05.02 - Rapport ‘Resultaat op achterstand, onderzoek naar het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid’

Bij sommige gevallen deed de GGD een nader onderzoek. Uit de nadere onderzoeken blijkt dat de geconstateerde overtredingen in de meeste gevallen waren opgelost. In de periode 2020-2024 heeft de gemeente acht keer een handhavingsmaatregel toegepast. Eén organisatie ontving in 2023 een aanwijzing, omdat er bewijs ontbrak dat de verplichte jaarlijkse opleiding voor voorschoolse educatie daadwerkelijk was gevolgd. 193 Bij een andere organisatie heeft de gemeente in de periode 2022 tot en met 2024 meerdere keren handhaving toegepast. In 2022 zijn er voor twee en in 2023 voor drie tekortkomingen een aanwijzing gegeven. Dit kwam onder meer doordat de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het aantal kinderen niet op orde was en doordat de pedagogisch medewerker niet voldeed aan het de gestelde taaleis. In 2024 werden deze tekortkomingen nogmaals geconstateerd en heeft de gemeente voor beide gebreken een last-onder-dwangsom opgelegd. 194 Uit de nadere onderzoeken bleek dat de overtredingen zijn opgelost.

190 GGD-Rotterdam Rijnmond, Inspectierapporten kinderopvangorganisaties Capelle aan den IJssel 2020-2024, te raadplegen via www.lrk.nl. 191 GGD-Rotterdam Rijnmond, Inspectierapporten kinderopvangorganisaties Capelle aan den IJssel 2020-2024; interview ambtenaar. 192 Interviews peuteropvangorganisaties; mail GGD. 193 Rijksoverheid, “Landelijk Register Kinderopvang, geraadpleegd op 7 juli 2025, landelijkregisterkinderopvang.nl; GGD-Rotterdam Rijnmond,

Inspectierapport [peuteropvangorganisatie], 3 oktober 2024. Een aanwijzing is een opdracht om de tekortkoming op te lossen. 194 GGD-Rotterdam Rijnmond, Inspectierapport [peuteropvangorganisatie], 1 augustus 2024.

85

resultaat op achterstand

kwaliteitsonderzoek Onderwijsinspectie Naast de GGD heeft ook de Inspectie van het Onderwijs een rol in het toezicht op de kwaliteit van voorschoolse educatie. De Onderwijsinspectie toetst jaarlijks of de gemeente voldoet aan haar wettelijke taak bij toezicht en handhaving op de kinderopvang. Afhankelijk van de uitkomst van deze toets kan de inspectie aanvullend onderzoek doen naar de kwaliteit van voorschoolse educatie op een locatie. De afgelopen negen jaar is dat in Capelle aan den IJssel 3 keer voorgekomen: in 2016, 2019 en 2022. 195 oordeel De rekenkamer constateert op basis van de GGD inspecties dat de kwaliteit van voorschoolse educatie grotendeels voldoet. De afgelopen jaren zijn, met uitzondering van de coronaperiode, alle kinderopvangorganisaties die voorschoolse educatie aanbieden door de GGD getoetst op de kwaliteit. Uit de inspectierapporten bleek dat de kwaliteit grotendeels voldeed. De tekortkomingen die werden geconstateerd, waren vooral administratief van aard en konden in de meeste gevallen op korte termijn middels een herstelaanbod worden afgedaan. Bij twee kinderopvangorganisaties heeft de gemeente enkele keren een handhavingsmaatregel ingezet. Deze overtredingen zijn ook inmiddels verholpen.

195 Inspectie van het Onderwijs, Kwaliteitsonderzoek [kinderopvangorganisatie], 30 september 2022.

86

resultaat op achterstand

6

aanvullende ondersteuning

inleiding Dit hoofdstuk gaat over de uitvoering en resultaten van het gemeentelijk beleid gericht op aanvullende ondersteuning bij onderwijsachterstanden. In dit hoofdstuk komt de volgende deelvraag aan bod: 5 In hoeverre geeft de gemeente doeltreffend en doelmatig uitvoering aan het beleid voor aanvullende ondersteuning bij onderwijsachterstanden? Tabel 6-1 bevat een leeswijzer en geeft per paragraaf de behandelde onderwerpen en gehanteerde normen weer. tabel 6-1: leeswijzer paragraaf

onderwerp

normen

6-2

subsidieverlening

• de gemeente stuurt via de subsidievoorwaarden op gewenste resultaten.

6-3

besteding en bereik

• de gemeente heeft zicht op en stuurt op de besteding van middelen door derden. • de gemeente bereikt de doelgroep.

6-4

afschaffen

geen normen

subsidieregeling

subsidieregeling ‘Onderwijskansen’ Zoals in hoofdstuk 3 naar voren is gekomen, financiert de gemeente aanvullende ondersteuning voor kinderen met een onderwijsachterstand. De gemeente verstrekt hiervoor subsidie aan scholen en aan de bibliotheek. De gemeente heeft de voorwaarden voor deze subsidie vastgelegd in de subsidieregeling ‘Onderwijskansen’. 196 subsidievoorwaarden doelgroep Scholen en andere organisaties kunnen subsidie aanvragen voor het organiseren van activiteiten gericht op het tegengaan van onderwijsachterstanden. In de subsidieregeling geeft de gemeente aan dat de subsidie is bedoeld voor kinderen tot en

196 Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Onderwijskansen Capelle aan den IJssel 2020.

87

resultaat op achterstand

met 12 jaar met een (risico op een) onderwijsachterstand. 197 Verder beschrijft de gemeente wanneer er sprake is van een kind met een onderwijsachterstand en welke factoren daarbij van invloed kunnen zijn: • “Van een onderwijsachterstand is sprake als een kind ten opzichte van leeftijdsgenoten achter loopt in het onderwijs, terwijl het niet door zijn of haar aanleg wordt beperkt. De achterstand is te wijten aan de omgeving waarin het kind opgroeit. • Factoren die van invloed zijn, zijn het opleidingsniveau van de ouders/verzorgers, de verblijfsduur van het kind in Nederland, het herkomstland van de ouders/verzorgers en het gebruik van een schuldregeling door de ouders/verzorgers.” 198 Beide elementen samen vormen volgens de rekenkamer een logische doelgroep. De factoren die onder de tweede bullet worden genoemd, sluiten aan bij de CBS indicatoren. Idealiter weten organisaties die subsidie aanvragen welke kinderen een VE-indicatie hebben zodat ze gericht activiteiten voor deze groep kunnen inzetten. Er zullen echter ook kinderen zijn die geen indicatie hebben bij binnenkomst maar wel een onderwijsachterstand hebben. Ook is het mogelijk dat niet bekend is of een kind een VE-indicatie heeft. activiteiten Anders dan bij voorschoolse educatie, gelden er geen wettelijke vereisten waar programma’s of activiteiten die onder deze regeling vallen, aan moeten voldoen.

Het is volgens de rekenkamer van belang dat in de subsidievoorwaarden duidelijk is opgenomen voor welke activiteiten scholen subsidie kunnen aanvragen en dat deze activiteiten een duidelijke relatie hebben met het tegengaan van onderwijsachterstanden. De gemeente geeft aan dat de activiteiten gericht dienen te zijn op het voorkomen en tegengaan van onderwijsachterstanden, het voorkomen van segregatie en het bevorderen van integratie. In de subsidieaanvraag dienen aanvragers dan ook aannemelijk te maken dat met de activiteit kinderen uit de doelgroep worden bereikt. 199 Organisaties kunnen subsidie aanvragen voor activiteiten die vallen onder de volgende

thema’s: • taalstimulering: het stimuleren van de ontwikkeling van de Nederlandse taal; • ondersteuning: het bieden van ondersteuning en zorg aan de doelgroep; • doorgaande ontwikkelingslijn en aansluiting voorschoolse voorzieningenbasisonderwijs- voortgezet onderwijs; • pedagogisch partnerschap: het bevorderen van samenwerking en afstemming tussen ouders/verzorgers van kinderen uit de doelgroep en medeopvoeders zoals scholen en kinderopvang;

197 Daarbij geldt dat de kinderen ingeschreven staan op een adres in een Capelle aan den IJssel en ook daadwerkelijk in de gemeente wonen. Bron: Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Onderwijskansen Capelle aan den IJssel 2020, 1. 198 Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Onderwijskansen Capelle aan den IJssel 2020, 2. 199 Dit sluit ook aan bij de doelstellingen van de Rijksbijdrage onderwijsachterstanden. Subsidieregeling Onderwijskansen Capelle aan den IJssel 2020.

88

resultaat op achterstand

• binnen- en buitenschools leren/21e-eeuwse vaardigheden: bevorderen dat de doelgroep zich binnen en buiten school kan uitdrukken via beeldende vorming, dans, drama en muziek; • interprofessionele samenwerking: het stimuleren van samenwerking en afstemming tussen onder andere kinderopvang, onderwijs en jeugdhulp gericht op betere ondersteuning van de doelgroep. 200 Aanvullend op bovenstaande thema’s kunnen organisaties via deze subsidieregeling ook subsidie aanvragen voor het uitvoeren van schoolmaatschappelijk werk (SMW) maar dit valt buiten de scope van het onderzoek (zie ook paragraaf 3-6-4). De gemeente verstrekt subsidie voor een breed scala aan thema’s en activiteiten: van taalstimulering tot het bevorderen van samenwerking tussen partijen. Activiteiten die vallen binnen de thema’s taalstimulering en de doorgaande ontwikkelingslijn sluiten logisch aan bij het tegengaan van onderwijsachterstanden. De overige thema’s en activiteiten zijn algemener van aard. Activiteiten binnen deze thema’s lijken meer gericht op onderlinge samenwerking en bredere ontwikkeling van kinderen uit de doelgroep. Ze kunnen daarmee alsnog wel bijdragen aan onderwijsachterstanden.

Volgens de geïnterviewden was het wenselijk geweest als de gemeente aan de voorkant scherpere kaders had gesteld aan het type activiteiten dat in aanmerking komt voor subsidie en bijvoorbeeld de subsidie meer toe te spitsen op leerlingen met een taalachterstand. 201 beoordeling subsidieaanvraag Het proces verloopt op hoofdlijnen als volgt. Bij een subsidieaanvraag toetst de verantwoordelijke ambtenaar ten eerste op de subsidieregeling en vervolgens in hoeverre de aanvraag en activiteiten aansluiten bij het beleid. Indien nodig worden er aanvullende vragen gesteld aan de aanvrager. De gemeente heeft met de meeste schoolbesturen al jarenlang een subsidierelatie. De gemeente handelt bij de beoordeling van een aanvraag naar eigen zeggen uit vertrouwen. 202 resultaat- en verantwoordingsafspraken Om te kunnen sturen op besteding van de subsidie, is het van belang om afspraken te maken over het verwachte bereik van de activiteiten. Een belangrijk verschil met de subsidie voor voorschoolse educatie is dat de gemeente subsidieert per activiteit in plaats van per peuter. Daarom is op voorhand niet met zekerheid te zeggen of kinderen uit de doelgroep worden bereikt. Het zou daarom logisch zijn om bij de subsidieverlening afspraken te maken met subsidieontvangers over het verwachte bereik en vast te leggen dat zij in de verantwoording dienen te rapporteren over het bereik.

Beiden zijn echter niet als subsidievoorwaarden opgenomen in de subsidieregeling. overige voorwaarden Schoolbesturen ontvangen zelf ook middelen voor het bestrijden van onderwijsachterstanden. Dit zijn echter geen geoormerkte gelden, maar vormen een onderdeel van de lumpsum bekostiging vanuit de Rijksoverheid. In de aanvraag

200 Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Onderwijskansen Capelle aan den IJssel 2020. 201 Interview schoolbesturen. 202 Interview ambtenaren.

89

resultaat op achterstand

moeten aanvragers daarom aangeven hoe zij de ontvangen middelen van het Rijk inzetten voor de activiteiten. 203 Ook dienen aanvragers aan te geven met elke andere partijen in het sociaal domein de activiteit wordt uitgevoerd dan wel is afgestemd. verleende subsidie subsidiebedragen Aan de hand van het subsidieregister van de gemeente is de rekenkamer nagegaan hoeveel subsidie de gemeente jaarlijks heeft verstrekt voor ondersteunende activiteiten. Uit de subsidiebeschikkingen blijkt ten eerste dat de gemeente alle aanvragen heeft toegekend en dat de aangevraagde subsidiebedragen ook door de gemeente zijn verleend. 204 Het merendeel van de subsidies binnen deze regeling is verstrekt aan basisscholen vanaf groep 4 tot en met groep 8. Daarnaast verstrekt de gemeente ook subsidie aan de bibliotheek. 205 Omdat de subsidie aan de bibliotheek om een relatief groot bedrag gaat, maakt de rekenkamer onderscheid tussen beiden. De verleende subsidiebedragen zijn in figuur 6-1 weergegeven. figuur 6-1 verleende subsidiebedragen totaal (x €1.000)

Uit figuur 6-1 blijkt dat het totaal aan verstrekte subsidies tussen 2021 en 2023 fors is toegenomen. In 2024 is er minder subsidie verstrekt dan in de jaren daarvoor. Verder blijkt dat de gemeente met uitzondering van 2020 jaarlijks tussen bijna € 1 mln. en bijna € 1,5 mln. aan subsidie verstrekt aan basisscholen. De bibliotheek ontving in 2020 geen en 2021 relatief weinig subsidie (ruim € 100.000 in 2021). Vanaf 2022 ontving de bibliotheek aanzienlijk meer subsidie voor het tegengaan van onderwijsachterstanden, oplopend tot € 470.000 in 2023.

203 Gemeente Capelle aan den IJssel, Subsidieregeling Onderwijskansen Capelle aan den IJssel 2020, 7. 204 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Onderwijskansen subsidieregister 2020 tot en met 2024”, ontvangen op 31 oktober 2024. 205 De bibliotheek krijgt jaarlijks ook subsidie van de gemeente voor het uitvoeren van het bibliotheekwerk en andere activiteiten, maar deze worden hier buiten beschouwing gelaten. Het gaat hier specifiek om subsidies voor activiteiten gericht op het tegengaan van onderwijsachterstanden. Daarnaast verstrekt de gemeente ook subsidie aan het voortgezet onderwijs voor SMW. Deze subsidies zijn hier ook in meegenomen.

90

resultaat op achterstand

gesubsidieerde activiteiten In onderstaand kader staan enkele voorbeelden van gesubsidieerde activiteiten. In paragraaf 6-3 gaat de rekenkamer verder in op de uitvoering van deze activiteiten.

aanvullende ondersteuning basisscholen Eén van de basisscholen ontving in 2020 € 47.500 aan subsidie voor activiteiten in het thema ‘Doorgaande ontwikkelingslijn en aansluiting voorschoolse voorzieningen- basisonderwijs- voortgezet onderwijs’. Uit de subsidiebeschikking is op te maken dat daarvoor de volgende activiteiten waren voorzien: - “Kennismaken van peuters in de leeftijd van 3,5 jaar met het basisonderwijs, gericht op het versoepelen van de overgang naar de basisschool. - Stimuleren van de sociale en cognitieve vaardigheden (voorbereidende taal- en rekenactiviteiten) vanuit een spelend lerende setting”. 206 In 2022 heeft een basisschool € 85.000 aan subsidie ontvangen voor een schakelklas. In de subsidiebeschikking staat verder dat de subsidie is bedoeld voor “het organiseren van allerlei andere taalactiviteiten voor tweetalige leerlingen of leerlingen met een taalachterstand in groep 1 en 2. De taalactiviteiten zijn bedoeld voor leerlingen die geen Nederlands spreken en voor autochtone leerlingen uit een zwak milieu. U zet voor taalgebruik en taalontwikkeling een fulltime leerkracht in met extra expertise”. 207 activiteiten bibliotheek De bibliotheek ontvangt jaarlijks subsidie voor drie soorten activiteiten: de BoekStartcoach, de Bibliotheek op school en BoekStart in de klas.

De BoekStartcoach vindt plaats op het consultatiebureau om het belang van (voor-)lezen al zo vroeg mogelijk onder de aandacht te brengen. Boekstart in de klas is gericht op peuteropvangorganisaties met voorschoolse educatie waarin onder meer wordt voorgelezen aan de peuters. Bibliotheek op school omvat diverse activiteiten om de leesvaardigheid van basisschoolkinderen te verbeteren, zoals het verzorgen van een lees- en mediaplan en het inrichten van een schoolbibliotheek. 208 Deze activiteiten sluiten logisch aan bij het tegengaan van onderwijsachterstanden.

Bij enkele subsidiebeschikkingen valt op dat de subsidie aan scholen voor een groot deel wordt ingezet voor personele inzet voor bijvoorbeeld een extra leerkracht of ondersteuner in de klas. Verder valt op dat bij de subsidiebeschikkingen voor basisscholen niet structureel is opgenomen hoeveel kinderen met deze activiteiten bereikt dienen te worden. Als scholen van te voren niet structureel aangeven hoeveel doelgroepkinderen zij verwachten te bereiken met de activiteiten, kan de gemeente hier ook niet sturen. Dit is ook niet als subsidievoorwaarde in de subsidieregeling opgenomen en wordt dus ook niet expliciet van de scholen verwacht. De gemeente heeft met de bibliotheek wel jaarlijks resultaatafspraken gemaakt over het aantal locaties waarop de drie activiteiten dienen te worden uitgevoerd. In de subsidiebeschikking voor 2022 zijn bijvoorbeeld de volgende resultaatafspraken opgenomen. • De BoekStartcoach dient op drie locaties van het CJG te worden uitgerold.

206 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Subsidieverlening onderwijskansen 2021 [basisschool]”, 3 december 2020. 207 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Subsidieverlening Onderwijskansen [basisschool], 20 maart 2023. 208 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Bibliotheek aan den IJssel, aanvraag subsidie Onderwijskansen”, 22 december 2021.

91

resultaat op achterstand

• Boekstart in de kinderopvang wordt op de 17 kinderdagverblijven uitgevoerd waar veel kinderen vanuit de VVE doelgroep verblijven. • De Bibliotheek op school wordt uitgevoerd op de 13 basisschoollocaties in Capelle die vallen onder het onderwijskansenbeleid. 209 oordeel De rekenkamer concludeert dat de subsidievoorwaarden er onvoldoende in voorzien dat de gemeente kan sturen op de gewenste resultaten. De gemeente heeft ten eerste in de subsidieregeling geen eisen gesteld over het maken van resultaat- en verantwoordingsafspraken met subsidieontvangers. Er is niet vastgelegd dat ontvangers in de aanvraag dienen aan te geven hoeveel doelgroepkinderen ze verwachten te bereiken en er is ook niet vastgelegd dat organisaties hier in de verantwoording over dienen te rapporteren. Met de bibliotheek zijn wel jaarlijks resultaatafspraken gemaakt. Met basisscholen is dit niet het geval. Ten tweede verstrekt de gemeenten binnen deze subsidieregeling subsidie voor een breed scala aan activiteiten. Activiteiten die vallen binnen de thema’s taalstimulering en de doorgaande ontwikkelingslijn sluiten volgens de rekenkamer logisch aan bij het onderwijskansenbeleid. Bij andere activiteiten is die relatie niet evident. De regeling is te breed en algemeen opgezet.

Hierdoor bestaat het risico dat scholen met de subsidies activiteiten organiseren die niet primair gericht zijn op het tegengaan van onderwijsachterstanden.

besteding en bereik besteding vaststelling subsidies Aan de hand van het subsidieregister heeft de rekenkamer de jaarlijks vastgestelde subsidiebedragen op een rij gezet en dit afgezet tegen de verleende subsidiebedragen (zie figuur 6-1). Figuur 6-2 geeft de verleende en vastgestelde bedragen weer. Het betreft totaalbedragen voor de subsidies voor scholen en de bibliotheek samen. Voor 2024 waren bij de afronding van dit onderzoek nog niet alle subsidies vastgesteld, wat het relatief lage vastgestelde subsidiebedrag verklaart. 210

209 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Bibliotheek aan den IJssel, aanvraag subsidie Onderwijskansen”, 22 december 2021. 210 Waaronder de subsidie aan de bibliotheek (van ruim € 350.000). In de voorgaande jaren werd de subsidie voor de bibliotheek steeds volledig toegekend. Naar verwachting zal het totaal vastgestelde subsidiebedrag in 2024 nagenoeg overeenkomen met het verleende subsidiebedrag.

92

resultaat op achterstand

figuur 6-2 subsidies basisscholen en bibliotheek totaal 211

Uit figuur 6-2 blijkt dat de vastgestelde subsidiebedragen jaarlijks iets lager liggen dan de verstrekte bedragen. De subsidie aan de bibliotheek is in ieder jaar volledig toegekend. Van 2021 tot en met 2023 moesten scholen een relatief klein bedrag terugbetalen. Voor 2024 kan de rekenkamer dit niet beoordelen, omdat bij afronding van dit onderzoek nog niet alle subsidies waren vastgesteld. 212 subsidiebeoordeling De organisaties moeten vóór 1 april van het volgende jaar de subsidieverantwoording indienen. 213 In deze verantwoording dienen organisatie een financieel verslag en een verslag van de uitgevoerde activiteiten aan te leveren. Op basis van de verantwoording stelt de gemeente de definitieve subsidie vast in een zogenaamde vaststellingsbrief. financiële beoordeling Uit de vaststellingsbrieven blijkt dat de subsidiebeoordeling bestaat uit een financiële en inhoudelijke beoordeling. In de financiële beoordeling gaat de gemeente aan de hand van de financiële verantwoording na hoeveel de activiteiten hebben gekost. Zoals uit figuur 6-2 al bleek, heeft de gemeente in enkele gevallen het definitieve subsidiebedrag lager vastgesteld als uit de verantwoording bleek dat de basisschool minder middelen had besteed aan de activiteiten. De gemeente heeft daarmee zicht op hoe de verstrekte subsidies zijn besteed.

inhoudelijke beoordeling Bij de inhoudelijke beoordeling van de subsidie toetst de gemeente welke activiteiten de scholen hebben georganiseerd. Uit de vaststellingsbrieven die de rekenkamer heeft bestudeerd blijkt dat de gemeente vooral kijkt naar de uitvoering van de activiteiten. De gemeente controleert dit naar eigen zeggen vooral “aan de hand van het verhaal van de aanvrager in de verantwoordingsstukken”. Zoals in 6-2-1 is genoemd, speelt 211 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Onderwijskansen subsidieregister 2020 tot en met 2024”, ontvangen op 21 november 2024. 212 Mail ambtenaar. 213 Dit wordt ook wel de aanvraag tot vaststelling genoemd.

93

resultaat op achterstand

vertrouwen hierbij een belangrijke rol. De gemeente voert doorgaans geen aanvullende controle uit op de informatie uit de verantwoording, tenzij daar aanleiding voor is. 214 Uit analyse van de rekenkamer blijkt verder dat een deel van de scholen wel rapporteert over de resultaten, oftewel het aantal kinderen dat heeft deelgenomen (zie ook paragraaf 6-3-2). De gemeente toetst hier echter niet op. Omdat hier geen resultaatafspraken over zijn gemaakt, kan de gemeente hier ook niet op sturen. Twee van de drie schoolbesturen hebben de indruk dat de gemeente bij de vaststelling van de subsidie vooral naar de rechtmatigheid van de besteding kijkt en dat een inhoudelijke toets mist. Zij missen zoals eerder al is benoemd vanuit de gemeente ook kaders voor de inhoudelijke vormgeving van de activiteiten. Een derde schoolbestuur vindt dat de gemeente bij de subsidievaststelling teveel op de details let en ervaart juist weinig vertrouwen vanuit de gemeente. 215 De rekenkamer heeft geen signalen ontvangen dat de gemeente subsidie terug heeft gevorderd omdat de activiteiten inhoudelijk niet voldeden. Dit komt ook in de subsidiebeschikkingen niet naar voren. oordeel Doordat de gemeente geen resultaat- en verantwoordingsafspraken met scholen heeft gemaakt, ontbreken de kaders om de activiteiten inhoudelijk te beoordelen en om bovendien te kunnen sturen op de besteding van de middelen.

De gemeente weet hoeveel middelen er per gesubsidieerde activiteit zijn besteed, maar toetst maar beperkt op de inhoud. De gemeente geeft aan bij de besteding uit te gaan van vertrouwen in de organisaties. Door het ontbreken van kaders en de beperkte inhoudelijke toets, wijkt de subsidiebeoordeling voor onderwijskansen sterk af van de beoordeling van de subsidies voor voorschoolse educatie (hoofdstuk 5). Eerder constateerde de rekenkamer al dat de activiteiten erg breed en niet allemaal primair gericht zijn op het tegengaan van onderwijsachterstanden. Deze werkwijze stelt de gemeente niet in staat om adequaat te toetsen of met de activiteiten kinderen uit de doelgroep worden bereikt en of de activiteiten bijdragen aan het tegengaan van onderwijsachterstanden. bereik zicht op bereik Anders dan bij de subsidie voor peuteropvang, wordt de subsidie aan basisscholen en de bibliotheek niet verstrekt per kind maar per activiteit, les of klas. In paragraaf 6-3-1 constateerde de rekenkamer al dat de gemeente onvoldoende kan sturen op besteding van de middelen, omdat zij geen inhoudelijke verantwoordingsafspraken heeft gemaakt over het bereik of de resultaten. In deze paragraaf toetst de rekenkamer in hoeverre de gemeente zicht heeft op het bereik. Dit moet blijken uit de subsidieverantwoordingen van de scholen en bibliotheek.

Er is geen instrument, zoals de Peutermonitor bij voorschoolse educatie, om daar inzicht in te geven.

214 Interview ambtenaren. 215 Interview schoolbestuur.

94

resultaat op achterstand

Uit de verantwoordingen die de rekenkamer heeft bestudeerd, blijkt dat scholen een beschrijving geven van de uitvoering van de activiteit en dat er niet structureel wordt gerapporteerd over het aantal kinderen dat heeft deelgenomen. In onderstaand kader is er ter illustratie één activiteit beschreven.

voorbeelden inhoudelijke verantwoording aanvullende ondersteuning

activiteiten 2020 216 Uit de subsidievaststelling blijkt dat de school een subsidie van € 11.000 heeft ingezet voor het Project Samen. Het verleende bedrag is volledig toegekend. Dit project valt binnen het thema Pedagogisch partnerschap en behelst “het bevorderen van ouderbetrokkenheid bij de leerling van het kind en schoolse activiteiten” door middel van trainingen en bijeenkomsten. Uit de vaststelling blijkt dat er 14 mensen hebben deelgenomen aan het project.

activiteiten 2021 217 Uit de subsidievaststelling blijkt dat de school een subsidie van € 57.695 heeft ontvangen en de middelen heeft ingezet voor taalstimulering en ondersteuning in de vorm van de volgende activiteiten: • NT2- onderwijs voor kleuters, coaching on the job en begeleiding van kleuterleerkrachten rondom NT2 problematiek. • Leesbevordering door middel van de inzet van bepaalde lesprogramma’s. • Inzet van leerkrachtondersteuners om leerlingen met een taalachterstand ondersteuning te bieden.

activiteiten 2022 218 Uit de subsidievaststelling blijkt dat de subsidie van € 5.400 is ingezet voor de activiteit BeTekenlessen. In groepjes van maximaal 4 kinderen zijn onder begeleiding tekenopdracht uitgevoerd waarbij de nadruk lag op thema’s familie & vrienden en emoties & geluk. Het kind wordt uitgedaagd te investeren en spelenderwijs te leren wat het te leren heeft en kwaliteiten te zien. Indirect is aandacht besteed aan de Nederlandse taal, eventuele cultuurgewoontes en de vrijheid (op papier) te vertellen over het land van herkomst. In totaal hebben 16 kinderen deelgenomen uit groep 7 en de NT2 klas.

activiteiten 2023 219 Uit de subsidievaststelling blijkt dat een school een subsidie van € 209.000 heeft ingezet voor: • Schaalverkleining bij kleutergroepen zodat ook anderstalige kleuters konden worden opgevangen. Hierdoor werd de overgang van thuis naar school verkleind voor anderstalige kleuters die geen gebruik hebben gemaakt van de peuteropvang. • Woordenschatontwikkeling. Vijf groepen van vijf (doelgroep)leerlingen zijn door de logopedist begeleid om te werken aan woordenschatvergroting. In de tweede helft van het jaar is deze taak opgepakt door de intern begeleider. • Inzet leerkrachtondersteuner voor leerlingen van groep 2 tot en met 4. In kleine groepjes werd gewerkt aan de leesvaardigheid van leerlingen met een taalachterstand. • Ondersteuning taal groep 3 en 4. Inzet van een onderwijsassistent om kinderen met een taalachterstand en/of NT2-achtergrond extra te begeleiden. • Algemene coördinatie van bovenstaande taken door een intern begeleider (IB’er).

216 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Vaststelling subsidie Onderwijskansen (Project Samen) [basisschool] 2020”, 4 november 2021. 217 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Vaststelling subsidie Onderwijskansen 2021 [basisschool]”, 15 juli 2022. NT2 betekent Nederlandse als tweede taal. Hiermee wordt het Nederlandse taalonderwijs aan anderstaligen bedoeld. Bron: Boom NT2, “Wat is NT1” 218 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Vaststelling subsidie Onderwijskansen (Tekenlessen) [basisschool] 2022”, 6 juli 2023. 219 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving, “Vaststelling subsidie Onderwijskansen 2023 [basisschool]”, 23 mei 2024.

95

resultaat op achterstand

In de subsidievaststellingen van de bibliotheek wordt jaarlijks gerapporteerd over het aantal deelnemende locaties en in sommige gevallen ook het bereik. In onderstaand kader is (een deel van) de subsidieverantwoording en het bereik beschreven in 2023.

bereik en activiteiten bibliotheek 2023 220

BoekStart(coach) De BoekStartcoach is elke week aanwezig op één van de drie consultatiebureaus in Capelle. Op elk consultatiebureau is een leeshoekje ingericht. Terwijl ouders wachten op hun afspraak met de jeugdarts of jeugdverpleegkundige knoopt onze speciaal hiervoor opgeleide BoekStartcoach een praatje aan waar ze vertelt over het belang van (voor)lezen vanaf een jonge leeftijd.

BoekStart in de kinderopvang In 2023 is de BoekStart actief geweest op 18 kinderopvanglocaties. De VVE onderwijsspecialist werkt op locatie in kleine groepjes met kwetsbare kinderen met achterstanden. De kinderen op de kinderopvanglocaties werden in kleine groepjes voorgelezen, waardoor er extra aandacht was voor de taalontwikkeling van ieder kind. Bovendien werden er taalspelletjes gedaan om de woordenschat te vergroten.

de Bibliotheek op school In 2023 zijn op twee nieuwe onderwijskansenscholen een Bibliotheek op School-vestiging geopend. Op beide locaties is er een onderwijsspecialist en leesmediaconsulent aangewezen die de school ondersteunt op het gebied van leesbevordering, taalontwikkeling en digitale vaardigheden. In totaal zijn er op 14 basisscholen een Bibliotheek op school-vestiging. De bibliotheek geeft aan dat hiermee 3.110 leerlingen zijn bereikt. 221

De rekenkamer constateerde hierboven al dat de gemeente maar beperkt zicht op het bereik van de activiteiten. De gemeente stelde in de subsidievoorwaarden dat aanvragers aannemelijk moeten maken dat met de activiteit kinderen uit de doelgroep worden bereikt. Daar heeft de gemeente echter ook weinig zicht op. Voor activiteiten gericht op taalstimulering en -ondersteuning is het aannemelijk dat hier kinderen aan deelnemen uit de doelgroep, maar voor andere activiteiten, zoals de BeTekenlessen uit het gele kader hierboven, is dat minder evident. De gesubsidieerde activiteiten van de bibliotheek zijn direct gericht op het bevorderen van de leesvaardigheid en ontwikkeling. Bij de activiteiten op de VE-locaties en op de onderwijskansenscholen is het aannemelijk dat hiermee de doelgroep wordt bereikt. zicht op doelgroep De gemeente geeft aan weinig zicht te hebben op welke kleuters op de basisschool een indicatie hebben. De gemeente ging er bij de subsidieverlening en -vaststelling vooral vanuit dat de scholen zicht hebben op de doelgroep kinderen met een onderwijsachterstand. 222

220 Bibliotheek aan den IJssel, “Jaarrekening 2023”, maart 2024. 221 Hiermee wordt er vanuit gegaan dat alle leerlingen op de school worden bereikt met de ‘Bibliotheek op School’, daar zullen ook kinderen zonder onderwijsachterstand bij zitten. Ook voor hen kan leesbevordering nuttig zijn. 222 Interview ambtenaren.

96

resultaat op achterstand

Uit interviews blijkt dat scholen in de praktijk ook niet altijd zicht hebben op de doelgroep. Eén schoolbestuur geeft aan bij binnenkomst van een kind niet te weten of het kind een VE-indicatie heeft. Soms is het duidelijk dat een kind een taalachterstand heeft of extra ondersteuning nodig heeft als het kind nauwelijks Nederlands spreekt. Anders moet uit toetsen en leerstofdoelen gericht op taal blijken of er een onderwijsachterstand is. Als daaruit blijkt dat een kind taal een achterstand heeft, dan blijft het kind de volgende schooljaren bij de school in beeld. 223 Een ander schoolbestuur geeft aan wel zicht te hebben op de doelgroep en geeft aan dat de geboden ondersteuning grotendeels gericht is op de doelgroep op de basisscholen waar ondersteuning wordt geboden. 224 Uit interviews blijkt dat de samenwerking en warme overdracht tussen peuteropvang en basisschool een belangrijke rol speelt in de mate waarin scholen zicht hebben op de doelgroep. De warme overdracht wordt vergemakkelijkt als peuteropvang en basisschool op dezelfde locatie gevestigd zijn. 225 Uit interviews blijkt dat dit regelmatig het geval is in Capelle. Ouders zijn vrij in de keuze voor een basisschool en hoeven dus niet te kiezen voor de basisschool op dezelfde locatie.

Eén van de peuteropvangorganisaties geeft aan ouders wel proberen te stimuleren om door te stromen naar de basisschool op dezelfde locatie. 226 Ook voor kinderen is één locatie prettig, omdat bij de overstap naar groep 1 de omgeving al bekend is, wat de stap dan minder groot maakt. De gemeente spant zich in om de warme overdracht en daarmee het zicht op de doelgroep te verbeteren. In het LEA van maart 2024 is een factsheet gedeeld om de overdracht van kinderen van voorschoolse educatie naar groep 1 beter te kunnen monitoren. 227 oordeel De gemeente heeft beperkt tot geen inzicht in het bereik van basisschoolleerlingen. Alleen als scholen hier zelf over rapporteren, weet de gemeente hoeveel kinderen uit de doelgroep hebben deelgenomen aan de activiteiten. Dit gebeurt echter niet structureel. De gemeente gaat er in de subsidieverlening- en verantwoording vanuit dat de scholen zicht hebben op de doelgroep, maar dat is niet altijd het geval. Dit is een weinig actieve houding. De gemeente heeft wel grotendeels zicht op het bereik van activiteiten door de bibliotheek. Door enerzijds het brede aanbod aan activiteiten binnen de subsidieregeling en anderzijds het gebrek aan zicht op het bereik van de doelgroep, kan niet worden aangetoond dat de activiteiten hebben bijgedragen aan het tegengaan van onderwijsachterstanden.

Voor activiteiten die specifiek gericht zijn op taalstimulering en leesbevordering is het aannemelijk dat dit soort activiteiten onderwijsachterstanden kunnen verminderen. Voor activiteiten die meer zijn gericht op de bredere ontwikkeling van kinderen is die relatie diffuus.

223 Interview schoolbestuur. 224 Interview schoolbestuur. 225 Interviews peuteropvangorganisaties. 226 Interviews peuteropvangorganisatie. 227 Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Factsheet Overdracht peuter- kleuter Capelle aan den IJssel, BIJLAGE 2 bij agenda 14032024 BO LEA Capelle 2023-2027”, ongedateerd.

97

resultaat op achterstand

Een warme overdracht en doorlopende leerlijn kunnen bijdragen aan het monitoren van de doelgroep. Hierbij is de samenwerking tussen peuteropvangorganisatie en basisschool van belang, die wordt versterkt als beiden op dezelfde locatie zitten. De gemeente pleegt inspanningen om de overdracht en doorlopende leerlijn van de voorschoolse educatie naar de basisschool en daarmee het zicht op de doelgroep te verbeteren.

afschaffen subsidieregeling overwegingen stopzetten subsidie Zoals in paragraaf 3-2 is beschreven, heeft de gemeente besloten om de subsidieregeling ‘Onderwijskansen’ per 2026 af te schaffen. De gemeente geeft aan alle gesubsidieerde activiteiten te hebben geanalyseerd. Daarbij is beoordeeld in hoeverre deze activiteiten voldeden aan de wettelijke taak en het gemeentelijk beleid. De uitkomst daarvan was dat deze activiteiten buiten de wettelijke taak van de gemeente vielen. 228 Met uitzondering van één activiteit, de schakelklas, oordeelde de gemeente bovendien dat de activiteiten niet per definitie bijdroegen aan onderwijskansen. 229 De gemeente blijft de schakelklassen nog wel bekostigen omdat deze activiteit wel een duidelijke relatie heeft met het tegengaan van onderwijsachterstanden. De gemeente financiert de schakelklassen vanuit de GOAB-middelen en heeft hier een aparte subsidieregeling voor opgesteld. 230 Uit een brief aan de schoolbesturen over de afschaffing van de subsidieregeling valt op te maken dat de gemeente in eerste instantie heeft getracht om per activiteit een redelijke termijn te bepalen om de activiteit af te schaffen. Dit bleek echter te complex vanwege de grote diversiteit aan activiteiten.

De gemeente heeft daarom besloten om voor (bijna) alle activiteiten in 2025 nog wel subsidie te verstrekken via een overgangsregeling en vanaf 2026 de subsidies af te schaffen, behalve voor de schakelklassen. 231 De gemeente heeft de betreffende schoolbesturen per brief op de hoogte gesteld van de afschaffing van de subsidieregeling, waarna er ook gesprekken met de organisaties hebben plaatsgevonden. Volgens de gemeente waren er geen signalen dat er grote problemen zijn ontstaan als gevolg van afschaffing van de subsidieregeling. 232 gevolgen voor aanvullende ondersteuning Uit gesprekken komt echter naar voren dat het afschaffen van de subsidies voor sommige scholen wel degelijk gevolgen heeft voor de aanvullende ondersteuning die ze kunnen bieden voor kinderen met een onderwijsachterstand. Voor alle schoolbesturen geldt dat ze minder ondersteuning kunnen bieden aan de doelgroep, maar de gevolgen van het afschaffen van de subsidies lijkt voor het ene schoolbestuur groter te zijn dan voor de andere. Scholen krijgen namelijk vanuit het ministerie van

228 Interview ambtenaren. 229 De gemeente gaat ook door met SMW, waar een aparte subsidieregeling voor komt. SMW valt zoals hierboven is uitgelegd niet onder de onderwijsachterstandsmiddelen en valt hier dan ook buiten beschouwing. 230 Interview ambtenaren. 231 Twee specifieke activiteiten, namelijk Project Samen en BeTekenlessen, zijn vanaf begin 2025 al afgeschaft. Gemeente Capelle aan den IJssel (Samenleving), “Beëindiging subsidierelatie”, 11 september 2024; interview ambtenaren. 232 Interview ambtenaren.

98

resultaat op achterstand