200915 Rapport Berenschot naar evaluatie BUCH-samenwerking
Tekst van het document
•
Over het algemeen zijn de ondernemers positief over de persoonlijke dienstverlening.
•
In de BUCH-gemeenten geven de ondernemers gemiddeld een 6,1 voor de afhandeling van hun vergunningaanvraag. Bergen ontvangt hier zelfs een 6,4 voor. Net als het BUCH-gemiddelde is dit vergelijkbaar met het landelijk gemiddelde en een stijging ten opzichte van 2016.
•
De wijze waarop de vier gemeenten ondernemers betrekken en de samenwerking zoeken, wordt door de ondernemers als onvoldoende aangemerkt: het gemiddelde rapportcijfer is een 5,3 en daarmee lager dan het landelijk gemiddelde. In drie van de vier gemeenten is het rapportcijfer bovendien gedaald ten opzichte van 2016. Alleen in Heiloo wordt de manier waarop de gemeente ondernemers betrekt en de samenwerking zoekt beter gewaardeerd dan in 2016.
3.1.4 Beelden en analyse van de dienstverlening Gezien de bovenstaande output (wat levert de organisatie op) en outcome (wat merken en vinden de inwoners ervan) komen we tot de volgende beelden en analyse:
Beelden •
De ambitie om ‘tot de beste dienstverleners van Nederland te behoren’ (de crux van het wenkend perspectief) werd en wordt door betrokkenen – zowel bestuurders, gemeenteraadsleden als de medewerkers zelf – (zeker met de kennis van nu) niet als een serieus haalbare ambitie gezien.
•
Het wenkend perspectief als begrip leeft niet (meer) of wordt verward met herindeling.
•
Ondanks de aanloopproblemen, waarover later meer, zien betrokkenen wel dat de winkel open is gebleven.
•
Ambtelijk vindt men dat men minimaal op hetzelfde niveau is als voorheen de individuele gemeenten waren in termen van dienstverlening, met op zekere terreinen een hogere kwaliteit. Vanzelfsprekend verschilt dit per beleidsterrein.
•
Zowel binnen als buiten de organisatie erkent men dat de organisatie de potentie heeft om er nog meer van te maken.
•
De organisatie moet als BUCH groot denken (ook om kwaliteits- en kostenvoordelen te behalen), maar haar dienstverlening vertalen naar de kleine schaal van de vier gemeenten.
•
Het bestuur vindt – desgevraagd – dat successen in de dienstverlening beter zouden kunnen worden gevierd.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
24
Analyse •
Een excellente dienstverlening was de belangrijkste ambitie van de BUCH. Dat begint met de output. Tegen die achtergrond is het opmerkelijk dat hierop niet gestructureerd wordt gemonitord en gestuurd. Ook in het nieuwe ambitiedocument ‘Nieuw tij’ is geen sprake van KPI’s.
•
De publieke dienstverlening kent na een korte dip nu een stijgende lijn. Deze stijgende lijn is op zich een prestatie, gezien de – overigens zeer gebruikelijke – perikelen tijdens en vlak na de fusie met de interne gerichtheid die daarbij hoort. Net zoals alle gemeenten staat de dienstverlening sowieso onder druk door een steeds grotere vraag en hogere eisen vanuit de samenleving.
•
De cijfers laten echter wel zien dat de BUCH nog niet op alle fronten vooruitgang heeft geboekt: op veel onderwerpen uit de inwoners- en ondernemerspeilingen scoort de BUCH in 2019 gelijk of lager dan in 2016. Zo is het aantal klachten de afgelopen jaren toegenomen en de externe telefonische bereikbaarheid afgenomen. Daar staat tegenover dat de Wmo-dienstverlening steeds beter wordt beoordeeld en dat de interne telefonische bereikbaarheid, de uitbetalingstermijnen van facturen en de digitale volwassenheid van producten toenemen.
•
Wat er wordt bijgehouden, is vaak op het niveau van de vier individuele gemeenten. Dit geeft mogelijkheden om de gemeenten als klant te informeren en is een indicator dat hier (nog) geen sprake is van ‘het geheel is meer dan de som der delen’.
•
De doelstelling van beste dienstverlener (de crux van het wenkend perspectief) is met het nieuwe document ’Nieuw tij’ bijgesteld naar ‘een topdienstverlener’. Hiermee is er meer realisme in de ambities gekomen. Om deze doelstelling waar te maken, is harmonisatie belangrijk om de kwaliteit van de organisatie optimaal te benutten. Hierover later meer.
3.2 Realiseren van bestuurlijke ambities en gemeentelijke kleur De gemeentebesturen van de (zelfstandige) gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo zijn voor de beleidsontwikkeling en het realiseren van hun ambities afhankelijk van Werkorganisatie BUCH. Ten eerste geldt dat voor de beleidsbepaling door het gemeentebestuur (burgemeester en wethouders, raad) om als zelfstandige gemeente richting te geven aan de domeinen waarop zij acteert. Naast de reguliere beleidsontwikkeling hebben de gemeenten ook een aantal ambities die zij willen realiseren. Daarbij gaat het er de gemeenten om dat zij nog steeds als zelfstandige gemeente in staat zijn, en beter in staat worden gesteld, om deze ambities te verwezenlijken. De doelstelling ‘gemeentelijke kleur’ uit het bedrijfsplan is niet vertaald naar concrete indicatoren waarop werd gemonitord. De sturing op dit onderwerp komt voornamelijk van onderop, te weten vanuit de colleges en raden. Ondanks het ontbreken van een monitor hierop, hebben we wel enige indicatoren gevonden, die we hieronder toelichten. Voor de rest is dit onderdeel voornamelijk beeldvorming, waarover hierna meer. •
Conform het bedrijfsplan hebben de individuele gemeenten alle vier nog hun loketfunctie ter plaatse. Zoals hierboven aangegeven, wordt alle dienstverlening bijgehouden op het niveau van de vier individuele gemeenten. Ook wordt gecommuniceerd met de afzonderlijke gemeentenamen en -logo’s. Wel is hier sprake van enige harmonisering ten opzichte van de beginperiode, zoals bij de kleur van de auto’s.
•
Specifiek op het gebied van wijkbeheer wordt aan de lokale kleur en nabijheid invulling gegeven door de inzet van wijkteams die verbonden zijn aan een eigen gebied. Dat geldt ook voor de acht sociale teams in het sociaal domein, die zich richten op zowel Werk en Inkomen, Wmo als Jeugd.
•
De gemeentelijke kleur was mede richtinggevend voor het inrichtingsplan van de BUCH-organisatie. Ter bevordering van deze gemeentelijke kleur zijn zeven gebiedsregisseurs aangesteld, die in hun werk focussen op een bepaalde gemeente of deel daarvan. De functie heeft tot doel te komen tot vernieuwende en verbeterde dienstverlening op basis van participatie in de samenleving. Het profiel stelt verder dat de
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
25
gebiedsregisseur onder aansturing van en in samenwerking met college(leden) wijken, buurten en dorpen ondersteunt met onder meer burgerparticipatie en zelfredzaamheid. Het nieuwe in de functie is volgens het profiel het van buiten naar binnen denken, het bij elkaar brengen van partijen in bijvoorbeeld een wijk en het daarbij benutten van de kracht van de partners. •
In alle gemeenten worden (grote) projecten vanuit de BUCH-organisatie ondersteund. Het gaat daarbij om bijvoorbeeld woningbouw, centrumplannen en ontwikkelingen rond nieuwe opgaven zoals klimaat, energie en circulaire economie.
•
Een BUCH-rekenkamerrapport rond participatie geeft aan dat in drie van de vier gemeenten separaat beleid is rond participatie, en dat beleid overwegend SMART is geformuleerd. Het burgerparticipatiebeleid lijkt echter een slapend bestaan te leiden, omdat de uitgangspunten en kaders van dat beleid in de praktijk niet of nauwelijks actief en bewust worden toegepast in de participatietrajecten. In het dienstverleningsconcept is participatie een belangrijk onderdeel, maar het concept behoeft nog wel nadere uitwerking. In ‘Nieuw tij’ (van later datum dan het rekenkamerrapport) wordt het concept (opnieuw) op de kaart gezet als een centraal thema in de dienstverlening.
•
De coronacrisis betekent een grote uitdaging waar de gemeenten voor stonden en staan. De vier gemeenten hebben hun eigen crisisorganisatie en hebben individuele ondersteunings- en herstelplannen vastgesteld voor ondernemers en organisaties.
Beelden •
De discussies over gemeentelijke kleur (bijvoorbeeld letterlijk van de auto’s) zijn nu wat geluwd, maar op inhoud is de gerichtheid van de gemeenten (bestuurders, raden) op de eigen couleur locale nog steeds sterk. “De harmonisatie mag niet zo ver gaan dat de couleur locale wordt vergeten”, aldus een respondent op bestuurlijk niveau. Naast grotere onderwerpen worden hier ook voorbeelden genoemd van logo’s en gemeentenamen die verkeerd in de stukken staan. In de organisatie klinken daarentegen juist geluiden om meer te harmoniseren om schaalvoordelen te behalen in kwaliteit en kosten, en onnodige complexiteit te vermijden. Ook hier worden naast grotere onderwerpen tekenende voorbeelden genoemd, zoals het vier keer invullen van een bijna identiek formulier.
•
Betrokkenen (colleges, raden, medewerkers) zien wel dat de gemeenten tot (veel) meer in staat zijn met zijn vieren. Het gaat om van elkaar leren, en de realisatie van grote(re) projecten.
•
Op sommige onderwerpen wordt gezamenlijk voor de gemeenten dienstverlening gegenereerd, bijvoorbeeld afval. Voor andere onderwerpen zoals verkeersplannen geldt dat niet. OOV, afval, de omgevingsvisie worden als voorbeelden genoemd waarop succesvol één beleid is ontwikkeld voor de vier gemeenten.
•
Verschillen in de inhoud en bestuurscultuur beperken voor de organisatie het realiseren van nog meer collectiviteit en daarmee maximale meerwaarde. Daarbij worden bijvoorbeeld statushouders en windmolens genoemd als onderwerpen waarbij de gemeenten gezamenlijk zouden kunnen opereren om daarmee voordelen te behalen, maar dat niet doen.
•
In de beeldvorming wordt het sociaal domein genoemd als onderwerp waar het collectieve karakter vermindert. Aanvankelijk werd voor 95% hetzelfde gedaan; nu ligt dat lastiger. Dat is met name te wijten aan de financiën. De druk vanuit de regio is er wel om te harmoniseren.
•
Over de resultaten van de gebiedsregisseurs zijn bestuurders positief. “Ze helpen wel”, zijn het wandelend geheugen en echt ondersteunend aan de wethouders. Zo kunnen zij invulling geven aan lokale slagkracht.
•
Daarnaast wordt soms aangegeven dat gemeenten ook inhoudelijk concurrenten van elkaar kunnen zijn; dat geldt bijvoorbeeld voor de woonopgave.
26
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
Enquête onder raadsleden Onderstaande grafieken tonen in hoeverre raadsleden de 3K’s en 2G’s belangrijk achten en in hoeverre zij hierover tevreden zijn, terugkijkend op de afgelopen jaren. De resultaten laten zien dat raadsleden gemeentelijke kleur het minst belangrijk vinden van alle K’s en G’s. Dit is interessant, gegeven de nadruk die in de beelden (zie paragraaf hierboven) wordt gelegd op couleur locale. Ook het verschil tussen hoe belangrijk raadsleden deze factor vinden en hoe tevreden zij hierover zijn, is kleiner dan bij de andere factoren.
Hoe belangrijk vindt u en hoe tevreden bent u over onderstaande factoren van de BUCH-organisatie? 10 9
8,9
8,2
8 7 6
8,4
8,0
7,5 6,3
5,9
5,4
4,7
5
5,1
5,7 4,8
4 3 2 1 0 Kwaliteit
Kosten
De tweede grafiek laat de cijfers uitgesplitst naar gemeente. stuk meer waarde hecht aan gemeentelijke kleur dan de andere drie gemeenten. Verder laat de grafiek zien dat raadsleden uit Bergen, Uitgeest en Heiloo ontevredener zijn (met scores 5,3 en 5,5) over de couleur locale van de BUCH dan Castricum (score 6,6).
Innovatie
Gemeentelijke kleur
Hoe belangrijk
Hoe tevreden
Grip
Hoe belangrijk vindt u en hoe tevreden bent u over de gemeentelijke kleur?
van gemeentelijke kleur zien, Hierin valt op dat Uitgeest een
Kwetsbaarheid
10 8 6
8 6,2
5,3
5,5
Bergen
Uitgeest
5,7
6,6
6
5,3
4 2 0 Belang gemeentelijke kleur
Castricum
Heiloo
Tevredenheid gemeentelijke kleur
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
27
Analyse •
Net als bij de output van publieksdienstverlening hebben we geen indicatoren noch monitoring op de gemeentelijke kleur gevonden. De sturing hierop kwam van onderop. Dat betekent ook dat er geen concrete afspraken tussen organisatie en gemeenten hierover waren.
•
De doelstelling van de BUCH is weliswaar het realiseren van voordelen op de 3 K’s, maar ook om daarbij oog te houden voor de gemeentelijke kleur. Die doelstellingen zijn lastig te combineren; immers de voordelen op kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid zijn schaalvoordelen die met het harmoniseren van beleid en uitvoering kunnen worden behaald.
•
In sommige ambtelijke fusieorganisaties is daarom de afspraak gemaakt dat er wordt ‘geharmoniseerd, tenzij’. Dat is hier expliciet niet gebeurd. De BUCH wordt gezien als een facilitaire organisatie die dienstbaar is aan de individuele gemeenten.
•
Onvermijdelijk heeft een grote mate van eigen kleur consequenties voor hetzij de kosten, hetzij de kwaliteit, hetzij de werkdruk.
•
Ook de coronacrisis brengt geen gezamenlijkheid teweeg. Iedere gemeente gaat haar eigen gang. Dat is opmerkelijk, gezien de ervaringen van andere ambtelijke fusieorganisaties (HLTsamen, Haarlem-Zandvoort) waar juist de voordelen worden geroemd van het samen gebruik maken van één organisatie om deze opgave aan te gaan.
3.3 Ondersteuning van de gemeentebesturen Naast dienstverlening aan het publiek, richt de BUCH zich ook op het ondersteunen van de vier gemeentebesturen. Het bedrijfsplan zegt hierover het volgende: ‘De Werkorganisatie BUCH ondersteunt de vier gemeentebesturen krachtig, professioneel en met een grote betrokkenheid en heeft daarbij oog voor de lokale kleur. Het organisatiemodel van Werkorganisatie BUCH is ondersteunend aan deze ambities en werkt vanuit de ambities samenwerkend, professioneel, innoverend en verbindend.’ De ambitie was verder dat met de vorming van Werkorganisatie BUCH de werkwijze van gemeenteraden en griffies niet ingrijpend zou veranderen. Gemeenteraden en griffies bleven immers per gemeente intact en autonoom. In de notitie ‘Raadsondersteuning bij ambtelijke fusie BUCH, de rol van de vier griffies’ van maart 2015 werden de uitgangspunten beschreven die volgens een klankbordgroep en de griffiers van belang zijn voor een goede raadsondersteuning. Daarbij zijn de raden vanzelfsprekend autonoom met mogelijkheden tot maatwerk, sluiten bedrijfsprocessen van BUCH en griffies goed op elkaar aan met waar nodig harmonisatie en werken de griffies intensief samen. In de huidige praktijk worden de individuele gemeentebesturen ondersteund door de organisatie als geheel, en zijn er daarnaast ook specifieke functies per gemeente naast de griffie en de gemeentesecretaris.
De gemeenten worden (naast sinds kort de gemeentesecretaris) exclusief ondersteund door een individuele: •
gebiedsregisseur
•
bestuursadviseur
•
gemeentecontroller
•
communicatieadviseur.
Om de couleur locale beter uit de verf te laten komen, is een opzet gemaakt om ook de communicatieadviseurs weer per gemeente te laten werken. Vanaf januari 2020 is dit ingegaan. Deze opzet is gericht op het bieden van bestuurlijk comfort. Er worden ook per gemeente gestructureerd bestuurlijke agenda’s bijgehouden. Dit gebeurt echter niet collectief, omdat de vragen vanuit de individuele gemeenten komen. De bovenstaande doelstellingen rond de griffies zijn deels gehaald. Inderdaad zijn de raden en griffies (per definitie) nog steeds autonoom. Er is een vervangingspool voor griffiers ingesteld. Iedere griffier is ook in de andere BUCH-gemeenteraden benoemd als plaatsvervanger. Het uitgangspunt is dat het hier gaat om incidentele
28
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
vervanging. De ICT-systemen van raden lopen nog uiteen; men gebruikt iBabs, NotuBiz en Gemeenteoplossingen. Ook tijdens de coronacrisis werd gekozen voor verschillende (digitale vergader)systemen.
Beelden •
De aansluiting tussen bestuurders en de organisatie is in hun ogen, ondanks de specifieke functionarissen, toch letterlijk en figuurlijk op afstand. Dat uit zich in portefeuillehoudersoverleggen en andere overleggen op andere locaties dan de eigen gemeente, stukken die op de (college)agenda staan die de portefeuillehouders niet kennen, en het niet meer ‘op afroep’ beschikbaar zijn van medewerkers. Bovendien hebben bestuurders liever contact met een manager (met doorzettingsmacht) dan met een medewerker. Er wordt door sommige bestuurders nu een schaduwmacht vermoed van domeinmanagers die voor henzelf onzichtbaar zijn.
•
De gemeentesecretaris is nu geen directeur meer; er zijn bestuurders die vrezen dat hiermee nog meer aansluiting op de organisatie vervalt (hierover later meer in hoofdstuk 4).
•
Bestuurders twijfelen aan de lokale sensitiviteit van de medewerkers. Zij hechten aan de lokale belangen en overwegingen; “daarvoor ben ik ingehuurd”. Medewerkers hebben in hun ogen die lokale identiteit en de consequenties daarvan niet op het netvlies.
•
Medewerkers geven op hun beurt aan dat lokale (politieke) inhoud en bestuurscultuur sterk van elkaar (kunnen) verschillen op hun onderwerpen en dat het lastig is om voor één onderwerp alle vier de lokale gevoeligheden en achtergronden te doorgronden.
•
Onder medewerkers wordt wel gemerkt dat bestuurders zich niet altijd even goed begrepen en bediend voelen. Ook wordt binnen de organisatie gesignaleerd dat de bovengenoemde functionarissen die specifiek voor een gemeente werken, nog tekortschieten om een brug te slaan tussen bestuurders en domeinen.
Enquête onder raadsleden Onderstaande grafiek laat zien in hoeverre raadsleden het eens zijn met stellingen over de ondersteuning van de BUCH aan de gemeentebesturen. In de cijfers valt op dat raadsleden van mening zijn dat de BUCH redelijk in staat is om opdrachten uit te voeren en dat zij zelf ook redelijk in staat zijn om heldere opdrachten te formuleren. Het gevoel van invloed op het BUCH-beleid is minder (score 2,27 uit 5), waarover later meer.
In hoeverre bent u het met onderstaande stellingen eens? Ambtelijk gefuseerd zijn heeft ons geholpen in de aanpak van de corona-crisis.
2,8
Ik kan voldoende invloed uitoefenen op het BUCHbeleid.
2,3
De BUCH is in staat opdrachten goed uit te voeren.
2,9
Wij zijn in staat heldere opdrachten voor de BUCH te formuleren.
2,8 0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
29
Analyse •
We zien een afwezigheid van bestuurlijk comfort bij zowel colleges als raden. De in de ogen van de bestuurders matige dienstverlening wordt zowel door henzelf als door de organisatie gezien als een grote bedreiging voor de samenwerking.
•
Waar de organisatie groter is, richten de gemeentebesturen zich vrijwel exclusief op het niveau van hun individuele gemeente. Dit kan gaan schuren en dat doet het ook geregeld: waar medewerkers in de organisatie strategisch en groter willen denken, willen de bestuurders er zijn voor hun eigen gemeente.
•
Deels zien we dat dit schuren samenhangt met het inregelen en wennen vlak na de fusie; deels is dit onlosmakelijk verbonden met een ambtelijke fusie.
3.4 BUCH in de regio Reeds bij de verkenning in 2014 was een kernpunt ‘Vanuit een krachtige positie, in de relevante regio’s’. De BUCHgemeenten denken dat het samen optrekken in regionaal verband en het samen optrekken in BUCH-verband elkaar kan versterken. In het bedrijfsplan wordt deze ambitie niet verder uitgewerkt; het blijft bij de passage in de missie “Wij stimuleren daarbij dat de vier gemeentebesturen worden gezien als sterke partners in de regio, de provincie en het land”. De BUCH-gemeenten werken in meerdere regio’s en gemeenschappelijke regelingen samen. De gemeente Uitgeest heeft daarbij een wat aparte positie, want zij maakt deel uit van een aantal andere samenwerkingsverbanden dan de overige drie gemeenten. Het gaat om de veiligheidsregio (inclusief GGD) en de omgevingsdienst, en ook de Metropoolregio Amsterdam. In 2014 maakte de gemeente Uitgeest de keuze om de focus op het noorden te leggen. De uitvoerende belastingtaken van de gemeenten Uitgeest, Heiloo en Castricum zijn per 1 januari 2020 overgedragen aan de GR Cocensus. Bergen was al in 2014 hierbij aangesloten. In het kader van deze overgang zijn mensen overgegaan en zijn de data overgedragen aan Cocensus.
Op dit moment wordt een mogelijke regionale uitvoering van de Participatiewet onderzocht door de vorming van één re-integratiebedrijf, waarin Halte Werk, WNK en de werk- en inkomenstaken van de BUCH (die nu intern door de BUCH zelf worden uitgevoerd) worden samengevoegd. Uitgeest maakt nu nog gebruik van IJmond Werkt. De gemeente overweegt om over te stappen naar de BUCH die op dit moment de P-wet voor Castricum, Bergen en Heiloo uitvoert. Bergen en Uitgeest doen op dit moment niet mee aan het onderzoek naar één re-integratiebedrijf en hebben nog niet besloten om, wanneer dit bedrijf er komt waar Castricum en Heiloo wel aan meedoen, dan ook te gaan deelnemen.
Beelden •
Bestuurders en organisatie zeggen na de vorming van de BUCH meer als ‘één blok naar buiten’ in de regio te opereren, ook nog eens met 100.000 inwoners. Dat geeft kracht. “We zijn een merk geworden; in de regio tellen we mee.”
•
Als vier gemeenten met één ambtelijke organisatie zorgt de BUCH ook voor meer evenwicht in de regio Alkmaar, zo is de gedachte.
•
In de gemeenschappelijke regelingen (bestuurders van de andere gemeenten en ambtelijk) ziet men dat (lang) niet zo krachtig als de BUCH-gemeenten dat zelf zien. Wel signaleert men in de regio dat de organisatorische kwaliteit van de BUCH-gemeenten (sterk) is toegenomen.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
•
30
We zien (met name in het sociaal domein) dat de regionale samenwerking harmonisatie teweegbrengt binnen de BUCH. In de regio worden afspraken gemaakt die op dezelfde manier doorwerken naar de BUCHgemeenten.
•
De specifieke positie van Uitgeest vormt geen belemmering voor goed opereren naar de zuidelijke regionale kant (IJmond) noch de noordelijke kant (regio Alkmaar). Diverse betrokkenen relateren dit aan de geringe relatieve omvang van Uitgeest binnen de samenwerkingsverbanden. In het kader van dit onderzoek is gesproken met de omgevingsdiensten IJmond en Noord-Holland-Noord, en de GGD’en Hollands Noorden en Kennemerland (tevens veiligheidsregio). Zij geven bestuurlijk en ambtelijk aan (hetgeen is bevestigd door de BUCH-organisatie) dat zij een zeer werkbare samenwerking hebben met de BUCH, waarbij de specifieke positie van Uitgeest geen issue vormt.
•
De discussie rond het nieuwe participatiebedrijf verloopt moeizaam tussen de BUCH-gemeenten. Dit is een bestuurlijke discussie waarbij de organisatie naar eigen zeggen buiten de strategische keuzes wordt gelaten, terwijl een (gehele of gedeeltelijke) overgang van de taakuitvoering voor alle of sommige gemeenten naar een dergelijke organisatie ook (grote) consequenties heeft voor wat betreft financiën, juridische aspecten, personeel en uitvoerbaarheid.
•
Een recente discussie betreft de vertegenwoordiging van de BUCH-gemeenten op het hoogste ambtelijke regionaal niveau; moet deze worden belegd bij de algemeen directeur of bij de gemeentesecretarissen?
Analyse •
Kennelijk zijn de BUCH-bestuurders optimistischer over hun gezamenlijke kracht (één front) richting de regio dan de regio zelf. Ambtelijk is de invloed groter geworden dan voor de fusie; voor wat betreft het bestuurlijke niveau wordt dit niet herkend door de regionale collega’s.
•
We zien regelmatig dat meervoudige regionale oriëntatie negatief doorwerkt naar de organisatie; dat is hier niet het geval bij Uitgeest. Dit hangt samen met de relatief geringe omvang en de ambities binnen de samenwerkingsverbanden waar het om gaat.
•
Opmerkelijk is dat de organisatie buiten de discussie wordt gelaten over het re-integratiebedrijf, gezien het belang van de medewerkers en de organisatie.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
31
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
32
4. Organisatie Waar het in hoofdstuk 2 ging over de resultaten en uitkomsten die via de ambtelijke fusie worden voortgebracht voor het publiek en de bestuurders, gaat het in dit hoofdstuk om de wijze waarop dat gebeurt. Dit hoofdstuk richt zich dus op het ‘motorblok’ van de samenwerking, de organisatie in de brede zin des woords. In de eerste paragraaf komt de ontwikkeling van de organisatie aan bod. Daarbij belichten we de start, het eerste jaar en de huidige stand van zaken. Apart bespreken we nog het personeel, de medewerkerstevredenheid, het ziekteverzuim, de organisatieontwikkeling en de huisvesting. In de paragrafen daarna behandelen we de kwetsbaarheid en de ICT.
4.1 Ontwikkeling organisatie In het bedrijfsplan wordt de missie van Werkorganisatie BUCH als volgt verwoord: ‘Werkorganisatie BUCH zet de inwoners van de gemeenten Bergen, Uitgeest, Castricum en Heiloo centraal. Samen met de inwoners geven we invulling aan een fijne leef-, woon- en werkomgeving. Dat doen we door eigen initiatief te stimuleren, ons dicht bij de inwoners te organiseren en op innovatieve, efficiënte en kwalitatief hoogwaardige wijze ons werk te doen. We leggen de lat hoog en streven ernaar om tot de beste dienstverleners van Nederlandse gemeenten te behoren. Wij ondersteunen de vier gemeentebesturen krachtig, professioneel en met een grote betrokkenheid en hebben daarbij oog voor de lokale kleur. Wij stimuleren daarbij dat de vier gemeentebesturen worden gezien als sterke partners in de regio, de provincie en het land.’ Deze missie wordt verder uitgewerkt in een visie en een aantal kernwaarden voor de organisatie. De kernwaarden zijn samenwerkend, professioneel, innoverend en verbindend. In het bestuurlijk ontwerpdocument van 2016 worden zeven domeinen gedefinieerd die het uitgangspunt vormen van de organisatie.
Vier richten zich actief op de dorpen (Leefbaarheid wijkbeheer, Leefbaarheid civiele werken, Zorg, Participatie en Inkomen, Ruimtelijke ontwikkeling), één richt zich op de inwoners die zelf contact zoeken met de gemeente voor diensten (Inwoners en Ondernemers), één op het ondersteunen van de gemeentebesturen en verbinden met de organisatie (Bestuursstaf), één op ondersteuning van de organisatie zelf (Bedrijfsvoering). Daarnaast zou er een aparte hiërarchische organisatie-eenheid ‘Buiten’ komen, om de beweging naar buiten optimaal te faciliteren en te stimuleren. Ook is in het ontwerpdocument sprake van zelforganiserende teams.
4.1.1 Overgang naar één organisatie Het bedrijfsplan en het daaropvolgende bestuurlijk inrichtingsplan lagen ten grondslag aan de nieuwe organisatie. Onderdeel van het bedrijfsplan was een zogeheten gentlemen’s agreement, dat ook als bijlage bij het bedrijfsplan was gevoegd. Daarin was afgesproken dat de gemeenten met ingang van februari 2015 geen nieuwe omvangrijke en/of langlopende (financiële) verplichtingen aangaan, eenmalige grote investeringen doen of een P&O-beleid voeren dat strijdig is met de beoogde organisatiedoelen van de BUCH. Tijdelijke contracten werden in principe niet meer omgezet in vaste contracten, en de vier gemeenten doen geen investeringen meer in middelen (facilitaire zaken, hardware en software, etc.) die het keuzeproces van de samenwerking en/of de frictielasten van de gemeenten kunnen beïnvloeden. Voor de start van de werkorganisatie is een aantal adviezen uitgebracht door de Bijzondere Ondernemingsraad (BOR). In mei 2015 adviseerde de BOR positief over de ambtelijke fusie en het bedrijfsplan. De BOR drong er wel onder meer op aan dat er voldoende middelen zouden komen en blijven voor de opleiding en ontwikkeling van medewerkers en organisatie, onafhankelijk van de taakstelling. In 2016 heeft de OR met de algemeen directeur afgesproken dat er geïnvesteerd wordt in de begeleiding, ontwikkeling en opleiding van medewerkers. Hiervoor
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
33
werden de opleidingsbudgetten van de BUCH-gemeenten (met een minimum van 2% van de loonsom) gereserveerd. De medewerkers zijn van de gemeenten naar Werkorganisatie BUCH overgegaan volgens het principe ‘mens volgt werk’ zonder gedwongen ontslagen. Van de circa 40 fte leidinggevenden in de vier ambtelijke organisaties zou, uitgaande van het gepresenteerde organisatiemodel bij aanvang van Werkorganisatie BUCH, minder dan 30 fte terugkeren in een leidinggevende positie. Voor sleutel- en managementfuncties gold een selectieprocedure. Voor de mensen die niet werden aangesteld in een sleutel- of managementfunctie, was een plaatsingsprocedure van toepassing. Dit heeft ertoe geleid dat eind 2016 668 mensen werden geplaatst in hun nieuwe functie. Het plaatsingsproces heeft geleid tot 13 bezwaren, die behandeld zijn door de bezwarencommissie. De organisatie startte met circa 112 fte aan vacatures ten opzichte van het formatieplan. Achtergrond hiervan was dat de gemeenten in het gentlemen’s agreement hadden afgesproken om hun organisatie tot de fusie niet uit te breiden. De beschikbare middelen bij de gemeenten zouden niet toereikend zijn om alle vacatures in te vullen. Om die reden zijn eind 2016 afspraken gemaakt met de programmamanagers om prudent om te gaan met het invullen van vacatures.
Dit leidde in het eerste jaar tot een onderuitputting van de personeelsbudgetten, maar ook tot een (veel) hogere werkdruk dan was voorzien. De BOR heeft in zijn advies over de functieboeken B1 aangegeven dat de raad vaststelt dat er sprake lijkt te zijn van een ‘upgrading van het functiegebouw’: meer en zwaardere functies aan de top (schaal 10 en hoger) waarbij zorgen bestaan over de effecten hiervan op de lagere functies in het functiegebouw (schaal 9 en lager). De BOR vraagt zich af wat de effecten zijn van een zwaardere en duurdere top op de loonruimte die beschikbaar is voor de lichtere functies.
Beelden •
De mensen van de voormalige gemeenten gingen allemaal over naar de nieuwe organisatie. Het gevolg was dat voor zware functies mensen daarin moesten groeien die voordien op het niveau van de veel kleinere gemeente werkten. Een deel van deze medewerkers is daar onvoldoende in geslaagd. Managers vinden dat vóór de fusie binnen de gemeenten personele keuzes hadden moeten worden gemaakt rond niet goed functionerende medewerkers.
•
In de plannen is geen rekening gehouden met cultuurverschillen tussen de voormalige gemeentelijke organisaties en de culturele aspecten van een fusie.
•
De combinatie van de fusie met een wijziging in de span of control en de sturingsfilosofie (zelfsturing) was een stapeling die volgens velen binnen de organisatie achteraf gezien te veel onzekerheid bij medewerkers teweegbracht.
Analyse •
Het komt veel vaker voor dat bij een fusie alle medewerkers van de samenstellende organisaties overgaan. Dit voorkomt gedoe en frictiekosten in het begin, maar later volgen de consequenties met mensen die niet (of nog minder) voldoen aan eisen en verwachtingen.
•
De ervaring bij andere ambtelijke fusieorganisaties (zoals UW-samenwerking) leert ook dat de combinatie van een fusie met de introductie van (meer) zelfsturing leidt tot ‘verweesde’ medewerkers in een toch al moeilijke tijd.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
34
4.1.2 Het eerste jaar Het organisatiemodel waarmee Werkorganisatie BUCH op 1 januari 2017 startte, is volgens het bedrijfsplan “een flexibel model met aandacht voor stapsgewijze ontwikkeling”. In het bedrijfsplan wordt gesteld dat het bij het samenvoegen van de vier gemeenten niet alleen gaat over het komen tot nieuwe structuren, maar ook over de vormgeving van een gezamenlijke (en andere) cultuur en werkwijze. Dat wordt een essentieel element genoemd voor het welslagen van de nieuwe ambtelijke organisatie. Op 1 januari 2017 ging de BUCH-organisatie formeel van start. In mei van dat jaar ontstond in het MT de behoefte om de knelpunten binnen de domeinen in beeld te krijgen. Directe aanleiding voor deze exercitie was het feit dat er veel behoefte aan inhuur bleek te zijn als gevolg van ziekte en ervaren werkdruk. In de tweede voortgangsrapportage, die de periode van januari tot en met augustus 2017 beslaat, werd geconcludeerd dat de taakstelling werd gerealiseerd, maar dat (ondanks de inzet van velen) de dienstverlening niet op alle vlakken voldoende was gebleken. Het werd duidelijk dat de ambities uit het bedrijfsplan nog niet strookten met de praktijk. De combinatie van externe ontwikkelingen, harmonisatieproblematiek, politieke ambities en een groeiend werkaanbod maakte dat de medewerkers een hoge werkdruk ervoeren en tegelijkertijd de werkbeleving omlaagging.
Om inzicht te krijgen in de knelpunten zijn contextanalyses opgesteld, die 94 knelpunten van uiteenlopende aard in beeld brachten. De oorzaak van de knelpunten werd gerelateerd aan een aantal hoofdoorzaken, te weten harmonisatieproblematiek, ICT-ontwikkelingen die minder snel gingen dan voorzien, doorgevoerde bezuinigingen bij de fusie, maar ook autonome ontwikkelingen, zoals veranderde wet- en regelgeving, ziekteverzuim en economische groei. Het zwaartepunt van de knelpunten lag bij de frontoffice, bij de sociale teams, de backoffice sociaal domein en bij ruimtelijke ontwikkeling. Op basis hiervan gaf de directie op 11 oktober 2017 het MT de opdracht voor een plan van aanpak voor de doorontwikkeling van de BUCH met minimaal drie scenario’s. De focus was om in 2018 de basis op orde te krijgen. De oorzaken werden gezocht en gevonden in drie categorieën: knelpunten als gevolg van autonome ontwikkelingen (met name toename van taken en verplichtingen), knelpunten als gevolg van ziekteverzuim en knelpunten als gevolg van harmonisatie en fusie: het bedienen van vier afzonderlijke besturen waardoor meer coördinatie benodigd is, ICT-harmonisaties die vertragen, werkprocessen die nog niet efficiënt lopen, couleur locale, het reizen tussen de verschillende locaties, maar ook de gevolgen van het plaatsingsproces waardoor mensen nog moeten wennen aan hun nieuwe rol en functie.
Er is een auditcommissie geweest die een (positief) oordeel velde over het verbeterplan ‘Samen naar beter’. Op basis van het verbeterplan werd een aantal knelpunten in de formatie opgelost. Bovendien werden enkele veranderingen in de organisatie doorgevoerd (samenvoegen domeinen Civiel en Wijkbeheer, herpositionering van de taken van de Bestuursstaf), pilots van zelfsturing stopgezet en de span of control verkleind.
Beelden •
Vrijwel alle betrokkenen op bestuurlijk en ambtelijk niveau ervoeren veel gedoe in de aanloop en het eerste jaar. Het eerste jaar was in de ogen van velen binnen de organisatie een ‘survival’.
•
Beoogd was dat medewerkers meer bevoegdheden en meer ruimte kregen en dat het makkelijker werd om werk en privé te organiseren. Maar daarmee kregen zij ook minder overzicht en grip op de eigen situatie. De ervaren grote span of control versterkte dat gevoel nog eens.
•
Veel personeelsleden misten – zeker in het begin – de familiecultuur van de organisatie van een kleine gemeente.
•
Door de aanloopproblemen kozen medewerkers hun eigen weg c.q. bleven zij doen wat zij al deden voor de fusie. Dat belemmerde het (integraal) voor vier gemeenten werken en daarmee het realiseren van efficiencyen kwaliteitsvoordeel.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
35
Analyse •
De formatie die vanuit de gemeenten overging naar de BUCH-organisatie, was gebaseerd op het jaar 2015.
•
De organisaties kenden achterstallig onderhoud; dit is deels terug te voeren op het gentlemen’s agreement.
•
In de periode voor de fusie op 1 januari 2017 vingen de gemeenten vrijvallende vacatures op met inhuur. Deze inhuurkrachten (regelmatig met een hogere kwaliteit dan op grond van het schaalniveau van de vacature kon worden verwacht) vloeiden af toen de BUCH-werkorganisatie van start ging. Met als resultaat dat de BUCH in de praktijk een krappere totale formatie kende, bovendien zonder de als hoog beleefde kwaliteit van deze inhuurkrachten.
•
De grote(re) span of control in het begin belemmerde ook de sturing op één werkwijze.
4.1.3 Huidige organisatie Sinds de start, het eerste jaar en het verbeterplan moet nog één aanpassing van de organisatie worden genoemd. In de zomer van 2018 werd een onderzoek uitgezet naar de structuur en besturing van Werkorganisatie BUCH op drie lagen, te weten directie, domeinmanagers en teammanagers. Het rapport kwam uit in november 2018 en concludeert dat het verbeterplan een zeer goede aanzet is voor het oplossen van de gesignaleerde problematieken. Daarnaast worden aanpassingen van de structuur en besturing aanbevolen. Belangrijkste aanbeveling is de introductie van een aparte algemeen directeur, de introductie van een ontwikkelteam en het verkleinen van de span of control.
Personeel Eind 2017 heeft de OR via een enquête gesprekken gevoerd met tientallen medewerkers om een beeld te krijgen van hoe medewerkers de nieuwe werkorganisatie beleven. Naar aanleiding van de enquêteresultaten heeft de OR de bestuurder onder meer gewezen op niet overgedragen taken, werkdruk en verloop, span of control (behoud coördinatoren) en problemen met de ICT. Verder drong de OR aan op een (reeds toegezegd) MTO. Als onderdeel van het bedrijfsplan is een culturele audit onder de organisaties uitgevoerd. Hoewel er onderlinge verschillen waren, was er een overeenkomst te herkennen in de meest dominante cultuur: in alle vier de gemeenten stonden respectievelijk de familiecultuur en de hiërarchische cultuur bovenaan. In de gewenste situatie voor Werkorganisatie BUCH stond eveneens de familiecultuur bovenaan, maar is een verschuiving waar te nemen van de hiërarchische cultuur naar de (meer innovatieve en flexibele) adhocratiecultuur. In 2018 hield bureau Great Place To Work een medewerkerstevredenheidsonderzoek. Het ‘Trust Index rapport’ geeft aan dat 51% van de respondenten de BUCH alles overziend een ‘great place to work’ vindt. De hoogst scorende dimensie van de BUCH was eerlijkheid (als in gelijkwaardigheid , onpartijdigheid, rechtvaardigheid) met 64%; de laagst scorende was geloofwaardigheid (als in communicatie, vakbekwaamheid, integriteit) met 48%.
De subdimensie ‘samenwerking’ kwam met 37% als laagste uit de bus. De percentages doelen op de positieve antwoorden. De OR gaf aan in de vragenlijst van Great Place to Work vragen te missen over werkdruk en werkstress. In oktober 2019 heeft de tweede meting van Great Place To Work plaatsgevonden. Ten opzichte van de eerste meting steeg het cijfer van de medewerkerstevredenheid van 5,5 naar 6,2.
Ziekteverzuim In het eerste jaar liep het ziekteverzuim snel omhoog. In het verbeterplan ‘Samen naar beter’ zijn extra middelen opgenomen om het langdurig ziekteverzuim op te vangen. De organisatie ziet het terugdringen van het ziekteverzuim als één van de belangrijkste taken van het management. Medio 2018 was het streven om het ziekteverzuim terug te dringen naar 5% of lager per eind 2018. Dat is (net) niet gelukt.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
36
Over de eerste drie maanden van 2017 kende Werkorganisatie BUCH een verzuimpercentage van 7,30% (exclusief zwangerschap) tegen een landelijk verzuimpercentage van 5,60%, met een hoogtepunt tijdens de maand december in 2017 van 7,96%. Het voortschrijdend gemiddelde ziekteverzuim van april 2017 tot april 2018 bedroeg 6,30%. Eind 2018 is het ziekteverzuim lager dan gemiddeld. De BUCH heeft dan een verzuim van 5,48% ten opzichte van 5,60% landelijk. In 2019 heeft het ziekteverzuimpercentage zich rond de 5,20% gestabiliseerd. Het huidige, actuele verzuim is organisatiebreed 3,90%.
Jaar
Ziekteverzuim
Eind 2017
5,92%
Eind 2018
5,48%
Eind 2019
5,20%
Organisatieontwikkeling In het bedrijfsplan wordt veel aandacht besteed aan de opleiding en mobiliteit van medewerkers. De plannen waren om gericht te investeren in de ontwikkeling van kennis en competenties, talent- en uitwisselingsprogramma’s en opleiding. Er zouden een loopbaancentrum en opleidingsbureau worden opgezet. De interne en externe mobiliteit zou worden bevorderd vanuit buch@work, dat aansluit op het bestaande Matchpoint. Binnen domein Bedrijfsvoering zou het onderdeel Innovatie en organisatieontwikkeling worden gepositioneerd. “Loopbaancentrum, opleidingsbureau en innovatielab typeren het dynamische en innovatieve karakter van de organisatie, de flexibiliteit om mee te gaan met de tijd en hebben aandacht voor de ontwikkeling van de medewerkers en de cultuurveranderingen waar zij vooral in de eerste jaren mee te maken krijgen. Het innovatielab kent een wisselende samenstelling van medewerkers die graag tijdelijk hun bijdrage willen leveren”, aldus het bedrijfsplan. Het innovatielab is nooit van de grond gekomen. Wel worden in het laatste document rond de dienstverlening ‘Nieuw tij’ ambities geformuleerd in die richting met onder meer een datalab en workshops. In 2018 is sprake van het thema ‘De BUCH Werkt!’ binnen het programma Bedrijfsvoering.
De BUCH Werkt! omvat vier principes, te weten: resultaatgericht werken, kennis, ervaring en talent bepalen de waarde van de medewerker, digitaal en activiteitgerelateerde werkplekken en thema’s en programma’s zijn leidend. Deze vier principes omvatten de manier waarop de BUCH wil werken en de doelen bereiken. Verder zou in 2018 worden gestart met een traject hostmanship (de BUCH verwelkomt!) dat stuurt op de gewenste houding en gedrag, een gemeenschappelijke cultuur en de kernwaarden. In 2019 werd een leiderschapsontwikkeltraject gestart met alle domein- en teammanagers. In 2018 werd de BUCH Academie opgericht als aanvulling op Matchpoint. Het is een centrale plaats voor medewerkers die zich willen ontwikkelen. In groepen en individueel worden opleidingen, trainingen, lezingen en cursussen gegeven. De BUCH Academie werkt zo veel mogelijk volgens het ‘train-de-trainer’ principe en werving verloopt via Matchpoint.
Huisvesting Het bedrijfsplan zegt het volgende over de huisvesting: “Het wenkend perspectief hecht een groot belang aan lokale dienstverlening, dicht bij de inwoners en waar nodig dicht bij het lokale gemeentebestuur. De beschikbaarheid van huisvesting in ieder van de vier gemeenten is daarbij een randvoorwaarde. De ambtelijke fusieorganisatie maakt voor haar taakuitvoering dan ook gebruik van de vier bestaande gemeentehuizen. Het concept van Het Nieuwe Werken wordt geïntroduceerd, waardoor onder andere door de toepassing van slimme ICT-oplossingen flexibiliteit in het gebruik van werkplekken en de toepassing van werktijden ontstaat.”
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
37
Het beoogde aantal werkplekken was 70% van het personeelstotaal. In het bedrijfsplan wordt berekend dat de huisvestingsbehoefte van de werkorganisatie als gevolg van de toepassing van Het Nieuwe Werken daalt met 1.490 m2, van 7.420 m2 tot 5.930 m2. Dit staat los van mogelijke ontwikkelingen in de huisvestingsbehoefte als gevolg van de intrede van overheidsparticipatie, het organiseren van de dienstverlening meer in nabijheid van de inwoners, formatieve ontwikkelingen op het sociaal domein en mogelijke formatiereductie als gevolg van de taakstelling. Op 14 mei 2019 sprak het bestuur een voorkeursvisie uit, met één centraal kantoor als ‘Thuisbasis’ voor de ambtenaren van de BUCH in combinatie met vier zichtbare decentrale gemeente-hubs in de vier gemeenten. In november 2019 kwam een scenarioanalyse ‘Visie op huisvesting’ uit, waarin vier scenario’s verder worden uitgewerkt. Inhoudelijk wordt daarbij uitgegaan van activiteitgerelateerd werken (AGW), hetgeen consequenties heeft voor de inrichting, cultuur en ICT. De BUCH toekomstbestendig huisvesten vergt hoe dan ook een investering in óf nieuwe huisvesting óf duurzame renovatie. De vier gemeentehuizen zijn alle open ten behoeve van dienstverlening (loketfunctie) aan de inwoners. De domeinen zijn verdeeld over de gemeentehuizen van Castricum, Heiloo en Bergen. In Uitgeest zijn er met name vergaderfaciliteiten.
In 2019 werd berekend dat sprake is van een piekbezetting tussen de 60 en 70 % en een gemiddelde bezetting van 50%. De capaciteit van de gebouwen werd dus voor de helft benut. Er waren in totaal 693 werkplekken voor circa 523 fte (exclusief Buitendienst). Dit is 1,3 werkplek per fte.
Beelden •
Alle medewerkers gingen mee van de samenstellende gemeenten naar de (veel grotere) fusieorganisatie. Er werd niet geselecteerd noch werden (veel) mensen van buiten aangetrokken. Dat betekent dat er een grote ontwikkelbehoefte ontstond. In een grotere organisatie tellen andere vaardigheden dan in een kleinere. Van ‘overal over meepraten’ wordt verwacht dat medewerkers gefocust zijn en tegelijkertijd wel de noodzakelijke verbindingen leggen.
•
Het cultuurtraject ‘De BUCH verwelkomt’ is in de beleving maar net van start en kwam sowieso te laat. Wel wordt onder het personeel gesteld dat slagen zijn gemaakt in het groeiproces van bloedgroepen naar eenheid. Dat geldt voor de cultuur binnen maar ook naar buiten. Aanvankelijk mocht de BUCH zich niet als aparte entiteit profileren (bijvoorbeeld met een eigen logo), maar dat is aan het veranderen.
•
Er worden diverse cursussen georganiseerd (buiten de vakopleidingen), maar de regels die daarbij horen zijn niet vastgesteld. Het loopbaancentrum en opleidingsbureau zijn niet van de grond gekomen. Er is geen mobiliteitsbeleid en de Matchpoint-procedure wordt vaker niet dan wel gevolgd. De ‘leuke’ ontwikkelactiviteiten zoals de summerschool van de Academie en de (zeer gewenste) ‘basisscholing’ sluiten in de beleving van medewerkers onvoldoende op elkaar aan.
•
Innovatie (bijvoorbeeld datagedreven sturing) is door beginperikelen (nog) niet van de grond gekomen. Deels wordt dit geweten aan de eerste periode waarin het vooral zaak was om de basis op orde te brengen.
•
Het ene gemeentehuis is overvol (Castricum), het andere merendeel leeg (Uitgeest).
•
In de organisatie en ook bestuurlijk wordt gevoeld dat een (toekomstige) andere huisvesting meer is dan een technische operatie. De mogelijke bestuurlijke consequenties maken dat (nog) geen beslissing over de huisvesting wordt genomen.
Analyse •
Na een moeizame start is zichtbaar dat de organisatie uit de transitieperiode kruipt. Indicatoren zoals het ziekteverzuim en de medewerkerstevredenheid gaan de goede kant op.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
•
38
In het begin na de fusie werden alle moeite en (extra) middelen gestoken in het draaiende krijgen van de organisatie. Dat ging ten koste van doelstellingen zoals innovatie en de ontwikkeling van medewerkers. Nu worden voorzichtig hierin de eerste stappen gezet.
•
Voorwaarde om de ambitieuze doelstelling te halen, is ook dat organisatie en medewerkers (meer) worden ontwikkeld. De optelsom van de oude gemeenten is niet voldoende om de beoogde kwaliteit te bereiken.
•
De ontwikkelingsmogelijkheden helpen ook om op de arbeidsmarkt (meer) potentieel aan te trekken. Een alternatief is het loongebouw optrekken tot boven de schalen die voor de gemeenten gebruikelijk zijn; dit is voor een GR mogelijk.
•
De huisvesting is een in het oog springend onderwerp waar de organisatieontwikkeling en de politiekbestuurlijke gevoeligheid elkaar raken.
4.2 Formatie en kosten van het apparaat In deze paragraaf gaan we in op de omvang van het gemeentelijk apparaat (werkorganisatie plus eigen onderdelen zoals bestuur en griffie), waarbij gebruik wordt gemaakt van de benchmark die eerder is uitgevoerd. Daardoor kan onder meer een richtinggevende uitspraak worden gedaan over de kwetsbaarheid. Zowel in de businesscase als in het latere bedrijfsplan wordt aangegeven dat de kwetsbaarheid van de nieuwe organisatie een verbetering inhoudt ten opzichte van de oorspronkelijke organisaties van de (kleinere) gemeenten. Een andere doelstelling is om voldoende mensen aan te trekken op de arbeidsmarkt; de voorheen kleine organisaties konden niet voldoende mensen aantrekken. Tegen de achtergrond van de beoogde efficiency (en de daarmee samenhangende taakstelling) kan de personeelsomvang naar beneden worden bijgesteld. In het bedrijfsplan staat het volgende over het verminderen van personeel: •
Het percentage overhead (management en ondersteuning) wordt teruggebracht met 30 fte.
•
Het aantal leidinggevenden zal bij de start teruggebracht worden van 40 naar 30 fte en op termijn wordt beoogd de omvang nog verder te verminderen.
Zoals hierboven aangegeven, was in het eerste jaar sprake van veel vacatures en een steeds hoger ziekteverzuim. De organisatie was daardoor dermate kwetsbaar dat gesignaleerd werd dat de dienstverlening eronder leed. De OR heeft er meermaals bij de bestuurder op aangedrongen om een onderzoek naar werkdruk en werkstress uit te voeren.
Algemene uitkomsten benchmark formatie en kosten 2019 De totale apparaatslasten (primair proces plus overhead) per inwoner voor Werkorganisatie BUCH liggen 3% lager dan gemiddeld in de referentiegroep. Omgerekend betekent dit dat de apparaatslasten ongeveer € 3,6 miljoen lager liggen dan in vergelijkbare gemeenten. De formatie met betrekking tot beleid/advies in het primair proces ligt 16% lager ten opzichte van de referentiegroep, omgerekend heeft Werkorganisatie BUCH 15,9 fte minder op beleid/advies. De apparaatslasten van het primair proces per inwoner liggen 6% lager (€ 5,2 miljoen) dan gemiddeld in de referentiegroep, terwijl ongeveer 3% meer formatie (12,9 fte) wordt ingezet. Werkorganisatie BUCH heeft relatief minder taken uitbesteed (34%) ten opzichte van het gemiddelde in de referentiegroep (41%). Hierna volgen de meest opvallende clusters binnen het primair proces, waarbij vanuit de benchmark niet meteen een verklaring kan worden gegeven4: •
4
Groen (hogere kosten en hogere formatie).
In bijlage 3 is het rapport van de benchmark formatie en kosten Werkorganisatie BUCH 2019 opgenomen.
39
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
•
Openbare orde en veiligheid (hogere kosten en lagere formatie).
•
Verkeer, vervoer en wegen (hogere kosten en lagere formatie).
•
Afval (hogere kosten en hogere formatie).
•
Sport (lagere kosten en lagere formatie).
De apparaatslasten van de overhead liggen ongeveer 10% hoger (€ 2,4 miljoen) per fte, terwijl ongeveer 6% minder formatie wordt ingezet in vergelijking met de referentiegemeenten. De formatie van Werkorganisatie BUCH bestaat voor 28,9% uit overhead. Gemiddeld in de referentiegroep ligt dit op 30,8%. Het verschil in kosten bij de overhead wordt grotendeels verklaard door de hogere (materiële) kosten van informatisering en automatisering, waarover hierna straks meer.
Beelden van de organisatie met betrekking tot de meest opvallende clusters/categorieën Naar aanleiding van de bovenstaande benchmarkuitkomsten heeft de organisatie het volgende aangegeven: •
Groen: de verschillen in ambitieniveau tussen de gemeenten is een mogelijke verklaring voor het verschil in kosten en formatie. Hierdoor is het lastiger om synergievoordelen te behalen. Daarnaast heeft de BUCH naast de acht actieve begraafplaatsen ook nog verschillende historische begraafplaatsen en een erebegraafplaats. Deze worden op hetzelfde kwaliteitsniveau (A++) onderhouden als een park.
•
Openbare orde en veiligheid: het grootste gedeelte van de kosten lijkt te verklaren door de hogere bijdrage aan de veiligheidsregio’s. Ook liggen de materiële kosten (voor onder andere materieel en vastgoed zoals brandweerkazernes) aanzienlijk hoger dan gemiddeld in de referentiegroep.
•
Verkeer, vervoer en wegen: tot voor kort werden alle kosten met betrekking tot groot onderhoud en investeringen door de gemeente Castricum uit de reguliere exploitatiebegroting gedekt. Dit is een mogelijke verklaring voor een deel van het verschil in kosten. Daarnaast worden alle centrumgebieden van Bergen op A-niveau onderhouden en moet straatreiniging ten gevolge van toerisme vaak op incourante tijden worden gepland. Ook het feit dat diverse kernen direct aan zee liggen, zorgt mogelijk voor hogere kosten ten opzichte van de referentiegroep.
•
Afval: Uitgeest, Castricum en Heiloo voeren zelf de taken met betrekking tot afvalinzameling uit, terwijl Bergen deze taken heeft uitbesteed. Daarnaast heeft de BUCH relatief veel afvalbrengstations (6). Samen is dit een mogelijke verklaring voor het verschil in formatie en kosten.
•
Sport: het beeld dat de formatie en kosten relatief laag zijn, wordt herkend. Er wordt een hoge werklast en werkdruk ervaren. Op papier is er voldoende beleidscapaciteit maar te weinig uitvoeringscapaciteit.
•
Informatisering en automatisering: het verschil in kosten lijkt voor een groot deel verklaard te kunnen worden door extra kosten voor harmonisatie en budgetten voor organisatieontwikkeling en verbeterplannen. Zo lagen ten tijde van de benchmark (in 2019) de kosten voor licenties en contracten een stuk hoger dan in een stabiele situatie; veelal door dubbele softwarekosten en hogere licentiekosten door meer infrastructuur. De hogere kosten voor DIV/DIM worden verklaard doordat op vier verschillende locaties een eigen analoog/digitaal archief en postkamer in stand worden gehouden.
Cluster/categorie
Totale loonkosten
Inhuurkosten
Primair proces: Afval
€ 1 miljoen hoger dan gemiddeld
€ 0,1 miljoen hoger dan gemiddeld
Primair proces: Openbare orde en veiligheid
€ 0,2 miljoen lager dan gemiddeld
€ 0,2 miljoen hoger dan gemiddeld
Primair proces: Verkeer, vervoer en wegen
€ 0,3 miljoen lager dan gemiddeld
€ 0,2 miljoen hoger dan gemiddeld
Primair proces: Belastingen en WOZ
€ 0,3 miljoen lager dan gemiddeld
€ 0,2 miljoen hoger dan gemiddeld
Overhead: Informatisering en automatisering
€ 0,2 miljoen lager dan gemiddeld
€ 1 miljoen hoger dan gemiddeld
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
40
Loonschalen Over de loonschalen kan worden gezegd dat geen sprake is van een zwaardere en duurdere top op de loonruimte:
Figuur 3. De procentuele verdeling van de totale formatie van de BUCH-gemeenten over de functionele loonschalen. In het groen de BUCH, in het blauw de referentiegemeenten Beelden •
De organisatie moest zich in de eerste jaren nog zetten en bovendien de primaire processen draaiende houden. Medewerkers (en sommigen nog steeds, zoals in de ICT) ervoeren dat als intensief.
•
Men weet niet of iedereen inmiddels op zijn plek zit.
•
Ambtenaren beleven opwaartse druk in de vraag vanuit bestuur en politiek, omdat nu een grotere organisatie ter beschikking staat. Dit wordt bevestigd door sommige respondenten aan de bestuurderskant: ”We hebben een luxeprobleem.”
•
Er is her en der sprake van doorspecialisatie, waarbij medewerkers die eerder meer generalistisch waren zich toeleggen op specifieke taken.
•
Er wordt steeds meer intern samengewerkt.
•
Binnen de organisatie klinkt de wens om meer strategisch vermogen. “De opgaven waar we nu voor staan, vragen om andere denkkracht, die heb ik nu niet in mijn organisatie. Bestuurlijk horen we dat niet.”
•
Het bestuur is tevreden dat de kwetsbaarheid is verminderd ten opzichte van voor de fusie.
•
In de beleving heeft de BUCH een betere positie op de arbeidsmarkt dan de voormalige gemeentelijke organisaties op de meeste terreinen. Aanvankelijk werd dit beperkt, omdat de BUCH zich niet als aparte entiteit mocht profileren en er negatieve publiciteit over de organisatie was; later ging dit beter. De verbetering op de arbeidsmarkt hoorden we niet voor de ICT en in de ruimtelijke sfeer (en dit is lijn met de landelijke trend waar deze functies gewild zijn). Bovendien wordt er vaak op gewezen dat het loongebouw nog steeds is geënt op de schaal van de gemeenten; dit drukt de salarissen ten opzichte van gemeentelijke organisaties die voor vergelijkbare inwoneraantallen (en dan vaak zonder de complexiteit van een ambtelijke fusie) werken.
•
Er wordt gesignaleerd dat nieuwe medewerkers minder voeling hebben met de individuele gemeenten. Aan de andere kant kunnen een zekere afstand en professionaliteit ook voordelen hebben.
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
41
Analyse •
Het is logisch dat in de eerste tijd de werkdruk hoog was; dat is een normaal fusie-effect.
•
Dat effect werd echter versterkt door het feit dat de samenstellende gemeentelijke organisaties niet ruim bemeten waren voordat werd gefuseerd.
•
De organisatie zit op dit moment niet in een ruime jas, en moet bovendien vier gemeenten bedienen vanuit het fundamentele uitgangspunt van couleur locale (dus niet alles gelijk tenzij). De benchmarkresultaten geven aan dat de organisatie onder het gemiddelde zit van vergelijkbare organisaties. Op enkele terreinen is dat niet het geval, waarbij de ICT er het meest uitspringt. Hierover hieronder meer.
•
Verlaging van de kwetsbaarheid van de organisatie, doorgaans een doelstelling die het meest prominent wordt behaald met een ambtelijke fusie, staat (licht) onder druk door de relatief geringe omvang van de organisatie en de doorspecialisatie die hier en daar wordt gesignaleerd.
4.3 ICT Zoals hierboven al enige malen aangehaald, vormt de ICT een specifiek aandachtpunt in deze evaluatie. In het bedrijfsplan was een bedrag voorzien van € 350.0005 voor desintegratiekosten waarin ook ruimte voor ICTprojecten voor de vorming van de BUCH was opgenomen. Dit bedrag bleek ruimschoots ontoereikend, om tot één ICT-omgeving voor de BUCH te komen. Wat hier mogelijk een rol heeft gespeeld, is dat bij het opstellen van de businesscase en het bedrijfsplan een onvolledig beeld bestond van de ICT-uitgangssituatie6 en er onvoldoende rekening is gehouden met de benodigde ICT-investeringen7. In september 2016 werd een aanvullend ICT-budget gevraagd. Er is een aanvullend voorstel richting de raden ingediend om tot een gefaseerde harmonisatie te komen. Deze gefaseerde harmonisatie bestond eruit dat er één separate geharmoniseerde ICT-omgeving gebouwd is, het zogeheten ‘vijfde huis’, waarin stapsgewijs de taakondersteuning voor de processen werd overgeheveld. Als dan alles is overgezet, worden de oude omgevingen van de vier intredende gemeenten uitgezet. Het ging om een bedrag van € 4.015.000 dat in de periode van 2017 tot en met 2020 zou worden terugverdiend en aan de gemeenten uitgekeerd. Deze taakstelling is door middel van een aantal incidentele meevallers gedekt, waarvan sommigen niet direct gerelateerd zijn aan de ICT-investering8.
Hiervan staat nog een bedrag van € 1,3 miljoen open9. De primaire doelstelling van het vijfde huis was één ICT-omgeving met één ondersteunende applicatie per proces. Dat dit een knellend probleem is, is onder meer in 2017 door de OR op de agenda gezet. De OR wees erop dat de problemen met I&A door medewerkers als een groot knelpunt werden ervaren, met gevolgen voor welzijn en werkdruk. Medewerkers wezen onder meer op het werken met verschillende inlogcodes en softwarepakketten per gemeente, wat als zeer omslachtig en belemmerend ervaren werd. Ook later heeft de OR nog meerdere malen gewezen op ICT-problemen. Inmiddels is er voor de BUCH één omgeving beschikbaar en is er voor de meeste processen geharmoniseerd op één applicatie. Een aantal projecten loopt nog, zoals voor burgerzaken en voor het zaaksysteem/DMS, en sommige projecten hebben door technische problemen vertraging opgelopen (mid-office). Voor beheer openbare
Betreft de post desintegratiekosten uit het bedrijfsplan. Zo is er in de 0-meting bij de businesscase van Bergen en Uitgeest over ICT geen informatie beschikbaar. 7 Het is niet meer te reconstrueren wat er voor de ICT-transitie is begroot. Volgens de businesscase is er een bedrag van € 100.000 van het frictiebudget van € 2 miljoen voor ICT gereserveerd. In het bedrijfsplan wordt er een bedrag van € 350.000 van het frictiebudget van € 2 miljoen gereserveerd. Wij kunnen geen aansluiting maken tussen deze begrotingsstaten. 8 Zoals meevallers in de reservering voor WW-gelden. 9 Hiervan is recentelijk aangegeven dat dit naar de periode 2021-2024 doorschuift, naar aanleiding van aanwijzingen uit de kaderbrief van de provincie. 5 6
63213 Evaluatie BUCH-samenwerking
42
ruimte moet de harmonisatie naar één applicatie nog plaatsvinden. Ook de systemen (iBabs, NotuBiz, etc.) die de stukkenstroom naar de gemeenten ondersteunen, zijn nog niet geharmoniseerd. Het in 2016 toegekende budget is niet alleen besteed aan de kosten van de transitie en het bouwen van het vijfde huis, maar ook aangewend om een aantal (structurele) kosten te dekken waar de begroting niet in voorzag. Het gaat om totaal een bedrag van € 1,2 miljoen10. Dit betreft dan de volgende posten: •
Noodzakelijke uitbreiding van licenties en rechttrekken van het aantal licenties met het aantal gebruikers.
•
Kosten voor extra functionaliteiten die voor sommige intredende gemeenten niet beschikbaar waren. Er is gestandaardiseerd op het hoogste niveau.
•
Kosten voor inhuur op een aantal beheertaken die voorheen in de domeinen lagen en daar begroot waren.
•
Doorbelasting naar de oorspronkelijke I&A-afdelingen waarin de ICT-begroting van BUCH niet heeft voorzien. Uitgangspunt van de ICT-begroting was de som van de ICT-begroting van de intredende gemeente.
•
Meer frictiekosten dan voorzien door een langere periode waarin het nodig is om de oude omgevingen in de lucht te houden.
•
Extra kosten voor functionaliteiten die voortvloeien uit nieuwe wetgeving die na 2016 in werking is getreden.
Deze kosten zullen ook in de komende periode aan de orde zijn en vereisen dat er een bedrag van circa € 300.000 in de ICT-begroting wordt gevonden om ook in structurele zin deze kosten te dekken.