08.02 - Participatieaanpak Omgevingswet 663761

We vinden het belangrijk om plannen en beleid in de fysieke leefomgeving zorgvuldig te ontwikkelen. Dit kunnen we echter niet alleen: het betrekken van belanghebbenden is een belangrijk onderdeel van die ontwikkeling. De afgelopen jaren hebben we veel ervaring opgedaan met participatie, zowel bij het opstellen van beleid als bij ruimtelijke ontwikkelingen. Soms was dit succesvol, soms ontstond weerstand. Bijvoorbeeld omdat de verwachtingen van participatietrajecten uiteen liepen. Van visie naar kader In november 2021 zijn de Visie Burgerparticipatie en Verordening participatie Capelle aan den IJssel vastgesteld. Anders dan dit Participatiekader, hebben de visie en verordening betrekking op al het gemeentelijk beleid.

Participatiekader Het Participatiekader beschrijft een werkwijze voor participatie in het verlengde van de visie en verordening. Het gaat specifiek om participatie in de fysieke leefomgeving en voldoet aan de eisen van de Omgevingswet. Het biedt twee praktische handvatten voor participatie in de fysieke leefomgeving. Enerzijds als houvast voor het organiseren van participatie, anderzijds zodat het voor Capellenaren en andere betrokkenen duidelijker wordt wanneer, hoe en waarover zij kunnen participeren: • De Participatieaanpak Omgevingswet - voor participatie bij de kerninstrumenten van de Omgevingswet; • De Participatiegids – het stappenplan voor participatie bij initiatieven.

Participatie volgens de Omgevingswet Een aantal uitgangspunten van de Omgevingswet beïnvloedt de manier waarop we participatie in de fysieke leefomgeving inrichten. Deze uitgangspunten zijn: • Participatie vindt zo vroeg mogelijk in het proces van besluitvorming over een project of activiteit plaats; • De initiatiefnemer van een plan of beleidsstuk is verantwoordelijk voor participatie; • Participatie is vormvrij. Evalueren en leren Het werken volgens de Omgevingswet is nog volop in ontwikkeling; nog niet alles wat op ons afkomt, is bekend. Dat betekent dat het Participatiekader periodiek geëvalueerd wordt en waar nodig wordt aangepast. In de tussentijd blijven we met elkaar in gesprek.

Wat is participatie? Participatie is “het betrekken van inwoners, bedrijven en belanghebbenden bij de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid, projecten en programma’s.” (Verordening participatie gemeente Capelle aan den IJssel, 2021). Hierbij maken we onderscheid in wie participatie initieert: is dat de gemeente dan spreken we van burgerparticipatie. Initieert iemand uit de samenleving (bijvoorbeeld een inwoner, maatschappelijke organisatie, bedrijf of ontwikkelaar), dan spreken we van overheidsparticipatie. De gemeente ondersteunt dan door loslaten, stimuleren, faciliteren, regisseren of reguleren.

Participatie in de fysieke leefomgeving Participatie in de fysieke leefomgeving beschrijven we als ‘het op een zo vroeg mogelijk moment betrekken van bewoners en/of (direct) omwonenden, ondernemers, maatschappelijke organisaties, verenigingen en andere belanghebbenden bij het initiatief waaraan gewerkt wordt’. Rollen bij participatie Bij ieder initiatief voor beleid of een ontwikkeling is er een initiatiefnemer en een beslisser. Deze rollen worden ingevuld door een persoon of een groep mensen. Denk hierbij aan het college van B&W, de gemeenteraad of een bewonersvereniging.

Waar de beslisser vaak eindverantwoordelijk is voor het resultaat, is de initiatiefnemer verantwoordelijk voor het participatieproces. Dit vraagt enerzijds vertrouwen en ruimte van de beslisser en anderzijds een verantwoordelijkheidsgevoel van de initiatiefnemer.

In de Omgevingswet staat voor ieder kerninstrument beschreven welke regels er gelden voor participatie. Voor de omgevingsvisie, programma’s en het omgevingsplan geldt een motiveringsplicht (artikel 10.7 Omgevingsbesluit). Hierin wordt aangegeven op welke wijze belanghebbenden zijn betrokken bij de voorbereiding op het besluit; wat daarvan de resultaten zijn en hoe daarmee invulling is gegeven aan het participatiebeleid. Aan de motiveringsplicht wordt voldaan doordat we vanuit de Visie burgerparticipatie en participatieverordening werken met een eindverslag participatie. Voor het omgevingsplan geldt naast de motiveringsplicht ook een plicht tot kennisgeving. Wanneer het omgevingsplan wordt voorbereid, publiceren we hoe participatie wordt vormgegeven bij het maken van het omgevingsplan. Het bevoegd gezag is bij de omgevingsvisie, bij programma’s en bij het omgevingsplan verantwoordelijk voor het participatietraject.

Onder de Omgevingswet is participatie bij het aanvragen van een Omgevingsvergunning een indieningsvereiste. Dat wil zeggen dat de indiener van de aanvraag aangeeft of participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, wat daarvan de opbrengsten zijn en hoe die zijn verwerkt in het plan. Geeft de indiener aan geen participatie georganiseerd te hebben, is dat geen grond om de vergunning te weigeren. De gemeenteraad heeft echter specifieke gevallen aangewezen waarvoor participatie wel verplicht is. Deze gevallen staan in het besluit ‘Adviesrecht, uitgebreide procedure en verplichte participatie’. Als het bevoegd gezag de participatie voor deze gevallen als onvoldoende beoordeelt, kan de aanvraag omgevingsvergunning buiten behandeling gelaten worden.

Kerninstrument

Participatie

Wie is verantwoordelijk?

Verplichte participatie?

Wat te doen?

Omgevingsvisie Programma Omgevingsplan

Motiveringsplicht

Gemeente

Ja

Beschrijven hoe belanghebbenden zijn betrokken bij de voorbereiding van het besluit en wat de opbrengsten daarvan zijn.

Omgevingsplan

Kennisgeving

Gemeente

Ja

Beschrijven wie, wanneer en waarover wordt betrokken bij de voorbereiding van het besluit.

Omgevingsvergunning

Indieningsvereiste Verplichte participatie

Initiatiefnemer

Ja

Beschrijven hoe belanghebbenden zijn betrokken en hoe de opbrengsten zijn verwerkt.

Indieningsvereiste Participatie

Initiatiefnemer

Nee, maar wel informeren.

Aangeven of belanghebbenden zijn betrokken. Zo ja, hoe en wat zijn de opbrengsten.

Participatie en beleidsruimte In Capelle werken we met de Capelse participatieladder (van informeren tot samen beslissen). De Capelse participatieladder is bij participatie in de fysieke leefomgeving zowel handzaam wanneer de gemeente participatie organiseert (burgerparticipatie) als wanneer een ander dat doet (overheidsparticipatie). Hoewel participatie altijd maatwerk is, is de mate van participatie sterk afhankelijk van de beleidsruimte binnen de verschillende kerninstrumenten van de Omgevingswet.

Kerninstrument Omgevingswet Omgevingsvisie (Stadsvisie) Programma Omgevingsplan Omgevingsvergunning Buitenplanse omgevingsplanactiviteit Binnenplanse omgevingsplanactiviteit *mogelijk met bindend advies raad

Bevoegd gezag Gemeenteraad College van B&W Gemeenteraad

Beleidsruimte Zeer groot Groot Redelijk groot

College van B&W* Redelijk groot College van B&W Beperkt tot geen

Participatie Omgevingsvisie/Stadsvisie De Stadsvisie, tevens omgevingsvisie, is 27 september 2021 door de gemeenteraad vastgesteld. In de voorbereiding naar dit besluit is een uitvoerig participatietraject doorlopen dat past bij de hoeveelheid beleidsruimte in een omgevingsvisie. Bij de vaststelling van de Stadsvisie is middels het ‘Einddocument participatie’ kenbaar gemaakt hoe Capellenaren, bedrijven, maatschappelijke partners, ketenpartners en andere belanghebbenden zijn betrokken bij de totstandkoming van de Stadsvisie. Aanpassingen Stadsvisie Bij de vaststelling van de Stadsvisie is afgesproken dat deze periodiek wordt geactualiseerd. Bij kleine tekstuele aanpassingen is het niet nodig een participatietraject in gang te zetten. Wanneer onderwerpen uit de Stadsvisie inhoudelijk worden aangepast of als nieuwe onderwerpen

worden toegevoegd, worden Capellenaren en eventuele andere belanghebbenden daarbij betrokken. Het niveau van participatie is minimaal raadplegen. Ook wordt de eerder opgehaalde inbreng van Capellenaren waar mogelijk meegewogen.

Participatie programma In programma’s worden de doelen uit de Stadsvisie uitgewerkt in beleid en maatregelen. Capelle kent een aantal inhoudelijke programma’s, zoals bijvoorbeeld het programma Mobiliteit en het programma Duurzaamheid. Specifieke onderwerpen vragen vaak om specifieke deskundigheid van (keten)partners en betrokkenen. Wie worden betrokken, is dus sterk afhankelijk van het onderwerp van het programma en de impact op de samenleving. Naast inhoudelijke programma’s werken we in Capelle ook met gebiedsgerichte programma’s: gebieds- en kavelpaspoorten. In een gebieds- of kavelpaspoort worden de ambities voor een bepaald gebied vertaald in spelregels voor de ontwikkeling van dat gebied. Omdat het om een specifiek gebied gaat, worden omwonenden en omliggende bedrijven betrokken bij de ontwikkeling van een gebiedspaspoort.

Omdat de beleidsruimte bij programma’s relatief groot is, is participatie minimaal gericht op raadplegen.

Participatie omgevingsplan Het omgevingsplan wordt grotendeels ingericht op basis van de Stadsvisie en wettelijke verplichtingen. Hierdoor kunnen de opbrengsten van het participatietraject van de Stadsvisie worden meegewogen bij het opstellen van het omgevingsplan. Participatie voor het omgevingsplan richt zich op vragen die van belang zijn voor de verdere inrichting van het omgevingsplan. Het gaat dan bijvoorbeeld om onderwerpen als de wijze van regelen, welstandsregels en milieuregels. Participatie richt zich dan op systematische keuzes en de gebiedsgerichte consequenties van die keuzes. De ketenpartners worden hier nadrukkelijk bij betrokken.

Het college geeft met een kennisgeving aan dat het voornemens is om een Omgevingsplan vast te stellen. Hierin staat ook hoe participatie vorm krijgt (artikel 10.2 Omgevingsbesluit).

Participatie omgevingsvergunning We vinden het belangrijk dat de omgeving vroegtijdig wordt betrokken bij de voorbereiding van een initiatief in de fysieke leefomgeving. De manier waarop dit gebeurt, wordt meegewogen in het uiteindelijke besluit dat de gemeente neemt over het plan na de aanvraag omgevingsvergunning. Niet ieder initiatief heeft echter dezelfde omvang. Dit heeft te maken met de beleidsruimte, maar ook met de invloed op de (directe) omgeving van het initiatief. Vaak geldt: hoe groter en veelomvattender het initiatief, hoe belangrijker participatie is. Soorten initiatieven Binnenplanse omgevingsplanactiviteiten passen binnen de gestelde kaders, waardoor beleidsruimte bij binnenplanse omgevingsplanactiviteiten beperkt tot niet aanwezig is. Daarom volstaat goede communicatie en informatie.

De beleidsruimte bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan groot zijn, maar verschilt per geval. Daarom is maatwerk nodig en vragen wij initiatiefnemers een participatieplan op te stellen. Wat wij aan participatie verwachten van initiatiefnemers bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten staat beschreven in de Participatiegids.

Belanghebbende In de Awb artikel 1:2 wordt onder belanghebbende verstaan: “(1) degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken; (2) Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd; (3) Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.” Bevoegd gezag Het bestuursorgaan - gemeenteraad of college van Burgemeester en Wethouders (B&W) - dat bevoegd is een besluit te nemen.

Binnenplanse omgevingsplanactiviteit Een initiatief of plan dat binnen de regels van het omgevingsplan past, maar waarvoor wel een vergunningplicht geldt. Buitenplanse omgevingsplanactiviteit Een initiatief dat niet binnen de regels van het omgevingsplan past. Voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is een vergunning verplicht. Burgerparticipatie Het op initiatief van de gemeente betrekken van inwoners, bedrijven en belanghebbenden bij de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid, projecten en programma’s. Burgerparticipatie kan de vorm aannemen van informeren, raadplegen, adviseren, co-creatie en meebeslissen (Verordening Participatie Capelle aan den IJssel, 2021

Capelse participatieladder De Capelse participatieladder is een hulpmiddel om na te gaan wat het niveau van participatie kan zijn en op welke manier inwoners bij besluitvorming kunnen worden betrokken. Hoe hoger op de ladder, hoe hoger de betrokkenheid van en interactie met de Capellenaar. De Capelse participatieladder bestaat uit vijf niveaus van participatie: informeren; raadplegen/luisteren, adviseren, co-creëren; en meebeslissen.

Fysieke leefomgeving De Omgevingswet geeft geen afgebakende definitie van de fysieke leefomgeving. In de wet staat wel een opsomming van onderdelen die in elk geval onder de fysieke leefomgeving vallen, te weten: bouwwerken; infrastructuur; water; watersystemen; bodem; lucht; landschappen; natuur; cultureel erfgoed; werelderfgoed.

Gebiedspaspoort Een gebiedspaspoort is een gebiedsgericht programma, waarin de ambities voor een bepaald gebied worden vertaald in spelregels voor de ontwikkeling van dat gebied. Initiatief a. Een plan voor een ontwikkeling in de fysieke leefomgeving waarvoor een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. b. Een plan voor het opstellen van een programma, visie- of beleidsstuk met betrekking tot de fysieke leefomgeving.

Initiatiefnemer Een persoon of groep personen met een plan of idee voor een ontwikkeling in de fysieke leefomgeving. Dit kan een natuurlijk of rechtspersoon zijn. Kennisgeving In de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen, bedoeld in artikel 16.29 van de Omgevingswet, geeft de gemeenteraad aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken (Omgevingsbesluit artikel 10.2 lid 2).

Kerninstrumenten Omgevingswet De Omgevingswet heeft kerninstrumenten voor het gebruiken en beschermen van de leefomgeving. Met deze instrumenten kan de overheid beleid schrijven en uitvoeren. Daarnaast kunnen overheden met deze instrumenten regels stellen aan activiteiten en de uitvoering van projecten. De kerninstrumenten die van toepassing zijn op gemeenten, zijn: de omgevingsvisie, het programma, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning. Motiveringsplicht Bij het vaststellen van een omgevingsvisie, omgevingsplan of programma wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn (Omgevingsbesluit artikel 10.2 lid 1).

Omgevingsplan Het omgevingsplan bevat de regels voor de fysieke leefomgeving op gemeentelijk niveau. Elke gemeente stelt één omgevingsplan op waarin alle gemeentelijke regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving zijn opgenomen. Omgevingsvisie De Omgevingsvisie (in Capelle de Stadsvisie) is een integrale langetermijnvisie van een bestuursorgaan voor de hele fysieke leefomgeving van haar grondgebied. De omgevingsvisie is een verplicht kerninstrument van de Omgevingswet voor gemeenten en is zelfbindend. Omgevingsvergunning De omgevingsvergunning is een aan regels gebonden toestemming voor de uitvoering van een initiatief in de fysieke leefomgeving.

Initiatiefnemers kunnen onder de Omgevingswet via één loket een vergunning aanvragen. De reguliere termijn voor vergunningverlening onder de Omgevingswet is in principe acht weken. Omgevingswet De Omgevingswet is een Nederlandse wet die regels over de fysieke leefomgeving bundelt. De uitgangspunten van de Omgevingswet zijn: leefomgeving centraal; ruimte voor maatwerk; inzichtelijk omgevingsrecht en snellere en betere besluitvorming.

Overheidsparticipatie De manier waarop de gemeente ondersteuning of bijdrage geeft aan publieksinitiatieven van inwoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven of andere belanghebbenden. Deze ondersteuning kan de vorm aannemen van loslaten, stimuleren, faciliteren, regisseren en reguleren (Verordening Participatie Capelle aan den IJssel, 2021)

overheden die betrokken zijn bij een idee of plan van een initiatiefnemer.

Participant Het begrip participant is onder de Omgevingswet breder en minder afgebakend dan de definitie van belanghebbende uit de Algemene wet bestuursrecht, namelijk burgers, ondernemers, maatschappelijke organisaties en andere

Participatie in de fysieke leefomgeving Het vroegtijdig betrekken van Capellenaren, ondernemers, maatschappelijke organisaties en andere overheden bij het proces van de besluitvorming over een ruimtelijk project of activiteit.

Participatie Het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering of evaluatie van gemeentelijk beleid (Verordening Participatie Capelle aan den IJssel, 2021)

Participatieverordening In de Participatieverordening Capelle aan den IJssel 2021 staan regels met betrekking tot participatie die voor een ieder in de samenleving gelden. Programma Een programma is een instrument voor beleidsontwikkeling. Met een programma kan bijvoorbeeld een doel uit de omgevingsvisie nader worden ingevuld. In een programma wordt bepaald wat, hoe, wanneer en met welke middelen een bepaald beleidsdoel wordt bereikt. Dit kan een thematisch programma zijn voor de hele gemeente of voor een specifiek gebied, zoals bijvoorbeeld een gebiedspaspoort. Een programma is in principe alleen zelfbindend.

Stadsvisie Zie omgevingsvisie.

Dit Participatiekader is een uitgave van de gemeente Capelle aan den IJssel. Dit kader is niet af, we blijven leren en het is maatwerk. De komende tijd zullen we de ervaringen, feedback en nieuwe kennis blijven aanvullen. Alle input is welkom.

Colofon Medewerkers en leidinggevenden van de afdeling Stadsontwikkeling en Stadsbeheer van de gemeente Capelle aan den IJssel ontwikkelden met elkaar de inhoud van dit kader. Aan dit kader schreven en dachten mee: Selma Romkes, Rebecca Hoogendam, Tamira Buijze, Merel Schot, Bram Holleman, Walter Bolleboom en Guus Witteveen. Dank ook aan alle collega’s die kritische vragen stelden en informatie toestuurden.