08.06 - Advies Adviesraad sociaal domein inzake Beleidskader Werk & Inkomen 2021-2024

Aan het College van Burgemeester en Wethouders Postbus70 (Rivierweg 111) 2900 AB Capelle aan den IJssel Capelle aan den IJssel, 9 april 2021

Betreft: Beleidskader Werk & Inkomen 2021-2024 “Zeker in Capelle!”

Geacht College, Op 9 maart 2021 ontvingen wij uw adviesaanvraag betreffende het nieuwe beleidskader Werk & Inkomen. In de beleidsnota “Zeker in Capelle!” worden de hoofdlijnen van het beleid voor de periode 2021-2024 vastgelegd. In de inleiding tot deze nota zegt u te kiezen voor een voortzetting van het huidige beleid omdat dit in de afgelopen jaren zijn vruchten heeft afgeworpen. Wel acht u het nodig om op bepaalde terreinen te versnellen en in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. De accenten die u toevoegt hebben deels te maken met maatregelen die door het Rijk zijn geïntroduceerd en deels met andere onderwerpen waar u nader onderzoek naar wil doen. Verder wilt u de samenwerking op een aantal gebieden versterken. Wij kunnen ons voorstellen dat het in deze onzekere tijden lastig is om voor een langere periode vooruit te kijken. Mogelijk is dat een reden om te kiezen voor een voortzetting van het huidige, als succesvol beschouwde beleid. Maar zoals het gezegde luidt: Successen uit het verleden bieden geen garantie voor de toekomst. Bovendien, de evaluatie van de Participatiewet door het Sociaal Cultureel Planbureau laat er geen enkel misverstand over bestaan: de onderscheiden doelgroepen van de Participatiewet hebben nauwelijks of niet geprofiteerd van het beleid uit hoofde van deze wet. Het SCP pleit er voor om een tandje bij te zetten.

Dit is niet alleen een oproep aan de rijksoverheid maar ook aan alle gemeenten die met de uitvoering van de Participatiewet belast zijn. Wij hebben het beleidskader 2021-2024 dan ook vooral willen beoordelen vanuit de vraagstelling: zet de gemeente Capelle aan den IJssel dat tandje bij? In het eerste deel van ons advies lichten wij ons algemene oordeel over de nota toe. Vervolgens gaan wij meer specifiek in op de voorgestelde beleidslijnen. Tenslotte willen wij nog enkele aanbevelingen doen met betrekking tot het onderwerp monitoring van beleid. Afsluitend zullen wij onze aanbevelingen voor u samenvatten.

1

Algemeen oordeel De nota “Zeker in Capelle!” waarin voor het domein werk en inkomen het beleidskader voor de periode 2021-2024 wordt uiteengezet stelt ons enigszins teleur. Wij missen een heldere visie op de ontwikkelingen rond de bijstand respectievelijk de arbeidsmarkt. Bij ontstentenis van een gedegen visie worden te weinig keuzes gemaakt waar die wat ons betreft in de rede hadden gelegen. Weliswaar worden verspreid door de nota nieuwe initiatieven genoemd (veelal de aankondiging van nader onderzoek), maar de uitleg over het waarom van juist deze nieuwe initiatieven ontbreekt of is onvoldoende. Door de fundamentele keuze voor een voortzetting van het huidige beleid wordt miskend dat zich in de afgelopen beleidsperiode belangrijke ontwikkelingen hebben voorgedaan. Een kleine greep: De evaluatie van de Participatiewet laat op vrijwel alle fronten zien dat deze wet voor de mensen om wie het gaat weinig heeft bereikt. Door de ‘boodschappen-affaire’ is het deels repressieve karakter van de Participatiewet blootgelegd. Veranderingen op de arbeidsmarkt laten zien dat er meer nodig is dan het huidige beleid om de kansen op werk van mensen met afstand tot de arbeidsmarkt te vergroten. De armoede- en schuldenproblematiek wordt niet geringer en treft vooral de doelgroep van de Participatiewet.

En last but not least, de Corona-crisis heeft mogelijk serieuze gevolgen voor de kansen op werk voor mensen met een uitkering. Al deze ontwikkelingen vragen om keuzes. Om scherpere keuzes dan in het nieuwe beleidskader worden gemaakt. Los hiervan geldt voor elk meerjarig beleidsprogramma dat de corona-crisis roet in het eten kan gooien. Ook al wijzen de cijfers tot heden uit dat de stijging van de werkloosheid en van het aantal faillissementen meevalt, onze raad is van oordeel dat de kans dat de economische en arbeidsmarktsituatie op termijn toch verslechtert nog steeds serieus moet worden genomen. In dat geval vragen wij ons af wat dit betekent voor de realisatie van het voorgenomen beleid. In eerder stadium hebben wij een pleidooi gehouden voor een scenario-onderzoek, op basis van de ‘WAT…ALS’-vraag: Op welke onderdelen ga je het beleid aanpassen als de instroom in de bijstand fors toeneemt en de uitstroom stagneert? Een slimme overheid is op de toekomst voorbereid, nietwaar? Ons eerder verzoek is niet gehonoreerd, maar in het licht van onderhavig meerjaren-beleidskader willen wij dit verzoek toch herhalen.

De voorgestelde beleidslijnen: oud of nieuw? De vijf beleidslijnen c.q. de uitwerking daarvan vormen het hart van het beleidskader. Als gezegd is gekozen voor een voortzetting van het huidige beleid. En daarmee keren ook de beleidslijnen uit de voorgaande beleidsperiode terug. In de naamgeving van de beleidslijnen wordt soms een andere woordkeuze gebezigd. Bedoeld of onbedoeld roept dat interessante vragen op. Beleidslijn een heette “beperken instroom” en nu “voorkomen en beperken van instroom”. Blijvend onderdeel van het beleid om instroom in de bijstand te voorkomen is de samenwerking met het UWV om mensen van wie de WW-uitkering binnenkort afloopt actief te benaderen om te voorkomen dat ze na beëindiging van de WW-uitkering in de bijstand belanden. Nu staan deze mensen in principe op de radar, maar er zijn ook gevallen waar dit niet zo is. Iedereen kan onverwacht rampspoed overkomen. Indien dit gepaard gaat met verlies van werk, en daarmee inkomen, kan het zo zijn dat in enkele maanden tijd schuld op schuld wordt gestapeld. Dat roept de vraag op of het 2

‘huis van de bijstand’ zich niet ook moet openstellen voor mensen, nog onder de radar van officiële regelingen, voor wie een onverwacht beroep op de bijstand dreigt. Aan beleidslijn twee “optimale uitstroom naar werk” is het woordje “duurzaam” toegevoegd. De belofte is duidelijk, de werkelijkheid is anders. Veel cliënten die uitstromen doen dat op basis van een flexibel en/of tijdelijk contract. We spreken niet voor niets over het draaideur-effect. Het realiseren van ‘duurzame’ uitstroom vraagt om een specifieke aanpak waarvan we in de beleidsnota te weinig tegenkomen. Beleidslijn drie “activeren van moeilijk-bemiddelbaren” is omgedoopt naar “zorg, stabilisering en activering”. Wetende dat werk bijdraagt aan gezondheid, is de interessante vraag welke mogelijkheden de gemeente ziet om zorg en stappen richting werk te combineren in een integrale aanpak. Beleidslijn vier “hoogwaardig handhaven” heet nu “blijvende aandacht voor handhaving”. Die aandacht moet inderdaad blijvend zijn, maar wat is de reflectie van de gemeente op het volgens sommigen repressieve karakter van de Participatiewet? Beleidslijn vijf heette “bestrijding van armoede en problematische schulden” maar heeft nu een andere titel, namelijk “bieden van een basis aan inkomenszekerheid”. Aan deze beleidslijn zijn nieuwe, terechte accenten toegevoegd.

En uiteraard blijft er samenhang bestaan met het beleid op het terrein van armoede en schulden. Dit beleid wordt in een separate beleidsnota uitgewerkt. Niettemin blijft de vraag pregnant, in de wetenschap dat ‘bijstand’ en ‘armoede’ vrijwel synoniemen zijn, wat het beleid op het terrein van werk & inkomen bijdraagt aan het bestrijden en voorkomen van armoede.

Beleidslijnen: nieuw Naar onze mening zou de beleidsnota aan betekenis winnen indien scherpere keuzes worden gemaakt. Wij willen hier tentatief invulling aan geven door een aantal alternatieve beleidslijnen voor te stellen. Klantgerichtheid De zogeheten ‘boodschappen-affaire’ (over de bepalingen inzake schending van de informatieplicht in de Participatiewet) voedde het maatschappelijk debat over de rechtvaardigheid van de vigerende wetgeving respectievelijk over de relatie tussen client en de uitvoerders van de wet. Domeinoverstijgend speelt de discussie over de relatie tussen uitvoeringsorganisaties en burgers die een beroep (moeten) doen op voorzieningen al langer. Wij hebben geen reden om te twijfelen aan de inzet van de GR IJsselgemeenten om te doen wat in het belang van de client is, maar de maatschappelijke discussie, gevoed door menig steekhoudend onderzoek, geeft aan dat er op het gebied van klantgerichtheid nog steeds een wereld is te winnen. In de nota “Zeker in Capelle!” is de client vooral ‘object’ en te weinig ‘subject’. Gelet de tijdgeest zou het niet misstaan om het thema klantgerichtheid een prominente plek in het beleidskader te geven. Wij willen u derhalve adviseren om de beleidslijn ‘handhaving’ te vervangen (want ‘going business’) door een beleidslijn ‘klantgerichtheid’ en deze programmatisch uit te werken. 3

Onderdeel van dit programma klantgerichtheid zou het vergroten van de zelfregie van de client kunnen zijn, onder meer op basis van de introductie van digitale hulpmiddelen (apps).

Weerbaarheid op de arbeidsmarkt In de beleidsnota wordt terecht ingezet op het verbeteren van de positie van cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Een groot deel van het totale bestand betreft deze groep. Over een periode van jaren zijn deze mensen relatief verwaarloosd. In eerdere fase ging de aandacht vooral uit naar het zogeheten ‘laaghangend fruit’. Dat was goed voor de uitstroomcijfers. Door het herstel van de economie daalde in de daarop volgende fase het bestand. Zichtbaar werd dat voor de overgebleven kandidaten een andere aanpak noodzakelijk was. Een aanpak die niet alleen op zorg was gericht maar ook op alternatieve wegen richting arbeidsmarkt. Naar het oordeel van de raad verdient de aanpak voor deze mensen de hoogste prioriteit. Om die reden bepleiten wij een afzonderlijke beleidslijn voor deze groep. Het versterken van de weerbaarheid op de arbeidsmarkt is daarbij het motto. Het is tegelijk onze zorg dat de recente aandacht voor de begeleiding van werk naar werk (onder invloed van de corona-crisis worden nu in het hele land regionale mobiliteitsteams opgetuigd) ten koste gaat van de aandacht en de middelen voor de groep mensen met afstand tot de arbeidsmarkt. Om deze aandacht goed te borgen zijn wij voorstander van een stevig en samenhangend programma van maatregelen. In onze visie beschouwen wij activering als een doorlopende ontwikkellijn.

In die lijn is het doen van vrijwilligerswerk een goede eerste stap, maar niet noodzakelijk een eindstation. Naar onze ervaring worden vrijwilligers te weinig begeleid, dan wel wordt dit overgelaten aan de organisaties waar cliënten hun vrijwilligerswerk verrichten. Wij bepleiten een actieve begeleiding van vrijwilligers gericht op het verwerven van vaardigheden waar in een volgende ontwikkelingsstap op kan worden voortgebouwd. Daarmee wordt aangesloten bij de (inter)nationale beweging rond ‘skills’ en de vastlegging daarvan in erkende certificaten (open badges). Meer in algemene zin is het de opgave om mensen met afstand tot de arbeidsmarkt meer bagage mee te geven om een succesvolle stap richting arbeidsmarkt überhaupt te kunnen maken. Sinds enige tijd staat de ‘leven lang leren’ idee hoog op de politieke agenda, in het bijzonder in de context van de hervorming van het arbeidsmarktbeleid. Naar ons oordeel moet er voor worden gezorgd dat de budgettaire middelen voor scholing en opleiding in voldoende mate voor deze groep beschikbaar komt. Inspiratie kan worden geput uit voorbeelden in den lande. Wij noemen hier slechts het programma STiPP in Den Haag, dat vanwege de behaalde uitstroomcijfers wordt geprolongeerd. De eerste ronde is kort geleden geëvalueerd door bureau Regioplan (rapport is te vinden op de website van Regioplan; het bevat o.a.

relevante informatie over de opleidingscomponent uit het programma). Bovenstaande sluit aan op de gedachte in de nota dat het effectiever zou kunnen zijn om mensen te helpen richting hun ‘droombaan’. U wil deze benadering verder onderzoeken. Wij ondersteunen deze stap omdat gebleken is dat gesprekken over wensen en doelen een voorwaarde zijn om cliënten gemotiveerd te houden als ze negatieve ervaring opdoen in het traject richting werk. Voor meer achtergrondinformatie over de stappen via een ‘broodbaan’ naar een ‘droombaan’ wordt verwezen naar de bundel “Streng maar onrechtvaardig”, uitgebracht door Movisie. De benadering is o.a. al toegepast binnen de gemeente Amsterdam. Een evaluatief verslag hiervan wordt gedaan in de bundel “Met andere ogen” onder redactie van Hans Bosselaar.

4

Betaald werk heeft vele positieve functies voor de mensen die betaald werk hebben! Een van de functies is dat werk zelfrespect verleent. Een betaalde baan zou zelfs de allerbelangrijkste bron van respect zijn. Echter niet alle cliënten hebben een directe toegang tot de reguliere arbeidsmarkt, een belangrijk deel mogelijk helemaal niet. De Tilburgse hoogleraar muntte enkele jaren geleden daarom het begrip ‘parallelle arbeidsmarkt’. Op deze ‘markt’ wordt werk aangeboden in de vorm van vrijwilligerswerk dan wel worden maatschappelijke noden juist niet omgezet in baanmogelijkheden. De laatste jaren wordt het geluid om (betaalde) basisbanen te creëren steeds sterker. In een aantal gemeenten (o.a. Groningen) zijn eerste experimenten opgezet. Wij zouden het waarderen als ook in onze gemeente de eerste stappen worden gezet om mensen met weinig kansen op de reguliere arbeidsmarkt betaald werk te bieden. De invulling zou mogelijkerwijs kunnen worden gecombineerd met de aanpak Florabuurt waarover in de beleidsnota wordt gesproken. Zorg, stabilisering en activering worden in de nota in een adem genoemd. Wij pleiten er voor om ook ‘werk’ toe te voegen c.q. te streven naar een integrale aanpak waarin ontzorging en begeleiding richting werk geen losstaande aanpakken zijn. Een integrale aanpak wordt met de nieuwe Wet Inburgering verplicht voor de doelgroep die onder de inburgeringswet valt.

De succesvolle pilot Inburgering nieuwe stijl onder regie van de Stichting Welzijn zou als voorbeeld voor de aanpak bij andere groepen kunnen gelden.

Inkomenszekerheid bieden Terecht vormt inkomenszekerheid in de nota uitgangspunt voor een afzonderlijke beleidslijn. We willen de urgentie van dit onderdeel graag onderstrepen. In aanloop naar de recente landelijke verkiezingen schaarden vele politieke partijen zich achter het standpunt dat het minimumloon moet worden verhoogd. Voor een koppeling met aanpassing van het bijstandsniveau bleek minder uitgesproken steun. Kennelijk moeten we accepteren dat velen die afhankelijk zijn van een uitkering moeten leven op een armoedeniveau. In het bijzonder geldt dat voor (alleenstaande) ouders met kinderen. Deze constatering brengt ons tot het advies om gemeentelijk een zo ruimhartig en proactief beleid als mogelijk te voeren. Dit geldt voor toekenningen op basis van de bijzondere bijstand maar bijvoorbeeld ook voor de wijze waarop de gemeente om gaat met de toepassing van het artikel over de inlichtingenplicht uit de Participatiewet. Inkomenszekerheid bieden is ook van belang voor cliënten die vanuit de bijstand gaan werken, in het bijzonder wanneer zij tijdelijk werk krijgen of gaan werken op basis van een flexibel contract. De problematiek van onregelmatig werk met onregelmatige inkomsten is bekend. Onderzoek wijst uit dat vooral kwetsbare groepen met wisselende inkomsten financiële problemen ondervinden.

De onzekerheid over de hoogte van het besteedbaar inkomen (uit werk, uitkering en toeslagen) leidt bij een deel van de uitkeringsgerechtigden tot dusdanige stress dat zij niet bereid zijn om te gaan werken dan wel meer uren te gaan werken, of zelfs willen stoppen met hun werk. Inmiddels zijn verschillende producten ontwikkeld om de mensen die het betreft meer inzicht te geven in de gevolgen van het combineren of afwisselen van werk en uitkering. Ook de gemeente Capelle maakt gebruik van deze instrumenten. Op het vlak van dienstverlening en communicatie is echter meer nodig schrijft Minister Koolmees in een recente brief aan de Tweede Kamer. De brief is geschreven naar aanleiding van een rapport (“Als verrekenen de beperking is”) waarin de problematiek omstandig uiteen wordt gezet en oplossingsrichtingen worden gepresenteerd. De GR IJsselgemeenten wordt in dit rapport overigens genoemd onder de vlag van ‘goed voorbeeld’ doordat zij met deeltijders een persoonlijk startgesprek voert om hen over de verrekening van inkomsten te informeren. 5

Werkgeversdienstverlening De werkgever is de meest cruciale schakel in de dienstverleningsketen van werk & inkomen. Uitkeringsinstanties scheppen geen werk, dat doen bedrijven. Het bevreemdt daarom dat het aspect werkgeversdienstverlening zo weinig aandacht krijgt in de beleidsnota. Waarschijnlijke verklaring is dat de werkgeversdienstverlening in Nederland is georganiseerd op het niveau van de (35) arbeidsmarktregio’s. Voor Capelle is dat de regio Rijnmond. Maar de raad vindt dat onvoldoende alibi om het er niet of nauwelijks over te hebben. Dat geldt enerzijds de inzet die Capelle op dat regionale niveau pleegt of wil plegen, anderzijds ook voor de mogelijkheden die er zijn om lokale werkgevers te committeren aan de idee van een inclusieve arbeidsmarkt. In het bijzonder vragen wij aandacht voor de relatie met het MKB. 96% van het aantal in Nederland gevestigde bedrijven behoort tot de groep midden- en kleinbedrijf met een maximum van tien werknemers. Zij hebben om begrijpelijke redenen huiver om mensen uit de doelgroep een kans te bieden. De risico’s verbonden aan de ziektewet zijn alleen al een te forse drempel. Een remedie zou kunnen zijn om het instrument loonkostensubsidie, met de daaraan verbonden ‘no-risk polis’, breed in te zetten. Dit is o.a.

praktijk in de regio Den Bosch waarvan de business case beschikbaar is (Van Olden/Van het Erve, Het goud van de participatiesamenleving).

Beleidseffecten Tenslotte: meten is weten. Wij weten dat de GR IJsselgemeenten zelf ook alert is op de effectiviteit van het door haar uitgevoerde beleid en daar zelf onderzoek naar doet. De in het beleidskader voorgestelde indicatoren om te monitoren overtuigen ons evenwel niet. Veelal gaat het om zogeheten output-indicatoren als omvang instroom of percentage uitstroom, indicatoren die niet per se aangeven of het beleid (resp. de uitvoering van het beleid) voldoende effectief is geweest. Wij bevelen u aan om vaker proces-indicatoren te gebruiken, indicatoren die vooral raken aan de effectiviteit van deze of gene aanpak, door de stappen of voortgang (op client- of groepsniveau) zichtbaar en meetbaar te maken.

Onze adviezen op een rij 1. Wij adviseren u een scenario-onderzoek op te zetten naar de gevolgen van de corona-crisis. De leidende vraag daarin is welke keuzes u zou willen of moeten maken indien het beroep op bijstand meer stijgt dan nu het geval is (de ‘what…if’ vraag). 2. Wij stellen voor een aparte beleidslijn rond het thema klantgerichtheid op te nemen, waarmee u de client meer centraal plaatst én recht doet aan het recente debat over het karakter van de Participatiewet. 3. Wij bevelen de introductie aan van een app waarmee cliënten zelf, om met uw woorden te spreken, aan de knoppen kan draaien. 4. Maak van de begeleiding van mensen met groter afstand tot de arbeidsmarkt prioriteit, en geef dit inhoud in de vorm van een aparte beleidslijn c.q. apart programma. 5. Laat cliënten die vrijwilligerswerk (gaan) doen niet los maar begeleid hen actief, en stimuleer het ontwikkelen van vaardigheden die kunnen bijdragen aan hun kansen op de arbeidsmarkt.

6

6. Draag zorg voor voldoende opleidingsmogelijkheden (in brede zin) voor de doelgroep van de Participatiewet. 7. Onderzoek de mogelijkheden om in Capelle het concept van de basisbaan te introduceren. 8. Experimenteer met de basisbaan in het kader van de aanpak Florabuurt. 9. Overweeg de mogelijkheid om binnen de lijn zorg, stabilisering en activering voor een of meer groepen een samenhangend programma aan te bieden, conform het uitgangspunt van de nieuwe Wet Inburgering en naar voorbeeld van de succesvolle Capelse pilot Inburgering nieuwe stijl. 10. Voer een ruimhartig armoedebeleid en pas (onder andere) de inlichtingenplicht op basis van de Participatiewet toe in het voordeel van de client. 11. Neem goede nota van het rapport “Als verrekenen een beperking is” en voer de aanbevelingen en oplossingsrichtingen uit, in samenwerking met de GR IJsselgemeenten. 12. Schenk in de nota meer aandacht aan de manieren waarop u (lokale) werkgevers kunt committeren aan het begrip ‘inclusieve samenleving’. 13. Zet het instrument LKS (loonkostensubsidie) in voor meer doelgroepen. 14. Tenslotte adviseren wij u om in het kader van meten=weten meer in te zoomen op het rendement van afzonderlijke aanpakken en probeer deze procesmatig te definiëren.

Graag bieden wij namens de Adviesraad Sociaal Domein u dit advies aan. Wij vertrouwen erop dat onze vragen en voorstellen van waarde zijn voor de huidige verantwoording en het toekomstig beleid. Natuurlijk zijn wij graag bereid tot een verdere toelichting op dit advies. Wij zien uw schriftelijke reactie op dit advies graag tegemoet. Met vriendelijke groet, Adviesraad Sociaal Domein Capelle aan den IJssel, Namens deze:

Ewout Bückmann, voorzitter

Silke van Alphen, secretaris

7