06.03 - Bijlage 2 - Reactie referendumcommissie actiepunten overleg raadswerkgroep

Reactie van de referendumcommissie Capelle aan den IJssel op actiepunten uit overleg tussen de raadswerkgroep “referendum” en de leden van de referendumcommissie d.d. 6 mei 2025

Zie het samenvattend verslag van het overleg d.d. 6 mei 2025 voor een overzicht van de toen besproken onderwerpen. Hieronder worden de actiepunten uit dat overleg gericht aan de referendumcommissie uitgewerkt.

Onderwerp: Meerkeuze referenda/vraagstelling Actiepunt: De referendumcommissie zegt toe te zullen informeren bij een aantal gemeenten die met een alternatieve stemprocedure werken en de opgehaalde informatie van de (in de vorm van een advies) te zullen delen met de werkgroep en de unit Juridische Zaken en Inkoop. Advies referendumcommissie: In de referendumverordening van Capelle aan den IJssel de mogelijkheid creëren om (bij raadplegende referenda) een vraagstelling met meer dan twee antwoordopties mogelijk te maken in combinatie met een alternatieve stemprocedure. De modelverordening VNG 2019 (artikel 9) geeft concrete handvatten om dit in de verordening op te kunnen nemen. Reactie referendumcommissie: -

-

Kernpunt alternatieve stemprocedure: Niet alle kwesties zijn via een referendum terug te brengen tot een stemvraag met de antwoordopties “ja” of “nee”. Er kunnen zich situaties voordoen waarbij het mogelijk en wenselijk is om meer dan twee antwoordopties aan kiezers voor te leggen. Als hiervoor wordt gekozen, vraagt dit om een alternatieve stemprocedure, omdat de kans anders aanwezig is dat de uitslag van het referendum multi-interpretabel wordt. Om dit in Capelle te kunnen regelen, dient de referendumverordening op dit punt te worden aangepast. Toelichting op/achtergrond bij alternatieve stemprocedure: Een referendum moet vanuit technisch oogpunt zo zijn ingericht dat het kan leiden tot een zo duidelijk mogelijk uitslag. In ieder geval moet worden voorkomen dat een uitslag op grond van technische aspecten gemakkelijk multi-interpretabel wordt. Dit uitgangspunt zou bij een ‘klassieke’ stemprocedure bij een vraagstelling met meer dan twee antwoordopties onder druk komen te staan. Met klassieke stemprocedure bedoelen we de situatie waarin een stemgerechtigde slechts één antwoordoptie mag aankruisen, zoals gebruikelijk is bij verkiezingen en (nationale) referenda (bv. de keuze tussen ‘voor’ en ‘tegen’). Wanneer meer dan twee antwoordopties worden voorgelegd aan kiezers bestaat de reële kans dat geen van de alternatieven een absolute meerderheid van de stemmen krijgt.

In het onderstaande fictieve rekenvoorbeeld wordt deze kwestie duidelijk Fictief rekenvoorbeeld 1 Optie A: 12% Optie B: 18% Optie C: 33% Optie D: 37% Uit het rekenvoorbeeld blijkt dat geen enkele optie een absolute meerderheid (50% + 1) van de stemmen heeft gekregen. Een dergelijke uitslag kan problematisch zijn voor het verdere vervolgproces. De uitslag is namelijk multi-interpretabel. Op grond van het principe ‘degene met de meeste stemmen wint’ zou optie D tot winnaar worden uitgeroepen. Optie D heeft namelijk 37% van de stemmen gekregen en dit percentage is hoger dan alle andere afzonderlijke opties. Echter, een overduidelijke meerderheid van de kiezers (63%) heeft niet op optie D gestemd. Vraag is nu hoe we de uitkomst in dit fictieve voorbeeld

1

moeten interpreteren. Wat is nu de werkelijke voorkeur van de kiezer? De politiek kan hier in ieder geval alle kanten mee uit. Aan de standaard stemprocedure kleeft nog een nadeel. De kans is aanwezig dat een andere optie dan de ‘winnende’ optie onder het klassieke meerderheidsprincipe door een meerderheid van de kiezers als beter wordt gezien. Theoretisch kan zelfs het alternatief met de meeste stemmen (relatief, optie D in het rekenvoorbeeld) door een meerderheid van de kiezers als de ‘slechtste’ optie worden gezien. Dit wordt duidelijk in het onderstaande rekenvoorbeeld, waarbij we uitgaan van de eerste, tweede, derde en vierde voorkeur van groepen kiezers. Fictief rekenvoorbeeld 2 Groep Omvang I 12% II 18% III 33% IV 37%

1e voorkeur Optie A Optie B Optie C Optie D

2e voorkeur Optie B Optie C Optie B Optie C

3e voorkeur Optie C Optie A Optie A Optie B

4e voorkeur Optie D Optie D Optie D Optie A

In het tweede rekenvoorbeeld staan vier groepen kiezers. De eerste groep, waartoe 12% behoort, heeft een voorkeur voor optie A. De tweede voorkeur van deze groep kiezers is optie B; de derde voorkeur is optie C en de vierde voorkeur is optie D. De voorkeuren van de overige groepen kiezers zijn op een vergelijkbare wijze in het rekenvoorbeeld weergegeven. Wanneer aan kiezers wordt gevraagd een voorkeursoptie aan te geven, en de winnaar wordt bepaald op basis van de relatieve meerderheid, zou optie D als winnaar worden aangewezen. Het rekenvoorbeeld laat duidelijk zien dat 63% van de kiezers optie D de slechtste optie vindt. Rekening houden met alle kiezersvoorkeuren zou het gerechtvaardigd zijn om optie C als winnaar uit te roepen. Om recht te doen aan de voorkeuren van kiezers en om de kans op een multiinterpretabele uitslag te verkleinen, kan uit alternatieve stemprocedures worden gekozen. Een voorbeeld is de stemprocedure van de meervoudige stem ofwel approval voting. Kiezers kunnen bij deze stemprocedure op zoveel opties stemmen als ze willen (bij stemmingen met meer dan twee antwoordopties). Ze keuren dus geen, één, meerdere of alle opties goed. Iedere afzonderlijke optie binnen deze procedure door de kiezer goed- of afgekeurd. Hierbij kennen kiezers als het ware steeds 0 of 1 punt(en) aan de voorliggende opties.

De optie die de meeste stemmen krijgt is de voorkeursoptie (bij een relatieve meerderheid). In het onderstaande voorbeeld is de fictieve uitslag van een stemmen met vijf kiezers op grond van approval voting weergegeven. Fictief rekenvoorbeeld 3 Kiezer 1 Kiezer 2 [ ] Optie A [ ] Optie A [ ] Optie B [X] Optie B [X] Optie C [ ] Optie C [ ] Optie D [ ] Optie D Uitslag stemming Aantallen Optie A 1 stem Optie B 4 stemmen Optie C 2 stemmen Optie D 0 stemmen

Kiezer 3 [X] Optie A [X] Optie B [ ] Optie C [ ] Optie D

Kiezer 4 [ ] Optie A [X] Optie B [ ] Optie C [ ] Optie D

Kiezer 5 [ ] Optie A [X] Optie B [X] Optie C [ ] Optie D

Percentage 20% 80% 40% 0%

In het bovenstaande rekenvoorbeeld heeft optie B de meeste stemmen gekregen en is daarmee de ‘winnaar’ van het referendum. De meeste kiezers zien deze optie zitten.

2

Wanneer we nader inzoomen op het uitslagpercentage, dan valt op dat deze boven de honderd procent uit komt. Dit komt doordat vijf kiezers in totaal zeven stemmen hebben uitgebracht. Er zijn dus meer stemmen uitgebracht dan dat er kiezers zijn. Dit is een van de inherente kenmerken van approval voting. Hoewel deze procedure geen garantie biedt voor een absolute meerderheid van de geldig uitgebrachte stemmen voor de ‘winnende’ optie, is de kans hierop wel aanzienlijk groter dan bij toepassing van de methode van de enkelvoudige, niet-overdraagbare stem (de ‘klassieke’ methode). Via deze systematiek is het ook mogelijk dat meer dan één optie kan rekenen op de steun van de absolute meerderheid. In dat geval is de ‘winnaar’ de optie met de grootste meerderheid.

-

-

-

-

Een ander alternatief is de methode van de enkelvoudige overdraagbare stem ofwel preferential voting. Kern van procedure is dat kiezers hun preferenties ten aanzien van de verschillende alternatieven kunnen ordenen in volgorde van voorkeur (1e voorkeur, 2e voorkeur, 3e voorkeur, enz.). Als een van de voorgelegde alternatieven de absolute meerderheid van de stemmen krijgt, wordt dit alternatief de winnaar van het referendum. Indien geen van de alternatieven een absolute meerderheid van de stemmen achter zich weet te scharen, worden de stemmen van het minst populaire alternatief overgeheveld naar de tweede voorkeur. Dit proces herhaalt zicht totdat een van de alternatieven een absolute meerderheid van stemmen heeft. Verschillende gemeenten hebben in het verleden een referendum georganiseerd waarbij meer dan twee antwoordopties zijn voorgelegd aan kiezers, en waarbij een van de hiervoor genoemde alternatieve stemprocedures is gehanteerd. Drie concrete voorbeelden: o 23 april 2008: gemeente Duiven. Er is een referendum gehouden over het project ‘Vitaal Centrum Duiven’. Het betrof de herinrichting van het centrum van Duiven. Er lagen drie door het gemeentebestuur voorbereide plannen voor. Kiezers mochten op zoveel plannen stemmen als ze wilden (1, 2 of 3 plannen). Zie voor de evaluatie van dit referendum incl. de stemprocedure preferential voting: De stemming in Duiven, pp. 30-36.

o 12 september 2012: gemeente Onderbanken. Er is een referendum gehouden over de bestuurlijke toekomst van de gemeente Onderbanken. Er werden drie toekomstplannen voorgelegd aan de kiezer. Kiezers konden hun voorkeur kenbaar maken door het cijfer 1 te plaatsen bij de optie die de eerste voorkeur had, 2 bij de optie die de tweede voorkeur had en 3 bij de optie die de derde voorkeur had (preferential voting). o 25 november 2015: gemeente Landerd. Er is een referendum gehouden over de bestuurlijke toekomst van de gemeente Landerd. Vraag die kiezers kregen voorgelegd was in welke optie of opties de kiezers zich konden vinden over de bestuurlijke toekomst van de gemeente Landerd. Kiezers konden één of meer vakjes rood kleuren op het stembiljet. In totaal kon uit zes antwoordopties worden gekozen. Zie voor de evaluatie van dit referendum incl. reflectie op de stemprocedure approval voting: Evaluatie raadplegend referendum bestuurlijke toekomst gemeente Landerd, pp. 6-11. Het gebruik van de alternatieve stemprocedures is in de gemeenten positief beoordeeld. De mogelijkheid om meer dan twee antwoordopties aan kiezers voor te leggen is eveneens genoemd in de modelreferendumverordening VNG 2019. Er kunnen zich in de toekomst situaties voordoen waarbij het gemeentebestuur van Capelle aan den IJssel meer dan twee antwoordopties zou willen voorleggen aan de kiezers.

Omwille van de hierboven geschetste redenen verdient het aanbeveling om in de referendumverordening de mogelijkheid te creëren dit toe te staan, in combinatie met een alternatieve stemprocedure. De modelverordening VNG 2019 (artikel 9) geeft concrete handvatten om dit in de verordening te kunnen regelen. Het advies van de referendumcommissie is om deze mogelijkheid op te nemen in een gewijzigde referendumverordening.

3

Onderwerp: Uitzonderingsgronden Actiepunt: De referendumcommissie zal hier nader advies over geven en dat delen met de werkgroep en de unit Juridische Zaken en Inkoop. Advies referendumcommissie: De referendumcommissie gaat graag in gesprek met de raadswerkgroep over de wenselijkheid van de uitzonderingsgronden (art. 2, sub j, sub l en art. 8, lid 6 van de referendumverordening). Hierna neemt de commissie een definitief standpunt in over de uitzonderingsgronden. Reactie referendumcommissie: -

-

-

-

-

-

In maart 2021 heeft de referendumcommissie Capelle aan den IJssel een evaluatie uitgebracht over het verzoek tot een raadgevend referendum over het Gebiedspaspoort 2.0 Rivium. In deze evaluatie zijn diverse aanbevelingen gedaan. Een deel van de aanbevelingen volgt uit geconstateerde knelpunten en onduidelijkheden, die (in)direct voortkomen uit artikelen die zien op de uitzonderingsgronden in de referendumverordening van Capelle aan den IJssel. De beoordeling of een referendum kan worden gehouden of dat er sprake is van een uitzonderingsgrond, is een door de gemeenteraad te nemen besluit. Dit kan een lastige, politiek beladen afweging zijn, waarbij het deskundig en onafhankelijk advies van de referendumcommissie nuttig en behulpzaam kan zijn. De referendumcommissie geeft advies, maar het is aan de raad om een uiteindelijke afweging te maken en een besluit te nemen. In meer algemene zin staat de referendumcommissie op het standpunt dat de referendumverordening geen leeg instrument kan en mag zijn en dat uitsluitend politiek gedreven motieven niet de basis mogen zijn, dat er geen referendum gehouden kan worden. In de referendumverordening van Capelle aan den IJssel staat de vraag centraal of een concept raadsbesluit waarover een referendum wordt verzocht, onderwerp van referendum kan zijn (zie artikel 7, lid 2 en artikel 8, lid 4 van de referendumverordening).

In deze verordening worden een aantal uitzonderingsgronden genoemd in artikel 2. Hiermee is dus de beleidsvrijheid van de raad beperkt(er). Mochten er géén uitzonderingsgronden zijn, dan dient de raad, in de geest van de referendumverordening, te besluiten dat er een referendum kan worden gehouden. In de praktijk van Capelle aan den IJssel is gebleken dat artikel 8, lid 6 van de referendumverordening anders wordt geïnterpreteerd, dan de bedoeling is geweest bij het opstellen van de referendumverordening. Naar aanleiding van de evaluatie van het verzoek tot een raadgevend referendum over het Gebiedspaspoort 2.0 Rivium gaat de referendumcommissie graag met de raadswerkgroep in gesprek omdat de bedoeling en de werking van de referendumverordening door sommigen anders wordt geïnterpreteerd en toegepast dan volgens de modelreferendumverordening van de VNG. Tijdens dit gesprek wil de referendumcommissie in ieder geval kritisch kijken naar de volgende uitzonderingsgronden en gerelateerde bepalingen in de referendumverordening: o Artikel 2, sub j.: “die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen besluit waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden”. Deze bepaling laat in de praktijk te veel ruimte voor een politieke afweging.

o Artikel 2, sub l: “waarvan de totstandkoming, inwerkingtreding of uitvoering naar het oordeel van de raad niet kan worden uitgesteld vanwege enig daarmee gemoeid belang”. Deze bepaling laat potentieel te veel ruimte voor een politieke afweging. o Artikel 8, lid 6: “voorafgaand aan de behandeling van het betreffende concept raadsbesluit, besluit de raad of de gelegenheid wordt geboden tot het indienen van een definitief verzoek”. Dit artikel is eerder door de raad gebruikt om een referendumverzoek af te wijzen, daarmee geen rekening houdend met de in artikel 2 genoemde uitzonderingsgronden. Naar aanleiding hiervan rijzen de volgende

4

-

-

vragen: wat is de functie van de referendumverordening? Is het wel nodig om dit artikel te handhaven in de verordening, want de raad heeft alle vrijheid om een referendum af te wijzen op grond van artikel 8, lid 6? De antwoorden zijn terug te vinden in de toelichting van de modelreferendumverordening van de VNG. Mogelijke uitkomst van deze gesprekken kan bv. zijn dat de discretionaire bevoegdheid die via de ‘kan-bepaling’ voortvloeit uit artikel 2 van de referendumverordening wordt vervangen door een bepaling die de beslissingsruimte van de gemeenteraad nog explicieter inperkt. Een andere mogelijkheid is om de discretionaire bevoegdheid te handhaven in de verordening, maar een bepaling of toelichting op te nemen die meer zekerheid en duidelijkheid biedt over hoe de raad met deze bevoegdheid naar eigen oordeel dient om te gaan. Met deze aanvullende bepaling of toelichting kan eveneens worden voorkomen dat in de toekomst politiek gedreven motieven mogelijk de basis zijn van besluiten. Beide opties zijn eerder ook voorgesteld door het college van B&W. Een andere mogelijke uitkomst is dat artikel 2, sub j en l, evenals artikel 8, lid 6, vervallen in de referendumverordening.

De referendumcommissie acht het van belang eerste de opties te bespreken met de raadswerkgroep en de unit Juridische Zaken en Inkoop, alvorens met een definitief advies te komen over de geprefereerde oplossingsrichting.

Onderwerp: Mogelijkheid raadplegend referendum Actiepunt: De werkgroep is het eens met de suggestie dat de gemeenteraad andere (eigen) instrumenten heeft om tot politieke besluitvorming te komen. De werkgroep is benieuwd waarom ooit naast het raadgevend referendum (initiatief van kiesgerechtigden) de raadplegende variant (op initiatief van de raad) is opgenomen in onze verordening. De referendumcommissie onderzoekt wat hierin de landelijke ontwikkelingen zijn en de opgehaalde informatie (in de vorm van een advies) te zullen delen met de werkgroep en de unit Juridische Zaken en Inkoop. Advies referendumcommissie: De mogelijkheid van een raadplegend referendum behouden in de referendumverordening van Capelle aan den IJssel. Reactie referendumcommissie: -

-

-

-

In de modelreferendumverordening van de VNG is de optie uitgewerkt om een referendum op initiatief van de raad te organiseren (artikel 7). Naar alle waarschijnlijkheid is ervoor gekozen om dit destijds over te nemen in de referendumverordening van de gemeente Capelle aan den IIssel. Een veelgehoorde reden om een raadplegend referendum te organiseren is dat de raad wil weten hoe de bevolking over een vraagstuk denkt, alvorens de raad een definitief besluit neemt over dat vraagstuk. Het is een manier om de gehele stemgerechtigde bevolking vroegtijdig en formeel te betrekken bij besluitvorming. Uit een analyse van 215 georganiseerde referenda in Nederlandse gemeenten tussen 1906 en juli 2018 blijkt dat verreweg de meeste lokale referenda raadplegend van aard zijn, op initiatief van het gemeentebestuur. In 84,2% van alle gevallen besloot de gemeenteraad tot het houden van een volksraadpleging. De andere referenda waren dus raadgevend, op initiatief van de bevolking. De laatste jaren neemt het aantal raadgevende referenda toe, maar het is tot op heden nog altijd het gemeentebestuur dat qua aantallen geïnitieerde referenda de eerste plek bezet. Van de 110 referenda in de periode 2000-juli 2018 waren er 89 raadplegend en 21 raadgevend. De vraag of in de referendumverordening de mogelijkheid tot een raadplegend referendum moet zijn opgenomen, is een politieke.

In de praktijk wordt van deze variant met regelmaat gebruik gemaakt. En het de hier eerder beschreven alternatieve stemprocedures zullen vooral relevant zijn bij de variant van een raadplegend referendum. Bij een raadgevend referendum ligt immers de vraag voor of stemgerechtigden voor of tegen het concept

5

raadsbesluit zijn (zie artikel 6 van de referendumverordening). Wat de referendumcommissie betreft kan de raadplegende variant in de verordening blijven staan.

Onderwerp: Inzicht in spreiding over buurten Actiepunt: Ingebracht door mevrouw Armfield: Hoe zou er bij een referendum tot een betere spreiding / meer inzicht daarin over de verschillende buurten gekomen kunnen worden? Dat zou kunnen door te vragen naar de postcodes wanneer het gaat om het inleidend en definitief verzoek. Stemmingen (dus het feitelijke referendum) zijn geheim en daaruit is de spreiding niet te destilleren. De heer Van Nieuw Amerongen zegt dat er wel weer een drempel wordt opgeworpen, als b.v. als criterium wordt gesteld dat er “zoveel kiesgerechtigden uit een bepaalde buurt” moeten meedoen. Of elders een dergelijke werkwijze wordt toegepast, wordt nagevraagd bij de voorzitter van de referendumcommissie. Advies referendumcommissie: niet van toepassing, betreft een vraag. Reactie referendumcommissie: -

-

Een referendum lijkt in de praktijk veel opzichten op een verkiezing. Stemvrijheid en stemgeheim zijn bij een verkiezing belangrijke waarborgen. Zij garanderen dat kiezers in eerlijke verkiezingen hun stem zonder beïnvloeding of pressie in het geheim kunnen uitbrengen. Sinds 1983 is het stemgeheim in de Grondwet verankerd: ‘De verkiezingen worden gehouden bij geheime stemming’. Hiermee bedoelde de grondwetgever ‘dat elke kiezer het recht heeft om geheel voor zichzelf te houden op wie hij zal stemmen, stemt of heeft gestemd’. De kiezer kan zijn keuze geheim houden, maar hoeft dat niet te doen. Hij mag het achteraf van de daken schreeuwen. Vanwege de hiervoor genoemde waarborgen is ook bij een gemeentelijk referendum achteraf niet inzichtelijk wie precies voor welke optie bij het referendum heeft gestemd. Wel wordt bij een verkiezing door de gemeente de uitslag per stembureau openbaar gemaakt. Dat kan ook bij een gemeentelijk referendum worden gedaan. Dit geeft tot op zekere hoogte inzicht in hoe er in verschillende delen van de gemeente gestemd is voor een bepaalde optie. Deze gegevens zijn niet direct te vertalen naar hoe een bepaalde buurt heeft gestemd. Kiezers kunnen namelijk bij ieder willekeurig stembureau in de gemeente hun stem uitbrengen. Zo ligt het voor de hand dat treinreizigers bv. op het stembureau op of nabij een station een stem uitbrengen.

Dus bij het toekennen van de uitslag per stembureau aan bepaalde buurten of wijken dienen wel de nodige slagen om de arm te worden gehouden.

6