06.03 - Briefadvies referendumcommissie wijziging referendumverordening 2026
Tekst van het document
Briefadvies referendumcommissie collegevoorstel aanpassing Referendumverordening Capelle aan den IJssel 2026 Van: Aan: CC: Datum:
Referendumcommissie Capelle aan den IJssel Gemeenteraad gemeente Capelle aan den IJssel College van B&W gemeente Capelle aan den IJssel 13 februari 2026
Geachte leden van de gemeenteraad, Op 23 februari aanstaande bespreekt u in de commissie Bestuur, Veiligheid en Middelen (hierna: commissie BVM) het voorstel van het college tot vaststelling van een nieuwe referendumverordening (‘Referendumverordening Capelle aan den IJssel 2026’). Aanleiding voor dit raadsvoorstel is de raadsbrede wens om de bestaande referendumverordening integraal te actualiseren. De raadswerkgroep ‘referendum’ is hierover op 6 mei en 1 oktober 2025 in gesprek gegaan met de referendumcommissie. Vervolgens zijn de unit Juridische Zaken en de referendumcommissie verzocht om een aanvullend advies. De ontvangen adviezen zijn op 19 januari jl. ter consultatie besproken in de commissie BVM. 1 Naar aanleiding van deze consultatie heeft het college het voorliggende raadsvoorstel opgesteld en aan uw raad aangeboden. Op grond van artikel 2, onder g, van de Referendumverordening Capelle aan den IJssel 20202 brengt de referendumcommissie hierbij een schriftelijk advies uit over het voorliggende raadsvoorstel. In algemene zin constateert de referendumcommissie dat veel punten die zijn besproken in de werkgroep en in de commissie BVM zorgvuldig zijn verwerkt in het voorstel. Niettemin heeft de referendumcommissie nog enkele vragen en opmerkingen en verzoekt zij uw raad deze in overweging te nemen alvorens het voorstel vast te stellen.
In dit briefadvies wordt eerst ingegaan op een aantal algemene aandachtspunten. Vervolgens worden enkele specifieke onderdelen van het raadsvoorstel nader besproken. Eerder uitgebrachte adviezen worden daarbij, voor zover mogelijk, niet herhaald. De referendumcommissie verwijst hiervoor onder andere naar het uitgebrachte advies over de evaluatie verzoek raadgevend referendum Gebiedspaspoort 2.0 Rivium (maart 2021) 3, het advies over het raadsvoorstel wijziging referendumverordening Capelle aan den IJssel 2020 (november 2024)4 en de reactie op de actiepunten uit het overleg met de raadswerkgroep ‘referendum’ (september 2025)5.
1
https://capelleaandenijssel.raadsinformatie.nl/vergadering/1352963/Commissie%20Bestuur%2C%20Veiligheid %20en%20Middelen%2019-01-2026/preagenda 2 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR637487/2 3 Referendumcommissie Capelle aan den IJssel, Evaluatie verzoek raadgevend referendum Gebiedspaspoort 2.0 Rivium, maart 2021, https://capelleaandenijssel.raadsinformatie.nl/document/9996936/1/07B_02++Evaluatie+verzoek+referendum+gebiedspaspoort+2_0+Rivium+-+versie+24-03-21FH?connection_type=1&connection_id=5953999 4 Referendumcommissie Capelle aan den IJssel, Raadsvoorstel wijziging referendumverordening Capelle aan den IJssel, November 2024, https://capelleaandenijssel.raadsinformatie.nl/document/14850263/1#search=%22advies%20referendumcom missie%22 5 https://capelleaandenijssel.raadsinformatie.nl/document/16469669/1/06_03+-+Bijlage+2++Reactie+referendumcommissie+actiepunten+overleg+raadswerkgroep?connection_type=1&connection_id=99 55658
1
Algemeen In het raadsvoorstel zijn diverse wijzigingen opgenomen die, naar het oordeel van de referendumcommissie, aansluiten bij de uitgesproken wensen van de commissie BVM, het advies van emeritus-hoogleraar prof. dr. Roel de Lange en eerdere adviezen van de referendumcommissie. Allereerst betreft dit de aanpassing van het begrip kiesgerechtigdheid. Door het aanpassen en expliciteren van peilmomenten is deze nu in lijn gebracht met het advies van professor De Lange. Deze wijziging schept de benodigde duidelijkheid over het moment waarop wordt vastgesteld of sprake is van voldoende steunverklaringen. Daarnaast is de beperking tot twee antwoordmogelijkheden geschrapt. Hierdoor worden in de praktijk meerkeuzereferenda mogelijk gemaakt met daarbij passende stemprocedures, het is onduidelijk of een referendum met meerkeuzeopties voor zowel raadgevende als raadplegende variant geldt. Ter ondersteuning hiervan is vastgelegd dat de referendumcommissie adviseert over de formulering van de antwoordmogelijkheden en stemmogelijkheden. De referendumcommissie beschouwt dit, zoals eerder toegelicht, als een positieve en wenselijke wijziging. Verder zijn diverse redactionele aanpassingen doorgevoerd die de leesbaarheid en duidelijkheid van de verordening vergroten. In algemene zin kan de referendumcommissie zich hierin vinden.
Wel vraagt zij gelet op deze redactionele punten aandacht voor twee zaken. Ten eerste bevatten enkele uitzonderingsgronden in artikel 2 nog steeds de formulering “naar het oordeel van de raad”, terwijl dit oordeel in de nieuwe verordening expliciet is vastgelegd in artikel 8, zesde lid, onder a. Dit lijkt te leiden tot een onnodige dubbeling. Ten tweede is artikel 9, derde lid, geschrapt. De referendumcommissie begrijpt dat uitvoeringsaspecten niet noodzakelijkerwijs in de verordening hoeven te worden geregeld, maar benadrukt dat in de publiekscommunicatie helder moet worden gemaakt waar en gedurende welke periode steunverklaringen kunnen worden afgelegd. De periode om voor het definitief verzoek de vereiste steunverklaringen op te halen is immers beperkt. Tijdens het proces is het de referendumcommissie opgevallen dat bij de totstandkoming van deze verordening onduidelijk is wie verantwoordelijk is voor de verordening. De praktijk in andere gemeenten laat zien dat een referendumverordening primair een instrument van de raad is en niet van het college van B&W. Om die reden ligt het voor de hand dat de griffie, in samenspraak met de gemeenteraad, met een wijzigingsvoorstel komt en niet het college van B&W. Tot slot constateert de referendumcommissie dat een toelichting op de nieuwe verordening ontbreekt.
Dit kan op meerdere onderdelen leiden tot rechtsonzekerheid, zowel voor burgers als voor de gemeenteraad. Zonder toelichting is niet altijd duidelijk hoe bepaalde bepalingen moeten worden toegepast. Dit maakt de verordening niet alleen minder toegankelijk, maar ook juridisch kwetsbaar in de uitvoering. Om die reden adviseert de referendumcommissie om vóór vaststelling van de verordening een algemene en artikelsgewijze toelichting toe te voegen. Buurtpeilingen Tijdens de voorbereiding van het raadsvoorstel is regelmatig gesproken over het instrument van buurtpeilingen. In de huidige verordening kan een buurtpeiling – op grond van artikel 7, vierde lid – uitsluitend plaatsvinden op initiatief van de
2
gemeenteraad (raadplegend), een door burgers geïnitieerde buurtpeiling is niet mogelijk (raadgevend). Uit eerdere consultaties en uit het raadsvoorstel blijkt dat zowel binnen de gemeenteraad als bij het college brede steun bestaat voor het instrument van buurtpeilingen. Desondanks heeft het college ervoor gekozen om het raadplegende instrument niet uit te breiden naar een raadgevende variant. Het college stelt dat een referendum een relatief zwaar en formeel participatie-instrument is, terwijl een buurtpeiling juist informeel en flexibel zou moeten zijn. Om die reden twijfelt het college of de referendumverordening de juiste plaats is voor dit instrument. De referendumcommissie begrijpt deze redenering en erkent dat een buurtpeiling niet per se geregeld hoeft te worden in de referendumverordening. Tegelijkertijd geldt dat een buurtpeiling binnen de kaders van de verordening niet per definitie zwaar en formeel hoeft te zijn, zeker niet wanneer tegelijk wordt voorgesteld om de raadplegende variant in de verordening flexibeler te maken door het schrappen van de beperking tot twee antwoordmogelijkheden. Het is daarom aan uw raad om te bepalen of en hoe een buurtpeiling binnen het referenduminstrumentarium moet worden gepositioneerd.
Ondanks het feit dat de referendumcommissie de redenering van het college kan volgen, wil de referendumcommissie een inconsistentie in het raadsvoorstel wel signaleren. Hoewel het college twijfelt aan de plaats van buurtpeilingen binnen de referendumverordening, blijft de raadplegende variant daarin wel behouden. Indien de redenering van het college consequent was doorgevoerd, had het voor de hand gelegen deze bepaling te schrappen en, indien noodzakelijk, onder te brengen in de participatieverordening. Gelet hierop adviseert de referendumcommissie uw raad om expliciet een keuze te maken ten aanzien van het instrument van de buurtpeiling. Daarbij zijn twee vragen richtinggevend. Ten eerste, hoort het instrument thuis in de referendumverordening of in de participatieverordening? Ten tweede, is een buurtpeiling uitsluitend raadplegend van aard, of moet deze ook raadgevend zijn? Het is aan uw raad om op deze vragen een finaal antwoord te geven. Geldigheidsdrempel Tijdens de bespreking in de commissie BVM bestond brede steun voor het schrappen van de geldigheidsdrempel in artikel 13, eerste lid van de referendumverordening. Desondanks heeft het college ervoor gekozen om de huidige opkomstdrempel van 33% in de verordening te handhaven. Zoals de referendumcommissie eerder heeft geadviseerd, kan een opkomstdrempel leiden tot strategisch stemgedrag.
Daarnaast wekt een dergelijke drempel bij burgers de indruk van een bindend referendum, terwijl een gemeentelijk referendum slechts adviserend kan zijn. Deze schijn en de daaruit voortvloeiende mogelijke teleurstelling bij burgers dienen te worden voorkomen. Gelet op het adviserende karakter van het referendum is het aan de gemeenteraad om na een referendum de uitslag te wegen en hieraan consequenties te verbinden. De daadwerkelijke opkomst wordt daarbij door de raad in de praktijk altijd bij betrokken. Het is tegen deze achtergrond dan ook logisch dat in de modelreferendumverordening van de VNG geen geldigheidsdrempel is opgenomen. Een opkomstdrempel is geen gangbare praktijk meer bij gemeentelijke referenda.
3
De referendumcommissie adviseert uw raad daarom dringend om de geldigheidsdrempel alsnog te schrappen voordat het raadsvoorstel wordt vastgesteld, en hiervoor de modelreferendumverordening van de VNG6 als leidraad te gebruiken. Artikel 8, zesde lid Tijdens de bespreking in de commissie BVM op 19 januari jl. bestond brede steun voor het handhaven van de huidige uitzonderingsgronden in artikel 2 van de verordening. Wel is door enkele leden van uw raad de wens geuit om meer duidelijkheid te bieden over de vraag wie uiteindelijk bepaalt of sprake is van een referendabel besluit. Het college heeft met het voorliggende raadsvoorstel beoogd aan deze wens tegemoet te komen door artikel 8, zesde lid, te wijzigen. Het college doet dit ten eerste door onder a, expliciet vast te leggen dat de gemeenteraad, na advisering door de referendumcommissie, besluit of een raadsbesluit referendabel is. De referendumcommissie kan zich vinden in deze explicitering. Het is uiteindelijk aan de gemeenteraad, als democratisch gelegitimeerd orgaan, om hierover te beslissen. Daarbij is wel van belang dat de gemeenteraad dit besluit deugdelijk motiveert. Ten behoeve van deze motivering adviseert de referendumcommissie over de referendabiliteit van een besluit. De gemeenteraad kan van dit advies afwijken, mits dit zorgvuldig wordt gemotiveerd.
De referendumcommissie kan zich daarom vinden in de verduidelijking in artikel 8, zesde lid, onder a. Daarnaast stelt het college in artikel 8, zesde lid, onder b, een tweede wijziging voor. Hierin wordt bepaald dat de gemeenteraad, los van de referendabiliteit van een besluit, een inleidend verzoek kan weigeren indien dit in strijd is met het algemeen belang. Dit betreft een nieuwe weigeringsgrond en niet slechts een verduidelijking. De referendumcommissie merkt allereerst op dat een dergelijke uitzonderingsgrond systematisch eerder thuishoort in artikel 2 dan in artikel 8. Belangrijker is echter dat deze algemene weigeringsgrond, zonder nadere toelichting of afbakening, onhoudbaar wordt geacht. Het is onduidelijk wanneer sprake is van strijd met het algemeen belang en welke criteria daarbij moeten worden gehanteerd. Bovendien adviseert de referendumcommissie, gelet op haar taakomschrijving, niet standaard over deze grond. Het gevolg is dat de gemeenteraad zonder normatief kader zelf moet motiveren waarom een referendum in strijd zou zijn met het algemeen belang. Dit vergroot de kans op politieke willekeur en mogelijk oneigenlijk gebruik. Daarnaast ontstaat rechtsonzekerheid voor burgers, omdat het referendumproces in een laat stadium alsnog kan worden beëindigd. Dit maakt de bepaling zeer onwenselijk en juridisch kwetsbaar, zelfs bij een terughoudende rechterlijke toetsing.
De referendumcommissie adviseert daarom dringend om de uitzonderingsgrond in artikel 8, zesde lid, onder b, te schrappen, dan wel deze te concretiseren tot specifieke, toetsbare uitzonderingsgronden en te verplaatsen naar artikel 2. Conclusie De referendumcommissie constateert dat het voorliggende raadsvoorstel op belangrijke onderdelen een verbetering vormt ten opzichte van de huidige verordening en dat veel eerder geuite wensen en adviezen zorgvuldig zijn verwerkt. Tegelijkertijd ziet de Zie artikel 13 van de modelreferendumverordening VNG: https://vng.nl/brieven/nieuwe-vng-modelreferendumverordening 6
4
commissie nog een aantal wezenlijke aandachtspunten die, indien ongewijzigd vastgesteld, kunnen leiden tot rechtsonzekerheid en juridische kwetsbaarheid in de uitvoering. In het bijzonder adviseert de referendumcommissie om: -
een toelichting op de verordening toe te voegen;
-
de geldigheidsdrempel in artikel 13, eerste lid te schrappen; en
-
de aanvullende weigeringsgrond in artikel 8, zesde lid, onder b, te heroverwegen.
De referendumcommissie verzoekt uw raad deze punten nadrukkelijk te betrekken bij de verdere behandeling en vaststelling van de nieuwe referendumverordening. De referendumcommissie is vanzelfsprekend bereid het advies toe te lichten.
Namens de referendumcommissie Capelle aan den IJssel,
Koen van der Krieken, voorzitter
5