06.02 - gebiedsontwikkeling het Nieuwe Rivium

Meent 94 t 010 • 267 22 42

Postbus 70012

info@rekenkamer.rotterdam.nl

3000 KP Rotterdam

www.rekenkamer.rotterdam.nl

Gemeente Capelle aan den IJssel Gemeenteraad

d.t.k.v. de Griffie Postbus 70 2900 AB CAPELLE AAN DEN IJSSEL

datum

ons kenmerk

28 mei 2021

C.O.20.01

pagina

betreft

1 van 44

onderzoeksbrief 'gebiedsontwikkeling het Nieuwe Rivium'

Geacht raadslid, Op 17 september 2020 heeft de rekenkamer de onderzoeksopzet het Nieuwe Rivium gepubliceerd. Deze brief bevat de uitkomsten van dit onderzoek. In het onderzoek beoogt de rekenkamer te beoordelen of: • het project- en risicomanagement in opzet toereikend zijn om de gebiedsontwikkeling het Nieuwe Rivium binnen de gestelde kaders uit te kunnen voeren; • de raad voldoende in staat wordt gesteld zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen. Bij deze doelstelling zijn drie deelvragen geformuleerd, te weten: 1. Is de governance van het project dusdanig ingericht dat de organisatie in staat is (zal zijn) het project binnen de gestelde kaders uit te voeren? 2. Borgt het gehanteerde systeem van risicomanagement dat de (huidige en toekomstige) risico’s van het project voldoende inzichtelijk zijn, worden ze voldoende beheerst en wat is op hoofdlijnen het risicoprofiel van het project? 1 3. Stelt het college de raad voldoende in staat zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? inhoud brief Deze brief bestaat uit vijf paragrafen. In de eerste paragraaf zijn de conclusies en aanbevelingen geformuleerd. Ook zijn in deze paragraaf de reactie van het college en het nawoord van de rekenkamer op de collegereactie opgenomen.

De tweede paragraaf geeft de huidige stand van zaken weer en schetst enkele algemene ontwikkelingen van het project en gemaakte afspraken sinds Gebiedspaspoort 1.0. Paragrafen drie tot en met vijf gaan in op de beantwoording van de deelvragen met betrekking tot respectievelijk de governance (deelvraag 1), risicomanagement (deelvraag 2) en de kaderstellende en controlerende rol van de raad (deelvraag 3). Bij deze brief zijn drie bijlagen met uitgebreide figuren opgenomen waarnaar wordt verwezen in de hoofdtekst. In bijlage 4 is het normenkader opgenomen. 1

Aan de oorspronkelijke deelvraag 2 uit de onderzoeksopzet is de vraag ‘en wat is op hoofdlijnen het risicoprofiel van het project?’ toegevoegd.

1. conclusies en aanbevelingen, collegereactie en nawoord Deze paragraaf bevat de hoofdconclusies en aanbevelingen voortkomend uit het onderzoek naar Het Nieuwe Rivium. De zeven conclusies zijn onderverdeeld over de drie thema’s van dit onderzoek, te weten governance, toepassing van risicomanagement en de informatievoorziening aan de raad. De conclusies in paragraaf 1.1. bevatten in de schuine tekst een beknopte onderbouwing. In deze onderbouwing wordt tussen haakjes telkens verwezen naar de paragraaf of paragrafen in deze brief waarin de bevindingen nader zijn uitgewerkt. De aanbevelingen staan in paragraaf 1.2. 1.1 conclusies datum 28 mei 2021

pagina

governance De rekenkamer maakt onderscheid tussen de interne governance (overlegstructuren en afspraken binnen de gemeente) en de externe governance (overlegstructuren en afspraken tussen de gemeente en externe partijen).

2 van 44

1. De interne governance van het project Het Nieuwe Rivium is vanaf medio 2019 gedegen ingericht, conform het bestaande Capelse schema projectmatig werken. De opzet van de interne governance is echter niet volledig, vanwege het ontbreken van een integraal projectplan en een heldere projectrapportage. Omdat er een beperkt samenhangend integraal inzicht bestaat in de (realisatie van de) projectdoelen, de (beheersing van de) risico’s, het benodigde en bestede budget en de beoogde en gerealiseerde voortgang, beschikt de gemeente onvoldoende over samenhangende managementinformatie om binnen het project tijdig te kunnen (bij)sturen op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau. • Er is een actuele en heldere projectstructuur, die in lijn is met het Capelse

•

•

•

schema projectmatig werken en zowel bestuurlijk als ambtelijk opdrachtgever-opdrachtnemerschap borgt. Ook is er een projectorganisatie opgezet met voldoende kennis en expertise (zie par. 3.2.2 – 3.2.4). De aanpak van projectmatig werken is vanaf de start van het project niet goed toegepast. Dit is met de komst van de huidige projectleiding medio 2019 verbeterd. Maar omdat een integraal projectplan nog ontbreekt, is de samenhang tussen de gestelde doelen, de daarbij geldende risico’s en planning, het benodigde budget, de scope van het project en de gewenste kwaliteit niet duidelijk (zie par. 3.2.1). Voor de projectfasen tot en met het vaststellen van het Gebiedspaspoort 2.0 (GP2.0) ontbrak een projectopdracht. Het Capelse schema projectmatig schijft deze echter voor iedere projectfase voor. Inmiddels verschaft de in oktober 2020 vastgestelde projectopdracht voor de ontwerpfase wel duidelijkheid in de structuur en werkwijze (zie par. 3.2.1). Met betrekking tot de wijze waarop de aangepaste projectstructuur thans functioneert, merkt de rekenkamer op dat: o De rol en betrokkenheid van het CMT (Capels Management Team) niet altijd duidelijk is.

Zo is niet helder waarom het collegebesluit van medio 2020 om af te wijken van het uitgangspunt van het college dat de Samenwerkingsovereenkomst (SOK) voorafgaand aan het GP2.0 moest zijn vastgesteld, in tegenstelling tot de toezegging daartoe, niet voor advies is voorgelegd aan het CMT. o De projectcontrol functie tekortschiet en verstevigd moet worden om de financiële en niet-financiële risico’s beter te kunnen managen.

Het momenteel niet duidelijk is hoe de (recent aangetrokken) deelprojectmanagers voor het marktspoor (bijvoorbeeld voor het afsluiten van de (privaatrechtelijke) SOK) en voor het publieke spoor (bijvoorbeeld voor het verlenen van (publiekrechtelijke) omgevingsvergunningen) zich qua verantwoordelijkheden en bevoegdheden verhouden tot de projectmanager (zie par. 3.2.3). Doordat een periodieke voortgangsrapportage ontbreekt, is de informatievoorziening, zowel aan het bestuur als binnen de ambtelijke organisatie, over de voortgang van het project ad hoc en ongestructureerd (zie par. 3.2.5). In de ambtelijke reactie is een eerste ruwe versie van een voortgangsrapportage aangereikt. Deze biedt een goede basis voor een verdere uitwerking.

o

•

datum 28 mei 2021

pagina 3 van 44

2. De externe governance is beperkt geformaliseerd en minder duidelijk ingericht dan de interne governance. Dit kan in de onderhandelingen met marktpartijen tot onduidelijkheid leiden over bijvoorbeeld al dan niet bindende afspraken tussen de gemeente en marktpartijen en kan daarmee negatieve consequenties hebben voor de voortgang van het project. • De externe governance is niet, zoals de interne governance, expliciet •

•

zichtbaar gemaakt en vastgelegd in een plaat of organogram (zie par. 3.2.1). De projectgroep, die geborgd is in de in oktober 2020 vastgestelde projectopdracht, vormt het overlegplatform tussen de gemeente en de marktpartijen die de herontwikkeling zullen gaan realiseren. Binnen het overleg met de marktpartijen, dat niet is geborgd in enig document, vinden privaatrechtelijke onderhandelingen plaats tussen de gemeente en (onderhandelaars namens) marktpartijen die fase 1 gaan uitvoeren (zie par. 3.3.1). De wijze waarop en de frequentie waarmee de gemeente overleg voert met de overige marktpartijen (alle marktpartijen die niet deelnemen aan fase 1 van het project) is niet duidelijk. Deze marktpartijen spelen wel een belangrijke rol in de gehele toekomstige herontwikkeling van het gebied. Ook ten aanzien van afstemming met andere stakeholders (bijvoorbeeld omliggende gemeenten en omwonenden) is weinig formeel geregeld (zie par. 3.3.1 en 3.3.2).

3. De gemeente en de marktpartijen zijn ondanks intensieve onderhandelingen nog niet tot bindende financieel juridische afspraken gekomen. Hierdoor heeft de gemeente een half jaar na het afsluiten van het GP2.0 nog steeds niet de door het college geëiste zekerheid dat de herontwikkeling zonder kosten en risico voor de gemeente gerealiseerd gaat worden. Bovendien dient er door de marktpartijen eerst (of ook) een realisatieplan opgesteld te worden. Dit heeft gevolgen voor de planning, doorlooptijd en (door- en oplopende) projectkosten. • In het realisatieplan, dat nog niet gereed is, worden de onderlinge

•

inhoudelijke afspraken over de ontwikkeling door de marktpartijen gemaakt en vastgelegd. Het realisatieplan is gekoppeld aan de SOK en dient derhalve te zijn opgesteld voordat de SOK kan worden ondertekend door alle partijen. De gemeente en de marktpartijen (fase 1) zijn ondanks goede intenties nog niet tot overeenstemming gekomen over het afsluiten van een Samenwerkingsovereenkomst (SOK), waarin bindende financieel juridische afspraken worden vastgelegd. Hierdoor heeft de gemeente nog niet de door het college geëiste zekerheid dat de marktpartijen de volledige financiering en alle risico’s van de herontwikkeling voor hun rekening nemen (zie par. 3.3.3, 3.3.4).

•

•

datum 28 mei 2021

pagina 4 van 44

Het was ten tijde van het schrijven van deze brief (nog) niet duidelijk wanneer het realisatieplan en de SOK zullen worden vastgesteld. Dit raakt de planning en doorlooptijd van het gehele project en heeft daarmee ook invloed op de (door- en oplopende) projectkosten (zie par. 3.3.3). In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan dat op basis van de recente planning het vaststellen van het realisatieplan (en daarmee van de SOK) in het derde kwartaal van 2021 wordt verwacht.

risicomanagement 4. Het risicomanagement dat op project Het Nieuwe Rivium wordt toegepast, verschaft inzicht in risico’s voor de gemeente. De governance van het risicomanagement systeem is echter onvoldoende uitgewerkt en de toepassing van het instrument is niet stevig genoeg geborgd in de project governance. Bovendien vindt er geen risicoanalyse plaats samen met de marktpartijen, die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de herontwikkeling. Het instrument wordt hierdoor nog onvoldoende toegepast ten behoeve van de interne en externe projectsturing en -beheersing. • In opzet is het risicomanagement voor het project redelijk tot goed ingericht,

maar voor een adequate toepassing van risicomanagement is een aantal aspecten in onvoldoende mate uitgewerkt. Het gaat om de volgende aspecten: o In de praktijk wordt risicomanagement nog onvoldoende frequent en systematisch toegepast, worden risico’s en beheersmaatregelen niet of nauwelijks besproken in de diverse overleggremia en zijn rollen, taken en verantwoordelijkheden voor het identificeren, wegen en managen van risico’s niet helder toebedeeld binnen de projectorganisatie (zie par. 4.2.3 en 4.2.4). o Het inzicht in de werking van de getroffen beheersmaatregelen en de (mogelijke) impact daarvan op de ontwikkeling van de onderscheiden (top)risico’s is beperkt. Voor de toprisico’s zijn weliswaar beheersmaatregelen benoemd, maar deze zijn niet allemaal geconcretiseerd. Daarnaast is er geen ‘probleemeigenaar’ aangesteld voor elk van de beheersmaatregelen, waardoor het onduidelijk blijft wat, wanneer en door wie iets moet worden uitgevoerd (zie 4.2.4). o Bij de doorberekening van de impact van de benoemde risico’s en de doorvertaling daarvan in het weerstandsvermogen, wordt de kans dat het risico zich openbaart niet op consistente wijze toegepast en bovendien te laag ingeschat. Daarmee is ook de financiële impact van diverse risico’s te laag ingeschat (zie par. 4.2.3). o Diverse risico’s zijn van toepassing op en uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de marktpartijen.

De marktpartijen worden echter niet betrokken bij een gezamenlijke risicoanalyse (zie par. 4.2.2). 5. De risicobereidheid van de gemeente is nihil. Het college hanteert immers het uitgangspunt dat de herontwikkeling van het Nieuwe Rivium zonder risico en kosten voor de gemeente gerealiseerd gaat worden. Dit is, gelet op ervaringen met soortgelijke grootschalige herontwikkelingen elders, niet zonder meer een realistisch uitgangspunt. • Uit vergelijkbare gebiedsontwikkelingen blijkt dat het niet realistisch is te

•

veronderstellen dat een dergelijke herontwikkeling zonder enig risico en te maken kosten gerealiseerd kan worden (zie par. 4.3). Dat de zeer lage risicobereidheid niet houdbaar is, blijkt ook uit de doorvertaling van de risico’s in het weerstandsvermogen van de gemeente

voor dit project. De gemeente reserveert namelijk in de begroting voor de door de haar onderscheiden risico’s wel een substantieel bedrag (zie par. 4.2.3). kaderstellende en controlerende taak van de raad 6. De raad is tot de vaststelling van het GP2.0 zowel voor het kunnen uitvoeren van haar kaderstellende als de controlerende taak in voldoende mate door het college over het project geïnformeerd. • Via het zogeheten Meerjarenprogramma Stadsontwikkeling en Stadsbeheer

• datum

•

28 mei 2021

pagina 5 van 44

(MPS) en de reguliere P&C-cyclus heeft de raad relevante informatie ontvangen. Ook zijn er BOT-overleggen (Benen Op Tafel-overleggen), thema-avonden en technische sessies met de raad gehouden. De raad kon door middel van het stellen van technische vragen informatie van het college krijgen (zie voor alle punten par. 5.2).

7. Sinds de vaststelling van het GP2.0 is de raad echter minder frequent en minder goed geïnformeerd over de voortgang van het project, in het bijzonder over de vertragingen in het bereiken van de mijlpalen die het college op dat moment heeft beloofd. Er zijn hierover geen heldere afspraken gemaakt. • De raad wordt niet periodiek geïnformeerd over de stand van zaken van het

•

•

•

project. Het ontbreken van een integrale project voortgangsrapportage is hier debet aan. Het college heeft nog geen concrete afspraken met de raad gemaakt over de wijze waarop en de frequentie waarmee de raad wordt geïnformeerd over de voortgang van het project Nieuw Rivium. Hoewel de verantwoordelijke wethouder wel heeft toegezegd om een digitaal dashboard te ontwikkelen, is dit nog niet gebeurd. Het is niet duidelijk of dit dashboard de juiste informatie zal bevatten waarmee de raad haar controlerende taak goed zal kan uitvoeren. De raad heeft sinds de vaststelling van het GP2.0 eind september 2020 geen actuele informatie ontvangen over de voortgang van het project, in het bijzonder ten aanzien van opgetreden vertragingen bij het afsluiten van het realisatieplan en de SOK en de nadelige gevolgen daarvan voor bijvoorbeeld het afsluiten van anterieure overeenkomsten en het vaststellen van de bouwenveloppen (zie par. 5.2). Wel is de rekenkamer tijdens het ambtelijk wederhoor op de hoogte gebracht van het gegeven dat de raad begin maart 2021 een geactualiseerde risicoanalyse en een korte schets van de stand van zaken omtrent het project heeft ontvangen.

1.2 aanbevelingen Op basis van de conclusies komt de rekenkamer tot de onderstaande aanbevelingen aan het college: governance 1. Werk de projectopdracht uit tot een integraal projectplan en neem hierin onder andere duidelijke spelregels op ten aanzien van het (frequent) toepassen van risicomanagement en het doorontwikkelen van een periodieke voortgangsrapportage. 2. Geef de projectcontroller een leidende rol in het faciliteren van het risicomanagement en het monitoren van de (effectiviteit van de) beheersmaatregelen.

3. Draag zorg voor een duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de deelprojectmanagers privaat spoor en publiek spoor en borg hiermee dat er met de rol van de projectmanager geen overlap in verantwoordelijkheden en bevoegdheden ontstaat. 4. Leg de overleggremia, te maken afspraken en communicatiekanalen met de direct betrokken marktpartijen vast in het projectplan (zie aanbeveling 1) en maak ook inzichtelijk hoe en met welke frequentie de gemeente om wil gaan met de overige stakeholders, zoals de marktpartijen die niet in fase 1 betrokken zijn.

datum 28 mei 2021

pagina 6 van 44

risicomanagement 5. Intensiveer de toepassing van het risicomanagement als onderdeel van het projectmanagement door onder meer te borgen dat risico’s in relatie tot te nemen beheersmaatregelen periodiek en actief worden geactualiseerd en dat de uitkomsten hiervan worden besproken in de diverse overlegorganen. 6. Betrek alle voor het project relevante vakdisciplines binnen de gemeente bij het opstellen en periodiek actualiseren van de interne risicoanalyse en organiseer daarnaast ook een gezamenlijke risicoanalyse met de marktpartijen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de herontwikkeling. 7. Actualiseer de risico’s met meer regelmaat dan nu het geval is (bijvoorbeeld op kwartaalbasis) en leg hierbij duidelijk vast welke beheersmaatregelen zijn getroffen en getoetst op werking. Maak tevens inzichtelijk welke consequenties dit heeft op de hoogte van het risico. 8. Stel een dashboard of overzicht op, waarop snel en eenvoudig te zien is welke risico’s zijn toe- of afgenomen en welke risico’s nieuw zijn of juist uit de top10 zijn verdwenen. Neem dit dashboard op in de (periodieke) project voortgangsrapportage. 9. Accepteer dat bij een omvangrijk en complex herontwikkelingsproject als het Nieuwe Rivium de risicobereidheid niet nihil kan zijn. kaderstellende en controlerende taak van de raad 10.

Zorg dat het toegezegde digitale dashboard op korte termijn beschikbaar komt voor de raad, zodat de raad de voortgang goed kan monitoren. 11. Maak duidelijke afspraken met de raad over de wijze waarop en frequentie waarmee de raad geïnformeerd wil worden over de ontwikkelingen van risico’s en voortgang over belangrijke projectmijlpalen. 1.3 reactie college Wij spreken onze waardering uit voor het uitgevoerde onderzoek. Uw inzichten bevestigen dat er een stevige basis ligt voor elk thema en leveren tegelijkertijd een bijdrage aan het verder verbeteren op bovenvermelde thema’s. In het rapport staan ook waardevolle aanbevelingen. Wij kijken uit naar een goede dialoog in en met de raad over uw rapport. reactie op de (hoofd)conclusies

hoofdconclusie 1 De interne governance van het project Het Nieuwe Rivium is vanaf medio 2019 gedegen ingericht, conform het bestaande Capelse schema projectmatig werken. De opzet van de interne governance is echter niet volledig, vanwege het ontbreken van een integraal projectplan en een heldere projectrapportage. Omdat er een beperkt

samenhangend integraal inzicht bestaat in de (realisatie van de) projectdoelen, de (beheersing van de) risico’s, het benodigde en bestede budget en de beoogde en gerealiseerde voortgang, beschikt de gemeente onvoldoende over samenhangende managementinformatie om binnen het project tijdig te kunnen (bij)sturen op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau. Wij onderschrijven deze conclusie gedeeltelijk.

datum 28 mei 2021

pagina 7 van 44

Toelichting: Ons college onderschrijft dat de interne governance van het project Het Nieuwe Rivium vanaf medio 2019 gedegen is ingericht, conform het bestaande Capelse schema projectmatig werken. Wij zijn het met u eens dat er een actuele en heldere projectstructuur is ingericht, die in lijn is met het Capelse schema projectmatig werken en zowel bestuurlijk als ambtelijk opdrachtgever-opdrachtnemerschap borgt. Ook is er een projectorganisatie opgezet met voldoende kennis en expertise. Het bestaande Projectplan Rivium heeft de basis gevormd voor de jaarlijks bijgestelde teksten over het project Rivium in het projectenboek Meerjaren Programma Stadsontwikkeling (MPS). In de vastgestelde Projectopdracht Rivium zijn veel onderdelen opgenomen die in het projectplan terugkomen, zoals de doelen, de risico’s, de besluitvorming, de projectorganisatie, de communicatie, de participatie, de financiële paragraaf en de projectplanning. Wij constateren dat de Projectopdracht Rivium alle kenmerken heeft van een integraal projectplan. Wij onderschrijven uw constatering dat een formele periodieke voortgangsrapportage ontbrak. De raadsleden zijn wel tijdens het projecttraject regulier geïnformeerd over de voortgang van het project en op dat moment actuele zaken.

Wij zijn ook in gesprek met een aantal raadsleden om hieraan een vorm en structuur te geven, op de manier zoals deze voor de raad wenselijk is. Zoals de Rekenkamer aangeeft, biedt de reeds opgestelde eerste ruwe versie van de voortgangsrapportage een goede basis voor een verdere uitwerking. Ons college is het niet eens met de conclusie dat er onvoldoende samenhangend integraal inzicht bestaat in (1) de (realisatie van de) projectdoelen, (2) de (beheersing van de) risico’s, (3) het benodigde en bestede budget en (4) de beoogde en gerealiseerde voortgang. Hieronder lichten wij dit nader toe. 1.

De projectdoelen, de ambitie en uitgangspunten zijn uitgebreid omschreven in de Projectopdracht Het Nieuwe Rivium, Het Meerjaren Programma Stadsontwikkeling (MPS) en het Gebiedspaspoort 2.0 RIVIUM met de bijbehorende bijlagen. De uitgebreide omschrijving (zie figuur A) van de projectfases, deeltrajecten, producten is meerdere malen voorgelegd en besproken met het ambtelijke team, ons college en de raad. Daarbij is expliciet stilgestaan bij de koers van het project.

figuur A

datum 28 mei 2021

pagina 8 van 44

bron: Overzicht fases, deeltrajecten en producten Het Nieuwe Rivium (onderdeel presentatie college van B&W en de raad).

2.

3. 4.

De Risicoanalyse Rivium is in een breed overleg met alle betrokken disciplines besproken en opgesteld. In de tussentijd is deze risicoanalyse geactualiseerd, met de gemeenteraad besproken en daar positief ontvangen. Om zeker te zijn dat de risico’s voldoende onder controle zijn, zijn er bij deze opstelling en actualisatie meerdere interne en externe experts actief betrokken en om advies gevraagd. Het benodigde budget is zorgvuldig geraamd, met de marktpartijen afgestemd en op de juridische haalbaarheid getoetst. De aanpassingen in het proces en de producten hebben geleid tot een vertraging van de oorspronkelijke planning. De aanscherping van het proces en de producten is het resultaat van het verzoek van de gemeenteraad om zorgvuldig alle stappen van het projecttraject te bepalen. Wij zijn van mening dat deze aanpassingen meer zekerheid bieden m.b.t. de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke kaders en dat de wijziging van de planning dus juist laat zien dat wij in control zijn.

Wij herkennen ons niet in de conclusie dat de gemeente onvoldoende beschikt over samenhangende managementinformatie om binnen het project tijdig te kunnen (bij)sturen op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau. Er is een duidelijke organisatieen overlegstructuur en een duidelijke verdeling van de werkzaamheden, verantwoordelijkheden en aanpak. Ons college neemt kennis van de conclusie van de Rekenkamer dat de rol en betrokkenheid van het CMT (Capels Management Team) bij dit project niet altijd duidelijk was. Het CMT is onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris eindverantwoordelijk voor de aansturing van de organisatie. De gemeentesecretaris en de ambtelijke organisatie hebben zitting in de Stuurgroep en het CMT heeft een vaste rol gekregen in de projectenstructuur. Zoals reeds in de ambtelijke reactie is aangegeven, is het CMT op tijd geïnformeerd over de mogelijkheid dat de Samenwerkingsovereenkomst vóór het vaststellen van het Gebiedspaspoort 2.0

Rivium niet wordt afgesloten (zie figuur B) en het sluiten van de overeenkomst in de periode tussen het GP 2.0 en de bouwenveloppen. figuur B

datum 28 mei 2021

pagina 9 van 44

bron: Sheet 4 van de presentatie CMT van 25 maart 2020

Wij onderschrijven de conclusie dat de functie van projectcontroller verstevigd kan worden om de financiële en niet-financiële risico’s nog beter te kunnen managen.

hoofdconclusie 2 De externe governance is beperkt geformaliseerd en minder duidelijk ingericht dan de interne governance. Dit kan in de onderhandelingen met marktpartijen tot onduidelijkheid leiden over bijvoorbeeld al dan niet bindende afspraken tussen de gemeente en marktpartijen en kan daarmee negatieve consequenties hebben voor de voortgang van het project. Wij onderschrijven deze conclusie niet. Toelichting: Ons college onderschrijft dat de externe governance minder geformaliseerd was dan de interne governance. Maar wij onderschrijven niet de conclusie dat dit tot onduidelijkheid kan leiden over al dan niet bindende afspraken tussen de gemeente en marktpartijen. Er zijn reguliere overleggen tussen de gemeente en de externe marktpartijen van fase 1 en van deze overleggen zijn verslagen gemaakt. Het is voor de marktpartijen volstrekt helder dat de overleggen over privaatrechtelijke afspraken altijd onder voorbehoud van bestuurlijke instemming zijn. Wij onderschrijven de conclusie dat de overleggen met overige marktpartijen buiten fase 1 niet structureel zijn. Dat kan ook niet in dit stadium van het project. De mogelijkheid tot de herontwikkeling van fasen 2 en 3 is afhankelijk van fase 1. Hierdoor is op dit moment niet van toegevoegde waarde om structurele overleggen met deze marktpartijen te voeren.

De overleggen met de overige partijen worden op dit moment gevoerd op basis van de eerste verkenning, de informatievoorziening, participatie en intake.

De overleggen met belangrijke stakeholders vinden zeker plaats en zijn in verslagen vastgelegd. In het huidige stadium van het project betreft dit een lopend proces, waarbinnen de afspraken met de stakeholders worden gemaakt. Afstemming m.b.t. de intentieovereenkomst met de gemeente Rotterdam is bereikt en inmiddels is deze overeenkomst door ons college vastgesteld. Overigens heeft de Stuurgroep Rivium in haar vergadering van 8 april een geactualiseerd projectschema vastgesteld waarmee de interne en externe governance van het project verder verduidelijkt is.

datum 28 mei 2021

hoofdconclusie 3 De gemeente en de marktpartijen zijn ondanks intensieve onderhandelingen nog niet tot bindende financieel juridische afspraken gekomen. Hierdoor heeft de gemeente een half jaar na het afsluiten van het GP2.0 nog steeds niet de door het college geëiste zekerheid, dat de herontwikkeling zonder kosten en risico voor de gemeente gerealiseerd gaat worden. Bovendien dient er door de marktpartijen eerst (of ook) een realisatieplan opgesteld te worden. Dit heeft gevolgen voor de planning, doorlooptijd en (door- en oplopende) projectkosten.

pagina 10 van 44

Wij onderschrijven deze conclusie niet. Toelichting: Het klopt dat er op dit moment nog geen gesloten Samenwerkingsovereenkomst is. Dit doet niets af aan de door ons college geëiste zekerheid heeft dat de marktpartijen de volledige financiering en alle risico’s van de herontwikkeling voor hun rekening nemen. Dit uitgangspunt is en blijft echter wel gehandhaafd. De juiste procedure met de juiste volgordelijkheid van de projectstappen biedt voldoende financiële en juridische zekerheden. Dit is ook juridisch getoetst. De gemeente gaat de investeringen in de buitenruimte niet aan zonder dat de partijen de kosten hebben gedekt. Er moeten eerst bouwenveloppen worden vastgesteld, voordat een omgevingsvergunning kan worden verleend. Omdat de volgordelijkheid van de producten reeds gedefinieerd is en juridisch is getoetst, wordt het financiële risico voor de gemeente vanwege een later moment van het ondertekenen van de Samenwerkingsovereenkomst niet vergroot. De raad heeft aangegeven geen juridisch en financieel risico te willen lopen i.v.m. de herontwikkelingen in Rivium.

Omdat in eerste instantie het Gebiedspaspoort 2.0 Rivium werd gezien als ruimtelijk kader om af te kunnen wijken van het vigerende bestemmingsplan, was aan het begin van het project inderdaad de intentie om de overeenkomst waarmee de dekking van de anterieure kosten wordt geregeld vóór het vaststellen van het Gebiedspaspoort 2.0 af te sluiten. Het formuleren en overeenkomen van een alomvattende en juridisch sluitende Samenwerkingsovereenkomst bleek vervolgens veel tijd te kosten. Om die reden is, met instemming van de raad, de procedure in stappen opgebouwd. Het Gebiedspaspoort omschrijft vooral de ambities en de algemene uitgangspunten voor de herontwikkeling van Rivium. Pas later, met de bouwenveloppen, worden ruimtelijke kaders vastgesteld die de basis vormen voor vergunningverlening en dus voor de feitelijke herontwikkeling van Rivium. Het is op dat moment dat het kostenverhaal verzekerd moet zijn in een Samenwerkingsovereenkomst en één of meer anterieure overeenkomsten. Deze stapsgewijze aanpak is ook verstandig vanuit het oogpunt van risicomanagement (maximale borging dat de gemeente haar kosten kan verhalen).

Het college herkent zich dan ook nadrukkelijk niet in de kwalificatie dat de gemeente “nog steeds niet” de geëiste zekerheid heeft. Wij zijn van mening dat deze aanpassingen de gewenste zekerheid bieden m.b.t. de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke kaders en dat de wijziging van de planning dus juist laat zien dat wij in control zijn. Totdat de Samenwerkingsovereenkomst is getekend bestaat de mogelijkheid dat de hele herontwikkeling van Het Nieuwe Rivium niet doorgaat, maar dat betekent niet dat de gemeente een groter financieel risico oploopt. Als de herontwikkeling niet doorgaat, zijn de investeringen van de gemeente in de buitenruimte en de mobiliteitsaanpak niet nodig. De plankosten t/m de Samenwerkingsovereenkomst worden met tussentijdse overeenkomsten gedekt. Het risico dat dan wel optreedt is dat een gewenste en belangrijke ontwikkeling niet doorgaat. datum 28 mei 2021

pagina 11 van 44

hoofdconclusie 4 Het risicomanagement dat op project Het Nieuwe Rivium wordt toegepast, verschaft inzicht in risico’s voor de gemeente. De governance van het risicomanagement systeem is echter onvoldoende uitgewerkt en de toepassing van het instrument is niet stevig genoeg geborgd in de project governance. Bovendien vindt er geen risicoanalyse plaats samen met de marktpartijen, die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de herontwikkeling. Het instrument wordt hierdoor nog onvoldoende toegepast ten behoeve van de interne en externe projectsturing en -beheersing. Wij onderschrijven deze conclusie gedeeltelijk. Toelichting: Ons college onderschrijft de conclusie van de Rekenkamer dat het risicomanagement dat op project Het Nieuwe Rivium wordt toegepast, inzicht verschaft in risico’s voor de gemeente. De Risicoanalyse is het resultaat van een nauwe samenwerkingstraject tussen alle vakdeskundigen en de betrokken wethouders. We zijn het met u eens dat voor een nog betere toepassing van risicomanagement een aantal aspecten in de eerste versie van de risicoanalyse beter kon worden uitgewerkt en inmiddels is dit gebeurd. Ons college onderschrijft niet dat de financiële impact van diverse risico’s te laag ingeschat is. De ‘grote gevolgen” hoeven niet automatisch “grote financiële gevolgen” te betekenen.

Met name omdat door de volgordelijkheid van de af te sluiten overeenkomsten t.o.v. de te zetten projectstappen deze risico’s zijn geminimaliseerd. De Risicoanalyse Rivium is een intern en geheim document. Dat is een duidelijk keuze en in lijn met wat gangbaar is in de wereld van het risicomanagement. Het gaat hier om het beheersen van de gemeentelijke risico’s. De marktpartijen hebben een geheel eigen verantwoordelijkheid, eigen belangen en een eigen risicoperceptie. Dit nog los van het feit dat in de gemeentelijke risicoanalyse óók eventuele zwakheden in de relatie met dezelfde marktpartijen aan de orde komen. Deze kunnen dus naar hun aard niet gedeeld worden met de marktpartijen. Wel zijn de risico's die in de invloedssfeer van de marktpartijen liggen zoals bijvoorbeeld de milieutechnische aspecten, de windmolen etc., met hen besproken en zijn de benodigde maatregelen in kaart gebracht. Een gezamenlijke risicoanalyse op deze aspecten wordt opgesteld nadat de Samenwerkingsovereenkomst is gesloten.

hoofdconclusie 5 De risicobereidheid van de gemeente is nihil. Het college hanteert immers het uitgangspunt dat de herontwikkeling van het Nieuwe Rivium zonder risico en kosten voor de gemeente gerealiseerd gaat worden. Dit is, gelet op ervaringen met soortgelijke grootschalige herontwikkelingen elders, niet zonder meer een realistisch uitgangspunt. Wij onderschrijven deze conclusie gedeeltelijk.

datum 28 mei 2021

Toelichting: Het is wel degelijk een realistisch uitgangspunt voor ons college dat de gemeente het kostenverhaal tevoren wil verzekeren, en wil borgen met een (first call) bankgarantie (of gelijkwaardig). Ten behoeve van de Samenwerkingsovereenkomst hebben de vier marktpartijen een schriftelijk akkoord gegeven op de Nota van Uitgangspunten Rivium van september 2020 waarmee de uitgangspunten van de gemeente inclusief dekking van de gemeentelijke kosten bevestigd zijn.

pagina 12 van 44

Dit neemt niet weg dat, ondanks die lage risicobereidheid, ons college erkent dat er risico’s aan het project verbonden zijn. Deze zijn geïdentificeerd in de risicoanalyse, en hiervoor zijn beheersmaatregelen geformuleerd en is in het weerstandsvermogen rekening gehouden met eventuele financiële gevolgen.

hoofdconclusie 6 De raad is tot de vaststelling van het GP2.0 zowel voor het kunnen uitvoeren van zijn kaderstellende als de controlerende taak in voldoende mate door het college over het project geïnformeerd. Wij onderschrijven deze conclusie.

hoofdconclusie 7 Sinds de vaststelling van het GP2.0 is de raad echter minder frequent en minder goed geïnformeerd over de voortgang van het project, in het bijzonder over de vertragingen in het bereiken van de mijlpalen die het college op dat moment heeft beloofd. Er zijn hierover geen heldere afspraken gemaakt. Wij onderschrijven deze conclusie niet. Toelichting: Op dit moment lopen de gesprekken met een aantal raadsleden m.b.t. de frequentie van de informatievoorziening en de wijze waarop dit wordt verstrekt. In de afgelopen periode, na de vaststelling van het GP 2.0, zijn er meerdere informatiemomenten geweest. Op 16 november 2020 heeft de thema-avond plaatsgevonden en met de laatste collegebrief van 2 maart 2021 is de raad ook geïnformeerd over de stand van zeken SOK, MER, de Risicoanalyse Rivium en de Structurele baten en lasten Rivium. Op 8 maart 2021 zijn deze punten met de raadscommissie besproken. Voor het vervolg maken wij vooraf afspraken met de raad over de wijze en frequentie van informatieverstrekking.

reactie op de aanbevelingen

aanbeveling 1 Werk de projectopdracht uit tot een integraal projectplan en neem hierin onder andere duidelijke spelregels op ten aanzien van het (frequent) toepassen van risicomanagement en het doorontwikkelen van een periodieke voortgangsrapportage. Wij zien deze aanbeveling als bevestiging van de reeds door ons ingezette lijn en daarom nemen wij deze aanbeveling over.

datum 28 mei 2021

pagina 13 van 44

aanbeveling 2 Geef de projectcontroller een leidende rol in het faciliteren van het risicomanagement en het monitoren van de (effectiviteit van de) beheersmaatregelen. Wij zien deze aanbeveling als ondersteuning van ons beleid en wij nemen deze aanbeveling daarom ook over. Toelichting: Wij steunen deze aanbeveling om de projectcontroller een leidende rol in het faciliteren van het risicomanagement en monitoren van de (effectiviteit van de) beheersmaatregelen te geven, onder eindverantwoordelijkheid van de projectmanager algemeen. Dit om te borgen dat risicomanagement integraal deel gaat uitmaken van de projectbeheersing.

aanbeveling 3 Draag zorg voor een duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de deelprojectmanagers privaat spoor en publiek spoor en borg hiermee dat er met de rol van de projectmanager geen overlap in verantwoordelijkheden en bevoegdheden ontstaat. Wij zien deze aanbeveling als bevestiging van de reeds door ons ingezette lijn en wij vinden deze aanbeveling daarom overbodig. Toelichting: In de ambtelijke reactie van 31 maart jongstleden is het organisatieschema met de verdeling van de rollen tussen de managers reeds aangegeven. Het verbaast ons dat u ondanks de eerder gegeven reactie deze aanbeveling opneemt. Inmiddels is de organisatie- en vergaderstructuur vastgesteld door de Stuurgroep Rivium, de verantwoordelijkheden en de rollen van de projectmanagers zijn duidelijk verdeeld, waardoor wij deze aanbeveling overbodig vinden.

aanbeveling 4 Leg de overleggremia, te maken afspraken en communicatiekanalen met de direct betrokken marktpartijen vast in het projectplan (zie aanbeveling 1) en maak ook inzichtelijk hoe en met welke frequentie de gemeente om wil gaan met de overige stakeholders, zoals de marktpartijen die niet in fase 1 betrokken zijn. Wij zien deze aanbeveling als ondersteuning van ons beleid en wij nemen deze aanbeveling daarom ook over.

aanbeveling 5 Intensiveer de toepassing van het risicomanagement als onderdeel van het projectmanagement door onder meer te borgen dat risico’s in relatie tot te nemen beheersmaatregelen periodiek en actief worden geactualiseerd en dat de uitkomsten hiervan worden besproken in de diverse overlegorganen. Wij zien deze aanbeveling als ondersteuning van ons beleid en wij nemen deze aanbeveling daarom ook over.

datum

aanbeveling 6 Betrek alle voor het project relevante vakdisciplines binnen de gemeente bij het opstellen en periodiek actualiseren van de interne risicoanalyse en organiseer daarnaast ook een gezamenlijke risicoanalyse met de marktpartijen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de herontwikkeling.

28 mei 2021

pagina

Wij zien deze aanbeveling als ondersteuning van ons beleid en wij nemen deze aanbeveling daarom ook over.

14 van 44

aanbeveling 7 Actualiseer de risico’s met meer regelmaat dan nu het geval is (bijvoorbeeld op kwartaalbasis) en leg hierbij duidelijk vast welke beheersmaatregelen zijn getroffen en getoetst op werking. Maak tevens inzichtelijk welke consequenties dit heeft op de hoogte van het risico. Wij zien deze aanbeveling als ondersteuning van ons beleid en wij nemen deze aanbeveling daarom ook over.

aanbeveling 8 Stel een dashboard of overzicht op, waarop snel en eenvoudig te zien is welke risico’s zijn toe- of afgenomen en welke risico’s nieuw zijn of juist uit de top-10 zijn verdwenen. Neem dit dashboard op in de (periodieke) project voortgangsrapportage. Wij zien deze aanbeveling als ondersteuning van ons beleid en wij nemen deze aanbeveling daarom ook over.

aanbeveling 9 Accepteer dat bij een omvangrijk en complex herontwikkelingsproject als het Nieuwe Rivium de risicobereidheid niet nihil kan zijn. Wij nemen deze aanbeveling niet over. Toelichting: De raad heeft aangegeven geen financieel of andersoortig risico dat verband houdt met de herontwikkeling van Het Nieuwe Rivium te willen dragen. De intentie is dat de ontwikkelaars de kosten die de gemeente maakt in verband met de herontwikkeling van Het Nieuwe Rivium dekken.

aanbeveling 10 Zorg dat het toegezegde digitale dashboard op korte termijn beschikbaar komt voor de raad, zodat de raad de voortgang goed kan monitoren. Wij zien deze aanbeveling als bevestiging van de door ons reeds ingezette lijn en wij vinden deze aanbeveling daarom overbodig.

Toelichting: In de ambtelijke reactie van 31 maart jongstleden is aangegeven dat deze afspraak met de raad reeds is gemaakt en dat de gespreken daarover met de raad lopen. Het verbaast ons dat u ondanks de eerder gegeven reactie deze aanbeveling opneemt, We doen dit zo goed en snel mogelijk, maar wel zorgvuldig, conform de afspraak met de raad.

aanbeveling 11 Maak duidelijke afspraken met de raad over de wijze waarop en frequentie waarmee de raad geïnformeerd wil worden over de ontwikkelingen van risico’s en voortgang over belangrijke projectmijlpalen. datum 28 mei 2021

pagina 15 van 44

Wij zien deze aanbeveling als ondersteuning van ons beleid en wij nemen deze aanbeveling daarom ook over. Ten slotte Wij danken u voor het rapport. Wij stellen een plan van aanpak op voor de opvolging van de aanbevelingen en bieden dit aan de raad aan. Wij horen graag of onze reactie aansluit op uw verwachtingen en zien uit naar uw definitieve rapportage. 1.4 nawoord rekenkamer De rekenkamer dankt het college voor zijn reactie op alle conclusies en aanbevelingen. Alvorens in te gaan op de specifieke reactie van het college op de afzonderlijke hoofdconclusies en aanbevelingen, wil de rekenkamer eerst enkele algemene opmerkingen maken. De rekenkamer constateert dat het college veel conclusies niet of gedeeltelijk onderschrijft, maar vervolgens de daaruit voortvloeiende aanbevelingen meestal wel overneemt. Zo onderschrijft het college de drie hoofdconclusies met betrekking tot de governance grotendeels niet of slechts gedeeltelijk, maar neemt het bijna alle (drie van de vier) van die conclusies afgeleide aanbevelingen wel over. Het college geeft aan de twee hoofdconclusies met betrekking tot het risicomanagement gedeeltelijk te onderschrijven, maar neemt ook hier nagenoeg bijna alle (vier van de vijf) gerelateerde aanbevelingen wel over. Deze inconsistentie laat onverlet dat het college uiteindelijk acht van de elf aanbevelingen overneemt.

Indien ook uitgevoerd, dan zal dit de projectgovernance, het risicomanagement en de informatievoorziening aan de raad substantieel verbeteren. In het algemeen constateert de rekenkamer verder dat het college enerzijds (nog steeds) optimistisch is en vasthoudt aan het uitgangspunt dat de gebiedsontwikkeling van het Nieuwe Rivium zonder enig risico en kosten voor de gemeente gerealiseerd gaat worden. Dit is, zoals aangegeven in conclusie 5, naar het oordeel van de rekenkamer niet zonder meer een realistisch uitgangspunt. Het kan bovendien heel goed een verklaring zijn waarom onderhandelingen met marktpartijen over het financieel juridisch kader erg veel tijd vergen en uit de aan de raad afgegeven planning lopen. Anderzijds erkent het college dat er wel degelijk risico’s aan het project zijn verbonden en dat hiervoor beheersmaatregelen zijn geformuleerd. Ook in het weerstandsvermogen is (al) rekening gehouden met eventuele financiële gevolgen. Hieruit blijkt dat het college zelf ook twijfels heeft bij de haalbaarheid van het uitgangspunt dat dit project voor de gemeente zonder kosten en risico uitgevoerd kan worden. Toch blijft het bij dit uitgangspunt en neemt het de desbetreffende aanbeveling niet over. Het college wijst daarbij op de wensen van de raad. Het is uiteraard aan het college om vast te blijven houden aan de

geringe mate van risicobereidheid, maar niettemin vindt de rekenkamer het raadzaam als het college hier nogmaals het debat met de raad over gaat voeren. Dit kan bijdragen aan een voortvarende totstandkoming van de Samenwerkingsovereenkomst (SOK) en daarmee van het project. conclusies Het college gaat op de meeste afzonderlijke hoofdconclusies uitvoerig in. Op onderdelen geeft deze reactie van het college nog aanleiding tot de volgende opmerkingen.

hoofdconclusie 1

datum 28 mei 2021

pagina 16 van 44

Het college geeft aan het niet eens te zijn met de conclusie dat er onvoldoende samenhangend integraal inzicht in het gehele project is. De rekenkamer erkent dat er, ondanks het ontbreken van een initieel projectplan, verschillende documenten bestaan die informatie verschaffen over de (realisatie van de)projectdoelen, de (beheersing van de) risico’s, het benodigde en bestede budget en de beoogde en gerealiseerde voortgang. De bestaande informatie is echter gefragmenteerd en niet op gestructureerde wijze vastgelegd. Daarnaast is de bestaande informatie op dit moment (nog) niet geïntegreerd in een samenhangende rapportage die zowel geschikt is voor intern als extern gebruik zoals een (periodieke) voortgangsrapportage richting de gemeenteraad. De conclusie heeft dáárop betrekking. Uit recente informatie blijkt dat het college begin 2021 een concept projectjaarplan en een concept project voortgangsrapportage heeft opgesteld. Dat doet niets af aan de conclusie, maar het laat wel zien dat het college op dit punt van de governance stappen in de goede richting zet. Ten aanzien van de betrokkenheid van het CMT geeft het college aan dat het CMT wel tijdig is geïnformeerd over de mogelijkheid dat de SOK niet voor het vaststellen van het GP 2.0 wordt afgesloten.

De rekenkamer refereert bij de opmerkingen in de brief echter aan een toezegging eind maart 2020 aan het CMT om “het kostenverhaal” op korte termijn wederom in het CMT te bespreken, hetgeen niet het geval is geweest.

hoofdconclusie 2 Het college onderschrijft dat de externe governance minder geformaliseerd was dan de interne governance, maar deelt niet de conclusie dat dit tot onduidelijkheid kan leiden over al dan niet bindende afspraken tussen de gemeente en marktpartijen. De rekenkamer is verheugd dat de gemeente in april 2021 stappen heeft gezet tot verdere formalisering van de externe governance en benadrukt het belang dat deze opzet in de praktijk goed ten uitvoer zal worden gebracht.

hoofdconclusie 3 Het college herkent zich niet in de kwalificatie dat de gemeente “nog steeds niet” de geëiste zekerheid heeft. De rekenkamer constateert dat gelet op de oorspronkelijke planning (zoals opgenomen in het raadsvoorstel bij het GP2.0) de SOK nog niet is afgesloten en dat er dus nog geen bindende financieel juridische afspraken zijn gemaakt, waarmee er derhalve nog geen zekerheid is. Dat er allerlei redenen voor de vertraging kunnen zijn, en dat daar naar wordt gehandeld, doet niets af aan het gegeven dat de SOK er nog steeds niet is. Het klopt dat er reeds vanaf het afsluiten van het GP 2.0 in september 2020 marktpartijen bereidheid hebben getoond door onder meer het ondertekenen van

een Nota van Uitgangspunten. Intenties geven echter nog geen garanties dat er daadwerkelijk een SOK komt en kunnen daarmee dus ook niet de door het college geëiste zekerheid bieden.

hoofdconclusie 4 Het college is het niet eens met de conclusie dat de financiële impact van diverse risico’s te laag is ingeschat. De rekenkamer kan door de geheime status van de risicoanalyse hier niet in detail op ingaan. Ze volstaat met de constatering dat de raming van de financiële gevolgen van geïdentificeerde risico’s niet consistent is uitgevoerd, waardoor deze aan de te lage kant is.

hoofdconclusie 5 datum 28 mei 2021

pagina 17 van 44

Het is volgens het college wel degelijk een realistisch uitgangspunt dat de gemeente het kostenverhaal tevoren wil verzekeren en wil borgen met een (first call) bankgarantie (of gelijkwaardig). De rekenkamer stelt echter dat het, gelet op ervaringen met soortgelijke grootschalige herontwikkelingen elders, niet zonder meer een realistisch uitgangspunt is dat het college ervan uitgaat dat de herontwikkeling van het Nieuwe Rivium zonder enig risico en kosten voor de gemeente gerealiseerd kan gaan worden. Het college gaat niet op dit argument in.

hoofdconclusie 7 Het college herkent het beeld niet dat de raad minder frequent en minder goed is geïnformeerd over de voortgang van het project sinds de vaststelling van het GP2.0 in september 2020. De rekenkamer merkt op dat de raad pas recentelijk (in maart 2021) is geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking tot onder meer de stand van zaken SOK. In de oorspronkelijke routeplanner, zoals voorgelegd aan de raad, zou de SOK voor het einde van 2020 vastgesteld zijn. Dat is niet het geval en dit werd toen niet (en dus niet tijdig) gerapporteerd aan de raad. aanbevelingen

aanbeveling 3 De rekenkamer beveelt een duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de deelprojectmanagers privaat en publiek spoor aan. Het college geeft aan deze aanbeveling als bevestiging van de reeds door de gemeente ingezette lijn te zien en vindt deze aanbeveling daarom overbodig. Het wijst daarbij op een door de Stuurgroep Rivium vastgesteld organisatieschema en vergaderstructuur. Hiermee wordt echter geen invulling aan de aanbeveling gegeven. Daartoe is een document noodzakelijk, waarin de verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn benoemd met de bijbehorende mandatering.

aanbeveling 9 Het college neemt deze aanbeveling niet over. Dit raakt de principiële discussie of de risicobereidheid bij een omvangrijk en complex herontwikkelingsproject als het Nieuwe Rivium nihil zou kunnen en moeten zijn. In de inleiding van dit nawoord is de rekenkamer hier reeds uitvoerig op ingegaan.

aanbeveling 10 Het college geeft aan deze aanbeveling als bevestiging van de reeds door de gemeente ingezette lijn te zien en vindt deze aanbeveling daarom overbodig. De rekenkamer is verheugd dat de afspraak voor de ontwikkeling van een digitaal dashboard inmiddels is gemaakt met de raad. Daarmee is echter strikt genomen nog geen invulling aan de aanbeveling gegeven. Deze luidt immers dat het college

zorgdraagt dat het dashboard voor de raad zo spoedig mogelijk naar de raad gaat. Dat is nog niet het geval.

2. stand van zaken In 2018 heeft de gemeente een eerste stap gezet om de herontwikkeling van het gebied Rivium mogelijk te maken. In het ‘Gebiedspaspoort 1.0’ (GP1.0) dat door de gemeenteraad op 12 maart 2018 is vastgesteld, heeft de gemeente ambities geformuleerd voor het gebied. Marktpartijen werden via dit document uitgenodigd een deel van de wijk te herontwikkelen. Deze initiatieven hebben geleid tot nieuwe plannen voor grootschalige sloop en nieuwbouw voor het hele gebied.

datum 28 mei 2021

pagina 18 van 44

Om invulling te kunnen geven aan deze nieuwe plannen is een nieuw gebiedspaspoort opgesteld, te weten: ‘Gebiedspaspoort 2.0 RIVIUM’ (GP2.0). Deze vervangt het eerdere GP1.0. De ambitie is dat in 2030 het nieuwe Rivium een mix is van een businesspark en een woonwijk met voldoende ruimte voor recreatie (zie figuur 1). Het nieuwe gebiedspaspoort is op 29 september 2020 door de gemeenteraad vastgesteld. figuur 1: het Nieuwe Rivium

bron: Gebiedspaspoort 2.0

Voor de ontwikkeling van het Rivium heeft de gemeente aangegeven nadrukkelijk voor een faciliterende rol te kiezen. De gemeente bezit geen eigen gronden en opstallen in het gebied, behalve de openbare ruimte en wil geen risicodrager zijn van de voorgestelde herontwikkeling. 2 In januari 2020 heeft het college de uitgangspunten voor de zogeheten Samenwerkingsovereenkomst (SOK) vastgesteld, waaronder het besluit om financieel geen risicodrager te zijn, waarna op ambtelijk niveau met de ontwikkelaars in onderhandeling is getreden over de nadere uitwerking van de SOK. Deze overeenkomst dient een contractueel kader te bieden tussen de gemeente en de deelnemende marktpartijen over onder meer de dekking van alle te maken kosten.

2

Collegebesluit, ‘Gebiedspaspoort 2.0 Rivium’, 19 mei 2020.

In het raadsvoorstel voor het vaststellen van het GP2.0 is een planning opgenomen, volgens welke vanaf het derde kwartaal 2020 de SOK en het realisatieplan 3 worden afgesloten (zie figuur 2 voor de vereenvoudigde weergave. In bijlage 1 is de gedetailleerde planning opgenomen). Daarmee wordt vooruitgelopen op het sluiten van anterieure overeenkomsten 4 met de marktpartijen (fase 1) en het vaststellen van de bouwenveloppen 5, dat het ruimtelijk kader biedt en het programma per te ontwikkelen deelgebied. In interviews is aangegeven dat het streven was om de SOK en het realisatieplan voor het eind van 2020 af te kunnen sluiten. In paragraaf 3.3 (externe governance) wordt hier nader op ingegaan. figuur 2 routeplanner en bijbehorende projectfasen

datum 28 mei 2021

pagina 19 van 44

bron: Gemeente Capelle a/d IJssel, ‘Raadsvoorstelnummer 279249’ en ‘Schema projectmatig werken’. Bewerking door rekenkamer.

timing onderzoek en rapportage rekenkamer Het onderzoek is uitgevoerd op het moment nadat de raad het GP2.0 behorend bij Het Nieuwe Rivium heeft vastgesteld. 6 Met dit besluit is het definitief ruimtelijk kader voor de gebiedsontwikkeling nog niet vastgesteld. Het ruimtelijk kader wordt pas vastgesteld bij de bouwenveloppen. Het gebiedspaspoort bevat de ambitie en uitgangspunten voor de beoogde herontwikkeling. Met dit raadsbesluit is de definitiefase van het project beëindigd en is het project de volgende fase ingegaan, te weten de ontwerpfase (zie voor meer toelichting figuur 3 in paragraaf 3.2.1). Ten tijde van publicatie van de onderzoeksopzet ging de rekenkamer uit van de toen geldende planning, waarin ultimo 2020 een SOK tussen de gemeente en een vijftal marktpartijen zou zijn vastgesteld. Met de vaststelling van de SOK wordt het financieel-juridische kader bepaald. Gelet op het uitgangspunt van de gemeente om de herontwikkeling Rivium zonder kosten en risico te willen realiseren en de zekerheden die de gemeente ter borging hiervan wil inbouwen en vastleggen in de SOK, heeft de rekenkamer aangegeven deze SOK te zullen mede-beoordelen in het onderzoek. Ten tijde van het opstellen van deze concept brief in februari 2021 was deze SOK echter nog niet vastgesteld. Er blijkt meer tijd nodig voor gesprekken tussen gemeente en marktpartijen om tot overeenstemming te komen.

3

Een realisatieplan is een door alle ontwikkelaars gezamenlijk te realiseren plan, waarin de ontwikkelaars de ambitie en uitgangspunten van het gebiedspaspoort 2.0 in acht moeten nemen. Hierin doen zij o.a. een voorstel voor de verdeling van het programma, de anterieure kosten en de locaties waarop de maatschappelijke voorzieningen gerealiseerd worden. 4 Met iedere marktpartij dient een afzonderlijke Anterieure Overeenkomst te zijn afgesloten, waarin het bouwprogramma en de verdeling van de kosten voor ieder te ontwikkelen deelgebied (plot) zijn vastgelegd. 5 Bouwenveloppen bevatten de uitwerking van de ambities en uitgangspunten van het GP2.0 in een toetsingskader per te ontwikkelen plot. Niet eerder dan na vaststelling van een bouwenvelop kan een omgevingsvergunning worden ingediend met een goede ruimtelijke onderbouwing waarom afgeweken kan worden van het bestemmingsplan Rivium. 6 Het Gebiedspaspoort 2.0 is op 29 september 2020 vastgesteld door de gemeenteraad.

Wel heeft de rekenkamer desgevraagd inzage gekregen in de conceptversie (eind december 2020 is deze overhandigd als vertrouwelijk document), die aan de marktpartijen is aangeboden, maar waarover tussen gemeente en marktpartijen nog geen overeenstemming is. Op het verzoek van de gemeente aan deze marktpartijen om hierop voor eind 2020 met een reactie te komen, hebben de marktpartijen geen gehoor gegeven. Onderhandelingen over de SOK zijn derhalve nog gaande. Ten tijde van het schrijven van deze brief was er nog geen duidelijkheid over wanneer deze SOK wel vastgesteld (dat wil zeggen door gemeente en alle marktpartijen ondertekend) gaat worden. 7 Wel zijn door de marktpartijen 8 de reeds door de gemeente gemaakte plankosten betaald. Ook hebben alle marktpartijen een Nota van Uitgangspunten (hierna NvU) ondertekend, waarin wordt bevestigd dat zij voornemens zijn de SOK ook daadwerkelijk aan te gaan. datum 28 mei 2021

pagina 20 van 44

De SOK en het realisatieplan, dat onderdeel uitmaakt van de SOK 9, dienen te zijn ondertekend voordat de anterieure overeenkomsten en de bouwenveloppen met ieder van de marktpartijen door de gemeente kan worden afgesloten. Met het vaststellen van het GP2.0 heeft de raad besloten dat deze bouwenveloppen door de gemeenteraad vastgesteld dienen te worden. Met het vaststellen van de bouwenveloppen door de gemeenteraad wordt het ruimtelijk kader vastgesteld. organisatorische ontwikkelingen Met het vaststellen van het gebiedspaspoort door de raad eind september 2020 is het project, zoals aangegeven, een nieuwe fase ingegaan. De gemeente heeft de overgang van de definitiefase naar de ontwerpfase gebruikt om zelf nog eens kritisch naar de projectorganisatie en aanwezige checks en balances te kijken en daar waar nodig verbeteringen in aan te brengen. Hierop wordt in de paragraaf over de governance nader ingegaan. Parallel daaraan is het projectteam bezig om de risicoanalyse, die in het voorjaar van 2020 is opgesteld en in september als geheim document bij het raadsvoorstel ter vaststelling van het GP2.0 aan de raad is aangeboden, te actualiseren. Een conceptversie hiervan is begin 2021 aan de rekenkamer ter beschikking gesteld. Inmiddels is deze op 16 februari 2021 vastgesteld door het college van B&W.

In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan dat deze risicoanalyse in de vertrouwelijke Commissie Stadsontwikkeling- en Beheer van 9 maart 2021 is behandeld.

3. governance 3.1 inleiding In deze paragraaf komt onderstaande deelvraag aan de orde:

Is de governance van het project dusdanig ingericht dat de organisatie in staat is het project binnen de gestelde kaders uit te voeren? Deze paragraaf bevat een analyse van de wijze waarop de gemeente de governance van het project Het Nieuwe Rivium heeft ingericht. Voor de wijze waarop de 7

In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan eind januari 2021 een reactie van de marktpartijen te hebben ontvangen en momenteel bezig te zijn met het uitwerken van het vervolgconcept SOK. 8 inmiddels zijn er sinds eind 2020 in totaal vier marktpartijen, aangezien een van de vier resterende marktpartijen de plot van een uitgetreden marktpartij heeft gekocht) 9 In de ambtelijke reactie geeft de gemeente aan dat het realisatieplan als apart document na de SOK zou kunnen worden ingediend (zoals ook was beoogd), maar in gezamenlijk overleg met de marktpartijen is besloten ernaar te streven om dit realisatieplan toe te voegen aan de SOK. Dit om meer duidelijkheid tussen de partijen te creëren en de verdeling van alle verplichtingen in een vroeg stadium af te spreken.

governance van en rondom het project is ingericht, maakt de rekenkamer onderscheid tussen de interne governance en de externe governance. De interne governance bevat alle kaders, structuren, toezicht- en beheersingsarrangementen en afspraken binnen de gemeente. De externe governance heeft betrekking op de wijze waarop deze aspecten tussen gemeenten en andere bij het project betrokken partijen zijn geregeld. De externe governance heeft hoofdzakelijk betrekking op de norm dat de (financiële) afspraken tussen de gemeente en marktpartijen helder en vastgelegd zijn. 3.2 interne governance

datum 28 mei 2021

De huidige projectleiding, die vanaf medio 2019 leiding geeft aan het project, heeft conform het bestaande Capelse schema projectmatig werken een gedegen projectstructuur, die tot dan toe grotendeels ontbrak, ingericht. De projectorganisatie bevat alle benodigde disciplines, die deels extern wordt ingehuurd, heeft een toereikende capaciteit (plusminus 30 medewerkers) en borgt zowel bestuurlijk als ambtelijk opdrachtgever-opdrachtnemerschap.

pagina 21 van 44

De interne governance is voor een belangrijk deel vastgelegd in de projectopdracht voor de ontwerpfase, die in oktober 2020 is vastgesteld. Echter, er ontbreekt een integraal projectplan, waardoor de samenhang tussen gestelde doelen, risico’s, planning, budget, scope en kwaliteit naar het oordeel van de rekenkamer niet duidelijk is. Daarnaast ontbreekt een periodieke project voortgangsrapportage, waardoor de informatievoorziening over de voortgang van het project ad hoc en ongestructureerd is. De rol en betrokkenheid van het CMT (Capels Management Team) is niet altijd duidelijk voor de rekenkamer. Zo is niet helder waarom het besluit medio 2020 om af te wijken van het uitgangspunt van het college dat de SOK voorafgaand aan het Gebiedspaspoort moest zijn vastgesteld, niet voor advies is voorgelegd aan het CMT. De organisatieleiding heeft onderkend dat meer proactieve beheersing op het project en daaraan verbonden risico’s gewenst is. Het besloot een onafhankelijke projectcontroller toe te voegen aan het projectteam, hetgeen naar het oordeel van de rekenkamer een essentiële versterking is.

Daarnaast zijn recent twee deelprojectmanagers aan het projectteam toegevoegd die verantwoordelijkheid dragen voor het publiekrechtelijke traject (bijvoorbeeld de bouwenvelop per ontwikkellocatie en het verlenen van omgevingsvergunningen) respectievelijk het privaatrechtelijke traject (bijvoorbeeld het afsluiten van de SOK en het realisatieplan). Gewaakt moet worden dat er overlap van bevoegdheden ontstaat binnen het projectmanagement (tussen de deelprojectmanagers enerzijds en de eindverantwoordelijk projectmanager anderzijds), waardoor niet duidelijk wordt wie waarvoor verantwoordelijk is. 3.2.1 projectopdracht en -plan Evenals de door de gemeente Rotterdam gehanteerde RSPW (Rotterdamse Standaard Projectmatig Werken), is de door de gemeente Capelle gehanteerde projectaanpak “projectmatig werken gemeente Capelle aan den IJssel” niet specifiek voor grote/complexe of alleen risicovolle projecten, maar toepasbaar op alle soorten projecten. Binnen de gemeente wordt gebruik gemaakt van het schema projectmatig werken (zie figuur 3). 10 10