05.02 - Rekenkamerrapport Grip op inkoop
Tekst van het document
+HW FROOHJH FRQWUROHHUW RI KHW GH UDSSRUWDJHV YDQ GH RSGUDFKWQHPHU
GHHOYUDDJ
RQWYDQJW HQ WUHHGW RS DOV GLW QLHW ]R LV +HW FROOHJH WRHWVW GH YRRUWJDQJ YDQ GH RSGUDFKWHQ DDQ GH
SUHVWDWLHDIVSUDNHQ YHUYROJVWDSSHQ
,QGLHQ GH SUHVWDWLHV QLHW YROGRHQ DDQ GH JHPDDNWH
GHHOYUDDJ
SUHVWDWLHDIVSUDNHQ WUHIW KHW FROOHJHPDDWUHJHOHQ GLH ORJLVFKHUZLMV
NXQQHQ OHLGHQ WRW YHUEHWHULQJ YDQ GH SUHVWDWLHV HQRI NZDOLWHLW
Om te kunnen beoordelen of de gemaakte afspraken in lijn zijn met het beleid, is kennis nodig over de beleids- en financiële context. Deze staan beschreven in paragraaf 4-2. Paragraaf 4-3 gaat in op de keuze voor het aandeelhouderschap in plaats van een aanbesteding, gevolgd door twee paragrafen over de vastgelegde afspraken en de mate waarin deze aansluiten op het beleid. Paragraaf 4-6 staat stil bij
75
grip op inkoop
de verantwoording die de opdrachtnemer aflegt en paragraaf 4-7 bij de wijze waarop de gemeente erop toeziet of de afspraken worden nageleefd. De laatste paragraaf bespreekt of er eventuele vervolgstappen hebben plaatsgevonden.
beleidsmatige en financiële context De gemeente heeft een wettelijke taak om huishoudelijk afval in te zamelen en te verwerken. Deze taak is uitgewerkt in de Afvalstoffenverordening. Daarnaast heeft de gemeente de beleidsdoelstellingen ten aanzien van het afvalbeheer uitgewerkt in het ‘Afvalactieplan’. Daarin stelt de gemeente zich als doel om in 2020 zestig procent van het huishoudelijk afval te scheiden. Dit is uitgewerkt in een aantal subdoelen per afvaltype, zoals GFT-afval en kunststof. Het beleidsplan bevat geen informatie over kosten. Het jaarverslag van de gemeente vermeldt dat het afvalbeheer zo’n € 8 mln. per jaar kost. beleid en regelgeving De Wet milieubeheer vormt het wettelijke kader van het gemeentelijke afvalbeheer. Artikel 10.21 van de Wet milieubeheer schrijft voor dat gemeenten huishoudelijk afval inzamelen. In de wet staat ook dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat eens per zes jaar een afvalbeheerplan opstelt met daarin sectorplannen voor verschillende afvalstromen. In de hier onderzochte periode gold het ‘Landelijk Afvalbeheerplan 2009-2021, tweede herziening’ (‘LAP-2’). Eén van de doelstellingen daarin is het recyclen van zestig procent van het huishoudelijk afval. 96 Deze doelstelling bevat geen boetes of andere handhavingsinstrumenten om naleving van dit scheidingspercentage door gemeenten af te dwingen.
Wel heeft er een forse stijging plaatsgevonden van de afvalstoffenbelasting die de rijksoverheid bij gemeenten in rekening brengt: van € 13,21 per ton verbrand restafval in 2018 naar € 32,12 in 2019. 97 Voor gemeenten is er dus een financiële prikkel om zo min mogelijk restafval te produceren en in plaats daarvan zo veel mogelijk te scheiden. De gemeente legt de lokale regels voor het inzamelen en aanbieden van afval vast in de Afvalstoffenverordening. 98 Het afvalbeleid en de bijbehorende doelstellingen heeft de gemeente vastgelegd in het ‘Afvalactieplan 2015-2020’. Dit document vermeldt als hoofddoel een scheidingspercentage van zestig procent van het huishoudelijk afval in 2020. Dit is in lijn met het landelijke streven. Daarbij dient te worden opgemerkt dat men bij de vaststelling van de beleidsdoelen nog uitging van bronscheiding. Afval wordt daarbij gescheiden ingezameld, waardoor het scheidingspercentage afhankelijk is van de mate waarin burgers hun afval gescheiden aanbieden. Later stapte de gemeente over op nascheiding, waarbij de afvalverwerking de herbruikbare stoffen (zoals plastic en biogas) na inzameling uit het afval filtert. In de wijken zijn daarnaast inzamelpunten voor de gescheiden inzameling van glas, papier, gft, textiel en kunststof. Bij de milieustraat kunnen achttien soorten afval gescheiden worden aangeboden.
96 Ministerie van Infrastructuur en Milieu, ‘Landelijk afvalbeheerplan 2009-2021. Naar een materiaalketenbeleid. Tekst na tweede wijziging’, 3 december 2014. 97 Belastingdienst, tabellen tarieven milieubelasting, geraadpleegd via: https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/zakelijk/overige_belastingen/belastingen_op_milieugrondslag/tarieven_mili eubelastingen/tabellen_tarieven_milieubelastingen. 98 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Afvalstoffenverordening gemeente Capelle aan den IJssel 2012’, 12 december 2011.
76
grip op inkoop
Het Afvalactieplan telt twaalf activiteiten. In feite bevatten deze een combinatie van beleidsdoelstellingen en aangekondigde projecten. Daaronder zijn nagestreefde scheidingspercentages voor afzonderlijke afvalstromen, zoals oud papier en GFT, evenals enkele niet-gespecificeerde doelstellingen als ‘een moderne afvalinzamelstructuur’ en ‘duurzaamheid’. Ook zijn hierin enkele programma’s opgenomen, zoals een lesprogramma om scholieren over recycling te leren. Deze programma’s worden hier buiten beschouwing gelaten. Tabel 4-2 geeft een overzicht van de in het Afvalactieplan vermelde beleidsdoelstellingen.
tabel 4-4-2: beleidsdoelen uit het ‘Afvalactieplan 2015-2020’ doelstellingen 1 2
minimaal 60% bronscheiding van huishoudelijke afvalstoffen in 2020; oud papier en karton: een toename van 32 kg naar 42 kg in 2020, op een scheidingspotentieel van 75 kg per inwoner;
3
GFT-afval: een toename van 41 kilogram naar 51 kg in 2020, of 65% van het scheidingspotentieel à 79 kg GFT per inwoner;
4 5
kunststof: een toename van 23 kg naar 40 kg in 2020, op een scheidingspotentieel van 32 kg; textiel: een toename van 5 kilogram naar 10 kilogram in 2020, op een scheidingspotentieel van 15 kg;
6
een adequate dienstverlening naar bewoners;
7
Een moderne afvalinzamelstructuur;
8
milieuverantwoorde verwerking en recycling van afvalstoffen;
9
duurzaamheid;
10 doelmatigheid.
financiën Het Afvalactieplan bevat geen informatie over kosten van het gevoerde beleid. Uit het jaarverslag blijkt dat de totale kosten van het afvalbeheer in 2019 € 8,2 mln. waren. 99 De gemeente betaalt dit grotendeels uit de inkomsten uit de afvalstoffenheffing. In 2019 was dit een bedrag van € 6,8 mln. Daarnaast ontvangt de gemeente binnen het programma NEDVANG (‘Nederland van afval naar grondstof’) een vergoeding voor ingezameld kunststof en oud papier de afvalstoffenheffing. In 2019 was dit een bedrag van € 915.000. 100 Tot slot ontvangt de gemeente dividend over de aandelen in het afvalbedrijf (waarover meer in paragraaf 4-3).
aandeelhouderschap Het college heeft de afvalinzameling via een zogenoemde quasi-inbesteding gegund aan het bedrijf N.V. Irado, een onderneming waarvan de gemeente ongeveer een derde van de aandelen in bezit heeft. Voorheen werd het afvalbeheer aanbesteed in vier percelen, te weten huishoudelijk restafval, oud papier, glas en kunststof. Het restafvalbeheer verliep destijds niet naar tevredenheid: het afvalscheidingspercentage was te laag en de kosten te hoog. De opdrachtnemer werd in gebreke gesteld, waarna een marktverkenning moest uitwijzen hoe de
99 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Jaarstukken 2019’, ongedateerd, pp. 428. 100 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Jaarstukken 2019’, ongedateerd, pp. 428.
77
grip op inkoop
werkzaamheden per 2018 ingevuld zouden worden. De toetreding tot Irado kwam daaruit naar voren als de gunstigste optie. De verwachting was dat dit zou resulteren in hogere afvalscheidingspercentages en lagere kosten. Eén gecentraliseerde klantenservice zou bovendien de klantvriendelijkheid ten goede komen. De afvalinzameling verschilt van de andere in dit onderzoek besproken casussen, omdat het hier geen aanbesteding betreft. Het college heeft het afvalbeheer via een zogenoemde quasi-inbesteding gegund aan het afvalverwerkingsbedrijf N.V. Irado, waarvan zij tevens aandeelhouder is. De Europese aanbestedingsregels staan toe dat decentrale overheden opdrachten vergeven aan gelieerde partijen, indien zij daarbij voldoen aan enkele criteria. 101 Zo mag de opdrachtnemer slechts een beperkt deel van de bedrijfsactiviteiten voor derden uitvoeren en moet de gemeente toezicht uitoefenen alsof het een eigen overheidsdienst betreft. Voorheen werd de afvalinzameling wel aanbesteed. In 2015 gebeurde dit voor een periode van twee jaar en in de vorm van vier afzonderlijke ‘percelen’, te weten: • perceel 1: Inzameling (grof) huishoudelijk restafval en gft; • perceel 2: Inzameling van papier en karton; • perceel 3: Inzameling en verwerking glas; • perceel 4: Inzameling kunststof en verpakkingsmateriaal. De opdracht voor het beheer van deze percelen werd gegund aan drie bedrijven.
De resultaten waren echter wisselend. Vooral over de inzameling van het huishoudelijk restafval was het college niet positief. Het afvalscheidingspercentage bleef achter bij de doelstellingen en afgesproken kostenreducties werden niet gerealiseerd. In 2017 is het bedrijf daarom in gebreke gesteld. 102 Ter voorbereiding op een besluit voor de inzameling vanaf 2018, voerde de afdeling Stadsbeheer een marktverkenning uit. Daarin werd de verschillende opties afgewogen: de afvalinzameling zelfstandig gaan uitvoeren, toetreden tot een ander afvalbedrijf, of de werkzaamheden opnieuw aanbesteden. Als belangrijkste argument voor Irado gold dat dit bedrijf aandeelhouder is van een nascheidingsbedrijf dat hoge scheidingspercentages realiseert. Ook werd verwacht dat Irado de werkzaamheden goedkoper zou kunnen uitvoeren. 103 Ook zou dit resulteren in een gecentraliseerde (en daarmee klantvriendelijkere) klantenservice, die tot dat moment versnipperd was over verschillende opdrachtnemers. 104 Op basis van deze afwegingen besloot het college medio 2017 om als aandeelhouder toe te treden tot N.V. Irado. In december van dat jaar kocht het college daarom 33,3% van de aandelen in het bedrijf over van de toenmalige aandeelhouders, de gemeenten Schiedam en Vlaardingen. Daarvoor betaalde de gemeente ongeveer € 5,9 mln. 105 Daaraan ging een waarderingsonderzoek door een accountancy-kantoor vooraf.
106 In 2019 verkocht de gemeente 1,6% van de aandelen aan de BAR-gemeenten Barendrecht,
101 Aanbestedingswet 2012, Artikel 2.24a t/m 2.24c, 18 april 2019. 102 Gemeente Capelle aan den IJssel, bestuurlijk behandelvoorstel ‘882464 afvalinzameling vanaf 2018’, ongedateerd. 103 Gemeente Capelle aan den IJssel, bestuurlijk behandelvoorstel ‘882464 afvalinzameling vanaf 2018’, ongedateerd; gemeente Capelle aan den IJssel, bespreekstuk ‘909810 keuzes afvalinzameling vanaf 2018’, 22 juni 2017. 104 Interview. 105 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Koopovereenkomst terzake aandelen in N.V. Irado’, 22 december 2017. 106 Gemeente Capelle aan den IJssel, bespreekstuk ‘Verkrijging aandelen Irado’, 14 november 2017.
78
grip op inkoop
Albrandswaard en Ridderkerk, die ook toetraden als aandeelhouder. Op het moment van schrijven bezit de gemeente 31,7% van de aandelen.
vastgelegde afspraken Het college en Irado hebben een dienstverleningsovereenkomst afgesloten die bestaat uit een contract en negen productbladen. Deze productbladen bevatten zeventig afspraken over de uitvoering van de werkzaamheden, waarvan er 61 specifiek en slechts 33 meetbaar zijn. Het risico van niet-specifieke afspraken is dat dit kan leiden tot een verschil van inzicht over de uitvoering ervan, wat het moeilijk maakt om naleving van de afspraken af te dwingen. Veertig afspraken bevatten daarnaast een kwaliteitseis. Er zijn onder meer afspraken gemaakt over de frequentie van inzameling en de bereikbaarheid van de klantenservice, de overlegstructuur en de wijze waarop de opdrachtnemer over de werkzaamheden dient te rapporteren. Er zijn echter geen concrete afspraken vastgelegd over de kosten voor de afvalinzameling en -verwerking. De rekenkamer constateert dat er daarmee een risico schuilt in de kosten van de afvalverwerking die de opdrachtnemer bij derden belegt. Dit kan leiden tot onvoorziene kostenoverschrijdingen waarop het college geen invloed heeft, terwijl het deze wel moet betalen. vooraf Omdat het afvalbeheer niet openbaar is aanbesteed, is er geen aanbestedingsdocument opgesteld met daarin een programma van eisen. Nadat de gemeente aandelen in Irado heeft gekocht, zijn de beide partijen een dienstverleningsovereenkomst (hierna: dvo) overeengekomen.
107 Dit document geldt in principe voor onbepaalde tijd, maar met een minimum van vijf jaar. In de dvo zijn de in tabel 4-3 vermelde werkzaamheden opgenomen. Daarnaast bevat de dvo afspraken over de uitvoering van de werkzaamheden, verantwoording en monitoring.
tabel 4-3: door N.V. Irado te leveren diensten met betrekking tot afvalbeheer diensten a het inzamelen van alle te onderscheiden huishoudelijke afvalstromen; b het beheer en de exploitatie van de milieustraat; c het containerbeheer en -onderhoud; d beleidsadvisering, communicatie en klantenservice; e opdrachtnemer draagt, ten gunste van de opdrachtgever, zorg voor verwerking/vermarkting van vrijgekomen afvalstoffen uit de diensten zoals beschreven in a en b op de minst milieubelastende en financieel meest aantrekkelijke wijze.
dienstverleningsovereenkomst De dvo bevat negen ‘productbladen’ die als bijlagen aan het contract zijn toegevoegd. Er is bijvoorbeeld een productblad ‘inzameling van huishoudelijk afval’, dat afspraken bevat over de frequentie van inzamelen en de omgang met naast containers geplaatst afval. Het productblad ‘beleidsadvies en -ondersteuning’ bevat afspraken over de te leveren bijdrage aan het gemeentelijke beleid. De rekenkamer stelt vast dat de dvo niet altijd helder is. Zo verwijst de paragraaf over de inzameling van oud papier en
107 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Dienstverleningsovereenkomst afvalbeheer’, 22 december 2017.
79
grip op inkoop
karton naar een niet bestaande paragraaf. Het productblad ‘beheer inzamelvoorzieningen en -middelen’ biedt de ruimte voor afspraken over bijvoorbeeld containers en huisvuilzakken, maar is niet ingevuld. 108 In totaal bevatten de productbladen zeventig afspraken. De rekenkamer heeft bij deze telling de indeling van het document aangehouden. Elke genummerde alinea is meegeteld als één afspraak. Eventuele toevoegingen zijn niet als losse afspraken meegenomen. Het voorbeeld in figuur 4-1 geldt in deze telling als één afspraak. figuur 4-4-1: in dvo vastgelegde afspraak over de inzameling van glas
Per afspraak heeft de rekenkamer vastgesteld of deze specifiek (‘de afspraak is zo geformuleerd dat hier geen misverstand over kan bestaan’) en meetbaar (‘er is een controleerbare norm vastgesteld’) is. Ook is nagegaan of de afspraken een kwaliteitseis bevatten, wat betekent dat er een kwaliteitsnorm is geformuleerd waaraan de afspraak moet voldoen. Het risico van het ontbreken van een kwaliteitseis, is dat het dan moeilijk is vast te stellen wanneer aan de afspraak is voldaan. Tabel 4-4 toont een overzicht van deze analyse. tabel 4-4: beoordeling afspraken vastgelegd in dvo
productblad • algemene bepalingen • beleidsadvies en -ondersteuning • klachten, meldingen en aanvragen/afspraken • communicatie • inzameling restafval en groente-, fruit- en tuinafval • inzamelvoorzieningen en -middelen • route-inzameling grofvuil en grof tuinafval
aantal
waarvan
waarvan
waarvan met
afspraken
specifiek
meetbaar
kwaliteitseisen
15
12
10
7
2
2
1
1
8
7
1
2
4
4
3
3
10
6
4
6
0
0
0
0
6
6
3
4
14
13
5
10
• inzameling droge componenten
11
11
6
7
totaal
70
61
33
40
• beheer milieustraat
Dit overzicht geeft aan dat het grootste deel van de afspraken in de dvo specifiek is, maar dat minder dan de helft meetbaar is. Niet-specifieke afspraken dragen het risico
108 In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat dit punt in de dvo zal worden opgenomen.
80
grip op inkoop
in zich dat er onduidelijkheid ontstaat over de precieze uitvoering van de werkzaamheden, wat het moeilijk maakt om naleving van de afspraken af te dwingen. Veertig van de zeventig gemaakte afspraken bevatten een kwaliteitsnorm, zoals de tijdstippen waarop de klantenservice bereikbaar moet zijn of het minimumaantal inzamelmomenten. Een deel van de kwaliteitsnormen komt in de vorm van vereiste certificaten of keurmerken. Zo moet de opdrachtnemer een bewijs kunnen overhandigen dat de weegbrug op de milieustraat periodiek geijkt wordt en moet het klachtenbeheer voldoen aan het kwaliteitskeurmerk NEN-EN-ISO 9001:2015. 109 Ter illustratie is in figuur 4-2 een afspraak weergegeven die de rekenkamer aanmerkt als zowel meetbaar, specifiek en voorzien van een kwaliteitseis. figuur 4-4-2: voorbeeld van een afspraak die meetbaar en specifiek is
Een groot deel van de dvo bestaat uit praktische afspraken ten aanzien van de uitvoering van de werkzaamheden. Zo is gespecificeerd wanneer en hoe vaak Irado verschillende soorten huisvuil inzamelt en welke afvalsoorten bewoners in de milieustraat mogen aanbieden. De dvo bevat geen concrete afspraken over vergoedingen of kosten. In plaats daarvan schrijft het contract voor dat Irado jaarlijks een inschatting maakt van de kosten voor dat jaar. 110 Deze begroting bevat zowel een inschatting van de kosten voor de afvalinzameling als voor de afvalverwerking die Irado uitbesteedt aan derden. Bij akkoord betaalt het college dit bedrag in twaalf delen uit bij wijze van maandelijks voorschot. Eventuele meer- of minderkosten worden aan het einde van het jaar verrekend – bijvoorbeeld als bewoners meer of juist minder afval aanbieden dan verwacht, of als een verwerkingsbedrijf de tarieven wijzigt. De rekenkamer constateert dat het risico op prijsoverschrijdingen daarmee volledig bij het college ligt, terwijl deze hierop geen invloed heeft. Betrokken ambtenaren geven aan dat sterke prijsfluctuaties kenmerkend zijn voor afvalverwerkingsmarkt, wat de uitkomst van een aanbesteding inherent onvoorspelbaar maakt. De dvo bevat verder afspraken over verantwoording over de werkzaamheden. Maandelijks dient de opdrachtnemer aan het college te rapporteren volgens het in figuur 4-3 getoonde format.
Deze rapportage dient onder meer gegevens over
109 ISO staat voor Internationale Organisatie voor Standaardisatie. ISO 9001 verwijst naar de norm die eisen stelt aan kwaliteitsmanagementsystemen van de betreffende organisatie. 110 Interview; Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Dienstverleningsovereenkomst afvalbeheer’, 22 december 2017, artikel 12.
81
grip op inkoop
hoeveelheden ingezameld afval en gemaakte kosten te bevatten. Ook dient gerapporteerd te worden over klachten, meldingen en aanvragen die zijn geregistreerd in het meldingensysteem van het bedrijf. Daaronder vallen ook meldingen die binnenkomen via de ‘buitenlijn’, het meldpunt voor klachten of meldingen met betrekking tot de openbare ruimte binnen de gemeente. figuur 4-4-3: rapportagestructuur zoals opgenomen in de dvo
Ten aanzien van de monitoring van de geleverde prestaties is de in figuur 4-4 getoonde structuur voor periodiek overleg opgesteld. Deze overlegstructuur biedt de mogelijkheid om uiteenlopende kwesties aan te stippen: van signalen van bewoners, tot financiële zaken, het scheidingspercentage en obstakels bij de afvalinzameling. 111 figuur 4-4-4: structuur voor periodiek overleg
Daarnaast heeft het college de beschikking over enkele instrumenten waarmee zij de kwaliteit van de geleverde werkzaamheden kan monitoren. Zo vermeldt het contract 111 Interview.
82
grip op inkoop
dat het college steekproeven kan uitvoeren om toe te zien op de inzamelwerkzaamheden. 112 Ook is jaarlijkse deelname afgesproken aan de landelijke benchmark voor huishoudelijke afvalinzameling, vanuit het streven naar een “marktconforme prijs/prestatieverhouding”. Ter controle op de hoeveelheden ingezameld afval mag de gemeente de opdrachtnemer verzoeken weegbrieven te overhandigen. 113
aansluiting bij beleid en verordening Het college heeft een deel van de wettelijke verplichtingen die zij heeft ten aanzien van de afvalinzameling belegd bij Irado. De regels uit de Afvalstoffenverordening die van toepassing zijn op deze werkzaamheden, zijn op logische wijze in de afspraken verwerkt. Dat geldt niet voor de doelstellingen uit het afvalbeleid. Er zijn namelijk geen afspraken vastgelegd over de te behalen afvalscheidingspercentages, terwijl dit als hoofddoel in het afvalbeleid is opgenomen. De gemeente heeft daardoor geen afspraken om op terug te vallen als deze doelstelling niet gehaald wordt. Het beleid kent daarnaast nog enkele onuitgewerkte doelstellingen als ‘duurzaamheid’ en ‘een moderne afvalinzamelstructuur’, waardoor de rekenkamer niet heeft kunnen beoordelen in hoeverre deze in afspraken met Irado zijn afgedekt. aansluiting bij regelgeving De gemeente heeft een wettelijke taak ten aanzien van de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval. Deze is vastgelegd in de Afvalstoffenverordening. De rekenkamer telt daarin drie artikelen die van toepassing zijn op de werkzaamheden van Irado. Het overzicht in tabel 4-5 toont dat 32 afspraken in de dvo invulling geven aan de artikelen uit de Afvalstoffenverordening. De dvo sluit daarmee logisch aan op de regelgeving ten aanzien van afvalbeheer.
tabel 4-5: aansluiting prestatieafspraken op wettelijke taak artikel • artikel 3: afzonderlijke inzameling; met daarin een omschrijving
aantal gemaakte afspraken 9
van de afvalstoffen die afzonderlijk moeten worden ingezameld. • artikel 5: de frequentie van inzameling; met daarin een
11
omschrijving van de minimumeisen aan de frequentie van afvalinzameling. • artikel 14: het voorkomen van diffuse milieuverontreiniging; met
12
daarin regels ter voorkoming van zwerfafval.
aansluiting bij hoofddoelstelling afvalscheiding In het beleidsplan voor de periode 2015–2020 bevat staat dat “het hoofddoel is de realisering van een betere afvalscheiding”. 114 Dit is vertaald naar de doelstelling om in 2020 zestig procent van het huishoudelijk afval te scheiden. Dit doel is uitgewerkt in een reeks subdoelstellingen voor de afzonderlijke afvalstromen zoals oud papier of textiel (zie paragraaf 4-2-1).
112 Gemeente Capelle aan den IJssel en N.V. Irado, ‘Dienstverleningsovereenkomst afvalbeheer’, 22 december 2017, artikel 7. 113 Gemeente Capelle aan den IJssel en N.V. Irado, ‘Dienstverleningsovereenkomst afvalbeheer’, 22 december 2017, pp. 5 en 9. 114 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Afvalactieplan 2015-2020’, ongedateerd, pp. 2.
83
grip op inkoop
De dvo bevat echter geen afspraken over afvalscheidingspercentages. De rekenkamer constateert daarom dat het beleid ten aanzien van afvalbeheer niet in de afspraken verwerkt. De gemeente geeft hiervoor als reden dat de dvo geen tijdgebonden karakter heeft. 115 Omdat de dvo voor onbepaalde tijd geldig is, terwijl het beleid per collegeperiode kan veranderen. De rekenkamer stelt echter vast dat de dvo niettemin de mogelijkheid biedt om dergelijke aanvullende afspraken te maken. De partijen kunnen zogeheten ‘servicenormen’ opstellen waarin nadere eisen aan de werkzaamheden worden gesteld. 116 Deze kunnen dan bij wijze van ‘oplegger’ aan de dvo worden toegevoegd. Vooralsnog zijn er echter geen servicenormen opgesteld. Afvalscheiding komt enkel indirect aan bod, bijvoorbeeld als het gaat over beleidsadvies of communicatie met betrekking tot het onderwerp. De rekenkamer concludeert dat dit niet in verhouding staat tot het belang dat in het beleidsdocument aan afvalscheiding wordt toegekend. 117 aansluiting bij overige doelstellingen Het beleidsplan vermeldt onder ‘doelen en aanpak’ naast het genoemde hoofddoel de in tabel 4-6 genoemde beleidsdoelen. Deze doelstellingen zijn echter niet nader uitgewerkt. Daardoor kan de rekenkamer niet beoordelen in hoeverre deze doelstellingen in de afspraken zijn afgedekt.
tabel 4-6: overige beleidsdoelen Afvalactieplan 2015-2020 overige doelen: • een adequate dienstverlening naar bewoners; • een moderne afvalinzamelstructuur; • milieuverantwoorde verwerking en recycling van afvalstoffen; • duurzaamheid; • doelmatigheid.
verantwoording De rekenkamer heeft maandrapportages over 2018 en 2019 ontvangen. Deze verschaffen een goed beeld van de hoeveelheden ingezameld en verwerkt afval en de daarvoor gemaakte kosten. De rekenkamer constateert dat voldaan is aan de afspraken met betrekking tot de verantwoording van hoeveelheden ingezameld afval en de daarvoor in rekening gebrachte kosten. Deze rapportages tonen dat de kosten voor het afvalbeheer in 2018 € 13.712 lager en in 2019 € 253.911 hoger uitvielen dan begroot. De afvalscheidingspercentages tonen dat de doelstelling van zestig procent gescheiden afval in 2020 bijna gehaald is. De maandrapportages bevatten echter geen gegevens over klachten, meldingen en aanvragen, terwijl dit wel is afgesproken.
115 Interview. 116 Op een aantal plekken in de dvo wordt naar deze servicenormen verwezen, met verwijzing naar artikel 18 van het contract dat voorschrijft: “Veranderingen ten opzichte van deze overeenkomst moeten separaat worden vastgelegd in een door partijen ondertekende nota van wijzigingen.” 117 Voor de BAR-gemeenten was het feit dat een andere partij niet bereid was een garantie te geven voor een minimaal scheidingspercentage reden om toe te treden tot Irado, zie: Rechtbank Rotterdam, ‘zaaknummer/ rolnummer: C/10/585706/ KG ZA 19-1162’, 31 januari 2020. In het ambtelijk wederhoor op dit rapport is aangegeven dat dit punt onderwerp zal zijn van evaluatie van de dvo.
84
grip op inkoop
Irado dient maandelijks in een vastgesteld format te rapporteren over onder meer kosten, hoeveelheden ingezameld afval, en klachten, meldingen en aanvragen (zie ook figuur 4-3). De rekenkamer heeft Excelbestanden ontvangen met daarin overzichten van alle in 2018 en 2019 ingediende maandrapportages. 118 Deze documenten bevatten elk twee tabbladen, waarin de financiële rapportage respectievelijk gegevens over hoeveelheden afval vermeld zijn. De gegevens over de hoeveelheden ingezameld en verwerkt afval zijn gespecificeerd op basis van verzamelmethoden – zoals minicontainers, verzamelcontainers en de milieustraat. De onderdelen over restafval, kunststof en grofvuil vermelden de hoeveelheden gescheiden afval. Irado berekent op basis van deze gegevens de afvalscheidingspercentages. Op basis van de gegevens in deze rapportage kan de gemeente de scheidingspercentages ook zelf berekenen. 119 Op basis van de scheidingspercentages is vast te stellen dat het scheidingspercentage sinds de samenwerking met Irado in 2018 van start ging een opwaartse lijn vertoont. De grafiek in figuur 4-5 toont dat dit zich ontwikkelde van minder dan veertig procent in 2014 naar 58 procent in 2019. Hoewel de doelstelling van zestig procent afvalscheiding in 2020 daarmee net niet gerealiseerd lijkt, is dit niettemin een significante stijging.
De gemeente verklaart dit door de overstap van bronscheiding op nascheiding (zie paragraaf 4-2-1). figuur 4-4-5: ontwikkeling in het percentage afvalscheiding
In de maandrapportages is voor de financiële verantwoording een uitsplitsing gemaakt naar inzameling (‘exploitatie’) en verwerking per afvaltype. De rekenkamer heeft de kosten voor 2018 en 2019 vergeleken met de begroting die Irado aan het begin van elk jaar opstelde en op basis waarvan het college vooruitbetalingen doet. Dat resulteert in het overzicht in tabel 4-7.
118 N.V. Irado, begrotingen Capelle aan den IJssel 2018, ongedateerd; N.V. Irado, begrotingen Capelle aan den IJssel 2019, ongedateerd. 119 Interview.
85
grip op inkoop
tabel 4-7: kosten afvalinzameling en -verwerking begroting 2018
feitelijke kosten
begroting 2019
feitelijke kosten
inzameling
€ 2.556.123
€ 2.497.151
€ 2.575.895
€ 2.793.808
verwerking
€ 3.231.056
€ 3.063.741
€ 3.317.111
€ 3.353.108
totaal
€ 5.547.180
€ 5.560.892
€ 5.893.005
€ 6.146.916
Dit overzicht toont dat de kosten in 2018 € 13.712 lager uitvielen dan begroot. In 2019 was er daarentegen een budgetoverschrijding van € 253.911. De voornaamste overschrijdingen ontstonden bij de verwerking van kunststof (€ 186.725 duurder dan begroot) en de totale kosten van de milieustraat (€ 277.8096 duurder). De verwerkingskosten voor restafval waren daarentegen € 234.765 lager dan begroot. 120 In het onderstaande kader zijn de kosten van de afvalinzameling door Irado vergeleken met die daarvoor, toen de afvalinzameling was aanbesteed.
kostenvergelijking afvalinzameling 2017 t/m 2019 De rekenkamer heeft geanalyseerd hoe de kosten voor de afvalinzameling in 2018 en 2019 door Irado zich verhouden tot die van de drie commerciële partijen die de werkzaamheden in 2017 uitvoerden. Een van de argumenten voor de huidige samenwerking was immers dat deze goedkoper zou zijn dan de vorige situatie, toen het afvalbeheer was aanbesteed. In tegenstelling tot tabel 4-7, waarin zowel de kosten voor de inzameling als de verwerking staan vermeld, gaat het hier dus enkel over de kosten voor afvalinzameling. Ook zijn in het overzicht in tabel 4-8 de kosten voor de milieustraat buiten beschouwing gelaten, omdat deze geen onderdeel uitmaakten van de aanbesteding. 121 Het valt echter niet uit te sluiten dat niet-gespecificeerde kosten (zoals de klantenservice en het containeronderhoud) voor de milieustraat via de post ‘overig’ alsnog zijn meegenomen in dit overzicht. De facturen voor de werkzaamheden in 2017 vermelden deze kosten per perceel, terwijl deze in 2018 en 2019 als ‘overige kosten’ in het totale afvalbeheer zijn meegenomen. De onderstaande bedragen zijn niet gecorrigeerd naar inflatie. 122 tabel 4-8: vergelijking van de kosten van de aanbesteedde afvalinzameling met de huidige situatie taak
kosten 2017
kosten 2018
kosten 2019
perceel 1. Inzameling (grof)
€ 1.740.889
€ 1.774.606
€ 1.649.373
€ 242.052
€ 226.851
€ 295.789
€ 21.000
€ 27.500
€ 31.075
huishoudelijk restafval en gft; perceel 2. Inzameling van papier en karton; perceel 3. Inzameling en verwerking glas; 120 N.V. Irado, ‘Maandrapportage inzameling Capelle aan den IJssel t/m periode 12’, ongedateerd. 121 De kosten voor de milieustraat verklaart het verschil met de kosten voor de inzameling zoals die zijn weergegeven in tabel 4-7. Daarin de kosten voor de milieustraat wel meegenomen, aangezien Irado verantwoordelijk is voor deze werkzaamheden. De kosten voor de milieustraat bedroegen € 169.681 in 2018 en € 420.508 in 2019. 122 Gecorrigeerd naar inflatie zouden de kosten uit 2017 respectievelijk € 2.162.853 (2018) en € 2.219.719 (2019) bedragen. Berekend met: CBS, Prijzen toen en nu, geraadpleegd via: https://www.cbs.nl/nl-nl/visualisaties/prijzen-toen-en-nu.
86
grip op inkoop
perceel 4. Inzameling kunststof en
€ 122.500
€ 39.957
€ 44.188
€0
€ 258.556
€ 352.875
€ 2.126.441
€ 2.327.470
verpakkingsmateriaal overig (containeronderhoud, communicatie, beleidsadvies, call center) totaal
€ 2.373.300
Het overzicht toont dat de operationele kosten in de huidige situatie iets zijn gestegen. In het bovenstaande overzicht ontbreekt echter de jaarlijkse dividenduitkering die de gemeente ontvangt over de bedrijfswinst. In 2019 was dit een bedrag van € 330.000. 123 Dit bedrag wordt verrekend met de totale kosten voor het afvalbeheer en is onder ‘structurele inkomsten’ opgenomen in de gemeentebegroting. 124 Tot slot ontving de gemeente in 2019 eenmalig € 45.000 uit de verkoop van 1,6% van de aandelen aan de BAR-gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk, die als aandeelhouders toetraden tot Irado. 125
Tot slot merkt de rekenkamer op dat de maandrapportages geen informatie bevatten over klachten, meldingen en aanvragen. Volgens de rapportagestructuur uit figuur 4-3 zou Irado deze gegevens maandelijks moeten delen. Betrokken ambtenaren geven echter aan dat Irado deze gegevens verzamelt en dat ambtenaren toegang hebben tot de database van het bedrijf. 126 De rekenkamer heeft niet kunnen controleren of hiervan op structurele wijze gebruik wordt gemaakt waardoor het belang van periodieke klachtenrapportages vervalt.
monitoring prestatieafspraken Het college kan op verschillende manieren toezien op de kwaliteit van de dienstverlening. Ten eerste is er een overlegstructuur met een reeks periodieke overlegmomenten. De rekenkamer kan het ontbreken van verslagleging niet vaststellen hoe vaak dit overleg plaatsvindt en in hoeverre deze worden benut om toe te zien op de geleverde kwaliteit. Ten tweede kunnen de werkzaamheden getoetst worden aan de hand van een reeks kwaliteitsnormen in de dienstverleningsovereenkomst. De rekenkamer heeft vastgesteld dat de opdrachtnemer desgevraagd de vereiste certificaten aanlevert. Er is echter geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om aanvullende kwaliteitsafspraken vast te leggen in zogeheten servicenormen. Dat betekent dat er geen kwaliteitseisen zijn gesteld aan de afhandeltermijn van meldingen, klachten en aanvragen. Ten derde kan het college een vinger aan de pols houden door steekproeven te doen en door jaarlijkse deelname aan een landelijke benchmark. De rekenkamer heeft geen bewijzen aangetroffen dat er steekproeven worden gehouden. Het college heeft ervoor gekozen om slechts één keer deel te nemen aan de benchmark, terwijl de dvo voorschrijft dat dit jaarlijks gebeurt. Ten vierde heeft het college als aandeelhouder een rol als toezichthouder op het bestuur van de opdrachtnemer.
De rekenkamer beschouwt dit echter niet als een instrument om te monitoren of de gemaakte afspraken worden nageleefd. Tot slot merkt de rekenkamer op dat veel van het 123 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Najaarsnota 2019’, 12 november 2019, pp. 9. 124 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Jaarstukken 2019’, ongedateerd, pp. 141. 125 E-mail ambtenaar gemeente Capelle aan den IJssel. 126 In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat informatie over klachten vanaf september 2020 deel uitmaakt van de maandrapportages.
87
grip op inkoop
contact tussen opdrachtgever en opdrachtnemer informeel plaatsvindt en niet gedocumenteerd wordt. Het college is daardoor goed op de hoogte van wat er speelt, maar ook erg afhankelijk van de inzet van individuele ambtenaren. monitoring Monitoring gebeurt in de eerste plaats door middel van periodiek overleg, wat het college de mogelijkheid geeft om een vinger aan de pols te houden bij de werkzaamheden. In paragraaf 4-4-2 is al toegelicht dat hierover afspraken zijn vastgelegd in de dienstverleningsovereenkomst. Betrokken ambtenaren geven aan dat hiervan veelvuldig gebruik wordt gemaakt. Zo zou er tweewekelijks beleidsoverleg plaatsvinden en driewekelijks operationeel overleg – dat is meer dan de minimumeisen uit de dvo voorschrijven. 127 Ook is er meerdere keren per week adhoc-overleg waarin ambtenaren bijvoorbeeld signalen die zij opvangen van bewoners aankaarten. Van deze overleggen vindt echter geen verslaglegging plaats. De rekenkamer heeft daarom niet kunnen controleren hoe vaak het overleg heeft plaatsgevonden en of dit wordt benut om de kwaliteit van de werkzaamheden te toetsen. Bovenal ontneemt het ontbreken van verslagen het college echter de mogelijkheid om Irado te houden aan afspraken die tijdens deze overleggen gemaakt zijn.
128 In de dvo zijn ook enkele kwaliteitsafspraken opgenomen die het college handvatten geven om toe te zien op de prestaties, waaronder enkele keurmerken en certificaten (deze zijn reeds besproken in paragraaf 4-4-2). Irado vermeldt op haar website dat zij beschikt over het ISO-kwaliteitskeurmerk en de vereiste VCA-certificaten voor het personeel. 129 De betrokken ambtenaren geven aan dat dit niet actief wordt gecontroleerd, omdat dit een verantwoordelijkheid van Irado is. 130 Dit is lijn met de dvo, die niet vermeld dat Irado deze certificaten en keurmerken moet delen. De rekenkamer merkt op dat het college zo niet volledig kan toezien op naleving van de overeengekomen kwaliteitseisen. Ter controle heeft de rekenkamer het recentste ijkingscertificaat voor de weegbrug opgevraagd. Dit certificaat bevindt zich op het afvalbrengstation, waar het in het geval van een controle door milieudienst DCMR aanwezig moet zijn. De rekenkamer heeft een kopie van het certificaat ontvangen. Ten aanzien van de kwaliteit biedt de dvo daarnaast de mogelijkheid om “kwalitatieve en kwantitatieve eisen” vast te leggen in servicenormen. Zoals in paragraaf 4-4-2 is besproken, kunnen deze als bijlage worden toegevoegd aan de overeenkomst. 131 De rekenkamer stelt vast dat hiervan vooralsnog geen gebruik is gemaakt.
132 Dat verbaast de rekenkamer, aangezien de dvo soms expliciet naar deze servicenormen verwijst. Zo wordt onder de afhandeltermijn voor klachten, meldingen en aanvragen verwezen naar “de overeen te komen servicenormenlijst”. 133 Aangezien Irado het college niet actief informeert over klachten, meldingen en aanvragen (zie paragraaf 4-6-1), weet het college niet hoe de afhandeling ervan verloopt. In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat het college zicht houdt op klachten en meldingen door mee te kijken
127 Interview. 128 In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat naar aanleiding van dit onderzoek is begonnen met het bijhouden van een actiepuntenlijst. 129 N.V. Irado, Is Irado gecertificeerd?, geraadpleegd via: https://www.irado.nl/over-irado/kwaliteit. 130 Interview. 131 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Dienstverleningsovereenkomst afvalbeheer. Productbladen’, 22 december 2017, pp. 3. 132 Interview. 133 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Dienstverleningsovereenkomst afvalbeheer. Productbladen’, 22 december 2017, pp. 7.
88
grip op inkoop
in het klachtensysteem van Irado. Ook maken inwoners gebruik van de gemeentelijke klachtenservice. In de afspraken is ook vastgelegd dat het college kan toezien op de prestaties door middel van steekproeven. De rekenkamer heeft geen kennis genomen van uitgevoerde steekproeven. Wel geven betrokken ambtenaren aan dat chauffeurs ‘volmelders’ uitlezen, die een automatische melding geven als een container vol is, om te controleren of afvalcontainers snel genoeg worden geleegd. 134 Ambtenaren hebben toegang tot dit systeem en kunnen hier rapportages opvragen die bijvoorbeeld op het niveau van een wijk of een enkele container inzichtelijk maken hoe snel het afval wordt opgehaald. Ambtenaren vergelijken deze rapportages met binnengekomen klachten en meldingen. 135Meldingen worden doorgegeven en besproken, maar niet gedocumenteerd. Het college en Irado hebben afgesproken om jaarlijkse deel te nemen aan de benchmark huishoudelijke afvalinzameling, een initiatief van Rijkswaterstaat en brancheorganisatie NVRD. Het college stelt zo “transparantie en een marktconforme prijs/prestatie verhouding” na te streven. 136 Vooralsnog is alleen in 2019 deelgenomen aan de benchmark. Betrokken ambtenaren geven aan dat gekozen is voor tweejaarlijkse deelname, omdat de extra tijdsinvestering die nodig is voor jaarlijkse deelname niet opweegt tegen de toegevoegde waarde ervan.
137 De rekenkamer stelt vast dat de resultaten daarvan extra aanleiding hadden kunnen zijn om vinger aan de pols te houden. Zo blijkt uit de benchmark dat de kosten voor de afvalverwerking bovengemiddeld hoog zijn. Daar staat tegenover dat de kosten voor de afvalinzameling lager zijn dan het landelijke gemiddelde en dat de gemeente bovengemiddeld goede scheidingsresultaten behaalt. 138 Ambtenaren wijzen erop dat de keuze voor nascheiding de hogere afvalverwerkingskosten verklaart. Nascheiding, is duurder dan het verbranden van afval, maar resulteert in hogere scheidingspercentages. 139 Tot slot heeft de gemeente als aandeelhouder een rol als toezichthouder op het bestuur van Irado. Binnen het college is deze rol belegd bij de wethouder Financiën. 140 Het aandeelhouderschap biedt mogelijkheden om op strategisch- en concernniveau invloed uit te oefenen op de bedrijfsvoering, daarbij rekening houdend met de voorkeuren van de andere aandeelhouders (zie paragraaf 2-3). Besluiten over het meerjarig strategisch beleidsplan, het meerjarig milieubeleidsplan en het meerjarenperspectief kunnen slechts op voorstel van de directie en met unanimiteit besloten worden. 141 Aandeelhouders hebben de mogelijkheid om zelf nieuwe onderwerpen te agenderen. De rekenkamer stelt vast dat de aandeelhoudersvergadering niet geschikt is om naleving van prestatieafspraken te monitoren.
134 Interview. 135 Reactie ambtelijk wederhoor. 136 Gemeente Capelle aan den IJssel en N.V. Irado, ‘Dienstverleningsovereenkomst afvalbeheer. Productbladen’, 22 december 2017, pp. 5. 137 Reactie ambtelijk wederhoor. 138 NVRD en Rijkswaterstaat, ‘Benchmark huishoudelijk afval. Leren door te vergelijken. Peiljaar 2018, Capelle aan den IJssel’, 16 oktober 2019. De resultaten van de benchmark zijn ook te raadplegen via www.benchmarkafval.nl. 139 Reactie ambtelijk wederhoor. 140 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘Jaarrekening 2019’, ongedateerd, pp. 163. 141 N.V. Irado, ‘Afschrift van de akte van statutenwijziging van N.V. Irado’, 31 december 2019, artikelen 20 lid 2 en 43 lid 1.
89
grip op inkoop
maatregelen De dvo bevat geen sanctie-instrumenten waar de gemeente zich op kan beroepen, anders dan de mogelijkheid om te verzoeken om personeel te vervangen dat zich niet aan de voorschriften houdt. Indien de overeengekomen afspraken niet worden nagekomen, kan het college de opdrachtnemer op basis van het Burgerlijk Wetboek in gebreke stellen, eventueel gevolgd door een contractontbinding. Het college geeft aan dat daartoe nog geen reden is geweest en tevreden te zijn over de samenwerking. Indien de overeengekomen afspraken niet worden nagekomen, biedt het Burgerlijk Wetboek het college de mogelijkheid om de opdrachtnemer in gebreke stellen; eventueel gevolgd door een ontbinding van het contract. De dienstverleningsovereenkomst bevat geen verdere maatregelen die het college kan treffen als de werkzaamheden niet naar wens verlopen. Een uitzondering zijn de eisen aan het personeel. Het college heeft het recht om vervanging van medewerkers van Irado te eisen, indien daar aanleiding toe is. Voorwaarden waar medewerkers aan moeten voldoen zijn onder meer dat zij gevonden voorwerpen van waarde aantreffen moeten melden bij de politie. Ook mogen zij niet onder invloed zijn en mogen ze geen aangeboden afval doorzoeken. Ambtenaren geven aan dat er nog geen aanleidingen zijn geweest om maatregelen te treffen.
*HPHHQWH &DSHOOH DDQ GHQ ,-VVHO DUWLNHO OLG HQ 'LHQVWYHUOHQLQJVRYHUHHQNRPVW DIYDOEHKHHU GHFHPEHU 7HOHIRQLVFK LQWHUYLHZ
90
grip op inkoop
5
bouw sportcomplex Aquapelle
inleiding In dit hoofdstuk wordt de bouw van het nieuwe zwem- en sportcomplex aan de Alkenlaan en Pelikaanweg behandeld. Het sportcomplex bevat een wedstrijdbad van 25 meter lang en een doelgroepenbad van vijftien meter. Ook zijn er sporthallen in het pand. De (beschrijving van de) casus wijkt af van de eerder behandelde casussen. Dit heeft twee redenen. Ten eerste wordt in dit hoofdstuk ook de aanbesteding van de verbouwing van het gemeentehuis besproken. Reden hiervoor is dat de gemeente deze opdracht, na problemen bij de bouw en twijfels over de kunde van de aannemer, opnieuw heeft moeten aanbesteden. Dit roept de vraag op of het college deze gang van zaken had kunnen voorkomen en of andere aanbestede bouwwerkzaamheden het risico lopen op vergelijkbare problemen. Over deze opdracht loopt op het moment van schrijven een rechtszaak, waarbij het college in eerste aanleg in het gelijk is gesteld. Bijlage 4 bevat meer informatie over de uitspraak. De tweede reden dat deze casus afwijkt van de andere casussen is dat een bouwopdracht (‘werk’) een ander kader heeft. Bij de andere casussen is getoetst of de opdrachtomschrijving aansluit op het beleid of de verordening. Het kader van een bouwopdracht wordt daarentegen gevormd door de eisen die bij de start van het project zijn gesteld aan het te bouwen pand – bijvoorbeeld ten aanzien van installaties of uiterlijke kenmerken.
Bovendien kan de aanbesteding pas plaatsvinden als het programma van eisen (PvE) is vertaald naar eerst een ontwerp en dan een bestek. In deze casus wordt daarom niet getoetst of de opdrachtomschrijving bij het beleid past, maar of het oorspronkelijke programma van eisen aansluit op het werk dat uiteindelijk via een aanbesteding in de markt is gezet. De onderzoeksvragen zijn daarom voor deze casus aangepast en luiden als volgt: 1 Zijn in de voorbereiding van het bouwproject de projectkaders goed bewaakt? 2 Wordt het bouwproject zorgvuldig aanbesteed waarbij ook afspraken worden gemaakt die waarborgen dat het werk conform ontwerp en projectkaders wordt gerealiseerd? 3 Monitort het college de projectkaders gedurende de bouw en oplevering van het werk? 4 Neemt het college adequate maatregelen wanneer de prestaties en/of de kwaliteit van het werk achterblijft bij de gemaakte afspraken?
91
grip op inkoop
Daarbij zijn de volgende normen opgesteld: tabel 5-1: normen bouw Aquapelle onderwerp
nomen
paragraaf
bewaking projectkaders
Het college beheerst het bouwproject gedurende de
5-4
voorbereidingen en bewaakt dat de eisen die aan het pand worden gesteld, verwerkt worden in het bestek. aanbesteding en contract
Het college hanteert passende aanbestedingsstrategie.
aannemer
De aanbesteding wordt zorgvuldig en conform opzet uitgevoerd.
5-5 5-6
In het contract staan prestatieafspraken die aansluiten op de projectkaders en zijn gericht op het borgen van de kwaliteit. monitoring
Het college heeft afspraken met de opdrachtnemers
5-7
gemaakt over hoe en wanneer deze zich moeten verantwoorden over het nakomen van de prestatieafspraken. Het college monitort de projectkaders gedurende de
5-7 en 5-8
bouw en oplevering. vervolgstappen
Indien de prestaties niet voldoen aan de gemaakte
5-9
prestatieafspraken treft het college maatregelen die logischerwijs kunnen leiden tot verbetering van de prestaties en/of kwaliteit.
In paragraaf 5-2 wordt eerst de voorgenomen werkwijze en projectbeheersing toegelicht. Deze informatie is namelijk noodzakelijk om de casus inhoudelijk te kunnen beoordelen. De relevante projectkaders staan in paragraaf 5-3 beschreven. In paragraaf 5-4 wordt getoetst of het college deze goed heeft bewaakt alvorens de aanbesteding werd opstart. De aanbesteding zelf staat centraal in paragraaf 5-5. In paragraaf 5-6 staan de overeenkomst en de prestatieafspraken nader beschreven. De monitoring komt in paragraaf 5-7 aan bod, de oplevering in paragraaf 5-8 en de eventuele sancties in paragraaf 5-9.
voorgenomen werkwijze en projectbeheersing De voorgenomen werkwijze en projectbeheersing staan in het plan van aanpak. Op basis van een Programma van Eisen (PvE) worden eerst een voorlopig en een definitief ontwerp gemaakt en wordt vervolgens het bestek geschreven. Dit bestek vormt de basis voor de bouw van het complex. Voorzien is om het ontwerp te toetsen aan de oorspronkelijke projectkaders in het PvE en het project te beheersen op onder andere tijd, geld en kwaliteit. Voor het project is een stuurgroep opgericht, waarin onder andere de verantwoordelijke wethouders plaatsnemen. Het college heeft geen algemene werkwijze met betrekking tot het ontwikkelen van gebouwen vastgelegd. 144 De beoogde werkwijze beschrijft het college per project in een plan van aanpak (PvA). Het college heeft een dergelijk plan opgesteld voor het
144 Interview.
92
grip op inkoop
ontwikkelen van het hier besproken sportcomplex. 145 Hierin staat zowel de te volgen procedure beschreven, als de voorgenomen projectbeheersing en de projectorganisatie. projectprocedure In het plan van aanpak staat welke fases het college moet doorlopen voordat het de bouwopdracht kan aanbesteden aan een aannemer. De fases staan in onderstaand figuur vermeld, daaronder volgt een toelichting. figuur 5-1 stroomschema aanpak bouw zwem- en sportcentrum
bron: figuur is opgesteld door Rekenkamer Capelle aan den IJssel. 146
In de initiatieffase komt het idee voor een project tot stand en worden randvoorwaarden zoals de financiën en locatie vastgesteld. In de definitiefase wordt onder andere het plan van aanpak voor het project opgesteld, evenals het PvE dat de eisen beschrijft waaraan het gebouw moet voldoen; denk aan de ruimtes die er moeten komen, de afmetingen ervan en de gebruikte materialen. Op basis van dit programma wordt in de ontwerpfase een Voorlopig Ontwerp (VO) en daarna een Definitief Ontwerp (DO) opgesteld. In de bestekfase wordt het ontwerp vervolgens vertaald naar een bestek. Een bestek is de precieze bouwkundige omschrijving van de opdracht die in de markt wordt gezet en bevat vaak ook een tekening van het gebouw. De aanbesteding aan de aannemer staat in dit hoofdstuk centraal. Na de aanbesteding start de uitvoeringsfase: de bouw tot en met de oplevering van het pand. In de nazorgfase worden de administratieve, financiële en technische afronding van het project geregeld. Op het moment van schrijven bevindt het project zich in deze fase.
145 Gemeente Capelle aan den IJssel, plan van aanpak nieuwbouw zwembad-/sporthalcombinatie Alkenlaan-Pelikaanweg, 22 februari 2016. 146 De rekenkamer heeft dit figuur en de uitleg gebaseerd op bet plan van aanpak van de gemeente rondom de ontwikkeling van het sportcomplex.
93
grip op inkoop
Dit betekent dat de rekenkamer niet geheel kan toetsen hoe de technische en financiële afronding van het project is verlopen. Het plan van aanpak beschrijft ook hoe het college de kwaliteit van de bouw wil beheersen. De onderstaande figuur toont hoe de projectbeheersing is georganiseerd. figuur 5-2: voorgenomen projectbeheersing
bron: Gemeente Capelle aan den IJssel, plan van aanpak nieuwbouw zwembad-/sporthalcombinatie Alkenlaan-Pelikaanweg, 22 februari 2016, pp. 9.
In figuur 5-2 is op de verticale as te zien dat het project beheerst wordt op basis van de aspecten ‘kwaliteit’, ‘geld’, ‘tijd’, ‘organisatie’, ‘informatie’ en ‘risico’s’. Een dergelijke projectbeheersing door middel van de zogeheten GROTICK-aspecten is gebruikelijk. De rekenkamer hanteert de drie aspecten die betrekking hebben op het object, namelijk kwaliteit, tijd en geld, als de relevante projectkaders. Deze aspecten zijn namelijk bepalend voor de uiteindelijke geleverde kwaliteit: de mate waarin een gebouw voldoet aan de (kwaliteits)eisen kan niet los gezien worden van de tijd en het geld die het heeft gekost. De groene, gekantelde driehoek in figuur 5-2 dient te illustreren dat in het begin van het project nog veel ‘open’ ligt en dat het project steeds concreter wordt. De horizontale as illustreert de vordering van het proces en correspondeert met de procesfases in figuur 5-1. De fases worden afgesloten met een rood driehoekje dat staat voor een bestuurlijke beslissing op basis van een zogeheten fasedocument. projectorganisatie In het plan van aanpak is de projectorganisatie als volgt gevisualiseerd (figuur 5-3).
94
grip op inkoop
figuur 5-3: projectstructuur zoals weergegeven in het plan van aanpak
bron: Gemeente Capelle aan den IJssel, plan van aanpak nieuwbouw zwembad-/sporthalcombinatie Alkenlaan-Pelikaanweg, 22 februari 2016, pp. 19.
Zoals in figuur 5-3 is te zien bestaat het ontwerpteam uit de projectleiders en de ontwerpers (architecten en ontwerpers van bijvoorbeeld waterleidingen, klimaatinstallaties of elektra). Daarnaast zijn er ook ‘gebruikers’ in de projectstructuur opgenomen, aangegeven als ‘deelnemers’. De betrokkenheid van ‘gebruikers’ in het ontwikkelproces is belangrijk, omdat het complex door hen gebruikt gaat worden; het pand moet daarom aan hun eisen voldoen. Dit betreft in de eerste plaats Sportief Capelle die het pand gaat beheren en daarom in de werkgroep Beheer & Exploitatie zit. De sportverenigingen worden echter ook zelf betrokken in de Projectgroep Breed. Indien er zonder de verenigingen wordt overlegt betreft het de Projectgroep Smal. De gemeentelijke afdeling Welzijn & Educatie is ook betrokken als gebruiker, omdat de sporthallen ook benut gaan worden door scholen, waaronder het IJsselcollege dat naast het nieuwe sportcentrum ligt. Deze afdeling is vertegenwoordigd in de beide projectgroepen. In de stuurgroep, waarin de beslissingen over het project worden gemaakt, nemen de verantwoordelijk wethouders deel.
projectkaders De kwaliteitseisen geld en tijd zijn de voor dit onderzoek relevante projectkaders. De gewenste kwaliteit staat uitgebreid beschreven in het Programma van Eisen. Hierin staan onder andere ruimtelijke en technische eisen. Tevens is de wens voor een verdiept zwembad toegevoegd aan het programma. De gemeenteraad stelde voor het project een krediet van € 13,6 mln. beschikbaar. De oplevering was gepland in september 2018.
95
grip op inkoop
kwaliteit Aan welke eisen het pand moet gaan voldoen, staat beschreven in het Programma van Eisen (PvE). Begin 2016 is het uiteindelijke PvE opgeleverd. 147 In dit meer dan tachtig pagina’s tellend document staan de ruimtelijke en technische eisen aan het pand. Enkele voorbeelden zijn in onderstaand kader opgenomen. Daarnaast staat ook relevante wet- en regelgeving beschreven, zoals op het terrein van milieubeheer, drank en horeca, en ook hele specifieke eisen, zoals over preventie tegen de legionellabacterie. Ook bevat het PvE eisen inzake duurzaamheid, het zwemwater, brandveiligheid, toegankelijkheid, sociale veiligheid en de exploitatie.
ruimtelijke en technische eisen Het grootste gedeelte van het PvE is gewijd aan de ruimtelijke en technische eisen. De ruimtelijke eisen gaan gedetailleerd in op alle ruimtes. Zo staat niet alleen beschreven hoe groot de toiletgroepen van het binnenbad moeten zijn, maar ook dat de toiletruimten zijn omgeven met metselwerk tot aan de bovengelegen constructievloer. Een ander voorbeeld is de toestellenberging van de sporthal; deze moet per gymzaal 50 m2 groot zijn en dient ook afsluitbaar te zijn. Er moet een naar buiten draaiende toegangsdeur opgenomen worden voor de aan- en afvoer van sporttoestellen en dergelijke. Verder dient deze toegang vanaf buitenaf makkelijk bereikbaar te zijn via een verharde weg. De technische eisen gaan in op het gehele complex, zoals de energieprestaties, de bouwfysica en alle installaties (denk aan elektrotechnische, de werktuigbouwkundige en de waterbehandelingsinstallaties). Met betrekking tot de waterbehandeling staat bijvoorbeeld beschreven dat de waterkwaliteit uniform dient te zijn door het gehele zwembad en dat daarom eisen worden gesteld als gelijkmatige doorstroming en een gelijkmatige verdeling van het ingevoerde water. Verder vallen bijvoorbeeld ook de eisen aan de binnenafwerking onder de technische eisen. Voorbeeld hiervan zijn de eisen die gesteld worden aan de vloer- en wandbetegeling van de zwembassins.
Dit moeten milieuvriendelijk vervaardigde droog geperste en verglaasde tegels zijn, geproduceerd binnen de kwaliteitseisen van onder andere de ISO 13006. 148
Voorafgaand aan de opstelling van het Programma van Eisen liet het college verschillende haalbaarheidsstudies uitvoeren naar de gewenste functies van het pand. 149 Mede op basis van dit onderzoek koos het college in de initiatieffase voor een gecombineerd complex met daarin zowel sporthallen als een zwembad – dit ter vervanging van het zwembad De Blinkert. Dit besluit is ook ter consultatie op 2 december 2014 aan de gemeenteraad voorgelegd. 150 De gemeenteraad is toen niet om een besluit gevraagd. De raad heeft in de voorjaarsnota van 2015 wel besloten om een krediet beschikbaar te stellen. De projectkaders zijn eind 2015 nog aangepast. Het PvE was namelijk in lijn met het sportbeleid van de gemeente geijkt op de eisen in het kader van de breedtesport (d.w.z. breed toegankelijk, niet gericht op topsport). Bij de zwemvereniging bleek de wens te bestaan om het zwembad 2,5 meter diep te maken, zodat het ook geschikt is voor synchroon- en wedstrijdzwemmen. Dit resulteerde in
147 Commerciële partij, rapport ‘Programma van Eisen Zwembad/sporthalcombinatie gemeente Capelle aan den IJssel, 1 feb 2016. 148 ISO staat voor International Standardization Organization; de ISO 13006 beschrijft de internationale classificaties, karakteristieken en vereisten voor keramische tegels. 149 Commerciële partij, Rapportage Onderzoekprogramma investering en exploitatie nieuwbouw zwembad en sporthal Alkenlaan Capelle aan den IJssel, 6 mei 2015. 150 Het betreft de commissie Samenleving en Economie.
96
grip op inkoop
een kredietverhoging. Op 26 oktober 2015 heeft de gemeenteraad geadviseerd deze wens van de zwemvereniging in te willigen. planning In het plan van aanpak is de volgende planning opgenomen. tabel 5-2: projectplanning in plan van aanpak fase / stap
startdatum
einddatum
definitiefase
juli 2015
december 2015
Europese selectie architect
januari 2016
juni 2016
VO
juli 2016
september 2016
DO
oktober 2016
februari 2016
bestek
februari 2016
maart 2017
aanbesteding aannemer
februari 2017
juli 2017
uitvoering incl. bouwvoorbereiding
augustus 2017
september 2018
oplevering
september 2018
nazorg
september 2018
november 2018
Zoals in tabel 5-2 te zien is zou het complex conform de originele planning in september 2018 opgeleverd worden. beschikbaar krediet In het plan van aanpak is een investeringskrediet van € 13.573.000 vastgesteld. Dit is als volgt opgebouwd: • € 300.000 voorbereidingskrediet, gevoteerd in 2010. 151 • € 12.179.000 op basis van het de investeringsraming van een extern adviesbureau van 6 mei 2015 bij het PvE, vastgesteld in de Voorjaarsnota op 6 juli 2015; • € 597.000 krediet huisvesting van Sportief Capelle; • € 135.000 krediet voor duurzame en energiebesparende maatregelen, toegevoegd op 6 juli 2015; • € 662.000 aanvullende krediet voor verdiept bad, toegevoegd op 15 december 2015. 152 Uit het plan van aanpak blijkt niet precies hoeveel geld begroot is voor de bouwkosten, dat wil zeggen, de verwachte kosten aan de aannemer. Uit het VO-fasedocument blijkt dat dit geraamd is op € 10,5 mln. 153
bewaking projectkaders De bewaking van het Programma van Eisen en de projectkaders is niet conform de voorgenomen werkwijze verlopen. In alle gevallen ontbreekt het aan een fasedocument op basis waarvan de stuurgroep kan beslissen over de voortgang van het project. Wel zijn er toetsen uitgevoerd op het ontwerp en het bestek. Naar aanleiding van de toets op het Definitief Ontwerp had het college veel vragen over de kwaliteit van het ontwerp. Het college heeft de tijd
151 Gemeente Capelle aan den IJssel, ‘voorjaarsnota 2015’, juni 2015, pp. 71. 152 Gemeente Capelle aan den IJssel, plan van aanpak nieuwbouw zwembad-/sporthalcombinatie Alkenlaan-Pelikaanweg, 22 februari 2016, pp. 5. 153 Commerciële partij, Fasedocument VO ‘Sport complex De Pelikaan’, 7 oktober 2016.
97
grip op inkoop
genomen om antwoorden op de vragen rondom de kwaliteit te krijgen. In hoeverre dit gelukt is, is niet duidelijk, omdat bij de oplevering van het bestek geen fasedocument of andersoortige oplegger is gemaakt die de kwaliteit van het bestek en de borging van het PvE beschrijft. Uit de directiebegroting, die onderdeel uitmaakt van het bestek, bleek al voorafgaand aan de aanbesteding, dat de bouw niet binnen de door de gemeenteraad goedgekeurde financiële kaders paste. Het budget bleek met 17% overschreden. In de stuurgroep, waar de betrokken wethouders zitten, is desalniettemin gekozen om de aanbesteding te starten en de raad vooralsnog niet om aanvullend budget te vragen. Door de aanbesteding af te wachten kon in een keer de totaal benodigde budgetverhoging aangevraagd worden, zo was de redenering van de stuurgroep. De totale vertraging bedroeg op dat moment acht maanden. vooraf Zoals aangegeven in figuur 5-2 dient tussen de verschillende fases een bestuurlijk besluit te worden genomen op basis van een fasedocument. Dit is het moment waarop de gemeente toetst in hoeverre het project binnen de gestelde kaders verloopt: is het binnen budget en planning en voldoet het aan de gestelde kwaliteitseisen? 154 Volgens het plan van aanpak vraagt een beslisdocument expliciete besluitvorming over de resultaten van af te sluiten fase en de keuze om de volgende fase te starten.
Deze besluiten dienen te worden genomen in de stuurgroep, waarin de betrokken wethouders aanwezig zijn. Het fasedocument dient ten minste de resultaten van de fase op de GROTICK-aspecten te vermelden, de verwachte resultaten van de volgende fase en het te nemen besluit door de stuurgroep. Volgens het plan van aanpak dient dus ten minste een besluit van de stuurgroep over het ontwerp plaats te vinden (ter afsluiting van het Definitief Ontwerp). In het plan van aanpak staat ook dat de projectgroep Smal (zie figuur 5-3) het bestek toetst aan het PvE, alvorens het aan de stuurgroep ter goedkeuring wordt voorgelegd. 155 fase VO Er is een fasedocument VO (ook wel beslisdocument genoemd) opgesteld dat dateert van 7 oktober 2016. 156 Betrokken ambtenaren konden de toets van het VO (die ten grondslag dient te liggen aan dit fasedocument) niet aan de rekenkamer aanleveren. Hoewel een apart fasedocument voor het Voorlopig Ontwerp niet was voorzien in het plan van aanpak, stelt de rekenkamer dat het niet ongebruikelijk is om niettemin een aparte toets op het VO uit te voeren. Zo’n toets maakt namelijk duidelijk wat nog moet gebeuren voordat het ontwerp definitief wordt. Het fasedocument VO voldoet niet aan de in het PvA gestelde eisen. Het document bevat namelijk geen samenvatting van de resultaten van de GROTICK-aspecten.