05.02 - Rapport ‘Resultaat op achterstand, onderzoek naar het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid’

resultaat op achterstand onderzoek naar het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid

Rekenkamer

Capelle aan den IJssel

resultaat op achterstand onderzoek naar het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid

Rekenkamer

Capelle aan den IJssel

samenvatting

Kinderen die in een weinig stimulerende of stressvolle omgeving opgroeien, lopen een risico op een onderwijsachterstand op het gebied van taal en rekenen. Gemeenten en het basisonderwijs spelen een belangrijke rol bij het bestrijden van onderwijsachterstanden. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het bestrijden van achterstanden bij kinderen van 2,5 tot 4 jaar. De rekenkamer onderzocht of de gemeente van Capelle aan den IJssel erin geslaagd is het onderwijsachterstandenbeleid doeltreffend en doelmatig uit te voeren. Dit onderzoek laat zien dat de gemeente een ruimhartig beleid heeft gevoerd. Relatief veel peuters komen in aanmerking voor voorschoolse educatie en de gemeente bood een aanvullende subsidieregeling voor activiteiten voor kinderen tot en met 12 jaar. De gemeente streefde ernaar om 70% van de peuters uit de doelgroep te bereiken, maar dat is niet gelukt. Het bereik lag in 2023 en 2024 lager dan 60%. Verder voert het college sinds 2023 het wettelijk verplichte overleg met kinderopvangorganisaties en schoolbesturen, maar maakt niet over alle verplichte thema’s afspraken met deze partners. Er ontbreken afspraken over de toeleiding en de resultaten van vroegschoolse educatie. Bovendien zijn de afspraken over de doelgroepdefinitie en doorgaande leerlijn niet jaarlijks herzien. Van de aanvullende subsidieregeling voor kinderen tot en met 12 jaar is het resultaat onbekend.

De gemeente heeft namelijk geen resultaatafspraken gemaakt met basisscholen. Ook was de regeling breed opgezet, waardoor niet alle gefinancierde activiteiten een directe relatie hadden met onderwijsachterstanden. Uit de conclusies volgen een drietal aanbevelingen. • Ten eerste beveelt de rekenkamer aan om de toeleiding naar voorschoolse educatie te verbeteren, zodat er meer peuters kunnen worden bereikt. • Met de tweede aanbeveling roept de rekenkamer het college op om de wettelijk verplichte afspraken te maken en jaarlijks te monitoren of deze nog voldoen. • Ten slotte beveelt de rekenkamer aan om concrete doelen op te stellen voor zowel de toeleiding als de afspraken met betrokken organisaties en deze doelen in het beleid vast te leggen en te monitoren.

3

resultaat op achterstand

bestuurlijke nota

7

1

inleiding

9

2

conclusies

11

hoofdconclusie

11

deelconclusies

11

3

aanbevelingen

14

inleiding

14

aanbevelingen

14

4

bestuurlijke reactie

15

5

nawoord rekenkamer

21

nota van bevindingen

23

1

2

3

5

inleiding

25

aanleiding

25

gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid

25

voorschoolse educatie

26

overleg en lokale afspraken

26

aanvullende ondersteuning basisonderwijs

27

andere relevante afspraken en taken

27

doel- en vraagstelling

27

afbakening en focus

28

onderzoeksaanpak

29

leeswijzer

29

wettelijke en financiële kaders

31

inleiding

31

hoofdlijnen wettelijk kader

31

gemeentelijke taken voorschoolse educatie

32

gemeentelijke taken overleg en lokale afspraken

33

overleg onderwijsachterstandenbeleid

33

overleg en afspraken voor- en vroegschoolse educatie

33

gemeentelijke taken toezicht

35

financieel kader

36

gemeentelijk beleid

39

inleiding

39

beleidskaders

39

beleidskader onderwijsachterstanden

39

beleidskader toezicht en handhaving

41

resultaat op achterstand

4

5

6

beleid voorschoolse educatie

42

doelgroeppeuters

42

reguliere peuters

43

beleid overleg en lokale afspraken

44

beleid aanvullende ondersteuning

46

beleid toezicht

47

financiën

49

SPUK GOAB

49

Asscher-middelen

50

overige middelen

50

overleg en lokale afspraken

53

inleiding

53

overleg onderwijsachterstanden en VVE

53

afspraken VVE

55

afspraken doelgroepdefinitie

55

afspraken toeleiding

56

afspraken doorgaande leerlijn

57

resultaatafspraken vroegschoolse educatie

58

afspraken toezicht

58

voorschoolse educatie

61

inleiding

61

doelgroep

61

doelgroepdefinitie

61

zicht op doelgroep

64

aanbod

67

subsidies voorschoolse educatie

72

subsidievoorwaarden

72

verleende subsidie

74

aantal peuters

75

besteding en resultaten

77

besteding middelen

77

bereik

80

kwaliteit

84

aanvullende ondersteuning

87

inleiding

87

subsidieregeling ‘Onderwijskansen’

87

subsidievoorwaarden

87

verleende subsidie

90

gesubsidieerde activiteiten

91

besteding en bereik

92

besteding

92

bereik

94

afschaffen subsidieregeling

98

onderzoeksverantwoording

103

bronnenlijst

107

lijst met afkortingen

112

6 resultaat op achterstand

bestuurlijke nota

1

inleiding

Kinderen die in een weinig stimulerende of stressvolle omgeving opgroeien, lopen een risico op een onderwijsachterstand op het gebied van taal en rekenen. Gemeenten en het basisonderwijs spelen een belangrijke rol bij het bestrijden van onderwijsachterstanden. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het bestrijden van onderwijsachterstanden voor kinderen van 2,5 tot vier jaar en schoolbesturen voor de aanpak van onderwijsachterstanden op basisscholen. Gemeenten hebben verschillende wettelijke taken bij het tegengaan van onderwijsachterstanden (zie figuur 1-1). Ze zijn verantwoordelijk voor voldoende aanbod van voorschoolse educatie (VE). Hiervoor ontvangen zij geld van het Rijk. Ook moeten gemeenten jaarlijks overleg en lokale afspraken maken over onderwijsachterstanden, in het bijzonder over voor- en vroegschoolse educatie (VVE). Aanvullend op deze verplichte taken mogen gemeenten ook financiële ondersteuning bieden in het basisonderwijs. De gemeente Capelle aan den IJssel deed dit tot 2026 met behulp van de eigen subsidie “Onderwijskansen”. figuur 1-1: taken gemeente bij onderwijsachterstanden

De rekenkamer onderzocht of de gemeente van Capelle aan den IJssel erin geslaagd is het onderwijsachterstandenbeleid doeltreffend en doelmatig uit te voeren. Daarbij heeft de rekenkamer specifiek gekeken naar het beleid zoals dat is vastgelegd in de ‘Notitie onderwijskansenbeleid. Kansen voor ieder kind’ uit 2020. Aanvullend is getoetst hoe de gemeente invulling heeft gegeven aan haar wettelijke taken. De focus lag op de periode 2020-2024. Relevante beleidsontwikkelingen in 2025 zijn wel meegenomen.

9

resultaat op achterstand

Deze bestuurlijke nota bevat de conclusies en aanbevelingen die volgen uit het onderzoek. In de nota van bevindingen staan de feitelijke bevindingen uit het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het rekenkamerrapport.

10

resultaat op achterstand

2

conclusies

hoofdconclusie onderzoekvraag Hoe geeft de gemeente Capelle aan den IJssel invulling aan haar doelen en wettelijke taken uit het onderwijsachterstandenbeleid en in hoeverre slaagt ze erin dit doeltreffend en doelmatig uit te voeren? hoofdconclusie Het college van Capelle aan den IJssel heeft een ruimhartig onderwijsachterstandenbeleid gevoerd. Relatief veel peuters komen in aanmerking voor voorschoolse educatie en de gemeente bood een aanvullende subsidieregeling voor activiteiten voor kinderen tot en met 12 jaar. Het bereik bleef echter achter: te weinig peuters met een (risico op een) onderwijsachterstand namen deel aan voorschoolse educatie. Verder voert het college sinds 2023 het wettelijk verplichte overleg met kinderopvangorganisaties en schoolbesturen, maar maakt niet over alle verplichte thema’s afspraken met deze partners. Van de aanvullende subsidieregeling is het resultaat onbekend. Deze hoofdconclusie is gebaseerd op de volgende drie deelconclusies.

deelconclusies 1

Een relatief grote groep peuters komt in aanmerking voor voorschoolse educatie, maar de deelname blijft achter bij de gemeentelijke doelstelling

In Capelle aan den IJssel komen relatief veel peuters in aanmerking voor voorschoolse educatie. Dit komt ten eerste doordat voorschoolse educatie in de gemeente vanaf 2 jaar toegankelijk is, in plaats vanaf de wettelijk verplichte leeftijdsgrens van 2,5 jaar. De omvang van de doelgroep neemt hierdoor met ongeveer een kwart toe. Ten tweede hanteert de gemeente een relatief brede ‘doelgroepdefinitie’. Zo neemt de gemeente bijvoorbeeld ook peuters met een sociaal medische indicatie mee in de doelgroep. 1 Het aantal doelgroeppeuters ligt door beide zaken fors hoger dan het aantal peuters dat volgens CBS-criteria een risico heeft op een onderwijsachterstand. 2 In juli 2025 is de definitie herzien, maar deze is nog steeds ruimer dan de CBS-definitie. 3

1 De doelgroep van een sociaal medische indicatie bestaat uit ouders die door ernstige lichamelijke, psychische of sociale problemen de opvoeding en verzorging van hun kind niet meer aankunnen. Zij kunnen aanspraak maken op een vergoeding van kosten voor kinderopvang. 2 Het CBS heeft onderzocht welke kenmerken het risico voorspellen op een onderwijsachterstand. 3 De nieuwe definitie is: “Kinderen in de leeftijd van 0 t/m 6 jaar die extra ondersteuning nodig hebben om (dreigende) ontwikkelingsachterstanden op de gebieden van taal-, cognitieve-, sociaal-emotioneel- en motorische ontwikkeling te voorkomen of te verkleinen, met het accent op taalontwikkeling. Waarbij het de inschatting en verwachting is dat een VVE aanbod passend en helpend is om deze achterstand te voorkomen of te verkleinen.”

11

resultaat op achterstand

Figuur 2-1 geeft de CBS criteria en doelgroepdefinitie van de gemeente en de omvang van de doelgroep weer volgens beide criteria in 2024. figuur 2-1: criteria en omvang doelgroep in 2024

Uit dit onderzoek blijkt dat lang niet alle doelgroeppeuters werden bereikt. Het beleid bevat geen concreet doel, maar in de begroting voor 2023 en 2024 staat dat Capelle aan den IJssel ernaar streeft dat 70% van de geïndiceerde doelgroeppeuters deelneemt aan voorschoolse educatie. Het aantal bereikte peuters lag de afgelopen jaren aanzienlijk lager. In 2023 werden 58% en in 2024 59% van de geïndiceerde peuters bereikt. Dit bereik verschilt per wijk. In Schollevaar Zuid, waar veruit de meeste geïndiceerde peuters wonen, lag het bereik in 2023 (57%) en 2024 (54%) lager dan gemiddeld in Capelle aan den IJssel. Om te zorgen dat zoveel mogelijk peuters deelnemen aan voorschoolse educatie, is het van belang dat begeleiding wordt geboden aan ouders. Het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) is verantwoordelijk voor het indiceren en toeleiden van kinderen naar voorschoolse educatie. De inzet van het CJG was tot 2025 voornamelijk gericht op het indiceren; de toeleiding naar voorschoolse educatie heeft weinig aandacht gekregen. Pas sinds 2025 zet het CJG via een pilot peuterconsulenten in om de toeleiding te verbeteren en daarmee de deelname van peuters aan voorschoolse educatie te vergroten. De resultaten daarvan zijn op dit moment nog niet bekend. Gemeentebreed waren er voor de in 2024 bereikte peuters voldoende plekken.

Wel zijn er meerdere wijken waar meer peuters met een VE-indicatie wonen dan er beschikbare plekken zijn, bijvoorbeeld in Middelwatering Oost. Voor het beoogde bereik van 70% zijn er momenteel niet voldoende plekken in Capelle aan den IJssel. 2

De gemeente overlegt met kinderopvangorganisaties en scholen, maar maakt niet over alle wettelijk verplichte thema’s afspraken

Gemeenten hebben de wettelijke taak om overleg te voeren over onderwijsachterstanden. Tot 2023 voldeed Capelle aan den IJssel niet aan deze wettelijke verplichting. Inmiddels geeft de gemeente het overleg bestuurlijk voldoende aandacht. Betrokken partijen merken wel op dat er veel wisselingen zijn geweest in de ambtelijke vertegenwoordiging, wat heeft geleid tot vertraging en onduidelijkheid bij het maken van afspraken.

12

resultaat op achterstand

Capelle aan den IJssel heeft gedeeltelijk nagelaten de wettelijk verplichte jaarlijkse afspraken te maken over voor- en vroegtijdse educatie met kinderopvangorganisaties en schoolbesturen. Het gaat dan om afspraken over de doelgroepdefinitie, toeleiding, de doorgaande leerlijn en de resultaten van vroegschoolse educatie. • In 2020 en 2025 is een doelgroepdefinitie vastgelegd, maar in de jaarlijkse overleggen is niet getoetst of deze nog voldoet. • De gemeente heeft geen afspraken gemaakt over toeleiding van peuters naar voorschoolse educatie. Er zijn uitvoeringsafspraken met het CJG, maar deze zijn summier en weinig richtinggevend. • De gemeente heeft pas in 2024 afspraken gemaakt over een doorgaande leerlijn van de kinderopvang naar de basisschool en deze vastgelegd in een factsheet. • Ten slotte heeft Capelle aan den IJssel geen afspraken gemaakt met scholen over de resultaten van vroegschoolse educatie. 3

Resultaten van de aanvullende subsidieregeling zijn onbekend

Capelle aan den IJssel heeft er tussen 2020 en 2024 voor gekozen onderwijsachterstanden verder te bestrijden met de ‘Subsidieregeling Onderwijskansen’. Scholen en organisaties als de bibliotheek ontvingen subsidie voor het uitvoeren van activiteiten voor kinderen tot en met 12 jaar met een risico op een onderwijsachterstand. Vanaf 2021 is jaarlijks een relatief groot deel van het geld voor onderwijsachterstanden aan deze aanvullende activiteiten besteed. De regeling was breed in opzet: niet alle gefinancierde activiteiten hadden een directe relatie met onderwijsachterstanden. Het gaat dan bijvoorbeeld om activiteiten gericht op ‘binnen- en buitenschools leren/21e-eeuwse vaardigheden’ en ‘interprofessionele samenwerking’. De regeling bevatte bovendien geen eisen over gewenste resultaten, te bereiken aantallen kinderen of de verantwoording van de besteding. Alleen met de bibliotheek zijn jaarlijkse resultaatafspraken gemaakt. Hierdoor kon de gemeente niet sturen op de besteding van de middelen of de gewenste resultaten. Dit heeft ertoe geleid dat de gemeente geen zicht heeft op de resultaten en de opbrengsten van de subsidieregeling. Het is dan ook onduidelijk in welke mate de regeling heeft bijgedragen aan het tegengaan van onderwijsachterstanden.

De gemeente heeft besloten om de subsidieregeling per 2026 grotendeels af te schaffen, omdat ze de beschikbare middelen volledig wil inzetten voor voorschoolse educatie.

13

resultaat op achterstand

3

aanbevelingen

inleiding Op basis van de conclusies heeft de rekenkamer drie aanbevelingen opgesteld. Dit heeft zij gedaan in de wetenschap dat het Rijk 9,2% gaat bezuinigen op de Specifieke Uitkering Onderwijsachterstandenbeleid. Dit betekent dat de gemeente bij het doorvoeren van verbeteringen in haar beleid en uitvoering ook rekening zal moeten houden met minder geld. De gemeente zal daarmee scherper moeten kiezen waarop ze inzet. Een deel van deze keuze is al ingevuld door de subsidies voor aanvullende ondersteuning af te bouwen. Dit vraagt ook om kaderstelling door de gemeenteraad. Het gebruikelijke plan van aanpak dat het college opstelt voor de invulling van de aanbevelingen van dit rekenkamerrapport, zou een goede aanleiding zijn voor deze kaderstelling.

aanbevelingen 1

Verbeter de toeleiding zodat meer doelgroeppeuters worden bereikt

Nog lang niet alle peuters met een indicatie volgen voorschoolse educatie in de kinderopvang. Het verhogen van het bereik verdient daarom continue aandacht. Het is nog niet bekend of de huidige pilot met peuterconsulenten van het CJG leidt tot een hoger bereik. Dat dient geëvalueerd te worden en vertaald in afspraken. Als alle beoogde peuters in de doelgroep worden bereikt, is het aantal plekken in Capelle aan den IJssel onvoldoende. Houd daarom naast het bereik ook aandacht voor voldoende aanbod. 2

Maak de wettelijk verplichte afspraken voor onderwijsachterstanden en monitor deze jaarlijks

De gemeente voldoet nu niet volledig aan alle wettelijke verplichtingen. Concreet dient de gemeente de volgende afspraken te maken en te monitoren: • over de resultaten van vroegschoolse educatie; • over toeleiding van peuters naar voorschoolse educatie; • jaarlijkse reflectie of de doelgroepdefinitie, doorgaande leerlijn, toeleiding en resultaten van vroegschoolse educatie nog voldoen. 3

Stel concrete doelen op, leg deze vast in beleid en monitor de voortgang

De acties voor aanbeveling 1 en 2 lenen zich goed voor het formuleren van concrete doelen. Voorafgaand aan de te maken afspraken is het van belang de doelen ook in het gemeentelijk beleid vast te leggen. Dit geeft richting bij het formuleren van afspraken met het veld en helpt gemeenteraad en college om vast te stellen of de gemeentelijke inspanningen resultaat hebben. Voor de monitoring van de voortgang beschikt de gemeente met de Peutermonitor al over een geschikt instrument.

14

resultaat op achterstand

4

bestuurlijke reactie

Op 18 november 2025 ontvingen wij van u, in het kader van het bestuurlijk wederhoor, het conceptrapport van het rekenkameronderzoek naar het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid over de periode 2020-2024. U vraagt aan ons om per aanbeveling aan te geven of wij deze overnemen. Met deze brief gaan wij in op uw conclusies en geven wij onze reactie op de aanbevelingen van het onderzoek. De centrale vraag in uw onderzoek luidt als volgt: “Hoe geeft de gemeente Capelle aan den IJssel invulling aan haar doelen en wettelijke taken uit het onderwijsachterstandenbeleid en in hoeverre slaagt ze erin dit doeltreffend en doelmatig uit te voeren?" Wij spreken onze waardering uit voor het door u verrichte onderzoek en de wijze waarop u het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid heeft beoordeeld. Wij herkennen ons in de hoofdlijnen van uw conclusies en aanbevelingen. Wij hebben in 2024 al een beweging ingezet van een breed onderwijskansen naar een sterkere focus op onze wettelijke taak: voorschoolse educatie. Uw bevindingen bevestigen deze koers en helpen ons om de verdere uitwerking daarvan aan te scherpen en te versterken. In deze brief geven wij eerst onze reactie op uw conclusies. Vervolgens gaan wij per aanbeveling in op uw bevindingen. Daarbij geven wij aan in hoeverre wij de aanbeveling overnemen. A.

Reactie op conclusies In uw hoofdconclusie concludeert u dat wij ruimhartig hebben ingezet op het onderwijsachterstandenbeleid, maar dat het bereik van doelgroeppeuters in de voorschoolse educatie achterblijft, dat er nog niet over alle verplichte thema’s afspraken zijn gemaakt, en dat de resultaten van de aanvullende subsidieregeling (activiteiten voor kinderen tot en met 12 jaar) onbekend zijn. Reactie college: Wij herkennen ons in deze hoofdconclusie. Wij zien dat wij de afgelopen jaren ruimhartig hebben geïnvesteerd in het vergroten van onderwijskansen, maar dat wij de komende jaren nog scherper moeten kiezen waarop wij onze gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid middelen (GOAB) gaan inzetten. Ook delen wij uw constateringen over het bereik, de afspraken over de wettelijke verplichte thema’s en het beter zicht hebben op de resultaten en de opbrengsten van de subsidieregeling.

15

resultaat op achterstand

De hoofdconclusie is uitgewerkt in de volgende deelconclusies: 1 Een relatief grote groep peuters komt in aanmerking voor voorschoolse educatie, maar de deelname blijft achter bij de gemeentelijke doelstelling. Reactie college: Wij onderschrijven dat wij in Capelle aan den IJssel een ruime toegang tot voorschoolse educatie bieden. De keuze om deelname vanaf 2 jaar mogelijk te maken, is een bewuste gemeentelijke ambitie uit het jaar 2020. De gedachte hierachter was om ouders de mogelijkheid te bieden om hun kind al eerder te laten starten met een voorschoolse educatie (VE) aanbod. Voor deze jongste doelgroeppeuters (2 tot 2,5 jaar) geldt echter geen verplichting om 16 uur per week VE aan te bieden, die verplichting geldt wel voor peuters van 2,5 tot 4 jaar. Wij herkennen ons in uw conclusie dat wij de komende jaren nadrukkelijk de focus terug moeten leggen op onze wettelijke taak en daarmee op de doelgroep vanaf 2,5 tot 4 jaar. Wij erkennen dat onze doelgroepdefinitie ruimer is dan de CBS-criteria. In uw deelconclusie stelt u dat peuters meteen Sociaal Medische Indicatie (SMI) een VEindicatie krijgen. Peuters met alleen een SMI-indicatie die niet voldoen aan de VEcriteria komen niet in aanmerking voor een VE-aanbod. Dit is een uitsluitingscriterium van de Specifieke uitkering gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid (SPUK GOAB).

Wij hebben er echter bewust voor gekozen om kinderen van ouders met een SMI-indicatie wel toegang te geven tot een VE-aanbod. Deze kinderen groeien vaak op in een weinig stimulerende of stressvolle omgeving en lopen daarmee risico op een onderwijsachterstand. Juist deze kinderen willen wij een eerlijke start bieden. Deze keuze sluit aan bij de beschrijving zoals u die zelf in de inleiding van uw rapport op pagina 7 schetst. Wij herkennen de door u genoemde bereikcijfers van 58% (2023) en 59% (2024) niet. Zoals in het ambtelijk wederhoor is toegelicht, lagen de door ons geregistreerde bereikcijfers in de leeftijdscategorie van 2 tot 4 in 2023 op 64% en in 2024 op 61%. Voor de leeftijdscategorie van 2,5 tot 4 jaar waren de bereikcijfers in 2023 op 70% en in 2024 69%. Wij rapporteren hierbij alleen over doelgroeppeuters van 2,5 tot 4 jaar, omdat voor deze groep de wettelijke verplichting van 16 uur VE per week geldt. Ook rapporteren wij over deze leeftijdscategorie aan de Inspectie van het Onderwijs. Het bereik van doelgroeppeuters is geen wettelijke norm, maar wel een belangrijke indicator om te volgen. Het door de Inspectie gerapporteerde landelijke gemiddelde van 75% (in de leeftijdscategorie van 2,5 tot 4 jaar) in 2023 nemen wij daarbij nadrukkelijk als referentiepunt.

Tot slot gaan wij in op uw constatering dat er onvoldoende VE-plekken beschikbaar zouden zijn als een bereik van 70% wordt gerealiseerd. Deze constatering delen wij niet. Wij baseren onze cijfers op de Peutermonitor, een instrument dat ons ondersteunt met actuele en uniforme gegevens over het gebruik van het VE-aanbod. De Peutermonitor vormt het uitgangspunt voor onder meer onze bereikcijfers en deelname aan VE. In 2023 maakten volgens de Peutermonitor 214 doelgroeppeuters in de leeftijd van 2 tot 4 jaar (met VE-indicatie) en 157 reguliere peuters in de leeftijd van 2,5 tot 4 jaar gebruik van een VE-aanbod, in totaal 371 peuters. In datzelfde jaar stonden in het

16

resultaat op achterstand

Landelijk Register Kinderopvang (LRK) 488 VE-kindplaatsen geregistreerd. Dat betekent dat 24% van de beschikbare VE-kindplaatsen niet is benut. In 2024 namen 233 doelgroeppeuters in de leeftijd 2 tot 4 jaar (met VE-indicatie) en 145 reguliere peuters in de leeftijd van 2,5 tot 4 jaar gebruik van een VE-aanbod, in totaal 378 peuters. In dat jaar stonden 421 VE-kindplaatsen geregistreerd in het LRK. Dat betekent dat 10% van de beschikbare VE-kindplaatsen niet is benut. Deze cijfers tonen aan dat er in beide jaren voldoende VE-kindplaatsen beschikbaar waren om minimaal 70% van de doelgroeppeuters te bereiken. Dit neemt niet weg dat wij het belangrijk vinden om te blijven sturen op voldoende en kwalitatief volwaardige VE-locaties, die evenwichtig verspreid zijn over Capelle aan den IJssel. Voor de zomer 2025 zijn wij gestart met het inventariseren onder de kinderopvangorganisaties en scholen welke mogelijkheden er zijn om nieuwe VEgroepen te starten. De uitwerking van de inventarisatie loopt tot op heden nog. 2 De gemeente overlegt met kinderopvangorganisaties en scholen, maar maakt niet over alle wettelijke verplichte thema’s afspraken. Reactie college: Wij erkennen dat het structurele overleg over onderwijsachterstandenbeleid, met name voor- en vroegschoolse educatie (WE) in de periode voor 2023 onvoldoende was geborgd.

De afgelopen jaren heeft het college hier een inhaalslag op gemaakt. Sinds 2023 zijn wij gestart met bestuurlijk overleg met kinderopvangorganisaties, schoolbesturen en betrokken maatschappelijke organisaties over o.a. de wettelijke thema’s: doelgroepdefinitie, toeleiding en doorgaande leerlijn. In 2024 is dit verder geborgd via het WE-netwerkoverleg, waarin deze thema’s structureel besproken worden. De doelgroepdefinitie is in 2024 gezamenlijk herijkt en in 2025 vastgesteld in het LEA. De werkprocessen voor indicering, toeleiding en overdracht zijn geactualiseerd en afgestemd met het CJG en de kinderopvangorganisaties. Ook is de datakwaliteit sinds 2024 van de bereikcijfers verbeterd. Voor de doorgaande leerlijn is in 2024 een factsheet vastgesteld in de LEA, die momenteel verder herijkt wordt en uitgewerkt tot een uniform, AVG-proof overdrachtsformulier. Daarnaast is sinds 2025 geïnvesteerd in informatiemateriaal (zoals een meertalige VE-folder), in contact met ouders en in deskundigheidsbevordering van pedagogisch professionals. Daarmee geven wij inmiddels invulling aan onze wettelijke taak op het gebied van WE met uitzondering van de resultaatafspraken, en delen wij uw bevinding dat de uitwerking van de afspraken over alle wettelijke verplichte thema’s nog niet overal voldoende is. 3 Resultaten van de aanvullende subsidieregeling zijn onbekend.

Reactie college: U stelt dat de subsidieregeling Onderwijskansen geen eisen bevatte over de verantwoording van de besteding. Dat beeld herkennen wij niet, omdat de schoolbesturen zowel inhoudelijk als financieel verantwoording moesten afleggen over de ingezette middelen. Wij erkennen dat de subsidieregeling Onderwijskansen breed was vormgegeven en dat niet alle activiteiten een directe relatie hadden met het terugdringen van onderwijsachterstanden. In 2024 hebben wij de gesubsidieerde activiteiten een voor een geanalyseerd. Op basis daarvan hebben wij besloten de regeling gefaseerd af te bouwen en per 2026 grotendeels te beëindigen, zodat wij de

17

resultaat op achterstand

beschikbare middelen volledig kunnen richten op onze wettelijke taak rondom WE. Daarmee bevestigt uw conclusie de koerswijziging die wij al eerder in gang hebben gezet. B. Reactie op de aanbevelingen U geeft drie aanbevelingen. 1 Verbeter de toeleiding zodat meer doelgroeppeuters worden bereikt. Reactie college: Wij beschouwen deze aanbeveling een ondersteuning en bevestiging van de door ons reeds ingezette koers en omarmen daarmee deze aanbeveling. Het vergroten van het bereik van doelgroeppeuters blijft voor ons een belangrijk speerpunt. Deze aanbeveling sluit aan bij de koers die wij sinds 2024 hebben ingezet, waarin wij nadrukkelijk meer focus willen leggen op onze wettelijke taak rond VE met als doel zoveel mogelijk doelgroeppeuters met de beste kansen laten starten in het onderwijs. Om meer doelgroeppeuters te bereiken, hebben wij met alle VE-aanbieders en partners rondom het jonge kind op 23 oktober 2024 een VVE-netwerkbijeenkomst georganiseerd. Het doel was om informatie en signalen op te halen bij partners, om afspraken te kunnen maken over het verbeteren van het bereik van doelgroeppeuters en toeleiding naar het VE-aanbod. Vervolgens hebben wij georiënteerd hoe wij de toeleiding naar VE verder konden verbeteren. Vanaf 1 januari 2025 zijn wij gestart met de inzet van twee peuterconsulenten.

Hiermee hebben wij een extra stap gezet om ouders beter te informeren over de nut en noodzaak van het VE-aanbod en hen te ondersteunen bij de toeleiding naar VE-aanbod. Peuterconsulenten helpen ouders met het inschrijven of afspraken maken of onderhouden met een VE-aanbieder. Bovendien hebben de peuterconsulenten ook een signalerende en verwijzende rol naar bijvoorbeeld andere maatschappelijke instelling(en). Het voornaamste doel van de peuterconsulent is dat een VE-peuter alsnog gebruik gaat maken van het VE-aanbod. Daarnaast zetten wij sinds 2025 ook voorlichtingsmateriaal in meerdere talen in, zodat wij ook ouders die de Nederlandse taal minder machtig zijn, beter kunnen bereiken. Wij zullen de pilot met peuterconsulenten in 2026 verder evalueren en de uitkomsten van deze evaluatie gebruiken om de meerwaarde te bepalen voor het eventuele vervolg met het CJG, maar ook om duidelijke afspraken te maken met het CJG, de kinderopvangorganisaties en andere partners over de verdere inrichting van de toeleiding. Wij onderschrijven ook uw aandachtspunt dat een hoger bereik vraagt om voortdurende aandacht voor voldoende VE-kindplaatsen beter verspreid over Capelle aan den IJssel. Voor de zomer 2025 zijn wij gestart met het inventariseren bij de kinderopvangorganisaties en scholen welke mogelijkheden er zijn om nieuwe VEgroepen te starten.

De uitwerking van de inventarisatie loopt tot op heden nog. Op deze manier borgen wij dat een groeiend bereik van VE-peuters hand in hand gaat met voldoende en kwalitatief volwaardig VE-aanbod. 2 Maak de wettelijke verplichte afspraken voor onderwijsachterstanden en monitor deze jaarlijks. Reactie college: Wij omarmen deze aanbeveling en nemen deze over. Zoals eerder aangegeven, hebben wij de afgelopen jaren een inhaalslag gemaakt in structureel overleg met onze

18

resultaat op achterstand

partners rondom de WE. Sinds 2023 vindt afstemming plaats met kinderopvangorganisaties, schoolbesturen en maatschappelijke partners over de wettelijke thema’s. In 2024 is dit verder geborgd via het WE-netwerkoverleg. De uitwerking van de afspraken zijn inmiddels gestart en deels gerealiseerd. Zo is in 2025 de doelgroepdefinitie vastgesteld in het LEA, zijn de werkprocessen voor indicering, toeleiding en doorgaande leerlijn geactualiseerd en is de datakwaliteit van het bereik verbeterd sinds 2024. Wij erkennen dat de afspraken nog niet overal volledig zijn uitgewerkt en geborgd in de praktijk. Dit pakken wij verder op in het nieuwe beleid. De structurele monitoring van deze afspraken maken wij hier onderdeel van. 3 Stel concrete doelen op, leg deze vast in beleid en monitor de voortgang. Reactie college: Wij beschouwen deze aanbeveling een ondersteuning en bevestiging van de door ons reeds ingezette koers en omarmen daarmee deze aanbeveling. De eerste en tweede aanbeveling richten zich op onze wettelijke taken binnen de voorschoolse educatie, zoals vastgelegd in de artikelen 158 tot en met 163 van de Wet op het primair onderwijs (WPO).

Het gaat daarbij onder meer om: • Voldoende en kwalitatief volwaardig aanbod van VE; • Een goede spreiding van het VE-aanbod; • Het inspannen voor het bereik van doelgroeppeuters en zorgen voor een goede toeleiding van peuters naar de VE; • De doorgaande leerlijn en resultaatafspraken maken met schoolbesturen. Deze aanbevelingen geven duidelijk richting en maken het ook inzichtelijk dat wij het ruimhartig ingezette onderwijsachterstandenbeleid moeten versmallen naar een scherper afgebakend VVE-beleid, waarin onze wettelijke taak centraal staat. Deze lijn nemen wij mee in het nieuw op te stellen beleid voor de nieuwe GOAB-periode: 2027 2030. In deze periode gaan wij nadrukkelijker sturen op VE voor peuters van 2,5 tot 4 jaar, het versmallen van de doelgroepdefinitie en het zorgen voor voldoende en kwalitatief volwaardig VE-aanbod. Deze doelen leggen wij vast in het nieuwe beleid. Wat betreft de monitoring zetten wij de Peutermonitor voort, aangevuld met informatie vanuit het CJG, kinderopvangorganisaties en schoolbesturen. De voortgang bespreken wij jaarlijks in overleg met onze partners en wij informeren de raad over bereikte resultaten en eventuele bijsturing. Hiermee geven wij invulling aan uw aanbeveling en versterken wij de sturing binnen het nieuwe beleid. Ten slotte Wij danken u voor de prettige samenwerking en uw constructieve houding gedurende dit onderzoek.

Uw bevindingen en aanbevelingen sluiten nauw aan bij de koers die wij sinds 2024 zijn ingeslagen. Het rapport bevestigt dat wij op de juiste weg zijn en biedt concrete aanknopingspunten om deze richting verder aan te scherpen. Deze aanknopingspunten vormen voor ons een waardevolle basis voor het nieuw op te stellen VVE-beleid voor de periode 2027 - 2030. Dit beleid zal in het vierde kwartaal van 2026 worden vastgesteld, zodat wij per 2027 goed voorbereid van start kunnen gaan met de nieuwe GOAB-periode.

19

resultaat op achterstand

5

nawoord rekenkamer

De rekenkamer ontving op 11 december 2025 de bestuurlijke reactie van het college op dit rapport. De rekenkamer dankt het college voor de positieve reactie en is verheugd te zien dat het college alle aanbevelingen overneemt. tabel 5-1: reactie college op aanbevelingen aanbeveling

overgenomen

1

Verbeter de toeleiding zodat meer doelgroeppeuters worden bereikt

ja

2

Maak wettelijk verplichte afspraken voor onderwijsachterstanden en monitor deze

ja

jaarlijks 3

Stel concrete doelen op, leg deze vast in beleid en monitor de voortgang

ja

Aandachtspunten voor de gemeenteraad Bij deelconclusie 1 (deelname blijft achter bij gemeentelijke doelstelling) presenteert het college andere cijfers over het bereik dan in het eigen beleid. De gemeente koos ervoor peuters vanaf 2 jaar te laten indiceren. Dit staat in de subsidieregeling en ook de begroting rapporteert over alle peuters met indicatie. Daarom gaat de rekenkamer in dit rapport steeds uit van deze groep. In de bestuurlijk reactie presenteert het college nu het bereik op basis van de geïndiceerde peuters van 2,5 tot 4 jaar. Hiermee wijkt het college af van haar eigen beleid en dat vindt de rekenkamer onterecht. Dit gebeurt ook bij de beschikbaarheid van kinderopvangplekken. In haar bestuurlijke reactie presenteert het college het volledige aanbod aan kinderopvangplekken in de gemeente. Uit onze analyse van inspectierapporten van de GGD blijkt echter dat niet alle plekken ook voorschoolse educatieplekken zijn. Juist daarom zijn wij positief over de toezegging van het college om te onderzoeken of er nieuwe VE-groepen zijn op te starten, waarmee het aanbod kan worden uitgebreid. Bij deelconclusie 3 (resultaten subsidieregeling zijn onbekend) schrijft het college de conclusie niet geheel te herkennen, omdat er inhoudelijk en financieel verantwoording moest worden afgelegd.

Het punt van de rekenkamer is dat er in deze eisen geen afspraken zijn vastgelegd over te behalen resultaten. Omdat er daarom ook niet over is gerapporteerd, heeft het college geen zicht op de resultaten en is bijsturing niet mogelijk. Tot slot Het college geeft aan de aanbevelingen te gaan gebruiken voor het nieuw op te stellen beleid. Daarbij neemt het college de aanbeveling om concrete doelen op te stellen en vast te leggen in het beleid ter harte. De rekenkamer verwacht dat het daarmee voor de raad ook beter mogelijk wordt de voortgang van de resultaten van het beleid te volgen.

21

resultaat op achterstand

nota van bevindingen

1

inleiding

aanleiding De nationale overheid, gemeenten en schoolbesturen zetten zich al tientallen jaren in om kansenongelijkheid in het onderwijs tegen te gaan. Van kansenongelijkheid is sprake als kinderen in het onderwijs met dezelfde talenten en capaciteiten niet dezelfde resultaten behalen als andere kinderen door de omgevingsfactoren waar ze mee te maken hebben. 4 De kansen van kinderen in het onderwijs worden beïnvloed door diverse factoren, zoals de startpositie en omgeving van kinderen, verwachtingen van leerkrachten en de inrichting van het onderwijssysteem. 5 Als kinderen in een weinig stimulerende of stressvolle omgeving opgroeien, lopen zij een risico op een onderwijsachterstand, vaak op het gebied van taal en rekenen. Het bestrijden van (het risico op) een achterstand begint daarom al op jonge leeftijd door middel van voorschoolse educatie (VE). Dit zijn speciale programma’s op de kinderopvang die gericht zijn op de ontwikkeling van onder meer taal en sociaalemotionele vaardigheden. 6 Het doel van voorschoolse educatie is om kinderen met (het risico op) een achterstand een betere start te geven op de basisschool en de verschillen met kinderen zonder achterstand zo klein mogelijk te maken. Uit onderzoek blijkt dat voorschoolse educatie verschillende positieve effecten heeft op het gebied van taal- en rekenontwikkeling.

7 Gemeenten spelen een belangrijke rol in het tegengaan van onderwijsachterstanden; zij zijn onder meer verantwoordelijk voor voldoende aanbod van voorschoolse educatie binnen de gemeente. Het tegengaan van onderwijsachterstanden is dan ook een belangrijk thema voor gemeenten. De rekenkamer heeft daarom onderzoek uitgevoerd naar het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid in Capelle aan den IJssel.

gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid Een belangrijk onderdeel van onderwijsachterstandenbeleid is voor- en vroegschoolse educatie, oftewel VVE. In de wet is vastgelegd dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor voorschoolse educatie, dat is gericht op peuters van 2,5 tot 4 jaar. Basisscholen zijn verantwoordelijk voor vroegschoolse educatie in het basisonderwijs. Gemeenten kunnen er voor kiezen basisscholen aanvullend te ondersteunen. 8 Daarnaast is wettelijk vastgelegd dat gemeenten tot lokaal overleg en afspraken dienen te komen.

4 NJI, “Wat is kansenongelijkheid in het onderwijs”, geraadpleegd op 29 mei 2024, https://www.nji.nl/kansengelijkheid-in-het-onderwijs/wat-iskansenongelijkheid-in-het-onderwijs. 5 NJI, “Wat is kansenongelijkheid in het onderwijs”. 6 Sardes, “Onderwijsachterstandenbeleid“, geraadpleegd op 29 mei 2024, https://sardes.nl/thema/onderwijsachterstandenbeleid/. 7 Rijksoverheid, “Voorschoolse educatie”, geraadpleegd op 29 mei 2024, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/voorschoolse-en-vroegschoolseeducatie/voorschoolse-educatie. 8 GOAB, “Schakelklassen, zomer- en weekendscholen en onderwijstijdverlenging po”, geraadpleegd op 21 oktober 2025, https://goab.eu/kennisbank/handreiking-schakelklassen-zomer-weekendscholen-en-onderwijstijdverlenging-po/

25

resultaat op achterstand

Hieronder staan de onderwerpen waar gemeenten binnen het onderwijsachterstandenbeleid verantwoordelijk voor zijn nader toegelicht. In hoofdstuk 2 wordt hier verder op ingegaan. voorschoolse educatie Voorschoolse educatie is erop gericht om (het risico op) onderwijs- of ontwikkelingsachterstanden bij jonge kinderen tot vier jaar te verminderen. Het doel van voorschoolse educatie is dat deze peuters, ook wel ‘doelgroeppeuters’ genoemd, een betere start maken op de basisschool. Voorschoolse educatie bestaat uit speciale programma’s, die zich richten op taalontwikkeling, beginnende rekenvaardigheid, motorische ontwikkeling en sociaal- emotionele ontwikkeling. 9 Voorschoolse educatie wordt aangeboden door aanbieders van peuteropvang; zij ontvangen hiervoor subsidie van de desbetreffende gemeente. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor een “dekkend voorschools aanbod voor alle jongere kinderen met een (taal)achterstand” en voor de toegankelijkheid van voorschoolse educatie. 10

verschillende vormen van opvang Dagopvang is voor kinderen die nog niet naar de basisschool gaan en is bedoeld voor kinderen van ouders die op dat moment werken. Een kind kan bijvoorbeeld naar een kinderdagverblijf of gastouder. Kinderen tussen 0 en 4 jaar kunnen de hele dag op de opvang blijven. Activiteiten binnen deze vorm van opvang zijn gericht op de algemene ontwikkeling van het kind. Kinderopvang met voorschoolse educatie wordt gegeven op een kinderdagverblijf en biedt peuters van 2,5 tot 4 jaar met een (risico op een) onderwijsachterstand extra ondersteuning. Peuters krijgen vaak geen hele dagen voorschoolse educatie, maar een aantal dagdelen per week. Dit lijkt op de vroegere ‘peuterspeelzaal’. In de wet is het verschil tussen het kinderdagverblijf en de peuterspeelzaal echter sinds 2018 opgeheven en vallen beiden voortaan onder de noemer kinderdagverblijf, waardoor ze aan dezelfde wettelijke vereisten dienen te voldoen. 11

overleg en lokale afspraken In de Wet op het primair onderwijs (WPO) is vastgelegd dat gemeenten ten minste jaarlijks overleg voeren over en zorg dragen voor het maken van afspraken met scholen en aanbieders van peuteropvang over onderwijsachterstandenbeleid. Het gaat om vier thema’s, te weten: het bevorderen van integratie, het voorkomen van segregatie, het bestrijden van onderwijsachterstanden en de inschrijving en toelating tot voorzieningen. Specifiek over voor-en vroegschoolse educatie dient de gemeente afspraken te maken over onder meer zo groot mogelijke deelname aan voorschoolse educatie en de resultaten die scholen bereiken op het terrein van vroegschoolse educatie.

9 Gemeente Capelle aan den IJssel, Notitie onderwijskansenbeleid, 17. 10 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Evaluatie wet OKE’, 1 juli 2015. 11 IJsselkids, “Verschil van kinderdagverblijf en peuterspeelzaal”, geraadpleegd op 31 mei 2024, https://www.kinderdagverblijfinfo.nl/vraagbaak/verschil-van-kinderdagverblijf-en-peuterspeelzaal.html.

26

resultaat op achterstand

aanvullende ondersteuning basisonderwijs Basisscholen zijn wettelijk verantwoordelijk voor het aanbieden van vroegschoolse educatie en de invulling van het bestrijden van onderwijsachterstanden in het primair onderwijs. Zij ontvangen hiervoor middelen vanuit het Rijk. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om basisscholen aanvullend financieel te ondersteunen bij het bestrijden van onderwijsachterstanden. Dit kan bijvoorbeeld door het subsidiëren van zogenaamde onderwijstijdverlenging. Dit zijn initiatieven waar het voornamelijk gaat om het bieden van extra taalonderwijs. Voorbeelden hiervan zijn schakelklassen en zomer- en weekendscholen. 12 Het ondersteunen van deze initiatieven is geen wettelijke taak.

andere relevante afspraken en taken toezicht Gemeenten zijn verantwoordelijk voor toezicht en handhaving op de kwaliteit van kinderopvangvoorzieningen, waaronder voorschoolse educatie. In de Wet kinderopvang zijn kwaliteitseisen voor voorschoolse educatie opgenomen, zoals het minimum aantal uren aanbod aan voorschoolse educatie, de inzet van voldoende gekwalificeerd personeel en de beroepskracht-kindratio. 13 In deze wet staat ook dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor het toezicht op deze kwaliteitseisen en welke handhavingsmogelijkheden de gemeente daartoe heeft. In de praktijk regelen gemeenten dat de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) toezicht houdt. 14 landelijke afspraken In 2016 zijn landelijke afspraken gemaakt over peuteropvang voor peuters waarvan de ouders geen kinderopvangtoeslag ontvangen, bijvoorbeeld omdat één van de ouders niet werkt. Deze afspraken zijn gemaakt omdat zowel het Rijk als gemeenten het belangrijk vinden dat alle peuters, indien gewenst, gebruik kunnen maken van peuteropvang en voorschoolse educatie. 15 In deze bestuurlijke afspraken is overeengekomen dat gemeenten voldoende aanbod dienen te hebben voor deze groep peuters. Gemeenten ontvangen hiervoor middelen vanuit het Rijk, de zogenaamde Asscher-middelen (zie paragraaf 2-5). 16

doel- en vraagstelling Dit rekenkameronderzoek beoogt inzicht te geven in de opzet, uitvoering en effectiviteit van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Zoals uit paragraaf 12 is op te maken houdt de gemeente zich in hoofdlijnen op drie terreinen bezig met

12 NJI, “De taak van gemeenten bij onderwijsachterstandenbeleid”, geraadpleegd op 21 mei 2024, https://www.nji.nl/kansengelijkheid-in-hetonderwijs/de-taak-van-gemeenten-bij-onderwijsachterstandenbeleid#welke-verantwoordelijkheid-heeft-de-gemeente?-%C2%A0; Rijksoverheid, “Wanneer krijgt mijn kind onderwijs in de schakelklas in het basisonderwijs?”, geraadpleegd op 21 mei 2024, https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/basisonderwijs/vraag-en-antwoord/wanneer-krijgt-mijn-kind-onderwijs-in-de-schakelklas-in-hetbasisonderwijs. 13 NJI, “Eisen voorschoolse educatie”, geraadpleegd op 21 mei 2024, https://www.nji.nl/voor-en-vroegschoolse-educatie-vve/eisen. 14 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Verdere kwaliteitsverbeteringen voorschoolse educatie, 27 oktober 2023. 15 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Vereniging Nederlandse Gemeenten, Bestuurlijke afspraken: een aanbod voor alle peuters, 2016. 16 Het Rijk financiert via de kinderopvangtoeslag de opvang van kinderen van ouders die werken (en voldoen aan de voorwaarden voor kinderopvangtoeslag).

27

resultaat op achterstand

onderwijsachterstandenbeleid (voorschoolse educatie, lokale afspraken en de eventueel aanvullende ondersteuning). Deze driedeling komt terug in de uitwerking van de deelvragen. De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: Hoe geeft de gemeente Capelle aan den IJssel invulling aan haar doelen en wettelijke taken uit het onderwijsachterstandenbeleid en in hoeverre slaagt ze erin dit doeltreffend en doelmatig uit te voeren? De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1 Wat zijn de wettelijke en financiële kaders voor de gemeente bij onderwijsachterstanden? 2 Wat zijn relevante gemeentelijke beleidskaders en sluiten deze aan op de wettelijke taken? 3 In hoeverre geeft de gemeente conform haar wettelijke taak invulling aan overleg en lokale afspraken? 4 In hoeverre geeft de gemeente doelmatig en doeltreffend uitvoering aan het beleid voor voorschoolse educatie? 5 In hoeverre geeft de gemeente doeltreffend en doelmatig uitvoering aan het beleid voor aanvullende ondersteuning bij onderwijsachterstanden?

afbakening en focus onderwijsachterstandenbeleid Dit onderzoek richt zich op het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, dat wil zeggen het beleidskader voor het bestrijden van onderwijsachterstanden en de activiteiten die worden bekostigd vanuit de subsidieregelingen die vallen onder dit beleid. De rekenkamer toetst ook de wettelijke taken die aan gemeenten zijn toebedeeld bij onderwijsachterstanden. Omdat de gemeente ook een wettelijke taak heeft in het toezicht op de kinderopvang, waaronder voorschoolse educatie, neemt de rekenkamer ook dit onderwerp mee. Ander beleid en daarbij horende activiteiten, zoals de aanpak van laaggeletterdheid, Brede School Netwerken (BSN) en activiteiten door Stichting Welzijn Capelle (SWC) gericht op onderwijskansen worden buiten beschouwing gelaten. De gemeente heeft, naast het tegengaan van onderwijsachterstanden, nog andere taken op het gebied van onderwijs. Het betreft onder meer voldoende openbaar onderwijs, voorkomen van vroegtijdig schoolverlaten en leerlingenvervoer. Ook deze onderwerpen vallen buiten de scope van het onderzoek. onderzoeksperiode Het gemeentelijk beleidskader voor onderwijsachterstanden en de bijbehorende subsidieregelingen zijn in 2020 vastgesteld. De rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de periode 2020-2024 en heeft waar relevant (beleidsmatige) ontwikkelingen in 2025 meegenomen in dit onderzoek.

28

resultaat op achterstand

onderzoeksaanpak onderzoeksmethoden De rekenkamer heeft meerdere onderzoeksmethoden toegepast: • Documentenstudie: analyse van onder meer beleidsnota’s, subsidiestukken- en registers, en andere (interne) gemeentelijke documentatie over het onderwijsachterstandenbeleid. • Literatuurstudie: analyse van verschillende (wetenschappelijke) publicaties, externe onderzoeken en rapporten. • Interviews met ambtenaren: vier interviews met zeven verschillende ambtenaren die op verschillende manieren betrokken zijn bij het onderwijsachterstandenbeleid en de uitvoering daarvan. • Interviews met subsidieontvangende organisaties: kinderopvangorganisaties, schoolbesturen van primair onderwijs en de bibliotheek. Een uitgebreidere toelichting op de gehanteerde methoden en wijzigingen in de onderzoeksvragen, normen en methoden ten opzichte van de onderzoeksopzet staat in de onderzoeksverantwoording (bijlage 1). normen De rekenkamer hanteert normen voor deelvragen 2 tot en met 5. Deze normen zijn de toetspunten waarmee de rekenkamer tot een oordeel komt. De normen zijn beschreven in de desbetreffende hoofdstukken. Deelvraag 1 is beschrijvend. Deze deelvraag is gebruikt om normen af te leiden voor de overige deelvragen.

leeswijzer In deze nota van bevindingen worden de deelvragen beantwoord. Deze nota van bevindingen is de basis voor de bestuurlijke nota. In de bestuurlijke nota worden de bevindingen bestuurlijk gewogen en beoordeeld. De nota van bevindingen is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 komen de wettelijke taken en de financiering van het tegengaan van onderwijsachterstanden op gemeentelijk niveau aan de orde (deelvraag 1). Hoofdstuk 3 beschrijft de relevante gemeentelijke beleidskaders van Capelle aan den IJssel (deelvraag 2). Hoofdstuk 4 gaat over de wijze waarop de gemeente invulling geeft aan haar wettelijke taken omtrent overleg en lokale afspraken (deelvraag 3). Hoofdstuk 5 gaat over de wijze waarop de gemeente uitvoering geeft aan het beleid voor voorschoolse educatie (deelvraag 4). Hoofdstuk 6 gaat ten slotte over de uitvoering van het gemeentelijk beleid gericht op aanvullende ondersteuning bij onderwijsachterstanden (deelvraag 5). Aansluitend volgen enkele bijlagen. In bijlage 1 is de onderzoeksverantwoording opgenomen. De bronnenlijst staat in bijlage 2 en de lijst met afkortingen staat in bijlage 3. opbouw hoofdstukken Elk hoofdstuk start met een korte inleiding waarin de deelvraag is weergegeven die in het betreffende hoofdstuk wordt beantwoord en indien van toepassing de normen die

29

resultaat op achterstand

worden getoetst. Daarna volgen de onderzoeksresultaten voor de desbetreffende deelvraag of deelvragen. gele kaders In deze nota zijn gele tekstblokken te vinden. Deze tekstblokken bevatten nadere informatie over feiten of voorbeelden.

30

resultaat op achterstand

2

wettelijke en financiële kaders

inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de wettelijke en financiële kaders van gemeenten bij onderwijsachterstanden. De volgende deelvraag staat centraal: 1 Wat zijn de wettelijke en financiële kaders voor de gemeente bij onderwijsachterstanden? Bij deze deelvraag horen geen normen. Tabel 2-1 bevat een leeswijzer van het behandelde onderwerp per paragraaf. tabel 2-1: leeswijzer paragraaf

onderwerp

2-2

hoofdlijnen wettelijk kader

2-3

gemeentelijke taken voorschoolse educatie

2-4

gemeentelijke taken overleg en lokale afspraken

2-5

gemeentelijke taken toezicht

2-6

financieel kader

hoofdlijnen wettelijk kader Gemeenten hebben verschillende verantwoordelijkheden bij het tegengaan van onderwijsachterstanden. Grofweg hebben gemeenten op drie terreinen wettelijke taken binnen het onderwijsachterstandenbeleid: voorschoolse educatie, lokale afspraken en toezicht. Deze wettelijke taken vloeien voort uit de Wet kinderopvang (Wko) en de Wet op het primair onderwijs (WPO). 17 Daarnaast worden via het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie aanvullende eisen aan de voorschoolse educatie gesteld. 18 Tabel 2-2 geeft een overzicht van de wettelijke taken.

17 WPO, art. 158 tot en met 163; Wet kinderopvang (Wko), BWBR0017017, art. 1.50a en 1.50b (2024). https://wetten.overheid.nl/BWBR0017017/202412-11/#Hoofdstuk1_Afdeling1_Artikel1.1. 18 Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie, BWBR0027961 (2022), https://wetten.overheid.nl/BWBR0027961/2022-01-01.

31

resultaat op achterstand

tabel 2-2: wettelijke taken gemeente wettelijk terrein

betrokken partijen

taak

voorschoolse educatie

gemeente en kinderopvang

zorgdragen voldoende aanbod en spreiding

overleg en lokale afspraken

gemeente, scholen en

overleg onderwijsachterstandenbeleid

kinderopvang

• jaarlijks overleg gericht op afspraken overleg en afspraken voor- en vroegschoolse educatie • over toeleiding • over doorlopende leerlijn • over de doelgroep • over resultaten vroegschoolse educatie

toezicht kinderopvang

gemeente en kinderopvang

toezicht kwaliteit voorschoolse educatie

De wettelijke taken worden in de volgende paragrafen verder uitgewerkt.

gemeentelijke taken voorschoolse educatie De gemeente is verantwoordelijk voor voldoende aanbod van VE en moet toezien op de spreiding daarvan. 19 In het Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie is vastgesteld dat een kind dat in aanmerking komt voor VE, vanaf 2,5 jaar tot de vierde verjaardag minimaal 960 uur voorschoolse educatie ontvangt. 20 Dat komt neer op minimaal 16 uur per week, meestal bestaande uit vier dagdelen van vier uur. 21 Gemeenten mogen bepalen om al eerder voorschoolse educatie aan te bieden, bijvoorbeeld vanaf 2 jaar. zorgdragen voor voldoende aanbod De gemeente is verantwoordelijk voor voldoende voorzieningen in aantal en spreiding, waar kinderen met een risico op een onderwijsachterstand kunnen deelnemen aan VE. 22 Of sprake is van voldoende aanbod in een gemeente kan worden bepaald door het aantal beschikbare plaatsen voor VE te vergelijken met het aantal peuters met een onderwijsachterstand - ook wel ‘doelgroeppeuters’ genoemd. Naast voldoende aanbod in aantal is ook voldoende spreiding van de kinderopvanglocaties van belang. Deze spreiding is nodig om segregatie tegen te gaan, stelt de Memorie van Toelichting van de Wko. Spreiding moet zorgen voor een goede beschikbaarheid van voorschoolse educatie door de gehele gemeente. 23 Spreiding heeft ook een relatie met het aanbod.

Het kan voorkomen dat er in een gemeente in principe voldoende spreiding is, maar op sommige plekken sprake is van wachtlijsten. In de praktijk is er dan toch onvoldoende sprake van spreiding van het aanbod.

19 WPO, art. 159. 20 Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie, art. 2. 21 Oberon en Sardes, Monitor Implementatie en besteding gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid, meting 4, april 2023, 8. 22 WPO, art. 159. 23 Tweede Kamer der Staten-Generaal, “Wijziging van de Wet kinderopvang, de Wet op het onderwijstoezicht, de Wet op het primair onderwijs en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het onderwijsachterstandenbeleid. Memorie van toelichting,” Kamerstuk 31989 nr. 3 (7 juli 2009). https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31989-3.html.

32

resultaat op achterstand

gemeentelijke taken overleg en lokale afspraken overleg onderwijsachterstandenbeleid De wet vraagt van de gemeente, het onderwijs en de kinderopvang om tenminste jaarlijks overleg te voeren over onderwijsachterstandenbeleid. Volgens de WPO moet de gemeente jaarlijks overleg voeren over vier onderwerpen, te weten het voorkomen van segregatie, het bevorderen van integratie, het bestrijden van onderwijsachterstanden, afstemming over inschrijvings- en toelatingsprocedures en uit het overleg voortvloeiende voorstel van het bevoegd gezag van in de gemeente gevestigde scholen om tot een evenwichtige verdeling van leerlingen met een onderwijsachterstand over de scholen te komen. Dit overleg dient gericht te zijn op het maken van afspraken over deze onderwerpen en de afspraken hebben “zoveel mogelijk het karakter van meetbare doelen”, zo stelt de wet. 24 overleg en afspraken voor- en vroegschoolse educatie Een bijzonder onderdeel van het jaarlijks overleg is het overleg rond voor- en vroegschoolse educatie (VVE). 25 De reden hiervoor is dat VVE specifiek aanvullende regelgeving kent. Volgens de WPO moet de gemeente jaarlijks overleg voeren met kinderopvangorganisaties en scholen. Daarbij dient de gemeente zorg te dragen voor het maken van afspraken met het oog op een zo groot mogelijke deelname aan VE.

Daarnaast moeten gemeenten ook afspraken maken over de resultaten van vroegschoolse educatie. 26 afspraken doelgroep voorschoolse educatie Volgens de WPO moet de gemeente zorgdragen voor afspraken met basisscholen en kinderopvangorganisaties over welke kinderen tot de doelgroep behoren en in aanmerking komen voor voorschoolse educatie. 27 Dit moet worden vastgelegd in een ‘doelgroepdefinitie’. Er zijn geen verplichtingen waaraan de definitie inhoudelijk moet voldoen. Gemeenten gebruiken vaak één of meer achtergrondkenmerken die het CBS gebruikt om risico’s op onderwijsachterstanden in een gemeente in te schatten (zie ook paragraaf 5-2). 28 Deze achtergrondkenmerken worden ook gebruikt om Rijksmiddelen voor onderwijsachterstanden te verdelen. Naast, of in plaats van, de CBS-indicatoren kunnen gemeenten andere indicatoren gebruiken, zoals een geconstateerde taalachterstand of de aanwezigheid van een taal- of speelarme omgeving. 29 afspraken over toeleiding Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het maken van afspraken over de wijze waarop kinderen worden toegeleid naar VE. Bijna alle gemeenten in Nederland regelen de

24 WPO, art. 161. 25 Voorschoolse educatie is een programma voor kinderen van 2,5 tot 4 jaar dat hun ontwikkeling stimuleert en wordt aangeboden op de peuterspeelzaal of bij de kinderopvang. Vroegschoolse educatie is een vergelijkbaar programma voor kinderen uit groep 1 en 2 van de basisschool. 26 WPO, art. 160. 27 Formeel gaat het om ‘het college van burgemeester en wethouders’, de ‘bevoegd gezagsorganen van scholen’ en ‘houders van kindcentra’. Voor de leesbaarheid spreekt de rekenkamer over ‘de gemeente’, ‘scholen’ en ‘kinderopvang’ of ‘kinderopvangorganisaties’. 28 GOAB, “Doelgroep en toeleiding”, geraadpleegd op 24 juni 2025, https://goab.eu/themas/doelgroep-en-toeleiding. 29 GOAB, “Doelgroep en toeleiding”.

33

resultaat op achterstand

toeleiding via de Jeugd Gezondheidszorg (JGZ), GGD of het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). In de praktijk wordt tijdens het bezoek aan het consultatiebureau van JGZ, GGD of CJG bepaald of een kind in aanmerking komt voor voorschoolse educatie. Het kind krijgt dan een zogenaamde VE-indicatie. Ouders worden gewezen op het belang van deelname aan VE en in sommige gevallen worden zij ook geholpen met de aanmelding. 30 De rol van de JGZ, GGD of het CJG is ondersteunend aan het beleid van de gemeente. De gemeente bepaalt samen met deze organisaties welke activiteiten zij ondernemen om de toeleiding en daarmee het bereik van VE te vergroten. Gemeenten zijn niet wettelijk verplicht om een minimumaantal of -percentage doelgroeppeuters te bereiken. Toch maken gemeenten vaak afspraken met betrokken partijen over het aantal peuters met een indicatie dat moet worden bereikt. Uit cijfers van de Onderwijsinspectie blijkt dat gemeenten in 2023 gemiddeld een bereik van 75% hadden. 31 afspraken doorlopende leerlijn De gemeente moet afspraken maken met schoolbesturen en kinderopvangorganisaties over de organisatie van een doorlopende leerlijn van voorschoolse naar vroegschoolse educatie. De gemeente kan daarnaast aanvullend ook een actieve rol spelen.

Dat doet zij bijvoorbeeld door het aanstellen van een VVE-coördinator, het (laten) ontwikkelen van een gemeentelijk overdrachtsdocument of het maken van afspraken over het gebruik van een kindvolgsysteem. Dit zijn echter geen verplichtingen. In onderstaand kader is de doorlopende leerlijn toegelicht.

doorgaande leerlijn VVE 32 Bij een doorgaande leerlijn VVE stemmen kinderopvang en scholen het pedagogisch klimaat en het educatief handelen op elkaar af. Zij werken met hetzelfde VVE-programma of een aanbod dat aantoonbaar op elkaar is afgestemd. Ook stemmen zij de activiteiten gericht op samenwerking met ouders op elkaar af. Een kinderopvangorganisatie is verantwoordelijk voor overdracht van gegevens aan de basisschool. In het overdrachtsdocument worden de belangrijkste gegevens opgenomen, namelijk of een kind VVE geïndiceerd is, het ontwikkelingsniveau van het kind, welk VVE-programma wordt gebruikt, hoe lang deze gevolgd is, en informatie over de zorg en begeleiding.

afspraken resultaten vroegschoolse educatie De verantwoordelijkheid voor vroegschoolse educatie ligt bij het basisonderwijs. De gemeente is alleen verantwoordelijk voor het maken van afspraken met scholen over de resultaten van vroegschoolse educatie. Het kan bijvoorbeeld gaan om het aantal kinderen dat een gewenst minimum taalniveau heeft aan het einde van groep 2. Het is verplicht om afspraken te maken over resultaten, maar niet over hoe deze resultaten dienen te worden bereikt.

30 Inspectie van het Onderwijs, Landelijk Rapport LEA/vve 2023-2024, december 2024, 58. 31 Inspectie van het Onderwijs, Landelijk Rapport LEA/vve 2023-2024, 40. 32 GOAB, “Doorgaande lijn”, geraadpleegd op 24 juni 2025, https://goab.eu/themas/doorgaande-lijn

34

resultaat op achterstand

Gemeenten en scholen kunnen er wel voor kiezen alsnog afspraken te maken over de aanpak, bijvoorbeeld over het VVE-programma of het aantal leerkrachten voor de groep. Daarnaast kunnen gemeenten scholen financieel ondersteunen bij de uitvoering van activiteiten rondom het onderwijsachterstandenbeleid. 33

gemeentelijke taken toezicht Gemeenten zijn eindverantwoordelijk voor het toezicht en handhaving op alle kinderopvangvoorzieningen, waaronder aanbieders van voorschoolse educatie. Gemeenten hebben deze toezichtstaak belegd bij de GGD. Via onderzoek en locatiebezoeken controleert de GGD of een kinderopvangorganisatie zich houdt aan de Wko en de daarbij behorende kwaliteitseisen. 34 Deze kwaliteitseisen behelzen onder andere het beleid op het gebied van gezondheid van de kinderen op de opvang, eisen aan het opleidingsniveau van personeel, het aantal beroepskrachten per groep en eisen rondom VE. 35 De GGD dient jaarlijks onderzoek uit te voeren bij iedere locatie van een kinderopvangorganisatie. Niet alle kwaliteitseisen worden jaarlijks onderzocht. Er wordt echter wel jaarlijks gecontroleerd of er wordt voldaan aan de kwaliteitseisen voor VE. 36 De verschillende onderzoeken die de GGD uitvoert, zijn in onderstaand kader toegelicht.