05.02 - Rekenkamerrapport Grip op inkoop
Tekst van het document
grip op inkoop onderzoek naar inkoop en aanbestedingen
Rekenkamer
Capelle aan den IJssel
grip op inkoop onderzoek naar inkoop en aanbestedingen
Rekenkamer
Capelle aan den IJssel
voorwoord
Het inkopen en aanbesteden van leveringen, werken en diensten is in overheidsland niet alleen in financiële zin omvangrijk maar ook aan vele regels gebonden en daardoor vaak uitermate complex. Die regels zijn er natuurlijk niet voor niets. Juist omdat het publiek geld betreft, opgebracht door de belastingbetaler moeten er aan het eind van de dag geen issues meer zijn rond de doelmatigheid en rechtmatigheid van de bestede middelen. Toch blijkt in algemene zin dat vooral met betrekking tot Europese aanbestedingen er juist tal van issues zijn, getuige ook de vele opmerkingen daarover van de controlerende accountants. Ook komt het geregeld voor dat er na de aanbesteding sprake is van vaak forse budgetoverschrijdingen. Vrijwel elke overheidsorganisatie heeft daar helaas eens of zelfs meerdere keren mee te maken gehad. Zo ook de gemeente Capelle aan den IJssel. Ook hier deden zich bij de bouw van het zwembad forse kostenoverschrijdingen voor. Op zich niet heel verwonderlijk, omdat er altijd factoren zijn waar ten tijde van de aanbesteding geen rekening mee was gehouden. Wat in deze casus vooral opvalt is dat het college al weet had van kostenoverschrijdingen voordat het bestek in de markt werd gezet, zonder daarover de gemeenteraad te informeren.
Een dergelijke handelswijze holt naar de mening van de rekenkamer de controlerende rol van de raad uit en dient om die reden ten alle tijden te worden vermeden. Dat het college hier niettemin niet voor gekozen heeft en ook achteraf niet wenst in te zien dat deze handelswijze onjuist is geweest, acht de rekenkamer zorgelijk. Het is nu aan de gemeenteraad zelf om klip en klaar aan te geven dat het achteraf informeren van kostenoverschrijdingen vanaf nu tot het verleden behoort. Voor haar onderzoek heeft de rekenkamer veel informatie verzameld. De rekenkamer is de contactpersonen en geïnterviewden zeer erkentelijk voor hun medewerking. Het onderzoek werd verricht door Milou Giesen (projectleider) en Guido van Eijck (onderzoeker).
Paul Hofstra Directeur Rekenkamer Capelle aan den IJssel
3
grip op inkoop
voorwoord
3
bestuurlijke nota
9
1
inleiding
11
2
conclusies en aanbevelingen
13
3
reactie en nawoord
23
reactie college van B en W
23
nawoord
31
nota van bevindingen
37
inleiding
39
aanleiding
39
verantwoordelijkheden inkoopbeleid
39
kenmerken van het inkoopbeleid
39
1
2
3
5
doel- en vraagstelling
41
doelstelling
41
vraagstelling
41
afbakening
41
leeswijzer
42
weerbaarheidstraining Rots en Water
43
inleiding
43
beleidsmatige en financiële context
44
aanbesteding en afspraken
46
aansluiting bij beleid
49
verantwoording
51
bewaking prestatieafspraken
51
maatregelen
53
Wmo-hulpmiddelen
55
inleiding
55
beleidsmatige en financiële context
56
beleid en regelgeving
56
financiën
58
aanbesteding
58
vooraf
58
opdrachtomschrijving
59
verloop van de aanbesteding
60
vastgelegde afspraken
60
vooraf
61
programma van eisen
61
aansluiting bij beleid en regelgeving
62
grip op inkoop
4
5
6 grip op inkoop
aansluiting bij regelgeving
63
social return
64
verantwoording
64
vooraf
65
gemaakte verantwoordingsafspraken
65
nakoming verantwoordingsafspraken
65
monitoring prestaties
67
vooraf
67
bestaande monitoringsinstrumenten
68
toepassing monitoringsinstrumenten
69
maatregelen
71
vooraf
71
bestaande sanctiemaatregelen
72
toepassing sanctiemaatregelen
72
afvalinzameling
75
inleiding
75
beleidsmatige en financiële context
76
beleid en regelgeving
76
financiën
77
aandeelhouderschap
77
vastgelegde afspraken
79
vooraf
79
dienstverleningsovereenkomst
79
aansluiting bij beleid en verordening
83
aansluiting bij regelgeving
83
aansluiting bij hoofddoelstelling afvalscheiding
83
aansluiting bij overige doelstellingen
84
verantwoording
84
monitoring prestatieafspraken
87
monitoring
88
maatregelen
90
bouw sportcomplex Aquapelle
91
inleiding
91
voorgenomen werkwijze en projectbeheersing
92
projectkaders
95
bewaking projectkaders
97
vooraf
98
fase VO
98
fase DO
99
fase bestek
100
aanbesteding
101
vooraf
102
aanbesteding verbouwing gemeentehuis
102
vergelijking met gekozen aanbestedingsprocedure sportcomplex
104
verloop aanbesteding sportcomplex
105
overeenkomst en prestatieafspraken
108
monitoring bouwproces
109
oplevering
112
sancties
113
6
7 grip op inkoop
samenvatting en reflectie casuïstiek
115
inleiding
115
bevindingen samengevat
115
aanbestedingsstrategie
116
prestatieafspraken
117
verantwoording, monitoring en sancties
118
bijlagen
121
onderzoeksverantwoording
123
lijst met gebruikte documenten
124
toelichting risico- en beschermende factoren methode ‘veilig opgroeien’
128
rechtszaak over de verbouwing van het gemeentehuis in eerste aanleg
132
afkortingen
133
bestuurlijke nota
1
inleiding
aanleiding De gemeente Capelle aan den IJssel koopt jaarlijks voor € 50 tot € 60 mln. aan diensten, leveringen en werken door middel van aanbestedingen. Dit zijn opdrachten die worden gegund aan bedrijven, variërend van de aankoop van softwarepakketten tot schoonmaakdiensten of de bouw van publieke voorzieningen. De rekenkamer verstaat onder inkoop het gehele traject van het verkrijgen van producten of diensten tot en met de monitoring van de levering ervan. De aanbesteding is een onderdeel van dit traject, gericht op het vinden en contracteren van een opdrachtnemer. Op dit onderdeel van het inkooptraject is de Aanbestedingswet van toepassing. De Aanbestedingswet stelt procedurele eisen aan het aanbestedingstraject. Indien de geraamde opdrachtwaarde van een aanbesteding boven de Europese drempelwaarde komt, is de gemeente verplicht Europees aan te besteden. Voor Europese aanbestedingen gelden uitvoerige regels voor de openbare aankondiging ervan en de selectie van opdrachtnemers. Voor de gemeente is het cruciaal dat de opdrachtnemer de prestaties levert die de gemeente voor ogen heeft. Dat vraagt om duidelijke afspraken over de te leveren diensten en goede controle op de naleving daarvan.
doel- en vraagstelling doelstelling Met dit onderzoek beoogt de rekenkamer te beoordelen in hoeverre het college erin slaagt om de kwaliteit en doeltreffendheid van de inkoop van diensten en werken te waarborgen. vraagstelling centrale vraag De centrale vraag van dit onderzoekt luidt: In hoeverre waarborgt het college dat ingekochte diensten en werken de beoogde kwaliteit hebben en dat deze bijdragen aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen? deelvragen De centrale vraag van het onderzoek is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 Maakt het college bij de inkoop van diensten en werken prestatieafspraken die de kwaliteit borgen en aansluiten bij de beleidsdoelstellingen? 2 Monitort het college de prestatieafspraken op regelmatige basis en beschikt het college over daarvoor benodigde informatie? 3 Neemt het college adequate maatregelen wanneer de prestaties en/of de kwaliteit achterblijven bij de gemaakte afspraken?
11
grip op inkoop
afbakening De rekenkamer richt zich in dit onderzoek op de uitvoering van inkoopcontracten die het college heeft afgesloten. Daarvoor zijn vier aanbestedingen geselecteerd.
tabel 1-1: geselecteerde casussen aanbesteding
type
afdeling
Wmo-hulpmiddelen
dienst
Publiekszaken
bouw zwembad en sporthal Alkenlaan
werk
Facilitaire diensten
afvalinzameling en -verwerking
dienst
Stadsbeheer
weerbaarheidstraining ‘Rots en Water’
dienst
Samenleving
Bij de bespreking van de bouw van het zwembad en sporthal Alkenlaan, ook wel Aquapelle genoemd, heeft de rekenkamer ook de verbouwing van het gemeentehuis betrokken. De casus afvalinzameling en -verwerking is een zogenaamde quasiinbesteding, waarbij de gemeente aandelen heeft gekocht in het desbetreffende bedrijf.
leeswijzer De bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. De nota van bevindingen biedt een feitelijk relaas dat ten grondslag ligt aan deze conclusies. Gezamenlijk vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.
12
grip op inkoop
2
conclusies en aanbevelingen
hoofdconclusies 1 Het college heeft in een aantal aanbestedingen de opdrachtnemers op onjuiste wijze geselecteerd. Bij de onderzochte bouwprojecten verliep de selectie op onverantwoorde wijze, met als risico het contracteren van een slechte aannemer. Ook bij de aanbestedingen van diensten kan de selectie van opdrachtnemers worden verbeterd. De dienstverlening rondom de Wmo-hulpmiddelen was bovendien gericht op het uitsluiten van een specifieke marktpartij. Dit is niet in de geest van de Aanbestedingswet. 2 Het college toont ten aanzien van aanbestedingen onvoldoende lerend vermogen. Het aanbestedingstraject dat voorafging aan de verbouwing van het gemeentehuis is nooit geëvalueerd, terwijl dit wel onderdeel is van het beleid en de problemen rond de verbouwing van het gemeentehuis daartoe alle aanleiding gaven. Deze problemen hadden zich ook voor kunnen doen bij de bouw van sportcomplex Aquapelle; dit is niet gebeurd. 3 Het college heeft de bouwkosten van het sportcomplex Aquapelle niet goed beheerst, waardoor het mogelijk te veel heeft betaald voor de bouw. Bij afronding van het bestek was het college al op de hoogte van 41% van de uiteindelijke bouwkostenoverschrijding. Desondanks besloot het college het bestek in de markt te zetten zonder te bezuinigen op het ontwerp.
Het college heeft daardoor de raad nooit de optie gegeven om te onderzoeken of het sportcomplex met dezelfde functionaliteit voor minder geld gebouwd had kunnen worden. 4 Het college heeft bewust informatie achtergehouden toen het de gemeenteraad vroeg om aanvullend krediet voor de bouw van Aquapelle. Het verzweeg dat in de eigen begroting behorend bij het bestek de bouwkosten al werden overschreden. De raad werd voor een voldongen feit gesteld en moest, indien het een zwembad wilde, akkoord gaan met een kredietverhoging van € 3,9 mln. Het college heeft bovendien nagelaten om goed uit te zoeken wat de oorzaak was dat de bouwkosten na aanbesteding 45% hoger waren dan aanvankelijk begroot. De aan de raad gemelde onderbouwing van de prijsstijging was onjuist. 5 Het college heeft in aanbestedingen aandacht voor de kwaliteit van de uitvoering van de opdracht, maar in twee aanbestedingen heeft het deze kwaliteit onvoldoende gewaarborgd. Bij Aquapelle is niet vastgesteld dat het bouwontwerp voldoet aan alle kwaliteitseisen, voordat het project in de markt werd gezet. Bij de quasi-inbesteding van het afvalbeheer zijn geen afspraken over het percentage afvalscheiding en de kosten gemaakt, waardoor het college niet op deze kernzaken kan sturen. 6 Het college verzamelt voornamelijk op informele wijze informatie over het verloop van de opdrachten.
Er is er op zeer regelmatige basis contact met bijna alle
13
grip op inkoop
opdrachtnemers. Op basis van deze informatie is het college tevreden over de invulling van de opdrachten. 7 Deze informele sturing maakt het college kwetsbaar omdat het geen formele sanctiemiddelen heeft die het kan inzetten als de kwaliteit van de dienstverlening onvoldoende is. Door het ontbreken of loslaten van verantwoordingsafspraken kan het zicht op de kwaliteit van de dienstverlening bovendien onvoldoende zijn. Dit was het geval bij de Wmo-hulpmiddelen. 8 Ook ten aanzien van toezicht en controle na aanbestedingen laat het college beperkt lerend vermogen zien. Aan eerdere aanbevelingen van de rekenkamer om in het welzijnswerk actiever prestaties te monitoren en eventueel te sanctioneren, is (ook in andere domeinen) klaarblijkelijk geen invulling gegeven.
toelichting hoofdconclusies 1 Het college heeft in een aantal aanbestedingen de opdrachtnemers op onjuiste wijze geselecteerd. Bij de onderzochte bouwprojecten verliep de selectie op onverantwoorde wijze, met als risico het contracteren van een slechte aannemer. Ook bij de aanbestedingen van diensten kan de selectie van opdrachtnemers worden verbeterd. De dienstverlening rondom de Wmo-hulpmiddelen was bovendien gericht op het uitsluiten van een specifieke marktpartij. Dit is niet in de geest van de Aanbestedingswet. bouwprojecten • Bij zowel de aanbesteding voor de bouw van sportcomplex Aquapelle als voor de verbouwing van het gemeentehuis hanteerde het college een aanbestedingsstrategie die bestond uit twee rondes: eerst een selectie van aannemers op basis van minimumeisen en een loting, gevolgd door gunning op basis van de laagste prijs. • Gunning op basis van de laagste prijs is alleen verantwoord wanneer de aanbiedingen kwalitatief gelijk zijn. Echter, aangezien de selectie mede is gebaseerd op een loting, is deze juist willekeurig. De combinatie van loten en gunnen op laagste prijs is daarom niet passend. • De aanbestedingen zijn bovendien onzorgvuldig uitgevoerd.
• De rekenkamer heeft in beide aanbestedingen geen bewijzen ontvangen dat de referenties, die moesten aantonen dat de partijen aan de minimumeisen voldoen, zijn gecontroleerd en dat er navraag is gedaan bij de betrokken opdrachtgevers. • Bij de verbouwing van het gemeentehuis bleek uit de referentieopdrachten niet dat de uiteindelijke opdrachtnemer ervaring had met een verbouwing van 1900 m2, terwijl dit één van de minimumeisen was. Mogelijk had deze aannemer op basis van de minimumeisen uitgesloten moeten worden van de opdracht. diensten • De weerbaarheidstraining Rots en Water en de Wmo-hulpmiddelen zijn twee aanbestede diensten. Het afvalbeheer is ook een dienst maar is niet aanbesteed, omdat de opdracht is verleend aan een bedrijf waarin de gemeente aandelen heeft; dit is een zogenoemde quasi-inbesteding. • Hoewel in de aanbesteding van de diensten Rots- en Watertraining en Wmohulpmiddelen gekeken is naar de kwaliteit van de opdrachtnemers, zijn aangeleverde referenties niet nagegaan.
14
grip op inkoop
• De markt voor Wmo-hulpmiddelen staat te boek als ‘vechtmarkt’, waarin de afgelopen jaren veel aanbieders failliet zijn gegaan. De financiële gezondheid van een partij in deze markt is daarom een belangrijk onderdeel van de kwaliteit van de geselecteerde opdrachtnemer. Het college heeft echter geen informatie opgevraagd over de financiële gezondheid van de geselecteerde partij – zoals een bankverklaring en gegevens over de bedrijfsresultaten van de voorgaande drie jaar. • In de aanbestedingsdocumenten van de Wmo-hulpmiddelen is duidelijk beschreven aan welke kwaliteit de dienstverlening moet voldoen. Daaraan verbonden is een sanctiesysteem dat het college de mogelijkheid geeft om boetes à € 250,- per dag uit te schrijven als cliënten ontevreden zijn en de opdrachtnemer de dienstverlening niet verbetert. Dit kan oplopen tot € 25.000 per gebeurtenis. Uit navraag van de rekenkamer blijkt dat deze sanctie enkel in de aanbesteding is opgenomen omdat de gemeente een specifieke opdrachtnemer wilde ontmoedigen in te schrijven op de opdracht. • Het doel van aanbesteden en de daarbij geldende regels van de Aanbestedingswet is dat publieke partijen met een duidelijke opdrachtbeschrijving op een eerlijke en transparante wijze een geschikte opdrachtnemer vinden. Een aanbesteding zo inrichten dat een specifieke partij wordt uitgesloten, is hier niet mee in overeenstemming.
2 Het college toont ten aanzien van aanbestedingen onvoldoende lerend vermogen. Het aanbestedingstraject dat voorafging aan de verbouwing van het gemeentehuis is nooit geëvalueerd, terwijl dit wel onderdeel is van het beleid en de problemen rond de verbouwing van het gemeentehuis daartoe alle aanleiding gaven. Deze problemen hadden zich ook voor kunnen doen bij de bouw van sportcomplex Aquapelle; dit is niet gebeurd. • Evaluatie is onderdeel van het aanbestedingsprotocol. • Bij de verbouwing van het gemeentehuis ontstonden problemen die dermate groot waren, dat het college ervoor koos de verbouwing stil te leggen. De aannemer bleek de opdracht niet naar behoren te kunnen uitvoeren, waarna deze aan een andere aannemer is gegund. • De stuurgroep van de verbouwing van het gemeentehuis was voornemens een brief naar het college te sturen, met daarin de geleerde lessen rondom de aanbesteding van de verbouwing van het gemeentehuis. • Toen de rekenkamer deze brief opvroeg, bleek dat deze nooit is opgesteld. • Uit navraag van de rekenkamer bleek ook dat de aanbesteding nooit is geëvalueerd. • Omdat bij de aanbesteding van de bouw van Aquapelle het college dezelfde aanbestedingsstrategie had als bij de verbouwing van het gemeentehuis (zie conclusie 1), hadden de daar geconstateerde problemen zich ook in dit project kunnen voordoen.
3 Het college heeft de bouwkosten van het sportcomplex Aquapelle niet goed beheerst, waardoor het mogelijk te veel heeft betaald voor de bouw. Bij afronding van het bestek was het college al op de hoogte van 41% van de uiteindelijke bouwkostenoverschrijding. Desondanks besloot het college het bestek in de markt te zetten zonder te bezuinigen op het ontwerp. Het college heeft daardoor de raad nooit de optie gegeven om te onderzoeken of het sportcomplex met dezelfde functionaliteit voor minder geld gebouwd had kunnen worden.
15
grip op inkoop
handelingen voordat het bestek in de markt werd gezet • Gedurende het ontwerpen van een gebouw is het van belang dat de gemeente de kwaliteit van het ontwerp blijft toetsen en controleert of het ontwerp binnen de beoogde tijd en budget kan worden ontwikkeld. • Bij het toetsen van het bestek (de opdrachtomschrijving zoals die in de markt wordt gezet) heeft het college een schaduwbegroting laten opstellen door een externe partij. Hieruit bleek dat het ontwerp € 1,96 mln. duurder zou zijn dan de begrote € 10,5 mln. • Dit is voorgelegd aan de stuurgroep, waarin de verantwoordelijke wethouders zitten. In een memo zijn vier scenario’s voorgelegd, te weten: - aanvullend budget aan de raad vragen; - bezuinigen op het ontwerp; - aanbesteding opdelen in verschillende deelopdrachten; - het budget handhaven, aan te besteden en het resultaat af te wachten. • De stuurgroep heeft niet gekozen om de raad om budget te vragen omdat geïnteresseerde aannemers in de tussentijd mogelijk konden afhaken. Ook wilde de stuurgroep de hoogte van het uiteindelijke budgetverschil afwachten. Daarnaast werd geschat dat slechts € 700.000 bezuinigd kon worden en dat apart aanbesteden slechts € 200.000 zou opleveren. Voor deze opties is niet gekozen. • In de stuurgroep is het door de projectgroep aangeraden scenario gekozen: ‘het budget handhaven, aan te besteden en het resultaat af te wachten’.
handelingen nadat het bestek in de mark is gezet • Nadat het bestek in de markt is gezet, is het krediettekort verder opgelopen. De goedkoopste ingediende offerte was € 4,77 mln. duurder dan de begrote bouwkosten van € 10,5 mln. Het college had 41% van deze prijsstijging voorzien. 1 • Het college heeft wel ná het in de markt zetten van het bestek de gemeenteraad om aanvullend krediet gevraagd. Er werd gevraagd om een aanvullend krediet van € 3,9 mln. Klaarblijkelijk was er financiële ruimte om een deel van het krediettekort op te vangen. Aan de gemeenteraad werden drie scenario’s voorgelegd: - het toekennen van het extra budget; - onderhandelen met de twee indieners; - alleen de sporthal met vier zaaldelen realiseren. • Het handelingsperspectief voor de raad om (ook) een zwembad te realiseren, is beperkt. Het bezuinigen op het ontwerp is niet als optie voorgelegd aan de raad. Dit is ook logisch. Volgens de Aanbestedingswet mag de gemeente de opdracht na gunning namelijk niet wezenlijk wijzigen. Daarom is het doorvoeren van grote wijzigingen in een bestek dat al aanbesteed is, niet mogelijk. • Indien de gemeente wel wil bezuinigen op het ontwerp moet het de aanbesteding afbreken, de bezuinigen doorvoeren en opnieuw aanbesteden. Dit is geen aantrekkelijke optie. • Onderhandelen met de twee aanbieders is risicovol, zo gaf het college aan in het raadsvoorstel.
Het levert vertraging op, de prijs kan uiteindelijk hoger uitvallen door marktwerking en onvoldoende bezuinigingsopties, de aannemers kunnen bovendien afhaken waardoor opnieuw moet worden aanbesteed. 2
1 € 1,96 / € 4,77 x 100 = 41% 2 College Capelle aan den IJssel, raadsvoorstel ‘Aanvullend krediet ten behoeve van de realisatie van zwembad-/sporthalcombinatie Alkenlaan’, 29 mei 2018.
16
grip op inkoop
• Het gegeven dat de kredietverhoging van €3,9 mln. beklonken is in collegeakkoord doet hier niet aan af. Immers was op dat moment het handelingsperspectief niet groter, op dat moment was het bestek immers al in de markt gezet. 4 Het college heeft bewust informatie achtergehouden toen het de gemeenteraad vroeg om aanvullend krediet voor de bouw van Aquapelle. Het verzweeg dat in de eigen begroting behorend bij het bestek de bouwkosten al werden overschreden. De raad werd voor een voldongen feit gesteld en moest, indien het een zwembad wilde, akkoord gaan met een kredietverhoging van € 3,9 mln. Het college heeft bovendien nagelaten om goed uit te zoeken wat de oorzaak was dat de bouwkosten na aanbesteding 45% hoger waren dan aanvankelijk begroot. De aan de raad gemelde onderbouwing van de prijsstijging was onjuist. achtergehouden informatie • De aanbesteding viel, zoals beschreven, uiteindelijk € 4,77 mln. duurder uit dan de begrote bouwkosten, een prijsstijging van 45%. 3 De stuurgroep besloot het benodigde aanvullend budget van € 3,9 mln. aan te vragen bij de gemeenteraad, klaarblijkelijk was er financiële ruimte om een deel van het tekort op te vangen. • Het college vermeldde in het verzoek aan de raad niet dat het bij het vaststellen van het bestek al wist dat de bouwkosten hoger zouden uitvallen dan begroot.
Zoals beschreven in conclusie 3, sloot de begroting bij het bestek € 1,96 mln. hoger dan begroot. • De raad werd zo ten onrechte voor een voldongen feit gesteld. Indien de raad eerder bij de besluitvorming was betrokken, had zij nog kunnen kiezen tussen een kredietverhoging en bezuinigen op het ontwerp. Inmiddels was bezuinigen op het ontwerp geen reële optie meer (zie ook conclusie 3). • De druk op de raad om in te stemmen met de budgetverhoging is bovendien opgevoerd door te benadrukken dat de lonen in de bouwsector verder zouden stijgen en opnieuw aanbesteden dus nog duurder zou kunnen uitvallen. • Ook werd in de raadsbehandeling regelmatig aangehaald dat de kosten voor het ontwerp al een miljoen bedroegen. Niet instemmen met het aanvullende krediet zou volgens die redenering kapitaalvernietiging betekenen. oorzaak kostenoverschrijding • In het verzoek aan de raad verwijst het college naar de normbedragen voor onderwijshuisvesting die recentelijk zijn toegenomen met 40%. Daarmee suggereert het college dat een dergelijke prijsstijging gebruikelijk is. Deze redenering is echter onjuist. • De normbedragen voor onderwijshuisvesting zijn een middel om te bepalen welk bedrag de gemeente als taakstellend budget wil meegeven aan schoolbesturen voor de bouw van een nieuwe school.
• De VNG raadde aan om de normbedragen bij te stellen, omdat deze op basis van de indexatie van het CBS en de macro-economische verkenningen zijn aangepast en omdat deze methode niet toereikend bleek om de daadwerkelijke bouwkosten van scholen in te schatten. • De ontwikkeling van normbedragen voor onderwijshuisvesting verklaart niet waarom het college de bouwkosten net voor het in de markt zetten van het bestek een stuk lager inschatte dan ze werkelijk waren.
3 € 4,77 / € 10,5 = 45%
17
grip op inkoop
• Het college begrootte de bouwkosten bij het bestek € 2,81 mln. lager dan de laagste inschrijving op de opdracht. 4 Klaarblijkelijk had het college de bouwkosten niet goed ingeschat. • Het college heeft niet goed uitgezocht wat de oorzaak is dat de bouwkosten te laag zijn begroot. Hiervoor had het namelijk een derde partij een second opinion moeten laten uitvoeren op de directie begroting en de inschrijvingen van de marktpartijen. • In plaats daarvan vroeg het college het bedrijf dat eerder al de directiebegroting opstelde de begrotingen van het college en de aannemer te vergelijken. Deze partij kan dit echter niet onafhankelijk beoordelen. 5 Het college heeft in aanbestedingen aandacht voor de kwaliteit van de uitvoering van de opdracht, maar in twee aanbestedingen heeft het deze kwaliteit onvoldoende gewaarborgd. Bij Aquapelle is niet vastgesteld dat het bouwontwerp voldoet aan alle kwaliteitseisen, voordat het project in de markt werd gezet. Bij de quasi-inbesteding van het afvalbeheer zijn geen afspraken over het percentage afvalscheiding en de kosten gemaakt, waardoor het college niet op deze kernzaken kan sturen. • In alle onderzochte aanbestedingen heeft het college prestatieafspraken gemaakt met de opdrachtnemers over de te leveren kwaliteit. - 3 van de 4 prestatieafspraken bij weerbaarheidstraining Rots en Water bevatten een kwaliteitseis.
- 37 van de 40 prestatieafspraken bij de Wmo-hulpmiddelen bevatten een kwaliteitseis. - 40 van de 70 prestatieafspraken bij het afvalbeheer bevatten een kwaliteitseis. • Het bestek voor Aquapelle bevat verwijzingen naar kwaliteitsrichtlijnen zoals ISO en NEN. Ook is er een datum van oplevering afgesproken. • Bij een bouwproject is het echter ook belangrijk dat gedurende het bouwproject meermaals getoetst wordt of alle eisen in het ontwerp zijn verwerkt, waarna op basis van deze toets een zogeheten fasedocument of beslisdocument wordt opgesteld. Het college heeft geen procesbeschrijving waarin dit staat beschreven, het werkt met project specifieke plannen van aanpak. • In het geval van Aquapelle is deze cyclus van toetsen en opstellen van fasedocumenten niet structureel doorlopen. • Het college kon de rekenkamer geen inzicht geven in de toets op het voorlopig ontwerp. • Er is geen fasedocument/beslisdocument opgesteld rondom het definitief ontwerp. • Bij het bestek is alleen een toets uitgevoerd op het bestek; het ontbreekt aan een overzicht of het bestek aan alle kwaliteitseisen voldoet. • Als gevolg hiervan heeft het college niet geborgd dat het bestek aan alle kwaliteitseisen voldoet. • Bij de quasi-inbesteding van het afvalbeheer heeft de gemeente geen afspraken gemaakt over de kosten.
De afstemming over kosten vindt jaarlijks plaats op basis van een begroting opgesteld door Irado die goedgekeurd moet worden door het college. • Doordat er geen meerjarenafspraken gemaakt zijn over de kosten, heeft het college hier weinig invloed op. Dit terwijl het college uiteindelijk wel opdraait voor eventuele kostenoverschrijdingen.
4 € 4,77 mln. - € 1,96 mln. = € 2,81 mln.
18
grip op inkoop
• Bij de quasi-inbesteding van het afvalbeheer zijn ook geen afspraken gemaakt over het percentage te scheiden afval. Dit is opmerkelijk, omdat het college zichzelf juist als hoofddoel heeft gesteld om meer afval te gaan scheiden. 6 Het college verzamelt voornamelijk op informele wijze informatie over het verloop van de opdrachten. Er is er op zeer regelmatige basis contact met bijna alle opdrachtnemers. Op basis van deze informatie is het college tevreden over de invulling van de opdrachten. • Bij de weerbaarheidstraining is door informeel contact met de opdrachtnemer en schooldirecteuren informatie opgehaald over de voortgang van de opdracht. • Ook hebben de betrokken ambtenaren ten aanzien van deze training vragen opgenomen in een enquête onder de jeugd van Capelle aan den IJssel. Hiermee is relevante monitoringsinformatie verzameld. • Het college is op basis van deze informatie tevreden over de invulling van deze training. • Bij de bouw van Aquapelle hebben de betrokken ambtenaren deelgenomen aan het bouwoverleg en op deze wijze informatie opgehaald over de voortgang van de bouw, het meer- en minderwerk is hier ook afgestemd. • Aquapelle is opgeleverd op de vooraf overeengekomen datum en ook de bouwkosten zijn, op basis van het voorlopige overzicht van meer- en minderwerk, niet opgelopen. Het college toont zich tevreden. • Er is veel contact met Irado over het afvalbeheer.
Volgens de betrokken ambtenaren vindt er tweewekelijks beleidsoverleg plaats en driewekelijks operationeel overleg. Dit is meer dan de het minimum dat overeengekomen is. De betrokken ambtenaren geven aan tevreden te zijn over de samenwerking. • Een analyse van de behaalde afvalscheidingspercentages, toont een positieve ontwikkeling die met de huidige samenwerking is ingezet. • Er is veel ad hoc contact met de zorgaanbieder van de Wmo-hulpmiddelen. Volgens de betrokken ambtenaren verliep de dienstverlening daardoor in Capelle nog lange tijd naar wens terwijl de partij wel in financiële moeilijkheden verkeerde. De partij is uiteindelijk failliet gegaan. 7 Deze informele sturing maakt het college kwetsbaar omdat het geen formele sanctiemiddelen heeft die het kan inzetten als de kwaliteit van de dienstverlening onvoldoende is. Door het ontbreken of loslaten van verantwoordingsafspraken kan het zicht op de kwaliteit van de dienstverlening bovendien onvoldoende zijn. Dit was het geval bij de Wmo-hulpmiddelen. sancties • Het college heeft geen sancties opgenomen in de overeenkomsten voor Aquapelle, de weerbaarheidstraining Rots en Water en afvalbeheer. Een uitzondering hierop vormt de boete op het niet nakomen van de social-returnverplichting. • Bij de bouw van Aquapelle is niet geregeld dat de laatste betaling pas plaatsvindt zodra het gebouw is opgeleverd.
Hoewel dit geen sanctie is, is het niettemin een prikkel voor de opdrachtnemer om zijn werk goed en op tijd af te leveren. • Bij de Wmo-hulpmiddelen is wel een boete opgenomen in de overeenkomst. Deze is echter nooit toegepast, omdat de betrokken ambtenaren de boete disproportioneel vonden. Deze boete bleek alleen in de overeenkomst te zijn opgenomen om een bepaalde partij te ontmoedigen zich in te schrijven voor de opdracht (zie conclusie 1). • Door het ontbreken van werkbare sancties heeft het college geen stok achter de deur wanneer de opdrachtinvulling niet naar wens verloopt.
19
grip op inkoop
verantwoordingsafspraken • Het college heeft geen verantwoordingsafspraken gemaakt met de aannemer over de bouw van Aquapelle. Evenmin zijn er afspraken over het bouwoverleg gemaakt. • Wel heeft het college twee partijen ingehuurd om de bouw te monitoren, namelijk een directievoerder en bouwtoezicht. Ook met deze partijen zijn echter geen afspraken gemaakt over de wijze waarop de gemeente op de hoogte wordt gehouden. • Het college heeft geen verantwoordingsafspraken gemaakt rondom de weerbaarheidstraining Rots en Water. De rekenkamer vindt dit overigens begrijpelijk, gezien de beperkte omvang van de opdracht en het gegeven dat niet de gemeente maar de scholen de directe gebruikers zijn. • Voor het verkrijgen van de informatie over de weerbaarheidstraining en de bouw is het college afhankelijk van de inzet van de betrokken ambtenaren. • Bij de Wmo-hulpmiddelen en het afvalbeheer zijn wel verantwoordingsafspraken gemaakt. • Bij het afvalbeheer is afgesproken dat er maandrapportages worden opgesteld. • Bij de Wmo-hulpmiddelen is verantwoording via losse rapportages (bruikleenovereenkomsten, offertes en kwartaalrapportages) en via twee digitale systemen afgesproken (webapplicatie en online managementinformatiesysteem). monitoren verantwoordingsafspraken • Bij het afvalbeheer zijn gedurende de uitvoering van de overeenkomst de verantwoordingsafspraken versoepeld.
De maandrapportages zijn opgeleverd, maar bevatte geen informatie over klachten van bewoners. • Bij de Wmo-hulpmiddelen zijn na de aanbesteding de verantwoordingsafspraken zo goed als los gelaten. • Het managementinformatiesysteem met informatie over uitgevoerde opdrachten en klachten is nooit gerealiseerd. Deze eis is al tijdens de aanbestedingsprocedure losgelaten en vervangen door handmatig opgestelde maandrapportages. Deze maandrapportages heeft het college echter nooit ontvangen. Er zijn geen pogingen ondernomen om deze wel te ontvangen. • Het college heeft de rekenkamer slechts één kwartaalrapportage over uitgevoerd onderhoud kunnen voorleggen. Begin 2019 heeft het college bovendien de eis van kwartaalrapportages losgelaten. Het college stelde op basis van informeel contact dat de dienstverlening naar wens verliep en dat kwartaalrapportages daarom niet meer nodig waren om. De rekenkamer heeft hierover geen besluit gezien. • De informatie die het college nog wel ontving (te weten ondertekende bruikleenovereenkomsten, offertes en facturen) boden onvoldoende handvatten om de kwaliteit van de opdrachtuitvoering te monitoren. • Het college had vervolgens onvoldoende zicht op de klanttevredenheid van de cliënten. • Het college ging er vanuit dat klachten over de Wmo-hulpmiddelen vanzelf zouden komen bovendrijven.
Klachten worden echter bij de opdrachtnemer gemeld en de kwartaalrapportages waarin deze klachten zouden moeten staan werden op verzoek van het college niet meer geleverd. • Het college heeft twee steekproeven gedaan. Volgens de Verordening maatschappelijke ondersteuning kunnen steekproeven ook gebruikt worden om toe te zien op de kwaliteit van de dienstverlening. Het college beperkte deze steekproeven echter tot een controle van facturen en verkreeg zo geen inzicht in de kwaliteit van de dienstverlening.
20
grip op inkoop
• Het college greep pas in toen cliënten al maanden lang te maken hadden met problemen rond de dienstverlening. Uiteindelijk is de overeenkomst ontbonden. • De hulpmiddelen, waarvan de gemeente Capelle eigenaar is, zijn door een alerte ambtenaar uit het depot gehaald. Dit gebeurde net voordat een curator beslag legde op deze middelen, omdat de opdrachtnemer failliet werd verklaard. 8 Ook ten aanzien van toezicht en controle na aanbestedingen laat het college beperkt lerend vermogen zien. Aan eerdere aanbevelingen van de rekenkamer om in het welzijnswerk actiever prestaties te monitoren en eventueel te sanctioneren, is (ook in andere domeinen) klaarblijkelijk geen invulling gegeven. • In 2015 publiceerde de rekenkamer het rapport ‘Stuurkracht op buurtkracht. Sturing op prestaties van aanbesteed welzijnswerk’. De rekenkamer concludeerde dat het college onvoldoende inzicht had in de prestaties van buurtkracht omdat het de juistheid van de rapportages van Buurtkracht niet controleerde. • In het rapport wordt tevens vastgesteld dat het college geen klanttevredenheidsonderzoek uitvoert. • De aanbeveling van de rekenkamer luidde daarom om in het sociale domein altijd afspraken over klanttevredenheidsonderzoeken te maken. • Tevens werd aanbevolen om de vastgelegde afspraken over toezicht, controle en sancties toe te passen indien de situatie daarom vraagt.
overeenkomsten • Zoals in conclusie 7 toegelicht heeft het college niet bij alle onderzochte gevallen verantwoordingsafspraken gemaakt. • In geen van de gevallen zijn werkbare sancties (afgezien van de boete ten aanzien van de social returnverplichting) opgenomen, laat staan dat deze zijn toegepast. • Het college liet in 2018 en 2019 klanttevredenheidsonderzoeken uitvoeren onder ontvangers van Wmo-hulpmiddelen. In beide onderzoeken gaven cliënten aan problemen te ondervinden met levertijden van hulpmiddelen. Het college heeft hieraan echter geen consequenties verbonden. • Het toezicht op de levering van Wmo-hulpmiddelen schoot tekort. Het ontbrak het college op een gegeven moment zelfs geheel aan inzicht in de kwaliteit van de dienstverdeling (zie conclusie 7).
aanbevelingen De rekenkamer stelt vast dat er binnen de gemeentelijke organisatie rondom inkoop en aanbestedingen een cultuur heerst waarbij veel op informele wijze geregeld wordt. Dit gaat ten koste van een zakelijke benadering. Formele procedures ontbreken vaak of deze worden niet gevolgd, en er wordt niet geëvalueerd. Inkoop gaat over de besteding van publiek geld dat door derden wordt uitgegeven. De rekenkamer hecht er daarom aan dat de gemeente op dit onderwerp een zakelijkere houding ontwikkelt. Dit leidt tot de volgende aanbevelingen aan het college van B en W: aanbestedingen 1 Besteed bij aanbestedingen aandacht aan de kwaliteit van de opdrachtnemers, onder andere door: - passende geschiktheidseisen en uitsluitingsgronden op te stellen; - de opgegeven referenties en tevredenheidsverklaringen inhoudelijk te controleren maar ook bij andere opdrachtgevers na te gaan of de informatie klopt.
21
grip op inkoop
2 Voorzie aanbestedingsdocumenten van passende verantwoordingsafspraken en sancties. Houd na gunning toezicht op de opdrachten en pas sancties zo nodig toe. 3 Zorg dat aanbestedingen altijd geëvalueerd worden en neem dit ook als verplichting op in het beleid en protocol rondom aanbestedingen. uitvoering bouwopdrachten Omdat in de casusselectie een ‘werk’ is opgenomen, heeft de rekenkamer ook de projectbeheersing in de ontwerpfase van het bouwwerk onderzocht. Hierbij moest de rekenkamer constateren dat er geen algemene procesbeschrijving bestaat voor bouwwerken. De beoogde werkwijze wordt alleen beschreven in een plan van aanpak dat voor het specifieke werk is opgesteld. Hierdoor is een aantal zaken onvoldoende geregeld. De rekenkamer komt daarom met de volgende aanbeveling: 4 Ontwikkel een procesbeschrijving voor de gemeentelijke taken rondom grote bouwprojecten die onder andere:
- de projectbeheersing op het kwaliteitsmanagement, de kostenbeheersing maar ook de andere GROTICK 5-aspecten borgt;
- de informatievoorziening aan de raad regelt. quasi-inbesteding De rekenkamer heeft met het afvalbeheer ook een quasi-inbesteding onderzocht. De volgende aanbeveling is gericht op quasi-inbestedingen: 5 Zorg dat ook bij quasi-inbestedingen afspraken worden gemaakt met betrekking tot de doelstellingen in het beleid en de kosten, zodat ook hier op deze kernzaken gestuurd kan worden.
5 GROTICK staat voor geld, risico’s, organisatie, tijd, informatie, communicatie en kwaliteit. Het is gebruikelijk om grote projecten op deze aspecten te beheersen.
22
grip op inkoop
3
reactie en nawoord
reactie college van B en W Wij spreken onze waardering uit voor het uitgevoerde onderzoek. De inzichten leveren een bijdrage aan het verbeteren van inkoop en aanbesteden binnen onze gemeente. In het rapport staan waardevolle aanbevelingen ten aanzien van het proces rondom inkoop en aanbesteden, ook ten aanzien van de ermee samenhangende informatiestromen tussen het college en de raad. Het door ons vastgestelde inkoopbeleid en aanbestedingsprotocol vormen de basis voor de wijze waarop de aanbestedingen door onze gemeente worden uitgevoerd. De aanbevelingen in het rapport die door ons worden overgenomen, zullen worden opgepakt en meegenomen in de eerstvolgende herziening van het inkoopbeleid en aanbestedingsprotocol. Wij onderschrijven de conclusies niet. Een belangrijke kanttekening is dat onderzoek is gedaan naar vier concrete aanbestedingen: • Wmo-hulpmiddelen; • Bouw zwembad/ sporthal Alkenlaan (Aquapelle); • Afvalinzameling en -verwerking; • Weerbaarheidstraining 'Rots en water'. Bij de bespreking van de bouw van Aquapelle heeft de Rekenkamer ook de verbouwing van het gemeentehuis betrokken. De conclusies kunnen ons inziens dan ook enkel betrekking hebben op de vier onderzochte trajecten en zijdelings op de verbouwing van het gemeentehuis en niet op de algemene inkooppraktijk binnen onze gemeente. Het valt op dat de Rekenkamer stevige bewoordingen kiest.
Woorden als 'onjuist', 'onverantwoord', 'onvoldoende', 'niet-goed' dragen ons inziens niet bij tot een verantwoorde en zakelijke formulering van conclusies. Voor wat betreft de aanbevelingen zal onder regie van de gemeentelijke inkoopadviseurs organisatiebreed tot uitvoering worden overgegaan van de aanbevelingen die worden overgenomen. Gelet op de centrale vraag van het onderzoek 'In hoeverre waarborgt het college dat ingekochte diensten en werken de beoogde kwaliteit hebben en dat deze bijdragen aan het realiseren van de kwaliteit en de realisatie van beleidsdoelstellingen' zijn wij van mening dat in de vier onderzochte aanbestedingen die beoogde kwaliteit ook daadwerkelijk is geleverd, waarmee is bijgedragen aan het realiseren van onze beleidsdoelstellingen. Ons prachtige nieuwe en goed functionerende zwembad-/sporthalcombinatie Aquapelle is daar een goed voorbeeld van, alsmede de continuïteit die te allen tijde is gewaarborgd in de Wmo-dienstverlening. Ook de aanbestedingen afvalinzameling en -
23
grip op inkoop
verwerking en de weerbaarheidstraining "Rots en Water" hebben geleid tot kwalitatief goede dienstverlening en dragen bij aan het realiseren van de beleidsdoelstellingen. Reactie op de (hoofd)conclusies (incl. toelichting) Hoofdconclusie 1 Het college heeft in een aantal aanbestedingen de opdrachtnemers op onjuiste wijze geselecteerd. Bij de onderzochte bouwprojecten verliep de selectie op onverantwoorde wijze, met als risico het contracteren van een slechte aannemer. Ook bij de aanbestedingen van diensten kan de selectie van opdrachtnemers worden verbeterd. De dienstverlening rondom de Wmo-hulpmiddelen was bovendien gericht op het uitsluiten van een specifieke marktpartij. Dit is niet in de geest van de Aanbestedingswet. Wij onderschrijven deze conclusie niet. Algemeen Aangeleverde referenties worden gecontroleerd. De onderzoekers stellen dat de financiële gezondheid van een partij een belangrijk onderdeel is van de kwaliteit van de geselecteerde opdrachtnemer. Wij willen daar op aanvullen dat het opvragen van informatie over de financiële gezondheid van de geselecteerde partij in verhouding moet staan tot de risico's en de omvang van de opdracht, zoals beschreven in de Gids Proportionaliteit. Het beoordelen van de financiële situatie is overigens een momentopname.
Een (corona)crisis of andere (externe) invloeden kunnen de financiële positie van een opdrachtnemer onverwacht doen veranderen gedurende de looptijd van het contract. Hiermee worden mogelijke risico's afgedekt, maar worden geen zekerheden ingebouwd. Aquapelle Het is een bewuste keuze geweest om te kiezen voor een aanbestedingsstrategie die bestaat uit twee rondes: eerst een selectie van aannemers op basis van minimumeisen en een loting, gevolgd door gunning op basis van laagste prijs. Overigens heeft uiteindelijk, door het beperkt aantal inschrijvingen, geen loting plaatsgevonden. Het gunnen van een gedetailleerd en gedegen technisch bestek conform STABUmethodiek op laagste prijs is op grond van artikel 2.114 lid 4 van de Aanbestedingswet toegestaan. In dat geval motiveert de aanbestedende dienst de toepassing van dat criterium in de aanbestedingstukken. De keuze voor een aanbestedingsstrategie met als onderdeel het gunnen op laagste prijs is door ons in de startnotitie en in de selectieleidraad gemotiveerd: • alle details van de opdracht (kwaliteit, specificaties etc.) bekend waren en eenduidig waren vastgelegd; • er werden nauwelijks of geen kwaliteitsverschillen in de markt verwacht; • het ging om een standaard werk.
Diensten In het aanbestedingsdocument voor de Wmo-hulpmiddelen zijn eisen opgenomen die de risico's moesten afdekken met betrekking tot aanbieders die onrealistische aanbiedingen doen. Dit was zeker niet gericht op één specifieke partij, maar om onrealistische aanbiedingen zoveel mogelijk te voorkomen. Van uitsluiting van een specifieke partij, zoals u stelt, is dan ook geen sprake geweest. Wij hebben het risico dat de kwaliteit en daarmee de continuïteit van de dienstverlening in gevaar zou
24
grip op inkoop
komen, geminimaliseerd. Het punt van sanctioneren is gedurende de samenwerking nooit bereikt. Als er al eens sprake was van het niet nakomen van afspraken, dan is dit in goed onderling overleg met de cliënt opgelost. Ten tijde van de aanbesteding zijn geen financiële gegevens opgevraagd, omdat op het moment van het opstellen van de aanbestedingsdocumenten daarvoor geen aanleiding was. Hoofdconclusie 2 Het college toont ten aanzien van aanbestedingen onvoldoende lerend vermogen. Het aanbestedingstraject dat voorafging aan de verbouwing van het gemeentehuis is nooit geëvalueerd, terwijl dit wel onderdeel is van het beleid en de problemen rond de verbouwing van het gemeentehuis daartoe alle aanleiding gaven. Deze problemen hadden zich ook voor kunnen doen bij de bouw van sportcomplex Aquapelle; dit is niet gebeurd. Wij onderschrijven deze conclusie niet. In het Aanbestedingsprotocol is het evalueren van een aanbesteding opgenomen als mogelijkheid, niet als verplichting. Niet alle aanbestedingen worden geëvalueerd. Een gelijksoortige aanbesteding pas starten na een evaluatie van eenzelfde type eerdere aanbesteding is in de tijd ook niet altijd mogelijk, zoals bij het bouwproject Aquapelle. Ook zonder (officiële/schriftelijke) evaluatie nemen wij het geleerde in een nieuw aanbestedingstraject mee. Wij verwijzen ook naar aanbeveling 3.
De verwijzing naar de problemen bij de verbouwing van het gemeentehuis is onterecht. Deze problemen waren terug te voeren op de operationele uitvoering van het werk, niet op de aan bestedingsprocedure. Hoofdconclusie 3 Het college heeft de bouwkosten van het sportcomplex Aquapelle niet goed beheerst, waardoor het mogelijk te veel heeft betaald voor de bouw. Bij afronding van het bestek was het college al op de hoogte van 41% van de uiteindelijke bouwkostenoverschrijding. Desondanks besloot het college het bestek in de markt te zetten zonder te bezuinigen op het ontwerp. Het college heeft daardoor de raad nooit de optie gegeven om te onderzoeken of het sportcomplex met dezelfde functionaliteit voor minder geld gebouwd had kunnen worden. Wij onderschrijven deze conclusie niet. Wij hebben geen invloed op het kostencomponent in de markt. Een directiebegroting in een beweeglijke markt geeft een mogelijke indicatie over de verwachte inschrijfsom. Wij waren op de hoogte van de directiebegroting en wisten dat deze hoger was dan het door de raad toegekende krediet. Op dat moment was niet te voorzien wat de uiteindelijke mogelijke bouwkostenoverschrijding na inschrijving zou zijn. Wij hebben na de directiebegroting laten onderzoeken wat eventuele bezuinigingsmogelijkheden waren. De uitkomsten deden afbreuk aan de esthetische en akoestische uitgangspunten.
De Rekenkamer geeft aan dat op basis van de directiebegroting een krediettekort zou ontstaan van € 1, 96 miljoen, 41 % van de uiteindelijke bouwkostenoverschrijding en stelt dat de raad daarover geïnformeerd had moeten worden. Onder andere de extern adviseur die de begroting van de architect had gecontroleerd en in november 2017 de
25
grip op inkoop
directiebegroting had opgesteld, gaf aan dat de bouwmarkt zeer bewegelijk was. Offertes boven, maar ook onder de directiebegroting, kwamen voor. Ook de gemeente zelf had hier ervaring mee, onder andere bij werken van de afdeling Stadsbeheer en van de unit Vastgoed. De mogelijke bouwkostenoverschrijding van € 1,96 miljoen was dan ook een indicatie. Wij zagen geen aanleiding om het bestek op dat moment niet in de markt te zetten. Gelet op de beweeglijke bouwmarkt achtten wij het raadzaam de resultaten van de aanbesteding af te wachten en de raad te informeren over de daadwerkelijke inschrijvingen met daarin de 'harde' cijfers. Hoofdconclusie 4 Het college heeft bewust informatie achtergehouden toen het de gemeenteraad vroeg om aanvullend krediet voor de bouw van Aquapelle. Het verzweeg dat in de eigen begroting behorend bij het bestek de bouwkosten al werden overschreden. De raad werd voor een voldongen feit gesteld en moest, indien het een zwembad wilde, akkoord gaan met een kredietverhoging van € 3,9 mln. Het college heeft bovendien nagelaten om goed uit te zoeken wat de oorzaak was dat de bouwkosten na aanbesteding 45% hoger waren dan aanvankelijk begroot. De aan de raad gemelde onderbouwing van de prijsstijging was onjuist. Wij onderschrijven deze conclusie niet.
Bewust informatie achterhouden voor de gemeenteraad Wij hebben bij de gevraagde kredietverhoging van € 3,9 miljoen geen aanleiding gezien de directiebegroting te delen, omdat die raming slechts een indicatie was van mogelijke kostenontwikkeling in een bewegelijke bouwmarkt. Wij hebben in het raadsvoorstel de definitieve inschrijfsom met de raad gedeeld. Aan de raad is een drietal scenario's voorgelegd (BBV 1004212) en gevraagd een besluit te nemen. Hiermee werd de raad op juiste wijze geïnformeerd en in staat gesteld haar budgetrecht te gebruiken. Er is geen sprake van dat de raad voor een voldongen feit werd gesteld. De suggestie van het doelbewust onthouden van informatie aan de raad, met welk oogmerk dan ook, is ongegrond en daar nemen wij afstand van. De bestuursstijl van ons college kenmerkt zich juist door openheid, transparantie en het delen van informatie. Onvoldoende onderzoek naar de oorzaak van de hogere bouwkosten dan aanvankelijk begroot Nadat de inschrijvingen bekend waren en duidelijk was dat deze fors hoger uitvielen dan de oorspronkelijke begroting van € 10,5 miljoen is opdracht gegeven om, naast eigen onderzoek, de inschrijvingen te laten analyseren door een externe partij.
Uit deze analyses kwamen als belangrijkste oorzaken voor de fors hogere inschrijvingen de marktwerking met stijgende bouwkosten en de ontwerpoverschrijding op het technisch ontwerp naar voren. De stijging van de bouwkosten was een landelijke trend, zoals te lezen is in de vakliteratuur en de analyse van de calculatoren. Dit is aan de raad gemeld. Ook hebben wij nog een toets laten doen door op basis van 'design and build' een bouwkostenraming op te laten stellen, deze raming kwam uit 0p € 15.935.000,- vergelijkbaar met de ontvangen offertes.
26
grip op inkoop
Onjuiste onderbouwing prijsstijging In het voorstel van ons aan de raad om een extra krediet toe te kennen van € 3,9 miljoen, zoals behandeld op 7 juli 2018, hebben wij een onderbouwing gegeven voor de prijsstijging ten opzichte van het oorspronkelijk in 2015 gevoteerde krediet. Naast dat een deskundige de offertes heeft beoordeeld, wordt er verwezen naar vakliteratuur over de stijging van bouwkosten. Hier werd melding gemaakt van prijsstijgingen van 7,5%, fors meer dan de inflatie en een verwachting van verdere prijsstijging. De verwijzing naar de met 40% gestegen normbedragen voor onderwijshuisvesting illustreert dit. Hoofdconclusie 5 Het college heeft in aanbestedingen aandacht voor de kwaliteit van de uitvoering van de opdracht, maar in twee aanbestedingen heeft het deze kwaliteit onvoldoende gewaarborgd. Bij Aquapelle is niet vastgesteld dat het bouwontwerp voldoet aan alle kwaliteitseisen, voordat het project in de markt werd gezet. Bij de quasi-inbesteding van het afvalbeheer zijn geen afspraken over het percentage afvalscheiding en de kosten gemaakt, waardoor het college niet op deze kernzaken kan sturen. Wij onderschrijven deze conclusie niet. Aquapelle Bij Aquapelle is wel degelijk vastgesteld dat het bouwontwerp voldoet aan alle kwaliteitseisen.
Hiervoor zijn toetsdocumenten opgesteld; een voorlopig ontwerp (VO), een technisch ontwerp (TO) en een definitief ontwerp (DO). De aangeleverde fasedocumenten vonden wij van onvoldoende kwaliteit. Hiertoe hebben wij een externe directiebegroting op laten stellen en een fasedocument opnieuw laten opstellen (DO). Daarnaast is voor elke fase een fasedocument opgesteld. Deze toetsdocumenten zijn besproken in de projectgroep en in de stuurgroep en in de stuurgroep ook vastgelegd. Afvalbeheer Er wordt jaarlijks door lrado een begroting ingediend. De kostenstructuur bestaat uit twee onderdelen. De exploitatie (inzameling) en de verwerking van het afval. Op het eerste onderdeel, de inzameling, zijn er vaste afspraken over de kosten waar een begroting en verantwoording aan ten grondslag liggen. Deze kosten worden jaarlijks aangepast met een prijscorrectie. Bij de kosten over de verwerking ligt dit anders. Afhankelijk van de hoeveelheid ingezameld afval en het aanbod op het afvalbrengstation wordt hier daadwerkelijk afgerekend op het aantal kilo's. Meer aanbod betekent meer kosten. Ook zijn wij hier afhankelijk van de prijzen die de verwerkingsmarkt hanteert. Op het tweede onderdeel kan daarom inderdaad geen invloed worden uitgeoefend.
Inmiddels is met lrado de afspraak gemaakt dat zij per kwartaal een bestuurlijk (financieel) overzicht maakt met daarin opgenomen de afzonderlijke ingezamelde/verwerkte afvalstromen met de daarbij behorende kosten. Tevens bevat de rapportage een overzicht van de wijzigingen en afwijkingen ten opzichte van de begroting. De rapportage wordt besproken met het college om haar beter op de hoogte te houden van de actuele stand zaken.
27
grip op inkoop
Afspraken over het percentage te scheiden afval maken geen onderdeel uit van de opdracht aan lrado. De gemeente is verantwoordelijk voor het afvalbeleid, lrado is hierin ondersteunend. Hoofdconclusie 6 Het college verzamelt voornamelijk op informele wijze informatie over het verloop van de opdrachten. Er is er op zeer regelmatige basis contact met bijna alle opdrachtnemers. Op basis van deze informatie is het college tevreden over de invulling van de opdrachten. Wij onderschrijven deze conclusie niet. De wijze van informatie verzamelen over het verloop van de opdrachten, formeel of informeel, is maatwerk, afhankelijk van het type opdracht, de omvang van de opdracht etc. Zo is er bij Aquapelle juist niet voor gekozen om op informele wijze informatie over het verloop van de opdrachten te verzamelen. Er was sprake van een stuurgroep, projectgroep en een bouwteam. Ook bij de opdrachtverlening aan lrado zijn er verschillende bestuurlijke momenten geweest waar het college zich formeel heeft laten informeren. Dat ons college voornamelijk op informele wijze informatie verzamelt over het verloop van de opdrachten, gaat dan ook niet op. Hoofdconclusie 7 Deze informele sturing maakt het college kwetsbaar omdat het geen formele sanctiemiddelen heeft die het kan inzetten als de kwaliteit van de dienstverlening onvoldoende is.
Door het ontbreken of loslaten van verantwoordingsafspraken kan het zicht op de kwaliteit van de dienstverlening bovendien onvoldoende zijn. Dit was het geval bij de Wmo-hulpmiddelen. Wij onderschrijven deze conclusie niet. Sancties Wij van mening zijn dat niet elk contract een zware, schriftelijke verantwoording over het verloop van een opdracht vraagt. Dit moet maatwerk zijn en de wijze van verantwoording moet worden afgestemd op de omvang en zwaarte van de dienstverlening. Het toepassen van sancties zal altijd goed afgewogen moeten worden en als uiterste middel moeten worden ingezet. Het opleggen van een sanctie, in welke vorm ook, kan consequenties hebben voor de continuïteit van de dienstverlening en het maatschappelijk belang raken. Ook bij de gestelde informele sturing zijn er wel degelijk sanctiemiddelen die ingezet kunnen worden. Zo kan een opdrachtnemer in gebreke gesteld worden als de kwaliteit van de dienst of levering achter blijft. Dit is opgenomen in de Inkoopvoorwaarden en in onze model-overeenkomst. Ook wordt door middel van betalingsschema's die zijn opgenomen in de overeenkomst gewaarborgd dat de betaling zo veel als mogelijk en indien proportioneel, achteraf plaatsvindt. Sancties worden ook daadwerkelijk ingezet.
Niet alleen bij het niet-nakomen van de social-return verplichting; inzake de Wmo-hulpmiddelen hebben wij na een formele ingebrekestelling, gevolgd door een overleg met de operationeel directeur van het Hulpmiddelencentrum het contract met het Hulpmiddelencentrum ontbonden en de raad daarover geïnformeerd via een collegebrief. Bij de verbouwing van het
28
grip op inkoop
gemeentehuis hebben wij de aannemingsovereenkomst met de bouwer gedeeltelijk ontbonden. Verantwoordingsafspraken Ten aanzien van de bouw van Aquapelle zijn verantwoordingsafspraken gemaakt in het A-bestek wat onderdeel is van de overeenkomst met de aannemer. Deze afspraken zijn geoperationaliseerd in het eerste bouwoverleg. Dit is ook gedocumenteerd. (Monitoren) verantwoordingsafspraken In beginsel is sprake van informele sturing ten aanzien van de inzet van Wmohulpmiddelen. Niet alle meldingen zijn opgenomen in de registratie. Wij acteren proactief op signalen en gaan direct in gesprek met een aanbieder. Dit voorkomt verdere escalatie en klachten. Onze houding is daarmee oplossingsgericht en daarmee is onze dienstverlening steeds op een hoog niveau gebleven, zoals ook blijkt uit het lage aantal ingediende klachten. Deze werkwijze resulteert in continuïteit van de dienstverlening. Op het moment dat duidelijk werd dat de leverancier zijn verplichting niet na kon komen in verband met landelijke kwaliteitsproblemen is op basis van juridisch advies eerst getracht om met de leverancier tot een oplossing te komen in plaats van direct een boete op te leggen. Toen dit niet leidde tot een betrouwbare en werkbare oplossing zijn sancties ingezet en is de partij in gebreke gesteld.
Na ontbinding van de overeenkomst zijn wij direct een tijdelijke overeenkomst met een andere partij aangegaan om hiermee de levering van de hulpmiddelen aan onze Capellenaren te waarborgen. Een goede, betrouwbare dienstverlening aan onze Capellenaren staat voorop en is altijd uitgangspunt geweest. Wij, alsmede de raad, zijn meegenomen in deze stappen. Toen in 2016 de aanbestedingsdocumenten voor de Wmo-hulpmiddelen werden opgesteld was landelijk nog geen sprake van een adequate monitoring van de dienstverlening in het sociale domein. Inmiddels is sprake van kwaliteitscontrole van de dienstverlening door de GGD, zijn een functionaris rechtmatigheid en een contractbeheerder aangesteld. Een speerpunt van ons college is deze monitoring te optimaliseren en daarmee het zicht op de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. De kwaliteit van de uitvoering van de opdracht voor Wmo-hulpmiddelen wordt gemonitord om zo voldoende zicht te hebben op de klanttevredenheid van cliënten en zonodig bij te sturen. Bruikleenovereenkomsten, offertes, facturen en afieverbonnen worden gecontroleerd. Gelijktijdig wordt gecontroleerd op inhoud van de offertes, zoals mogelijke verschillen tussen opdracht en uitvoering en levertijden die langer zijn als afgesproken met de leverancier. Daarnaast wordt elk jaar een cliëntentevredenheidsonderzoek uitgevoerd.
Ook heeft de gemeente een klachtenprocedure ingericht. Ten aanzien van lrado geldt dat bij het contract met lrado de gemeente kan meekijken in het klachtensysteem van de leverancier en heeft de gemeente daarnaast een eigen klachtensysteem. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten maakt een klachtenrapportage inmiddels onderdeel uit van de maandelijkse rapportages die de gemeente van lrado ontvangt.
29
grip op inkoop
Hoofdconclusie 8 Ook ten aanzien van toezicht en controle na aanbestedingen laat het college beperkt lerend vermogen zien. Aan eerdere aanbevelingen van de rekenkamer om in het welzijnswerk actiever prestaties te monitoren en eventueel te sanctioneren, is (ook in andere domeinen) klaarblijkelijk geen invulling gegeven. Wij onderschrijven deze conclusie niet. De afdeling Publiekszaken voert jaarlijks een algemeen klanttevredenheidsonderzoek uit voor het sociaal domein. Daarnaast voert de leverancier van de Wmohulpmiddelen een klanttevredenheidsonderzoek uit. Er was en is voldoende zicht op de levering van Wmo-hulpmiddelen. De leverancier kreeg pas betaald nadat de afleverbonnen in ons bezit waren. Het klanttevredenheidsonderzoek Wmo 2018/2019 waar in het rapport naar wordt verwezen, is een landelijk onderzoek geweest. De praktijk in Capelle was anders. Onze cliënten ondervonden géén problemen met de levertermijn en daarom was op dat moment geen actie van ons nodig.
Ten aanzien van uw opmerking over kennelijk beperkt lerend vermogen van ons college en uw verwijzing in deze naar de aanbevelingen uit een eerder Rekenkamerrapport over actiever monitoren van prestaties en eventueel te sanctioneren in het welzijnswerk, geven wij aan dat in het welzijnswerk wordt gemonitord op management- en bestuursrapportages die gerelateerd zijn aan de prestatieafspraken, de afgesloten dienstverleningovereenkomst, via regelmatige ambtelijke en bestuurlijke overleggen en signalen van partners uit het veld. Reactie op de aanbevelingen Aanbeveling 1 Besteed bij aanbestedingen aandacht aan de kwaliteit van de opdrachtnemers, onder andere door: • passende geschiktheidseisen en uitsluitingsgronden op te stellen; • de opgegeven referenties en tevredenheidsverklaringen inhoudelijk te controleren maar • ook bij andere opdrachtgevers na te gaan of de informatie klopt. Passende geschiktheidseisen en uitsluitingsgronden worden al opgesteld en, afhankelijk van het onderwerp van de aanbesteding en in de lijn met de gids proportionaliteit, toegepast. Dit deel van de aanbeveling achten wij dan ook als ondersteuning van ons beleid. Ook uw aanbeveling om de opgegeven referenties en tevredenheidsverklaringen inhoudelijk te controleren zien wij als ondersteuning van ons beleid.