke subsidieregeling als grondslag heeft. Hierin worden specifieke en concrete weigeringsgronden opgenomen. Subsidieplafonds voorkomen dat open-einde-regelingen ontstaan. Deze kunnen op verschillende manieren en momenten worden vastgelegd. Het subsidiebeleid geeft aan hoe. Subsidie verdeelregels zijn nodig om bij beperkte subsidiebudgetten te bepalen hoe de middelen verdeeld worden. Dit wordt vastgelegd in subsidieregels. Het subsidiebeleid geeft richtlijnen voor wanneer voor welke verdeelwijze gekozen wordt. Soorten subsidies. Niet alleen het onderscheid tussen jaarlijkse en incidentele subsidies, maar ook bijzondere subsidies als leningen of garantstellingen. Bij jaarlijkse subsidies kan meerjarige toekenning overwogen worden.

Algemene verplichtingen en voorwaarden waaraan subsidies moeten voldoen volgen uit het subsidiebeleid. Dit zijn bijvoorbeeld uitspraken over social return, duurzaamheid, inclusie, lokale partners etc. Maar ook verplichtingen over onderbouwing van de aanvraag en omvang van verantwoording. Daarbij kan een onderscheid in de hoogte van de subsidie worden aangebracht. Algemene weigeringsgronden (vast te leggen in subsidieregels) volgen hier uit. Het werken met Kritieke Prestatie Indicatoren (KPI’s), waarmee voor gemeente en subsidiepartner handvatten worden geboden om aanvraag en verantwoording te laten aansluiten op de maatschappelijke doelen. KPI’s kunnen worden geformuleerd over organisatie, prestaties of activiteiten, resultaten en effecten. In het beleid kan onderzocht worden of het werken met uitvoeringsovereenkomsten bijdraagt aan de doelmatigheid van subsidieverstrekking. In een uitvoeringsovereenkomst worden afdwingbare afspraken gemaakt over de te leveren prestaties. Dit heeft voor- en nadelen. Egalisatiereserves en indexering. Wanneer de gemeente egalisatiereserves toestaat, heeft de subsidie ontvangende partij de mogelijkheid om middelen die niet zijn besteed een volgend subsidiejaar in te zetten. “Inkoop, tenzij..” houdt in dat het subsidie-instrument alleen gebruikt wordt als de doelen niet via inkoop kunnen worden bereikt.

In het beleid wordt voor dit reeds gehanteerde uitgangspunt een afwegingskader opgenomen. Evaluatie subsidiebeleid Subsidiejaarcyclus Voor subsidieverstrekking legt het beleid per jaar de minimale contactmomenten tussen gemeente en subsidie ontvanger vast. Van de start van de voorbereiding, via de aanvraag, beschikking en voortgangsgesprekken, naar de definitieve toekenning en verantwoording. Afgestemd op de omvang van de subsidie. Het proces van subsidieverstrekking en de bijbehorende documenten worden op een eenduidige en vindbare manier vastgelegd. Voor de raad bepaalt het beleid welke informatie wanneer beschikbaar moet zijn, zodat de raad zijn rol kan vervullen. Dit moet aansluiten op de reguliere jaarcyclus en zo min mogelijk extra handelingen met zich mee brengen. De beide cycli moeten goed op elkaar aansluiten, zodat over en weer de noodzakelijke informatie kan worden uitgewisseld. In de cycli kan worden opgenomen wanneer welke elementen worden geëvalueerd en hoe vaak dat plaatsvindt.

Startnotitie subsidiebeleid – bijlage 2

Pagina 14 van 17

Bijlage 3: Subsidie en overheidsopdracht4 Subsidie Subsidie is een aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen en diensten (artikel 4:21 Awb).

Bij een subsidie kan een uitvoeringsovereenkomst worden gevoegd (4:36, eerste lid Awb) ter uitvoering van de subsidieverlening. Deze mag alleen verplichtingen bevatten over de wijze waarop zorg en/of ondersteuning wordt uitgevoerd en de wijze waarop het daarmee te dienen doel wordt gerealiseerd. KPI’s en outcome indicatoren kunnen hier een onderdeel van zijn. Echte wederzijds afdwingbare verplichtingen zijn hier niet op zijn plaats, die kunnen de subsidie het karakter van een overheidsopdracht geven, waarvoor een aanbesteding (inkoop) noodzakelijk is. Inkoop Inkoop (een overheidsopdracht)5 is: • Een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel; • Die tussen één of meer ondernemers en één of meer aanbestedende diensten (bv. gemeente) is gesloten; • En die betrekking heeft op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten in de zin van richtlijn 2014/24.

Als het belangrijk is dat een bepaalde activiteit wordt uitgevoerd of voorziening in de gemeente aanwezig is, kan de gemeente in overleg met de (maatschappelijk) partner kiezen voor een subsidieverstrekking. Hierbij is geen betaling naar kostprijs nodig, maar het kan wel. De maatschappelijke partner kan daarbij een stukje vrijheid van invulling worden meegegeven. Anders dan bij inkoop wordt niet sec een specifiek product of dienst ingekocht, maar eerder de realisatie van de gewenste voorziening of activiteit. Over deze realisatie worden afspraken gemaakt over doelen, resultaten en effecten. Subsidie valt onder het bestuursrecht. Op een subsidierelatie is artikel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing en alle overige relevante bepalingen zoals de totstandkoming van een besluit en de rechtsbescherming. Ook geldt als lokale regelgeving de Algemene subsidieverordening de Ronde Venen 2017 (ASV 2017) en diverse uitvoerings- cq. subsidieregelingen, die uit de ASV 2017 voortvloeien. Tegen een subsidiebesluit kan bezwaar gemaakt worden en beroep worden ingesteld. Bij subsidie kan gebruik worden gemaakt van een subsidieplafond (4:27 Awb), dit plafond en de verdeelregels worden vooraf bekend gemaakt. Verdeelregels zijn bijvoorbeeld: • Op volgorde van ontvangst; • Naar evenredigheid; • Op basis van kwalitatieve criteria.

‘Bezwarende titel’ in bovenstaande betekent dat er sprake is van: ▪ Een prestatie en een tegenprestatie; ▪ De prestatie op geld waardeerbaar is; ▪ Uitvoering van de prestatie verplicht is; ▪ Er een rechtstreeks economisch belang is bij de aanbestedende dienst. Inkoop en het afsluiten van een overeenkomst vallen onder het privaatrecht. Met een overeenkomst maken partijen afspraken over de levering van een bepaald product of dienst en aan welke voorwaarden deze minimaal voldoen. De gemeente betaalt daarbij minimaal de kostprijs en de andere partij is verplicht tot levering. Beide verplichtingen zijn afdwingbaar. Met deze afspraken als uitgangspunt wordt het strategisch partnerschap verder uitgebouwd. Het Burgerlijk Wetboek (BW) is van toepassing. De burgerlijke rechter is bevoegd te beslissen over geschillen, waarbij voor beide partijen verplichte vertegenwoordiging geldt, in de regel door een advocaat. Bij een overheidsopdracht geldt eveneens de Aanbestedingswet

Deze bijlage is een aangevulde samenvatting van de desbetreffende hoofdstukken uit het “Inkoop- en subsidiebeleid ’Meedoen en Doelmatig’ Sociaal Domein 2019-2023” inclusief oplegger, vastgesteld door het college op 9 oktober 2018 en de uitgangspuntennotitie subsidies sociaal domein van november 2020. 4

Startnotitie subsidiebeleid – bijlage 3

5

Zie artikel 2 sub 5 e.v. richtlijn 2014/24, art. 2 richtlijn 2014/25 en art. 1.1 Aanbestedingswet

Pagina 15 van 17

2012, afhankelijk van de hoogte van de opdracht geldt dan een aanbestedingsverplichting. Met de aanbestedingsregelgeving is gewaarborgd dat de overheid op een transparante en effectieve manier inkoopt op de meest gunstige voorwaarden, waarbij alle uitgenodigde partijen een eerlijke kans maken op het verkrijgen van de opdracht. De keuzes die een aanbestedende dienst maakt en de eisen en voorwaarden die zij stelt bij een aanbesteding dienen daarbij in redelijke verhouding te staan tot de aard en omvang van de aan te besteden opdracht. Dit volgt uit de Gids proportionaliteit.

Wat is de intentie van de

Gemeente neemt het initiatief

Gemeente is afwachtend.

gemeente en van wie is het

tot de aanschaf van een

Het initiatief ligt

initiatief uitgegaan?

bepaald product of dienst.

doorgaans bij de subsidieaanvrager.

Hoe is het verband tussen de

De betaling is gelijk aan de

De betaling is minder dan of

waarde van de betaling en de

kostprijs en een winstmarge.

gelijk aan de kostprijs.

Wie heeft met name

De gemeente bepaalt wat nodig

De subsidieontvanger.

zeggenschap over invulling van

is op basis van signalen en

de activiteiten?

behoeften van inwoners.

Zijn er derden betrokken?

Nee, de activiteit is ten

Ja, de activiteit is ten

behoeve van de gemeente en

behoeve van derden

daarmee veelal ook ten

(inwoners).

prestatie?

BTW Omzetbelasting is verschuldigd ter zake van levering van goederen of diensten onder bezwarende titel door een als zodanig handelende ondernemer (artikel 1 onder a Wet op de Omzetbelasting 1968). Wanneer een bestuursorgaan een bijdrage wil verstrekken en niet duidelijk is of de financiële relatie kwalificeert als subsidie of inkoop, dan kan het wel relevant zijn om te kijken naar de gevolgen die de keus voor het een of het ander heeft voor de heffing van btw. Ontvangt de instelling of ondernemer een subsidie van bijvoorbeeld € 100.000,-, (inclusief btw), dan kan het volledige bedrag aan de activiteiten worden besteed. Wordt de relatie als inkoop vormgegeven, dan moet er btw worden betaald en blijft er € 82.645,- over om aan de activiteit te besteden (uitgaand van 21% btw). In dat geval worden er minder activiteiten uitgevoerd of verhoogt het bestuursorgaan de bijdrage met het btw-bedrag. Het bestuursorgaan is dan duurder uit tenzij sprake is van een btw vrijstellen, de btw kan worden teruggekregen uit het btw-compensatiefonds of recht op aftrek van die btw bestaat. De btw kan worden teruggekregen uit het btw-compensatiefonds voor zover de btw drukt op goederen of diensten die worden gebruikt voor het uitvoeren van alle niet-ondernemerstaken.

behoeve van derden (inwoners) die een beroep doen op hulp en ondersteuning vanuit de gemeente en door haar ingezette (maatschappelijke) partners.

Is er sprake van commerciële

Ja

Nee (kostprijs hoeft niet).

activiteiten? (winst, kostprijs, onderneming, concurrentie)

Het verschil tussen subsidie en inkoop. Het onderscheid tussen een subsidie- of inkooprelatie is niet altijd makkelijk te maken. Vanuit de literatuur, jurisprudentie en wetsgeschiedenis zijn inmiddels wel criteria geformuleerd, die zich als volgt vertalen: Criteria

Inkoop

Subsidie

Welk belang wordt er gediend?

De bekostiging dient met name

De bekostiging en uitvoering

het rechtstreeks belang van de

dient met name het algemeen

gemeente.

belang.

Startnotitie subsidiebeleid – bijlage 3

Een weloverwogen keuze voor subsidie of inkoop is vanuit juridisch oogpunt van belang omdat een verkeerde keuze juridische consequenties kan hebben. Daarbij geldt dat subsidie en inkoop materiële begrippen zijn en de feitelijke situatie leidend is. Consequenties doen zich met name voor bij subsidie die zich in de praktijk kwalificeert als overheidsopdracht. Benadeelde partijen kunnen zich tot de rechter wenden, want deze zijn niet in staat gesteld mee te dingen naar de opdracht. Een (beperkter) risico doet zich voor als een opdracht (inkoop) ten onrechte niet als subsidie wordt geclassificeerd. Op dat moment zou een

Pagina 16 van 17

subsidieontvanger zich bijvoorbeeld op het standpunt kunnen stellen dat recht bestaat op de redelijke termijn uit artikel 4:51 Awb (beëindigingssubsidie). Soms is het volstrekt helder of sprake is van inkoop (bv. bij een opdracht voor een organisatieadvies) of van subsidie (bv. bij een ondersteuningsbijdrage voor een vrijwilligersorganisatie). Tussen deze twee uitersten is een grijs gebied. Daar zal op basis van de kenmerken een besluit genomen moeten worden welke financieringsvorm het meest passend is.

Startnotitie subsidiebeleid – bijlage 3

Pagina 17 van 17