250320 advies SKA over handhavingsmogelijkheden VVP

Postbus 717, 3000 AS Rotterdam Bezoekadres: Millenniumtoren, Weena 690, Rotterdam

NOTITIE

Pp

datum

:

19 maart 2025

aan t.a.v.

: :

van

:

onze ref.

:

Gemeente de Ronde Venen Rik Schutte mr.drs. M.C. de Smidt, advocaat Mobiel: +31 (0)6 53 28 90 74 E-mail: marinda.desmidt@straatmankoster.nl 09-1113/DMS09-485856557-582

betreft

:

Gemeente De Ronde Venen / Advies handhavingsmogelijkheden overtredingen bestemmingsplan Vinkeveense Plassen 2025

1.

Inleiding

2.

De gemeente De Ronde Venen (“gemeente”) voorziet in verband met nieuwe regels in het (thans nog ontwerp) bestemmingsplan Vinkeveense Plassen 2025 (“bestemmingsplan”) ten aanzien van (met name) het aanmeren van diverse typen vaartuigen met daarbij maximale aantallen en bootlengtes een toekomstige opgave voor de handhaving. De gemeente vraagt zich af of het mogelijk is om op een ‘lik op stuk’ wijze op te treden tegen de overtredingen via (bij voorkeur) directe beboeting in plaats van via herstelsancties (last onder dwangsom en last onder bestuursdwang).

3.

In deze notitie worden eerst in paragraaf 2 kort de verschillende handhavingsopties geschetst gevolgd door een analyse in paragraaf 3 van de (on)mogelijkheid van een boete.

4.

Mogelijke handhavingsroutes

5.

Het handhavingsinstrumentarium onder de Omgevingswet is als volgt: Herstelsancties Last onder dwangsom Last onder bestuursdwang Bestraffende sanctie bestuursrecht Bestuurlijke boete

Straatman Koster Advocaten is de handelsnaam van Straatman Koster Advocaten B.V., statutair gevestigd te Rotterdam (KvK Rotterdam nr. 24389790). Straatman Koster Advocaten is een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid. De algemene voorwaarden van Straatman Koster Advocaten, waarin een beperking van de aansprakelijkheid is bedongen, zijn op alle opdrachten van toepassing. De algemene voorwaarden worden op verzoek toegezonden en zijn eveneens te vinden op www.straatmankoster.nl. De algemene voorwaarden zijn gedeponeerd bij de rechtbank te Rotterdam.

Strafrechtelijke sanctie Bestuurlijke strafbeschikking Boete op basis van strafbaarstelling op grond van de Wet op de economische delicten (WED) 6.

De voorliggende vraag gaat over de mogelijkheid om een boete op te leggen. Er zijn dan in theorie twee opties: de bestuurlijke boete en de strafrechtelijke boete.

7.

Opmerking vooraf: cumulatie van een bestraffende sanctie (een bestuurlijke boete of een strafrechtelijke sanctie) met een herstelsanctie is in beginsel mogelijk, omdat beide typen sancties naar doel en strekking verschillen. Een herstelsanctie strekt er toe (de gevolgen van) de overtreding te beëindigen of ongedaan te maken, een bestraffende sanctie strekt er toe de overtreder te straffen.1 De bestuurlijke boete

8.

Er moet een wettelijke grondslag bestaan voor de gemeente om een bestuurlijke boete te mogen opleggen. Die wettelijke basis is ofwel een bijzondere wet of een gemeentelijke verordening. In die wet of verordening moet de strafbaarstelling vóóraf kenbaar zijn geweest. Hetzelfde geldt voor de maximale hoogte van de boete.

9.

Let op: afhankelijk van de hoogte van een bestuurlijke boete (> EUR 340,-) moet een boeterapport worden opgesteld (artikel 5:48 lid 1 jo. 5:53 Awb). Dat maakt het opleggen van een bestuurlijke boete in die gevallen dus complexer en tijdrovender dan bij een lagere boete.

10.

In hoofdstuk 18 van de Omgevingswet is in een aantal artikelen de basis voor het opleggen van bestuurlijke boetes opgenomen voor de volgende specifieke onderwerpen:

1

-

Milieuregels Seveso-richtlijn (artikel 18.11 Omgevingswet);

-

Regels over bouwen, slopen gebruik en in stand houden van bouwwerken (artikel 18.12 Omgevingswet);

-

Erfgoedregels (artikel 18.13 Omgevingswet);

-

Beperkingengebied luchthaven (artikel 18.14 Omgevingswet);

-

Beperkingengebied spoor (artikel 18.15 Omgevingswet); en

-

Regels over handel in dieren, planten, hout of producten daarvan (artikel 18.15a Omgevingswet)

MvT artikel 5:6 Awb, 29 702, p. 88.

DMS09-485856557-582/v 0.14

2/6

11.

De grondslag van artikel 18.12 Omgevingswet kan bruikbaar zijn voor zover het om overtredingen van een omgevingsplan inzake bouwen, slopen, gebruik en instandhouding: “Artikel 18.12 1. Het bevoegd gezag kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van: a. op grond van artikel 4.1, eerste lid, in een omgevingsplan gestelde regels over het gebruik of de staat van open erven of terreinen of het gebruik van gebouwen, of over het tegengaan van hinder, b. op grond van artikel 4.3, eerste lid, aanhef en onder a, en vierde lid, gestelde regels over bouwactiviteiten, sloopactiviteiten en het gebruik en in stand houden van bouwwerken. 2 De bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de tweede categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. 3 Als de overtreding een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of veiligheid veroorzaakt, kan het bevoegd gezag de boete verhogen tot ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. 4 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die wegens een overtreding kan worden opgelegd.”

12.

Dit artikel 18.12 is niet geschikt als basis voor een bestuurlijke boete voor overtredingen die zien op (bijvoorbeeld) het aanmeren van teveel boten en overtredingen van maximale bootlengtes.

13.

Voor dit type overtredingen kan worden overwogen om in een gemeentelijke verordening op basis van de Gemeentewet een strafbaarstelling op te nemen. Artikel 149 van de Gemeentewet vormt hiervoor de grondslag: "De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt."

14.

In dit verband wordt hierna de Verordening Vinkeveense Plassen 2009 van Recreatieschap Stichtse Groenlanden besproken (“Verordening”) alsmede de Algemene Plaatselijke Verordening (“APV”). Herziening bestaande "Verordening Vinkeveense Plassen 2009"

DMS09-485856557-582/v 0.14

3/6

15.

Momenteel beschikt de gemeente (via een gemeenschappelijke regeling) reeds over de Verordening die specifiek ziet op het behartigen van de belangen van recreatie en natuur- en landschapsbescherming in het gebied van het Recreatieschap Stichtse Groenlanden.2 Deze Verordening wordt nog in lijn gebracht met de bepalingen van het bestemmingsplan. De Verordening bevat (thans) onder meer bepalingen over ligplaatsen (hoofdstuk II).

16.

Een optie zou kunnen zijn om deze Verordening te herzien door specifieke bepalingen – in lijn met het bestemmingsplan – op te nemen inzake (onder meer) het aantal en de afmetingen van boten en daaraan een strafbepaling te koppelen aan een boete van een bepaalde categorie.

17.

Een eerste aandachtspunt is een louter praktische: aanpassing van de Verordening in het kader van een gemeenschappelijke regeling – dus met meerdere partijen – is lastiger dan dat de gemeente zelf een verordening vaststelt.

18.

Het tweede, belangrijkere, aandachtspunt is dat de motieven voor strafbaarstelling moeten overeenkomen met de motieven achter de Verordening, te weten motieven vanuit recreatie. Aspecten die te maken hebben met een goede, veilige en gezonde fysieke leefomgeving kunnen daaraan raken en deels mee verweven zijn, maar er moet wel een directe link te maken zijn met recreatiebelangen en de redenen voor strafbaarstelling en dat alles moet deugdelijk worden onderbouwd. Vaststellen nieuwe APV-bepalingen

19.

Een alternatief is het opnemen van specifieke bepalingen in de APV. De gemeente(raad) zou hierin bepalingen kunnen opnemen die in lijn zijn met het bestemmingsplan inzake (onder meer) het aantal en de afmetingen van boten in de Vinkeveense Plassen en overtreding van die bepalingen strafbaar stellen met een koppeling aan een (maximale) boete van een bepaalde categorie.

20.

De uitdaging hierbij is dat de APV doorgaans gericht is op de handhaving van de openbare orde en veiligheid. De vraag is of het reguleren van zaken als het aantal boten en bootlengtes hiermee voldoende verband houdt. Er zou wellicht beargumenteerd kunnen worden dat een overmatig aantal boten leidt tot gevaarlijke situaties op het water (veiligheid) of overlast veroorzaakt (openbare orde), maar deze argumentatie moet juridisch sterk onderbouwd worden. Andere verordening

2

Verordening Vinkeveense Plassen 2009 tot behartiging van de belangen van de recreatie en de natuur- en landschapsbescherming in het gebied van het Recreatieschap Vinkeveense Plassen | Lokale wet- en regelgeving

DMS09-485856557-582/v 0.14

4/6

21.

Bovenstaande triggert de vraag of de gemeente(raad) een nieuwe separate verordening kan opstellen waarin een link wordt gemaakt met het bestemmingsplan, dat wil zeggen bepaalde voorschriften van het bestemmingsplan inzake boten daarin worden opgenomen en overtreding daarvan strafbaar worden gesteld met koppeling aan een maximale boete.

22.

De motieven van die verordening zouden dan zien op de (goede, gezonde, veilige) fysieke leefomgeving. Dergelijke verordeningen mogen nog – los van het omgevingsplan – worden opgesteld mits deze maar uiterlijk 31 december 2031 in het omgevingsplan worden opgenomen.

23.

Dit is mijn inziens de best mogelijk te benutten optie, omdat de motieven van regulering en handhaving daar op elkaar zijn aan te sluiten. In hoeverre goed is te onderbouwen dát een overtreding van een voorschrift van het bestemmingsplan inzake het aantal boten en bootlengtes etc. rechtvaardigt dat een boete wordt opgelegd, is nu niet helemaal te overzien maar is vooral ook een beleidsmatige onderbouwing. Boete op basis van strafbaarstelling in de WED

24.

De WED bevat geen algemene strafbaarstelling voor overtredingen van een omgevingsplan als een economisch delict.

25.

In de WED worden wel artikelen uit de Omgevingswet genoemd die een economisch delict opleveren. Daarbij gaat het om specifieke onderwerpen van een omgevingsplan, die expliciet gericht zijn op veiligheid, gezondheid, milieu, of andere specifiek in de WED genoemde belangen. Regels over het maximaal aantal boten kade/steiger of bootlengtes vallen hier niet automatisch onder.

26.

Bovendien is belangrijk te vermelden dat bij overtredingen die wel onder de WED vallen, de vervolging en sanctieoplegging via het Openbaar Ministerie loopt en niet via de gemeente zelf. Dit betekent dat de gemeente afhankelijk is van de prioritering en capaciteit van het OM, hetgeen niet aansluit bij de wens van de gemeente om zelf efficiënter te kunnen handhaven.

27.

Deze optie wordt dan ook niet verder uitgewerkt.

28.

Conclusie

29.

De gemeente(raad) kan in theorie via de Verordening dan wel via de APV op basis van een goede motivering die aanhaakt bij de motieven van de Verordening (recreatie) dan wel APV (openbare orde en veiligheid) strafbaarstelling met een maximale boete opnemen van bepalingen inzake (onder meer) aantal boten en

DMS09-485856557-582/v 0.14

5/6

bootlengtes. De link tussen de bedoelde bepalingen inzake boten lijkt ingeval van de Verordening en de daar aan de orde zijnde recreatiebelangen wat gemakkelijker te leggen dan bij de APV waar het moet gaan om openbare orde en veiligheid. 30.

Een stevigere optie is om een nieuwe separate verordening op te stellen waarin een link wordt gemaakt met het bestemmingsplan, dat wil zeggen bepaalde voorschriften van het bestemmingsplan inzake boten daarin worden opgenomen en overtreding daarvan strafbaar worden gesteld met koppeling aan een maximale boete. In deze situatie zijn de motieven van regulering en handhaving daar op elkaar aan te sluiten.

31.

De route van de oplegging van een strafrechtelijke boete is geen optie, omdat (duidelijke) strafbaarstelling in de WED ontbreekt.

DMS09-485856557-582/v 0.14

6/6